政策效力范文

政策效力范文（精选5篇）

政策效力 第1篇

在经济全球化的今天,一国利率政策不仅会影响本国内部经济,还会波及到他国经济,利率政策效应会进行相互传递、相互输出[1]。如果国内外利率失衡,存在利差,那么国际资金必然会由利率低的国家流向利率高的国家,一直到两国利率处于同一水平为止。在这一过程中,会加剧利率较低国家经济的波动,不利于央行制定和实施货币政策,因为国际客观经济因素的不确定性导致央行难以顾及经济的内外均衡,利率政策的杠杆作用遭到削弱,从而致使央行货币政策的效力趋于减弱甚至无效[2]。众所周知,利率政策既可以通过投资渠道也可以通过消费渠道来影响经济的发展,若货币当局实行低利率政策,投资的冲动和消费的欲望在一定程度上会有所增加,从而拉动经济增长;但国内外利差会因存在套汇而使资本迅速流出,导致本国外汇储备的大量减少,本国资金抽逃现象严重。显然,利率下降拉动经济增长是以本国资金外逃为代价,不利于本国金融的稳定。因此,国际利率的变化以及其它国际经济因素的影响,容易模糊中央银行制定利率政策的视线,利率机制不能较好地协调国内经济与国际经济的关系,货币政策的利率效应在开放经济条件下趋于减弱,货币政策效力在内外均衡双重目标下不能协调统一[3]。

目前,我国资本回报率普遍偏低,楼市和股市存在一定的泡沫,降低利率并非拉动经济的良策。因为,“九五”和“十五”期间,我国从1996年5月至2004年3月,先后8次下调存、贷款利率,但对投资和消费并没有产生预期的刺激作用。由于政府追求政绩,它具有很大的投资偏好和冲动,我国近期的投资主要是以政府为主导的,而民间投资后劲不足,投资效率低下,拉动经济的作用有限。

按理说,存款利率与消费总体上应呈反方向变动[4]。表1表明了利率与消费的关系呈不规则变化,有正有负,这说明存款利率与消费之间不总是存在反向变动,即利率的提高并不必然导致消费的下降。1987年、1995年和2001年三年我国存款利率没有变化,但消费分别增长了13.4%、28.06% 和6.24%;2004年利率上涨了1.01%,但消费却增长了11.32%,这种同向作用同样发生在1985年至1989年以及1993年、1994年。即使利率与消费存在反方向变化,从1996年至2002年连续几次降低了存款利率,但利率弹性都低于0.6,尤其是1996年至1999年,尽管利率连续四年下降,但利率弹性不断下降。这说明了利率与消费并不存在明显的反向关系,不规则的变化关系使得利率对消费的刺激作用力度有限。

从表2可以看出,利率与投资的关系也不存在有规律的反向变化关系,利率降低并不必然导致固定资产投资得到明显增加。从1985年以来,贷款利率与固定资产投资之间并不存在稳定的关系,投资的利率弹性呈不规则的频繁波动特征。这种不规则变化尤其发生在2004年,利率较上年上升了1.83%,固定资产投资非但没有下降,反而增长了26.8%。从2000年开始固定资产投资不断增加,利率的作用十分有限,因为由政府推动的投资在其中扮演了重要的角色,对固定资产投资的增加起了推波助澜的作用。以上对利率与消费、投资的影响同郑建明所研究的结论如出一辙[5]。

资料来源:《中国统计年鉴》(1985—2005年);文献[5]。注:* 表示经过时间加权平均计算的一年期名义存款利率

资料来源:《中国统计年鉴》(1985—2005年);文献[5]。注:* 表示经过时间加权平均计算的一年期名义贷款利率

为此,必须推进利率市场化改革,提高货币政策传导效率。利率市场化是发挥货币政策效力、提高货币政策传导效率的一个基本前提。如果利率管制较严,外资流入所引起的货币供给量上升和通货膨胀压力加大,无法通过利率的变动得以释放和缓解;反之,也无法借助利率上升的作用,阻止资本外逃。随着经济开放度的提高,利率管制的弊端愈显突出,货币政策传导效率低下,货币政策效力明显遭到削弱。2005年以来,中国人民银行相继发布了《稳步推进利率市场化报告》,下调了存款准备金利率和超额准备金利率,批准部分企业发行短期融资债券,利率市场化进程开始加速。但利率市场化要快速实现,必须具备以下三个条件:

第一,微观基础的完善。要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和微观主体,增强企业对价格变动,尤其是对利率变动的市场灵敏度,并迅速作出调整。实现国有银行商业化和企业市场化,提高利率渠道作为货币政策传导机制的效率。

第二,宏观经济的稳定。利率管制放开后,宏观经济是否稳定是引起利率水平变动的重要因素。当宏观经济不稳定时,利率管制放开后,银行会出现道德风险,为追求高收益而提高利率,引发借款人的投资风险。同时,宏观经济的不稳定导致企业投资的不确定性增加,引起企业对短期信贷的过度需求,短期利率急剧上升,这不利于利率市场化。

第三,金融市场的完善。发育成熟并且完善的金融市场、资本供求总体均衡的市场状态等是实现利率市场化的先决条件[6]。实际上,利率市场化也是一个培育金融市场由低水平向高水平、由简单形态向复杂形态转化的过程。只有尽快培育和完善金融市场,才能为利率市场化的实现创造有利条件。

摘要：利率政策会影响一国货币政策的制定和实施,尤其在开放经济条件下,利率效应在国际间存在传递,加剧了央行制定货币政策的难度,货币政策效力趋于减弱甚至无效。本文从消费、投资两个方面分析了我国利率政策效率低下,货币政策效力不大。在此基础上,提出了如何改善利率政策,进而提高货币政策效力。

关键词：利率政策,货币政策效力,削弱,提高

参考文献

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[5]郑建明·中国转轨时期的货币政策有效性———理论框架与实证研究[M]·北京:中国财政经济出版社,2004·

政策效力 第2篇

而市场上总是流行“买股票看政策”的说法，A股市场也往往被称为政策市。那么，这次七大新兴产业的相关概念股，是否也应政策而动？

《投资者报》数据研究部对七大新兴产业的概念股票，在相关政策首次出台前后的走势进行了分析，结果显示，在政策消息公布之前的三个月，概念股早已启动，并且多数有较好的表现；公布后三个月，选择相关股票跑赢大盘（沪深300指数，下同）的概率较大；但到公布后六个月时，政策效应减弱，跑输大盘的概率上升。

政策点前三个月上涨概率57.4%

其实，早在2009年9月战略性新兴产业便已经被提出，但当时产业发展方向并未确定。一年后，也就是2010年9月份，在国务院常务会议上，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》通过审议。

该会议确定了战略性新兴产业发展的重点、主要任务和扶持政策，并最终确定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车为七大战略性新兴产业。

也就是说，上述会议后，七大战略性新兴产业才真正明确。我们以此次会议为政策出台的时间点。

在政策出台前，市场上往往会听到传言，很多时候相关概念股会提前启动。我们将七大战略性新兴产业的相关概念股建成七个指数，然后分别与沪深300指数的走势进行了对比。结果显示，以政策点前三个月为起点，其中六个指数在政策出台前三个月能跑赢大盘。

比如，在该政策出台前三个月，新能源汽车指数的表现最好，大幅上涨近30%，跑赢沪深300指数19个百分点。从概念股的走势来看，其中新能源汽车产业中有77%的概念股跑赢大盘，为七大产业中最高。

其次，高端设备制造指数在此期间表现也不俗，三个月内上涨24%，较沪深300指数涨幅高近17个百分点。该产业概念股在政策出台前三个月跑赢大盘的概率为63%（跑赢大盘的概率为跑赢大盘的概念股数量与总体概念股数量的比值）。

表现不错的还有新材料指数，三个月上涨21%，跑赢沪深300指数近11个百分点。多数概念股的表现优于大盘，概率达到68%。

节能环保、新一代信息技术以及新能源三个指数均不同程度跑赢大盘，其中新能源概念股跑赢大盘的概率也在六成以上。仅生物产业的指数跑输大盘，概念股跑赢大盘的概率只有四成，为七大产业中最低。

整体来看，七大新兴产业所有概念股在政策点前三个月跑赢大盘的概率为57.4%。

如此看来，在政策点前三个月，相关概念股跑赢大盘是大概率事件。目前的情况也是如此。若以9月对外公布七大战略性新兴产业为下一个政策时点，那么向前推三个月为6月。我们统计了6月以来七大产业指数的走势，截至8月10日，新能源汽车、高端设备、新一代信息技术以及新材料四个指数跑赢大盘，生物、新能源两个指数跑输大盘，节能环保指数则与沪深300指数基本持平。在这段时间内，七大新兴产业所有概念股中有六成个股的表现在沪深300指数之上。

政策点后三个月上涨概率55%

七大战略性新兴产业概念股的走势在政策出台前已提前有所反映，那么，政策出来后走势会怎样？还能持有吗？

同样，将政策点后三个月七大新兴产业指数及相关概率股的走势与沪深300指数作对比，发现跑赢大盘的概率依然高于跑输的概率。

七大新兴产业所有概念股在政策公布后3个月跑赢大盘的概率为55%。其中新材料概念股的概率最大，为63.19%。该产业指数上涨14.48%，较沪深300指数涨幅高8个百分点。

概念股跑赢大盘概率超过六成的还有高端设备制造产业，该产业指数在政策点后三个月累计上涨近26%，跑赢大盘近20个百分点，为七大产业指数中涨幅最大的一个。

明显跑赢大盘的指数还有节能环保、新一代信息技术、新能源，生物产业指数与沪深300指数走势相当，这四个产业的概念股均超过半数跑赢大盘。

政策出台后三个月内跑输大盘的产业指数只有新能源汽车一个，该产业概念股走势领先大盘的概率只有四成。

政策点后六个月跑输大盘概率大

随着时间的推移，政策效应将逐渐减弱，相关概念股的走势也逐渐走弱。

政策出台后六个月，虽然仍有五个产业指数跑赢大盘，但其中三指数的领先幅度已较三个月时下降。从概念股的走势来看，跑输大盘更是成为了大概率事件。

在政策公布后六个月，七大新兴产业中只有两个产业的概念股跑赢大盘的概率超过五成，其余五个产业的概念股均是跑输大盘的概率较大。其中，生物产业概念股跑输大盘的概率达七成，该产业指数在跑输大盘11个百分点，成为七大产业中表现最差的一个。

新能源汽车概念股跑输大盘的概率达六成，其指数跑输大盘近七个百分点。该产业指数是政策点前三个月表现最好的指数。

节能环保、新一代信息技术两大产业的概念股跑输大盘的概率都在55%左右，虽然他们的指数都跑赢沪深300，但领先的幅度均很小，其中新一代信息技术指数仅跑赢大盘0.33个百分点。新能源概念股跑输大盘的概率为53%，该行业指数仅跑赢大盘两个百分点。

政策效力 第3篇

20 世纪50 年代,英国德拉克里夫报告较早研究了社会融资结构,形成了所谓的“整体流动性”理论,认为影响经济运行的社会融资结构包含了货币供给及整个社会的流动性,当局不仅应控制货币供给,还要控制整个社会金融系统的流动性(Cecchetti和Stephen G.,1999)。

20 世纪60 年代,美国经济学家格利与肖提出了金融中介理论。在信用创造方面,银行与非银行金融机构的区别是各自创造了独特形式的债务(Calmes,Christian,2004)。Jorge Roldos(2006)等研究了社会融资结构变化对货币政策产生的影响。

20 世纪80 年代末90 年代初,CC-LM模型产生,探讨银行信贷渠道如何传导货币政策(Blinder,1988)。Bernanke(1988)认为,央行对贷款影响的重要性将会逐步减弱,非银行金融机构在融资活动中将发挥越来越重要的作用。Kashyap和Stein(1993)也提出了相似的观点,银行贷款渠道的效果因发达的非银行金融中介机构而被削弱。Stephen Morris(2009、2010)认为,养老基金、共同基金和证券公司等金融机构直接或间接地成为贷款人,社会融资结构的变化因资产证券化扩大、金融中介链延长而影响货币政策的效力。

从国内情况看,王航(2003)研究了金融创新对货币政策及其有效性的影响。樊明太(2004)研究了金融结构变迁影响货币传导机制的性质和作用程度。周光友(2005)认为,以信用渠道为主的货币政策传导渠道将逐步被货币渠道所取代。代军勋(2006)认为,我国利率的传导效力弱化源于我国货币市场利率水平和利率结构的不合理。李琼(2006)认为,信贷渠道还不是货币政策传导的主要渠道。

彭少玲(2009)研究了1956 ~ 2009 年间我国社会融资结构的变迁。宋旺(2010)认为,银行信贷渠道的作用有所下降。黄隽(2011)认为,货币政策的有效性受到社会融资结构中的货币发行量、货币政策中介目标、货币政策传导机制等多方面的影响。张建波(2010)认为,股票价格发挥传导作用的能力将增强。

王永利(2011)认为,社会融资规模不能取代货币供应量作为货币政策的中介目标。齐莹(2012)也认为,社会融资规模并不能成为货币政策中介目标。盛松成(2012)从货币政策传导的角度分析认为,社会融资规模适宜作为我国的货币政策中介目标。孙文艳(2013)也基于VAR模型实证支持了这一观点。王红棉(2013)分析了我国社会融资结构变化对于货币政策传导机制的影响。

随着经济的发展,国内金融环境发生了深刻变化,尽管市场机制尚不十分完善,利率尚未完全市场化,信贷市场和金融市场分割,但社会融资结构呈现多元化和多层次化特点,正规金融市场融资渠道包含信贷市场融资、债券市场融资、股票市场融资和保险资金;非正规金融市场融资渠道就是所谓的影子银行,包括银行表外业务、私募产业股权基金和民间借贷等形式。银行信贷、股票、债券和保险等是社会融资结构的重要组成要素。金融业采用新的金融技术、开办新的金融业务、开拓新的金融市场,金融体系开始由银行主导型转向市场主导型。近两年来,各行业开始突破传统的经营范围和经营方式,金融市场上也出现了一些新的融资方式,社会融资规模成为货币政策中介目标。那么,中央银行应如何对其予以调整和控制呢?

二、我国社会融资结构现状

改革开放30多年来,我国的社会融资格局已经发生了深刻的变化,具体表现在社会融资规模总量的迅速扩张以及社会融资结构的多元化趋势日益明显。此外,社会融资结构各个组成部分的占比也发生了较大的变化,虽然作为社会融资结构重要组成部分的银行信贷、非金融机构股票融资、企业债券以及保险投资等均形成了对实体经济的融资,但是它们对于央行制定的货币政策效力的影响程度是不同的。因此,尽可能地了解社会融资结构对我国货币政策效力有何影响具有十分重要的理论和现实意义。

近十多年来,随着我国金融市场的迅猛发展,金融环境不断改革、金融产品服务进一步创新,我国实体经济融资渠道的多元化趋势也日益明显。按照中国人民银行的统计口径,2013 年,我国的社会融资规模总量已由2002 年的2 万亿元扩大到17.32 万亿元。其中,人民币贷款为8.89 万亿元,占51.33%;外币贷款折合人民币0.57 万亿元,占3.30%;委托贷款为2.55 万亿元,占14.72%;信托贷款为1.84 万亿元,占10.62%;未贴现的银行承兑汇票为0.78 万亿元,占4.50%;企业债券净融资为2.04 万亿元,占11.78%;非金融企业境内股票融资为0.22万亿元,占1.27%。

由中国人民银行历年来公布的年度统计数据可以看出,目前,我国的社会融资结构呈现出以下几个特点:一是信贷融资占社会融资规模总量的比重大幅下降。2013 年,我国人民币贷款为8.89 万亿元,占社会融资规模总量的比重为51.33%,比2002 年其占社会融资规模总量的比重下降了40.66个百分点。二是债券融资迅速发展。2013年企业债券净融资和非金融企业境内股票融资合计2.66万亿元,这个规模是2002年的25倍,占同期社会融资规模的比重为15.36%,比2002 年上升了9.1 个百分点。三是保险及其他融资的数量大幅度增长。2013 年,保险公司赔偿额是2002 年的6.8 倍。而2013 年新募基金包括人民币基金322 只,其中披露金额的313只募资总额为233.26亿美元。外币基金新增27只,披露金额的26 只共计到位111.80 亿美元。相较过去,我国新募基金的数量和金额都有了较大幅度的增长。

我国货币政策的目标之一是保持币值稳定,并以此促进经济发展。随着我国社会融资结构的不断变化,不同的社会融资结构将对我国货币政策的效力产生不同的影响效应。我国社会融资结构的变化很可能带来一定的产出效应,而这会对我国货币政策效力产生影响。很显然,改革开放30多年来,我国经济的快速发展以及社会融资规模调节作用的不断增强,在很大程度上使得社会融资结构对我国现实经济产出状况的解释作用不断增强。凯恩斯认为,只要存在未被利用的资源,总需求的扩大就会使产出相应地增加。我国目前的经济虽然在飞速发展,但仍存在着大量未被利用的资源,因此我国经济发展的总需求是在持续扩张的,这就会促使产出增加。而社会融资结构代表我国实体经济对于货币资金的总需求,这种总需求也是在持续扩张的,进而必然会使经济产出增加。

从我国社会总需求的角度来进行考察,引起经济总产出变动的主要因素包括社会总投资、社会总消费和我国净出口这三个方面。由此,我国社会融资结构的变化引起的社会经济总产出的变化渠道可以分别归结到其影响社会总投资、社会总消费以及我国净出口这三条变化渠道上,进而再影响到我国的经济总产出。由于我国货币政策的最终目标之一就是促进社会经济发展,而我国社会融资结构的变化会引起经济总产出的变化,进而会影响我国货币政策的最终目标,因此,我国社会融资结构最终会对货币政策的效力产生一定的影响。

根据目前央行出台的规定来看,社会融资结构的组成部分主要包括人民币贷款、外币贷款、委托贷款、信托贷款、未贴现的银行承兑汇票、企业债券、非金融企业境内股票融资、保险公司赔偿、投资性房地产和其他金融工具融资等十项。其中,企业债券、非金融企业境内股票融资等属于直接融资的范畴,而人民币贷款、外币贷款和委托贷款等则属于间接融资的范畴。

不论是直接融资还是间接融资,均会对我国的经济运行情况造成一定的波动性影响。并且随着我国金融市场的不断发展以及金融创新的不断深化,实体经济还会增加新的融资渠道,如私募股权基金、对冲基金等。据央行估计,如果未来条件成熟,那么这些融资方式也将一并计入社会融资规模。这样一来,这些不同的融资方式对我国经济造成的影响将会更加深远。

实际上,社会融资结构的各个组成部分均直接或间接地影响了我国的经济资源配置、经济结构调整和贯彻国家发展战略等各项发展情况。因此,社会融资结构才能够对我国货币政策效力的发挥产生一定的波动性影响。当局可通过增减存贷款利率、调节存款准备金率、公开市场操作等各项政策工具来控制与调节由社会融资结构变化而产生的波动效应。

三、我国社会融资结构对货币政策效力影响的实证分析

为分析现阶段我国的社会融资结构对于我国出台的货币政策效力的影响,本文对相应的指标变量进行了计量分析。所谓社会融资结构,是指直接融资与间接融资在社会融资规模中的构成和各自所占的比例。因此,社会融资结构的代表变量是信贷融资、证券融资、保险以及其他融资分别占社会融资规模总量的比重,分别用符号CR、SR以及IR表示;至于货币政策的效力,本文选取GDP和CPI这两个便于统计和具备代表性的指标。此外,本文对所使用的指标数据进行了对数化处理,以避免可能存在的异方差性。

为了分析不同阶段我国社会融资结构对货币政策效力的影响,并考虑到计量分析数据的充分性,本文分2002 ~2007年和2008 ~ 2013年这两个阶段进行计量分析。计量分析所使用的数据详见表1。

注:所有数据均来源于国家统计局官网发布的统计年鉴和中国人民银行官网发布的年度统计数据。

1.2002~2007年。

取表1 中2002 ~ 2007 年的相关数据进行对数化处理,并运用Eviews 6.0 及最小二乘法(OLS)对我国社会融资结构对货币政策效力的影响进行计量和分析。计量结果如表2、表3所示。

可以看出,LCR、LSR和LIR对于LCPI的系数均为正(0.21、0.01 和0.06),这说明社会融资结构中信贷融资、证券融资、保险以及其他融资这三大类变量对于CPI的影响都是正向的。此外,该模型的可决系数(R2)为0.82,这说明该模型拟合较好。同理,LCR和LSR对于LGDP的系数均为正(0.13和0.31),但是和LIR对于LGDP的系数为负(-0.10),这说明社会融资结构中信贷融资和证券融资对于GDP的影响是正向的,而保险以及其他融资方式对于GDP的影响是负向的。此外,该模型的可决系数(R2)为0.98,这说明该模型拟合较好。

2.2008~2013年。

取表1 中2008 ~ 2013 年的相关数据进行对数化处理,并使用Eviews 6.0 及最小二乘法(OLS)对我国社会融资结构对货币政策效力的影响进行计量和分析。计量结果如表4、表5所示。

可以看出,LCR、LSR和LIR对于LCPI的系数均为正(0.20、0.04 和0.05),这说明社会融资结构中信贷融资、证券融资、保险以及其他融资这三大类变量对于CPI的影响都是正向的。此外,该模型的可决系数(R2)为0.86,这说明该模型拟合较好。同理可以看出,LCR、LSR和LIR对于LGDP的系数均为正(3.06、1.34和0.71),这说明社会融资结构中信贷融资、证券融资、保险以及其他融资这三大类对于GDP的影响都是正向的。此外,该模型的可决系数(R2)为0.76,这说明该模型拟合较好。

3.计量结果分析。

通过对比表2 和表4 可以得出,2002 ~2007年这一阶段和2008 ~ 2013年这一阶段相比,模型的可决系数(R2)由0.82 提高到0.86,而自变量(信贷融资、证券融资、保险以及其他融资占社会融资规模总量的比重,即CR、SR和IR)对于因变量(CPI)的系数均为正数,这些都说明我国社会融资结构对于CPI的影响是正向的,而且有逐年加强的趋势。

同理,通过对比表3和表5可以得出,2002 ~ 2007年这一阶段和2008 ~ 2013年这一阶段相比,模型的可决系数(R2)由0.98降低到0.76,而自变量(信贷融资、证券融资、保险以及其他融资占社会融资规模总量的比重,即CR、SR和IR)对于因变量(GDP)的系数由“两正一负”变为“三正”,这些都说明,尽管模型的拟合程度在下降(有可能受经济波动的影响),但我国社会融资结构对于GDP的影响总体而言是正向的,并且有逐年加强的趋势。

四、主要研究结论

上述实证研究结果中,信贷市场的效力是正向的,表明快速发展的信贷市场和不断扩大的信贷规模对货币政策效力的影响是显著的,这是因为通过信贷渠道发放出去的流通货币是货币政策重要的中介目标之一,货币政策的效力必然受到其影响。上述实证结果也表明,货币政策的效力也受到债券市场一定程度的影响。这是因为我国债券市场成为仅次于信贷融资的第二大融资渠道,并且超过了股市融资规模。当货币政策从紧时,一部分企业债可以转化为投资,从而可以抵消信贷规模的收缩,支持实体经济的发展,在一定程度上影响货币政策的效力。相比之下,货币政策很难通过股票市场达到预期的效果。企业可以通过上市发行股票或是股票增发的形式筹集资金,如果央行间接融资截流控制货币供应量和信贷规模,企业可以转向资本市场直接融资放水,货币政策的效力必然大打折扣。保险以及其他融资方式一般通过保险公司赔偿和保险公司投资房地产两种渠道实现对实体经济的资金供给,因此,央行难以控制这部分资金,其政策效力受到影响。

总之,在不同的经济发展阶段,我国社会融资结构对货币政策效力的影响也是不同的,但就整体而言,社会融资结构对货币政策效力的影响是正向的,并且有逐年加强的趋势。这也从侧面反映出,在不同的经济发展阶段,我国社会融资结构的确会影响货币政策效果,而这对于传统的以广义货币(M2)作为中介指标的货币调节政策可能会造成一定程度的冲击。因此,央行在制定货币政策时应该充分考虑到社会融资结构对其效力的影响,并考虑是否用“社会融资规模”这一中介指标来对广义货币进行补充甚至是取代。

近年来,我国不断扩大的直接融资规模、快速发展的商业银行表外业务、不断增多的金融创新产品、频繁涌现的金融脱媒现象、飞速发展的电子支付,不断减少着实际货币需求量,使国家难以准确监测货币供应量,央行对其调控的难度逐渐加大,必然影响最终目标的顺利实现。这就要求建立国家宏观调控政策的新型中介目标体系,使之与我国社会融资结构变化特征相适应,统计监测日常的货币供应量、社会融资规模等中介指标,积极研究将物价上涨率、短期利率、汇率等纳入货币政策中介目标范围,推进货币政策工具从数量型向价格型调控机制转变。

摘要：近十多年来我国社会融资结构多元化趋势日益明显,这对我国经济产生了巨大影响。本文选取我国2002~2013年社会融资结构的年度数据,将其对货币政策实施效果的影响进行了计量分析。结果表明,在不同经济发展阶段,我国社会融资结构对货币政策效力的影响也是不同的,但就整体而言,社会融资结构对货币政策效力的影响是正向的,并且有逐年加强的趋势。因此,本文建议央行在制定货币政策时将社会融资结构的变化情况纳入考虑范围。

关键词：社会融资结构,货币政策效力,CPI,GDP

参考文献

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政策效力 第4篇

被告王某是诉争房屋的产权人, 2002年王某同原告李某签订诉争房屋买卖协议。其中约定:以60万元的价格将该房卖给李某, 从立约之日起先付30万元, 一月内过户完毕后余款一次性付清。协议签订后, 李某将20万元交给王某, 王某也将该房屋的房屋所有权证 (京房字第069xxxx号) 原件交给李某存执。尔后, 由于王某的其他亲属主张对该房屋有产权而成讼, 致使王某未能按协议办理该房屋的产权过户手续, 李某也未支付余款。

2004年, 诉争房屋被划入某区拆迁改造范围予以拆迁, 2004年7月14日王某作为房屋产权人与拆建人京西公司签订了拆迁补偿协议, 补偿款为200万元。协议约定, 房屋拆迁完毕时先付一半款项100万元给王某, 余下一半于房屋所有权证交还后付清。因该房屋产权证在李某手里, 而李某与王某也因对补偿款分割意见不一导致无法取得另一半补偿款, 该款仍留置于京西公司。李某到京西公司领款未果, 遂于2008年7月16日向法院起诉, 请求判决:1.李某与王某签订的房屋买卖协议有效;2.京西公司将50%的赔偿款100万元直接支付给李某。

二、审判

一审法院经审理认为:李某与王某所订立的房屋买卖协议是双方真实意思表示, 内容不损害国家和社会公共利益, 该协议合法有效。在房屋买卖协议生效后, 房产所有权虽没有转移, 但双方依协议建立的债权债务关系依然存在。协议订立后, 双方也依协议的约定予以部分履行, 即李某付给王某30万元, 而王某也将房产证交给李某存执。在履约过程中, 由于王某的原因, 未能按期办理过户登记。后在继续履行的过程中, 区政府对该房屋拆迁, 致使房屋买卖合同无法履行, 对此双方都不承担合同不履行的赔偿责任。从公平原则出发可以李某已付房款30万元所占应付总房款60万元的比例来计算李某应得该房屋拆迁补偿款的份额, 即为:30万元/60万元×4200万元=100万元。鉴于一半的拆迁款仍留置于京西公司, 而该房屋的房产证仍执在李某处, 为了便于执行, 可由京西公司将款付还李某, 李某同时将该房产证交给京西公司。王某作为该房屋的产权人, 应协助做好李某与京西公司有关上述款项的交接手续。李某与王某买卖合同签订后, 虽然没有办理过户登记, 但不影响债权合同的效力。不动产登记是作为房屋买卖合同所追求的法律后果, 是房屋产权变动的公示要件而非房屋买卖债权合同的生效要件, 王某主张房屋买卖合同无效, 于法无据, 不予支持。判决如下:1.李某与王某所签订的房屋买卖合同有效。2.京西公司应于本判决生效之日起10日内付还李某拆迁款100万元, 李某同时应将京房字第069xxxx号房屋所有权证交给京西公司。3.王某应协助做好上述款项的交接手续。

宣判后, 王某不服一审判决, 提出上诉。主张房屋买卖合同没有办理过户且无法履行, 应该无效。

二审法院经审理认为:原审认定李某与王某所签订的房屋买卖合同有效是正确的, 应予维持。故王某的这一上诉理由不能成立, 不予支持。遂判决:驳回上诉, 维持原判。

三、评析

本案的争议焦点是:双方买卖协议的效力问题以及能否继续履行;部分履行后, 由于拆迁介入, 房屋无法交付和过户, 实体如何处理等。

(一) 双方签订的买卖协议虽未办理过户登记且介入政府拆迁致使履行不能, 但是买卖协议依然有效

《物权法》确立了债权合同和物权合同相区分的原则。《物权法》第15条规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同, 除法律另有规定或者合同另有约定外, 自合同成立时生效;未办理物权登记的, 不影响合同效力”。《物权法》之前, 我国相关法律虽然没有明确将不动产物权转移合同的债权行为与实施登记的物权行为区分开来, 但依据当时的法律, 至少可以得出以下三点结论:1.不动产物权转移合同是一种民事法律行为, 这种法律行为的直接效力在当事人之间形成债权债务关系, 受债法调整。因此, 不动产转移合同能否生效, 应根据《民法通则》第55条关于民事法律行为的有效要件来衡量, 只要其符合一般民事法律行为成立要件, 就应当认定其为有效合同, 并受法律保护。2.合法有效的双务合同对双方当事人均有法律约束力, 当事人在享有其债权的同时, 也应当履行相应的义务。如果不动产转移合同符合民法规定的有效要件, 受让人须履行支付价款的义务, 出让人必须履行交付房屋、土地等不动产, 并有协助受让人到不动产所在不动产登记机构办理不动产过户登记手续的义务。3.我国实行不动产登记制度, 依照现行法律规定, 不动产物权的转移, 需双方订立书面合同。但是, 当事人即使按照不动产物权转移合同, 已经实物交付了不动产, 且该不动产已经处于债权人实际控制之中, 也不能发生不动产物权的转移效力。权利人要真正取得合法有效的不动产物权, 还必须双方共同办理不动产物权转移登记手续。由此可见, 按照当时我国法律规定, 不动产登记也只是不动产物权变动的生效要件, 而不是基础债权合同的生效要件。因此, 未办理过户登记对基础债权合同的生效不发生影响。

但是, 《担保法》第41条把物权是否变动作为债权合同的生效要件, 混淆了债权合同与物权合同的区分, 引致了理论和司法实务上的进一步争论。

为此, 最高人民法院1995年12月27日《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第12条规定:国有土地使用权“转让合同签订后, 双方当事人应按合同约定和法律规定, 到有关主管部门办理土地使用权变更登记手续, 一方拖延不办, 并以未办理土地使用权变更登记为由主张合同无效的, 人民法院不予支持, 应当责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续”。这一司法解释不仅明确规定了土地使用权转让中的登记行为与转移合同的关系, 认可了土地使用权转移登记不影响转让合同生效的理论, 而且彻底解决了“不动产转移登记是否属于不动产物权转移这个债权合同的有效要件”的争议。即不动产转移登记不是债权合同的有效要件, 而是不动产物权转移的要件。只要双方签订的不动产转移合同依法有效, 当事人双方就应按合同约定和法律规定办理不动产登记手续。因合同一方原因未办理过户登记手续的, 人民法院应责令其继续履行, 办理过户登记。

我国《物权法》关于物权变动采取债权形式主义模式。所谓债权形式主义, 又称意思主义与登记或交付之结合, 即物权因法律行为发生变动时, 当事人之间除有债权合同即原因行为外, 尚需履行登记或者交付的法定方式即结果行为。债权合同的效力是独立的, 只要行为人具有相应的行为能力, 意思表示真实, 不违反法律或者社会公共利益, 债权合同就生效。它不受物权是否变动的影响, 即不能通过合同是否履行反过来决定合同的效力。为此, 《物权法》第15条明确对合同行为和物权行为进行区分。同时, 我国《物权法》不承认物权的无因性, 即如果不动产物权变动的原因行为 (主要指契约行为) 无效或被撤销, 经登记的不动产物权也应无效或被撤销。

结合本案, 虽然双方当事人订立的房屋买卖协议没有办理实际的交付和物权变动登记, 但是, 这不能成为王某否认双方订立债权合同效力的理由。所以, 王某以债权合同没有实际履行和过户以及履行不能为由而诉请确认债权合同无效, 于法无据, 不予支持。司法实务中, 人民法院区分合同行为与物权变动行为, 对民事审判的意义重大。1.在合同有效而物权变动行为未发生的情况下, 合同当事人可依据生效合同要求对方继续履行, 即履行物权变动行为;2.在“一物二卖”的情况下, 出卖方对其中一份合同的买受人履行了物权变动义务, 则对另一份合同的对方当事人承担履行不能的违约责任;3.在合同无效或被撤销, 而物权已发生变动的情况下, 当事人可要求恢复原状。但要注意该原则的适用受制并让位于《物权法》第106条的适用, 即优先保护善意第三人。

(二) 双方当事人部分履行合同后, 由于介入了诉讼致使履行迟延以及在履行迟延期间介入政府拆迁致使合同不能履行的违约责任的界定

1.合同部分履行后, 由于介入了诉讼, 导致合同逾期仍未履行, 违约责任在卖方。根据双方合同约定, 卖方应该在1个月内办理过户手续, 然后才是买方的付余款的义务。但是, 在合同的履约过程中, 由于卖方的近亲属主张对诉争房屋有产权, 致使双方无法办理过户登记。虽然过错责任不在卖方, 但是对于买方而言, 由于卖方的原因致使房屋无法按期办理过户登记, 卖方王某应该承担逾期违约责任。至于其对第三人的追偿, 则是另案王某与其近亲属的关系, 与李某无关。所以, 对李某的逾期违约责任, 应由王某承担。

2.逾期履行中介入政府拆迁行为虽构成不可抗力, 但导致合同无法履行的违约责任仍应由王某承担。根据《合同法》第117条规定:因不可抗力不能履行合同的, 根据不可抗力的影响, 部分或者全部免除责任, 但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的, 不能免除责任。所谓不可抗力, 是指合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。构成不可抗力必须具备以下要件: (1) 发生的偶然性。不可抗力所指的事件必须是当事人在订立合同时不可预见的事件; (2) 不可控制的客观性。不可抗力事件必须是该事件的发生是为人不可控制的客观原因所导致的。

不可抗力事件的不可预见性和偶然性决定了人们不可能列举出它的全部外延, 不能穷尽人类和自然界可能发生的种种偶然事件。根据司法实践, 不可抗力事件的范围主要包括:一是由自然原因引起的自然现象, 如火灾、旱灾、地震、风灾、大雪、山崩等;二是由社会原因引起的社会现象, 如战争、动乱、政府干预、罢工、禁运、市场行情等。本案中, 双方对法院将拆迁认定为不可抗力, 均无异议。不可抗力导致双方的合同无法继续履行。根据当事人迟延履行后发生不可抗力不能免除责任之例外规定, 本案中, 王某无权援引不可抗力作为免责条件, 王某应对拆迁引致的合同履行不能, 继续承担违约责任。

(三) 本案实体上如何处理

在本案的实体处理上, 法院内部有两种不同的方案。一种方案是:根据双方的履行比例来按比例进行补偿。买方的主义务就是付款, 且过错在卖方, 买方已支付了1/2的款项, 根据公平原则和参照比例原则, 王某应该对拆迁利益有1/2的份额, 一审法院就是根据这个思路进行处理的。由于当事人未就该实体处理方案提出上诉, 所以, 二审法院也没有触及这个问题。另一种方案是, 根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定, 王某作为产权人是被拆迁人, 也是被补偿人, 李某并不是《物权法》意义的产权人, 所以, 李某不是补偿人, 李某对本案的拆迁利益不具有请求权。但是, 依合同约定, 该房屋应该在拆迁前过户完成给李某, 李某本应是被拆迁人, 拆迁补偿利益应该由李某享有, 即李某在支付完60万元房价款后在拆迁时应该获得该200万元, 由于王某的违约, 导致李某的预期合法利益140万元无法实现, 责任在王某。所以, 王某应该赔偿李某违约损失140万元而不是王某按比例获得1/2的补偿款项。

政策效力 第5篇

资料来源:根据《重庆市惠民政策汇编 (2005~2007年) 》整理。

一、制约惠农政策执行效力提升的主要因素

《重庆市惠民政策汇编 (2005~2007年) 》中102个政策文件涉及农业、农村或农民。笔者深入调研了这些政策近年来的执行情况, 发现从其制定环节到执行环节都存在一些制约政策执行效力提升的重要因素。

1.政策普惠性程度不高, 政策执行不确定性很大

普惠性政策突出对全体农户的扶持, 特惠性政策突出对特定对象的扶持。政策的普惠性程度不高主要表现在两个层面:

(1) 在所有惠农政策中, 普惠性政策所占比例很低。许多政策附加了难以企及的限制性条件, 且标准不一, 重视身份特征, 不能使广大的、发展基础相对薄弱的农户普遍得到扶持。没有广泛的基础哪来发展的规模?不少政策没有形成长期有效的制度性规定, 往往是一段时期有效, 长期则作用弱化、激励不足。

(2) 在特惠性政策中, 针对符合条件的特惠对象的普惠性程度很低。政策制定者缺乏深入的调查摸底, 对满足拟制定政策条件的特惠对象的数量和政策资源总量等没有较准确统计以及对拟分配给各特惠对象的资金额度等政策资源没有进行匹配计算, 最终导致两种主要结果:一是在一些特惠政策中, 满足特惠条件的对象太多, 而资金总额有限, 即使符合条件的特惠对象并非一定能获得相应的政策扶持, 还存在遴选和竞争机制, 这就赋予了政策执行机构很大的自由裁量权, 给政策执行带来了很大的不确定性。二是在一些特惠政策执行中, 特惠对象只要达到标准或条件就可以享受扶持政策, 但这标准或条件往往难以企及, 满足特惠条件的对象太少。比如, 目前在一些地方执行的鼓励农业产业化经营的补贴政策在享受标准的设定上存在好高骛远、不切实际的倾向, 规定要求规模种植柑橘或蔬菜等500亩以上者, 方可享受每亩300元的财政补贴, 往往难以企及。

2.部分政策方案科学性不强, 政策执行效果难以保证

政策的科学性主要是指特定政策是否针对了客观的政策问题并能够切实解决这一问题。具体表现在政策制定本身是否运用科学的程序、采用了各种科学方法和手段, 政策方案是否具备工具性和转换性等。[1]这方面的问题主要表现在:

(1) 政策问题、政策目标和政策措施缺乏针对性。一是现行粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等惠农政策仍然存在资金总量不足、补贴范围小、补贴结构不尽合理、资金分散、激励效果低等问题。调查中普遍反映, 种粮直补体现了中央对农业的重视和对粮农的关怀, 但是在农村分散的小规模经营模式下, 种粮直补对调动种粮积极性作用有限, 同样因为资金太分散, 使用效益不高;而且在土地流转后, 真正的种植者并未获得直补资金, 而是仍由原土地使用权人领取;种粮直补不分农作物种类、生产方式和产品形态等的效益高低笼统补贴, 缺乏促进农民增收增效的针对性。二是在某些领域, 用于流通环节的补贴仍占很大比重, 而类似流通环节的间接补贴缺乏透明度, 补贴效率低下, 农民受益较少。农民反映, 农机补贴、家电补贴的实际受益者是生产厂家或经销商和政策执行者等。三是针对广大中低收入农民群体的产业扶持政策缺乏。很多特惠政策是扶优而非扶弱, 既不公平, 也未必就有效率。在财政金融扶持上, 过分重视农业大户, 忽视散户, 而最大数量的散户既是资金等生产要素最缺乏者, 也是农业大户得以产生的基础。四是有些部门或组织提供的服务脱离“三农”实际, 缺乏操作性, 难以满足农民在生产、生活和社会保障等方面的需求。在某些地方开展的复垦项目, 简直就是在良田美地上“瞎折腾”, 不仅浪费人力和财力, 还损害耕地肥力。究其原因, 项目开展是“长官意志”和“形象工程”, 农民没有决策的参与权。

(2) 政策方案和程序缺乏明晰性、可操作性和可检视性。一是政府各涉农部门都在加大对农村的投入, 设立了很多项目, 但少数政策文件缺乏补贴对象、补贴标准、补贴方式的明确规定, 多数政策文件缺乏申请和审批程序等方面的明确规定, 甚至缺乏相关条款。二是在政策执行中, 往往是项目层层审批, 申请者来回跑, 审批环节多, 周期长, 严重脱离实际, 结果是有时间和精力跑政策, 就没有时间搞种植和养殖。三是在一些惠农政策中存在细节规定互相矛盾冲突, 缺乏可操作性。比如, 信用社贷款要求必须有抵押物, 而农民恰恰缺乏有抵押价值的财产。[2]

3.农民对政策知晓程度不高, 农民主动参与严重不足

政策宣传缺乏针对农民的有效信息传播媒介, 尽管大多数惠农政策都以文件的形式沿着政府层级向基层传达, 并且在政府网站和重要媒体上进行了宣传, 但是农民的现有条件, 诸如文化水平、阅读理解能力、现代传媒的可及能力等严重影响了农民对惠农政策的实际知晓程度。调查结果显示, 79.2%的农民表示听说过新农村建设, 说明大多数农民都对这一重要政策有所耳闻。但在380位听说过新农村建设的农民中, 表示对这一政策非常了解的只占3.1%, 表示比较了解的只有12.8%, 两项相加不到16%, 其余84%的农民则表示对新农村建设的内容只是知道一点或者不太清楚。也就是说, 八成以上的农民对关系到自身发展的新农村建设并不太了解。笔者调查发现, 大多数农民只知道少数几个普惠性的农业补贴政策, 对大多数的特惠性政策根本不知道或者是在邻近的少数人获得补贴项目以后才间接知道;那些正在申请或已经申请特惠政策的养殖大户获得这些政策信息的渠道基本上是以在相关部门工作的同学、朋友、亲戚等直接或间接告知等非正式渠道为主。那么这些农民尚不知道的特惠政策就事实上被基层政府、村组织和与这些组织的领导者、管理者有亲密关系的农户或企业垄断了。对于知道得不多甚至是不知道的政策执行, 农民是无法参与的。缺少农民参与, 相当于缺少了一个客观有力的监督, 政策的惠农效果就容易“缩水”, 甚至改变性质。农业部的一项调查显示, 国家惠农资金在一些地区被克扣和截留的问题凸显。惠农政策在基层屡屡被“打折”, 贯彻执行不到位, 已经影响到农民对国家惠农政策的信任。尽管有关部门出台不少措施办法, 但仍难以有效遏制这种现象, 其中一个重要原因是, 没有发挥出农民在惠农政策执行中的参与作用。更何况, 惠农政策对于农民来说, 不光是补贴一些资金, 更重要的是通过政策来增强推广良种、提高机械化率等方面的认识和农民的政治参与能力, 政策的带动意义更加重大。

4.政策执行激励监督机制不健全, 执行机构积极性不高

徒法不足以自行。事实上, 党委、政府和村民委员会等官方组织成了惠农政策执行的唯一组织形式, 形成了执行垄断。但目前的典型现状是, 执行机构的执行者对不能从中得到好处的惠农政策缺乏执行积极性。究其根源还在于, 执行机构没有建立起科学的激励机制和监督机制。依据委托代理理论, 公共政策执行的代理人是理性的“经济人”, 也是利益最大化追求者, 致使公共政策执行代理人发生“道德风险”和“逆向选择”, 使其目标和利益与公共政策委托人发生冲突。由于公共政策委托人对代理人激励不足、监督不力, 致使公共政策执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行和附加执行公共政策, 进而损害到委托人的利益。

(1) 激励机制不科学。

在农村基层政府中缺乏根据所干工作多少、工作业绩好坏、农民满意度高低为根本指标的考核奖惩机制。在民主测评中, 农民代表比例太低, 甚至没有, 代表性不高, 代表意见在干部晋升和薪酬奖励上的影响力很小。在对干部进行考评时, 了解对象的范围、人员的随机性很小, 往往是指定的。在考评方式上, 缺乏对各项工作开展情况的日常考核。在考评结果的使用上, 考评结果与职务晋升和薪酬奖励没有真正挂钩。政府组织内部目前仍是“吃大锅饭”的分配机制, 事实上当前的公务员薪酬制度只有职务报酬差别, 没有绩效差别, 干与不干、干多干少、干好干坏一个样。调研发现, 在退耕还林进程中, 山区农民渴望退耕还林, 但基层政府积极性不高。因为执行者在不辞辛劳组织农民申请退耕还林的过程中, 不能得到现时的物质激励, 基层政府执行人员既没有任何手续费或经营管理费用, 也不能“揩油” (因为在申报成功后退耕还林款是直接打进农民在银行的帐户) , 同时公务员的绩效津贴也不会因为是否组织了退耕还林工作而增减, 更不会因为应开展而未开展的政策执行活动而受到责任追究或惩罚, 本身应不应开展某项工作难有明确标准。

(2) 监督机制不健全。

由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通, 导致对政策执行行为监督的缺位与乏力, 不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究, 从而导致政策执行偏差的产生与扩大。在惠农政策执行方面, 存在预算管理不严、执行部门分散、政策执行成本较高、投资效益评估欠缺等问题;而在监督体制方面, 存在法律监督不够健全、审计监督难以到位、财政监督方式落后、社会监督渠道较少等缺陷, 导致政策执行偏差屡屡出现, 影响了财政支农资金作用的发挥。

5.特惠性政策执行效率低下, 削弱了农户的申请积极性

一是某些特惠政策给申请者带来的直接利益非常微薄。二是特惠政策申请程序和审批程序繁琐, 缺乏明确的程序性规定和各环节的时间限定, 既花时间和精力, 又费钱财, 增加了申请特惠政策的成本。三是政策申请后审批结果的不确定性较高, 申请者未必能获得相应补贴, 申请存在较大风险。因此, 某某特惠政策成了“鸡肋”, 这在很大程度上降低了农户申请特惠政策的积极性。某养殖户反映, 2007年12月, 为享受财政补贴, 通过县畜牧局及相关机构以2300元/头的价格购买了一批良种母猪, 每头母猪获良种补贴1000元, 而当时同类母猪的市场价实际上就是1300元。养殖户实际上没有真正享受到1000元/头的财政补贴, 被相关执行机构变相占有了。

二、提升惠农政策执行效力的途径

针对当前存在的制约惠农政策执行效力提升的问题, 本文特从政策制定和执行的主要环节提出对策思路, 以使惠农政策执行更加有效和公平。

1.加强农民需求调查研究, 提高惠农政策的针对性和可操作性

通过座谈、问卷调查、相关部门的资料统计分析等方式开展深入地调查研究, 发现阻碍农村、农业和农民在实现生产发展、生活宽裕等方面所面临的问题, 了解农民所需、所想、所盼, 听取农民对存在问题的看法、想法和解决问题的意见与建议, 从而有针对性地提出解决农民生产生活中所面临各种问题的政策措施。

针对产业分散、细碎化经营的现状, 制定加强农民合作组织建设和促进农业规模化生产的政策措施, 同时加大普惠力度, 夯实农村、农业发展基础;针对农产品普通单一、生产方式落后的现状, 制定加强高新生产技术和农民生产需求的实用技术研发和推广运用, 开展针对性、实用性、实操性强的技术培训的政策措施;针对农户生产缺乏市场意识的现状, 加强农业信息服务, 提供市场、技术和政策信息服务;针对农村单一技术服务方式效率低下的现状, 提供综合性、社会化技术服务方式;针对机械化程度低, 适用机械设备难的现状, 引导相关企业加强农机设备研发、生产和推广运用;针对农村生产生活基础设施严重缺乏的现状, 加强公益性服务设施建设;针对农产品销售困难、价格偏低、农资价格偏高、农业生产收益率低下, 严重损害农民农业生产积极性的现状, 调整农资补贴、监管重点和方式, 整顿市场秩序, 完善农村市场体系。同时, 研究农民文化需求, 客观地看待农民的精神需求, 加强农村文化基础设施建设;引导各类金融机构为农民提供小额金融服务;加强对农民的政策宣传, 完善支农扶农政策体系。

2.加强特惠政策普惠化, 增强政策执行结果的确定性

加强惠农政策的普惠化, 不仅仅是因为农民整体上属于社会的弱势群体, 而且, 还因为贫困农民只有在全体普惠基础上特惠, 才能获得实在的利益。除了随着经济实力的增长, 逐步增加对农民群体普惠性的政策项目和加大补贴力度之外, 建议在“特惠制”的基础上, 扩大受惠的范围, 农户或农业企业只要达到政策明确规定的标准或条件, 无论该农户或企业是何种身份属性, 无差别地给予相应优惠, 从而增强政策执行效果的确定性。进一步扩大农民直接补贴规模和范围, 使直补的“特惠制”向“普惠制”推进。在直补方式上, 既可考虑不与产量挂钩的直接收入补贴, 也可考虑与产量挂钩的直接补贴方式, 还可考虑选择某些对增效增收作用明显的生产环节进行补贴, 如良种、机耕、机收补贴, 推广高新技术补贴等, 以改进补贴方式, 提高补贴效率。补贴的基本原则是“授之以渔”, 而非“授之以鱼”, 采取多种形式扶持农业高科技的创新, 推动生产方式的重大转变, 推进组织形式的多样化。在普惠制基础上, 尽快制定农业补贴条例, 将一些行之有效的农业补贴政策法制化、制度化, 通过法律法规对农业补贴预算予以硬性约束, 加强和稳定农业补贴政策。

3.针对农民现实情况, 加强政策宣传, 发动农民参与政策执行

农民获知新农村建设政策信息的主要渠道调查发现, 80.9%的农民是通过电视获知新农村建设这一信息的, 其他的渠道则相对较少。其中, 报纸、亲戚朋友、村干部这三种渠道的选择率基本一致 (均在19%左右) 。广播这一传统的农村传播媒介目前在政策传播中的作用已远远落后于电视, 而作为新媒介的网络目前在农村发挥的作用仍是微乎其微。[3]鉴于农村电视普及率高、农民报纸阅读率低、广播离农民的日常生活越来越远、网络媒体在农村只是“星星之火”的现实状况, 各级政府要重视对新农村建设的政策宣传, 不仅要扩大政策影响面, 更要保证政策信息传播的客观全面;而且, 要拓宽农村的信息渠道, 注意发挥不同传播渠道的优势。如大众传播渠道方面, 要认识到不同形式传播渠道的特性, 如电子媒介转瞬即逝, 不便于深入了解信息内容, 因此应该避免传播渠道的单一化, 通过报纸、印刷的宣传资料等渠道辅助并深化农民对政策的了解。组织传播渠道方面要注意发挥村委会基层自治组织在连接各级政府与农民之间的桥梁作用, 保证信息能够顺畅地自上而下传递, 同时能够将农民的需求与意愿及时地反映给上级政府。这需要加强对基层自治组织工作人员的培训, 培养其政策传播意识, 并在资金与技术上提供足够的支持, 使得政策信息能够实现有效的双向互动。村委会可以通过多样化的方式加强政策信息的传播, 如开会、张贴标语、印发相关宣传资料等。并且, 要建立对村民组织和基层政府惠农政策宣传工作及其实际效果进行严格考核的机制, 如将辖区内农民对惠农政策的知晓程度和惠农项目开展情况作为考核村、镇领导干部的重要指标之一。

在此基础上, 发动公民参与政策执行。公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、享有真正管理国家和社会公共事务权力的重要渠道。公民参与机制在政策执行中主要表现为:参与执行计划、参与组织实施、参与过程管理、参与执行监督、参与执行评估。

4.健全政策执行激励机制, 增强执行机构的积极性

惠农政策执行机构时有发生的不作为和乱作为现象要求惠农政策执行必须以建构信息沟通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以健全政策激励机制为动力、以完善执行监督机制为关键、以强化责任追究机制为保障, 加强惠农政策执行的机制建设与完善, 在执行机构内部建立起完善的激励机制、监督机制和责任机制, 从而促进惠农政策的有效执行和惠农政策目标的最终实现。

(1) 建设效率政府, 建立激励机制, 对执行者进行正激励。

笔者建议, 将目前基层政府公务员绩效津贴发放以按职务级别高低确定津贴数额然后按月固定发放为主的方式, 转变为以按工作任务或政策执行项目发放为主的方式, 以公务员完成的工作任务或执行项目的多少、好坏、快慢等工作业绩来决定公务员绩效津贴的多少。为此, 必须逐步健全绩效目标, 加强农民满意度监测。当代公共管理的新理念是“顾客为中心和结果导向”。结果导向就是关注行政管理活动所产生的社会效果;以顾客为中心, 就是从顾客 (公民) 而非官僚机构的立场和角度来评判结果。执行机构的“顾客为中心和结果导向”主要体现在绩效目标中。目前, 政府机构绩效目标急需加强惠农政策执行中各申请检验、审查、审批、执行等环节的科学合理的时间限制设置, 各工作岗位的执行效率指标, 如完成的工作任务数, 每人每天审核、检查的项目数、人数, 出现失误的比率, 预约安排方面的顾客抱怨率, 各申请审批程序上的顾客满意率, 以及审批过程中的平均单位成本等。为此, 必须加强顾客 (申请者) 满意度监测, 所使用的调查方法包括普查、受惠群体调查、书面反馈、网络反馈、抱怨监测、独立机构评估、媒体监测、微服私访、标杆比较等。[4]

(2) 建设责任政府, 建立责任追究机制。

对决策失误和不作为的政府官员追究责任, 对政策执行主体进行政治责任、行政责任和法律责任追究, 健全首长负责制、目标责任制、岗位责任制, 从薪酬和职务晋升等方面加强责任追究。在政策执行过程中, 必须建立行之有效的监督机制, 对政策执行情况及时地跟踪评估和监督, 强化监督控制, 加强廉政建设, 建立多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。尤其应加强财政监督、审计监督和投入产出的绩效审计。完善由人民代表大会的宏观监督, 财政部门和行政监督部门的日常监督, 以及审计部门的事后监督, 以社会监督、舆论监督为基础, 以法律监督为保障的全方位、多层次监督保障体系。当前最急迫的是减少财政分配层次, 明确划分各级、各部门权利责任;加强执法检查和政策宣传, 健全社会监督机制, 为政策的贯彻落实营造良好的舆论氛围, 发动农民和政策目标群体督促支农政策的贯彻落实;加快法制建设进程, 为有效监管奠定制度基础。

5.建立以执行需求为导向的组织体系, 促进农业公共服务社会化

(1) 建立起以责任制为基础的明确的上下级政府及其部门之间的合理分权制度。增大下级政府及其部门的执行权力和与之相对应的责任, 减少各项惠农政策执行的行政层级, 精简审批程序和环节。分权的重要基础是完善责任制, 否则就会导致权力真空、权力失控、执行失范。赋予管理者充分的管理自主权, 必须保持有效的外部压力和内部压力, 建立合理有效的激励和监督约束机制, 使管理者关注执行效果并为此承担责任。

(2) 在某些层级和领域实现执行组织模式和机构类型的多样化, 打破执行垄断。政府承担多样化的职能和服务, 其提供服务的方式应多样化。从政府指令 (如政府指令私人企业为其雇员提供社会保险) 、财政补贴、特许经营、合同外包到服务的直接生产和供给, 政府介入的程度依次递增。相应地, 政府组织模式和机构的类型也应多样化。执行机构改革针对的第一个问题是结构的单一性, 依据的原则是“各个部门应该根据职能和任务来组织工作, 其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策, 提供服务”。[4]政府机构的职能主要在制定政策、执行标准和监督等方面, 而承担具体的组织实施职能的机构未必一定是政府机构, 可以根据政策需要引入项目执行机构等灵活的非政府组织形式。在村一级, 也未必一定是村委会等官方组织, 只要是有利于政策有效执行的组织形式都是可以采用的。在组织形式多样化的基础上, 可以引入项目招投标制度, 从而建立起执行竞争, 提高效率。此时, 政府相关部门的职责在于监管和救济。

参考文献

〔1〕张国庆.公共政策分析[M].上海:复旦大学出版社, 2004.

〔2〕杨玉华, 林嵬, 郭嘉轩.增收长效机制待求解[J].半月谈, 2007, (16) .

〔3〕叶敬忠.农民视角的新农村建设[M].北京:社会科学文献出版社, 2006.