加快推进重庆渝东南民族教育与全市教育均衡发展的研究

随着胡锦涛总书记对重庆发展的“314”总体部署和《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》 (国发[2009]3号, 以下简称意见) 的实施, 教育部与重庆市政府战略合作协议的签订, 重庆市已成为国家级统筹城乡教育综合改革试验区, 重庆教育被推上中国城乡教育改革发展的前沿阵地, 扮演着“排头兵”和“试验田”的角色。重庆市如何抓住《意见》实施统筹城乡教育资金扶持、政策优惠的发展机遇, 推进重庆城乡教育均衡发展, 加快民族教育振兴, 为国家破解城乡教育、民族教育、教育发展不均衡的难题提供示范和借鉴。

一、重庆市民族教育的基本情况

重庆市是一个多民族教育大市。全市少数民族总人口197.3万 (渝东南“一区四县”183万) , 主要集中分布在渝东南的秀山、彭水、酉阳、石柱4个自治县、黔江区 (按民族自治地方对待) 及14个民族乡, 民族聚居区幅员面积1.69万平方公里, 占全市总面积的20.5%。改革开放以来, 特别是重庆直辖以来, 通过大力实施“科教兴渝”战略, 重庆市民族教育和全市教育事业一样, 得到了持续快速的发展, 2005年, 重庆渝东南民族地区提前两年完成了“两基”的历史性任务。2008年, 渝东南民族地区现有中、小学1254所, 在校中、小学生52.21万人 (少数民族38.12万人) ;小学1113所, 占全市的14.7%, 在校生31.21万人 (少数民族24.19万人) , 占全市的13.90%;初中学校124所, 占全市的11.73%, 在校生17.27万人 (少数民族11.25万人) , 占全市的12.78%;普通高中17所, 占全市的6.34%, 当年招生1.19万人 (少数民族0.96万人) , 占全市的8.7%, 在校学生3.73万 (少数民族2.45万人) , 占全市的10.89%;中等职业学校14所, 占全市的5.4%, 当年招生0.77万人, 占全市的5.10%, 职业学校在校生1.67万人, 占全市的3.91%;特殊教育学校5所, 占全市的12.20%, 在校生854人, 占全市的7.02%;幼儿园258所, 占全市的7.20%, 在园幼儿数5.86万人 (少数民族3.82万人) , 占全市的10.21%。随着重庆市民族教育事业的快速发展, 为重庆建设西部教育高地和促进经济社会协调发展作出了突出的贡献。

二、重庆市民族教育存在的主要问题

(一) 民族教育与全市义务教育发展不均衡, 不能满足少数民族群众对教育的需求。

一是教育公共资源流向缺乏长效机制。渝东南民族地区校舍、设备、图书、师资等教育资源远未达全市平均水平, 义务教育发展存在支持方式的偏差和激励机制的扭曲, 公共资金尤其是项目资金通常向办学条件较好的学校流动。二是办学缺乏规范的长效机制。片面追求升学率、学生课余负担过重, 对招生办法、资源配置、管理创新、收费标准、教育改革评估等缺乏制度建设和督导。三是民族地区教育发展缺乏城乡统筹规划。学校规划建设滞后, 生活设施不配套, 学生洗浴、饮用水条件差, 导致部分中、小学班额高达80人以上, 农村边远山区有的村小无法开办, 城乡二元结构十分突出。四是寄宿制学校量少质弱。乡 (镇) 学校实验设备除了主科有基本配置外, 其他非考试学科平均达标率还不到50%。五是农村学前教育发展滞后。2008年, 重庆城市镇居民人均年可支配收入14360元、农村居民人均年纯收入4126元, 渝东南民族地区农村居民人均年纯收入3159元, 城乡收入差距较大。少数民族学生学前教育、高中教育经济负担重, 农村绝大多数儿童不能享受幼儿教育条件。

(二) 民族教育信息化程度低, 极大地影响教育教学质量的提高。

一是信息化教育经费投入严重不足, 极大地阻碍着信息化教育的开展。二是教育信息化中出现重硬轻软的现象, 不少学校校园网上信息陈旧。三是教学软件开发跟不上教学需要, 给信息化教育带来极大的困难。四是对应用现代信息技术手段提高教育质量认识上存在差距, 不少教师仍以满堂灌、题海战术等方式进行教学的现象较为严重。

(三) 民族职业教育发展缓慢, 不能适应地方经济发展需要。

一是社会存在重基础教育轻职业教育的误区, 造成职业教育生源紧缺、素质偏低的现象。二是职业技术教育办学层次单一, 对提高初职和高职教育质量提高重视不够。三是实验实习基地缺乏, 专业师资量少质弱, 办学质量不高, 培养的学生没有特别的专长, 就业出口不畅。四是职业教育缺乏城乡统筹办学思路, 学校专业设置与社会对人才需求衔接不够, 缺乏集约化、规模化办学机制, 职业教育未形成自身的办学活力。五是渝东南民族地区产业发展的高层次人才缺口大与高等教育发展滞后的矛盾十分突出。

(四) 民族地区因管理滞后、人才匮乏、经济落后, 导致基础教育改革滞后。

一是教学内容与当地经济发展实际结合不够, 导致不少学生缺乏生计技能。二是民族地区教育改革发展速度缓慢, 教育行政部门对民族教育教学改革的分层指导不够。三是教学改革模式结合地方教育实际不够, 存在照搬东部沿海发达地区教学模式的现象, 对区域教学改革缺乏针对性。四是教学学科带头人匮乏, 教育改革及评价相对滞后, 不能最大限度地调动教师的主动性、积极性和创造性。五是部分地方政府与学校之间存在权利、义务和责任界定不清, 政府对学校办学干预过多, 学校办学自主权不够的现象。

(五) 女童教育存在入学率低、辍学率高, 农民工子女学校教育缺乏家庭关爱。

一是受封建传统习俗的影响, 导致女童辍学的现象依然存在。二是受经济贫困的制约, 造成女童入学率低于全市平均水平, 辍学率高于全市平均水平。三是受自然地理环境条件的限制, 导致不少边远地区的少数民族女童因难以克服翻山越岭的困难而辍学。四是受办学规划及“应试教育”的影响, 忽视女童动手技能培养, 很大程度上挫伤了家长及学生上学积极性。五是重庆少数民族农民工外出务工人员子女有30余万留守儿童缺乏关爱, 外出少数民族农民工子女不能完全享受义务教育、职业教育优惠政策。

三、教育不公平产生的主要原因

(一) 社会原因。

新中国成立以来, 户籍制度把户口划分为农业户口和非农业户口, 把农业人口束缚在农村, 人为地造成公民社会地位和发展空间的不公平。因基础教育实行的是“就近入学”原则, 造成优质教育资源在城乡之间分配不公, 边远山区少数民族儿童只能在农村就学。重庆随着社会城镇化进程加速, 大量的资金和人才流向大中城市, 渝东南民族地区教育缺乏竞争力, 导致教育资源严重失衡。

(二) 历史原因。

渝东南民族地区教育发展起步较晚, 社学教育最早在后唐天成三年 (928) , 与汉景帝时文翁在成都办学相比, 至少晚了1100年左右;渝东南民族地区现在文字记载最早创办书院南宋绍兴年间 (1131—1162) , 与南唐“庐山国学”相比, 晚了200年左右。渝东南民族地区在南宋绍兴年间 (1131—1162) 才出现第一个进士 (彭水人窦敷) , 充分证明了渝东南民族地区教育发展滞后由来已久。

(三) 经济原因。

渝东南地貌比较复杂, 除很少部分平坝及河谷平地外, 均是丘陵山地喀斯特地貌, 属于全国经济欠发达地区之一。再加上东西部地理环境、城乡之间差异, 就决定了东西部之间、本地区城乡之间经济发展的不平衡性。一是地方经济发展水平滞后。直接影响地区教育发展经济能力。二是家庭经济贫困。直接影响社会成员家庭收入差距。三是区域经济发展不平衡。直接影响经济对教育的需求程度。

(四) 文化原因。

一是受“读书无用”论思想的影响。严重阻碍渝东南少数民族群众思想观念的转变。二是受“男尊女卑”思想影响。导致渝东南民族地区农村学生辍学, 特别是女童辍学。三是受农村不良文化影响。

(五) 教育原因。

一是教学内容脱离实际。课程编制和课程内容奉行“城市中心主义”, 导致渝东南民族地区农村学校课程和教学内容都不同程度地存在着脱离农村生产和生活实际的问题。二是城乡发展不平衡。部分地方因教育资源的配置和投向脱离实际, 拉大了城乡之间、校际之间的差距, 导致基础教育发展不均衡。三是招生制度不规范。主要集中表现在缺乏一套公平竞争的升学考试制度, 在初中择校、高中升学考试中, 存在收择校费、权力和金钱交易的不正之风, 换取短缺的优秀教育资源的现象。

四、加快推进重庆民族教育事业发展的建议

(一) 加强教育公平长效机制建设, 推进民族教育持续发展。

一是建立公正的教育制度。健全和完善保障民族教育优先发展、九年制义务教育、职业教育、教师培训及贫困生资助等机制和保障制度, 进一步完善办好民族预科班、民族班、民族特长生班等政策和措施, 切实加强本科少数民族人才和少数民族高层次骨干人才的培养, 满足民族地区经济社会发展需要。二是建立和完善救助民族学生机制。进一步完善对民族地区经济困难学生资助政策, 通过“奖、贷、助、补、减、免”等一系列措施来保证教育机会的公平, 特别是完善国家助学贷款、特困生救助制度。三是建立规范中小学办学行为的长效机制。从改革中小学招生办法、教师激励机制、教学效果评价等入手, 建立完善民族教育投入、校长选聘办法、教师行为规范、职称评聘细则、教育评价机制、学校改革创新等长效机制的建立, 禁止学校招收“择校生”、片面追求升学率、增加学生课余负担、教师有偿补课及经商、中小学按地域和户籍来选择学校等现象, 实现基础教育机会均等, 促进教育资源配置向民族地区倾斜。四是调整教育结构和办学体制。改革学校课程体系, 完善继续教育体系, 支持社会力量在少数民族地区办学优惠政策, 调动社会各方面办学积极性。建立与少数民族地区生产力发展水平相适应的以国家办学为主、私人办学辅、社会团体办学为补充的新型办学体制, 加大职业教育、民间办学的力度, 实现社会力量办学的规范化发展, 满足多元化教育发展需求, 五是建立民族教育帮扶长效机制, 促进主城优质教育资源与民族地区共享。由市教委牵头会同市级相关部门, 引导主城区一类市级中小学帮助渝东南民族地区“一区四县”重点中小学办好区 (自治县) 示范学校, 通过开展师资培训、办学指导、管理创新、教学示范、信息交流等办法, 促进城乡教育均衡发展。

(二) 贯彻科学发展的教育方针, 全面提高民族地区教育质量。

一是建立和完善重庆市教育人才横向合理流动的长效激励机制。完善促进教育优秀人才向民族地区、边远山区正向流动的优惠政策, 加强区县 (自治县) 重点中学校长岗位在全市、全国公开竞争选用, 优化教师行业人才队伍, 充分调动优秀人才的工作积极性和创造性。二是加强师资培训, 提高教师素质。三是加强学校的管理及机制创新。四是克服三种倾向、处好三种关系。五是加强教育体制创新, 推进民族教育科学化发展。进一步鼓励民间和社会力量办教育, 形成政府主导、多元办学格局的办学方向。重庆发展民族民办教育的目标只能定位为对公立教育补缺, 满足一些个性化和特殊需求;民办教育应主要集中于特定领域。社会力量参与办教育, 应重点鼓励发展职业教育及学前教育。在城市化发展过程中的区域性不平衡问题, 应更多考虑立足公立教育资源实施布局调整, 更好地规范民办学校的发展。

(三) 加快推进民族职业教育“集团化”发展, 为民族地区区域经济发展提供人才保障。

一是提高对职业教育的认识。二是保证民族职业教育投入与经济发展同步增长。市、区县 (自治县) 级政府应随着逐年财政收入的增长加大对民族职业教育发展经费的投入, 为民族教育发展提供经费保障。三是改善办学条件, 提高办学质量。切实解决办职业教育实验实习基地投资大、融资难问题。四是拓宽人才培训渠道, 培养更多亟需人才。在渝东南区域中心城市黔江区建一所由市政府主办、市教委主管、黔江区协办的综合性民族学院, 为民族经济发展提供人才支撑。五是明确各级政府在发展职业教育中的职责。进一步优化民族职业教育发展思路, 争取产业发展对职业教育的前瞻性。在培训主体选择方面, 应更多地发挥企业和民间培训力量的作用, 政府为发展民族职业教育提供政策支持, 提供产业发展和职业需求信息, 对职业教育内容和方式实施宏观引导;制定相关优惠政策, 鼓励企业和社会力量兴办职业教育;对职业教育学校办学标准、教育质量以及培训价格实施严格监管;对经济困难家庭接受职业教育提供经济援助。

(四) 整合城乡教育资源、优化学校管理, 推进民族教育均衡发展。

一是抓好中、小学布局调整。重点推行乡 (镇) 村合并办学, 适度保留教育延伸点, 逐步提高乡 (镇) 中心小学寄宿制学校比例。初中布局调整主要保持现有规模, 采取扩容增效的方法, 扩大初中招生规模, 适度扩大初中班额, 平稳渡过初中入学高峰期, 突破初中发展的“瓶颈”制约。民族地区高中教育重点, 扩大“普高”规模, 结合实际, 将高中逐步集中在区县 (自治县) 城市所在地办寄宿制学校, 促进师资、设备等资源的综合利用。二是抓好教育结构调整。坚持统筹发展、合理布局、开发与建校同步的原则, 解决好农村学校办学条件差、城市学校规模不够, 农村寄宿制学校生活设施不配套等问题, 确保初中阶段与高中阶段学生比例平衡, 职中与普高学生比例平衡。三是应用现代信息技术手段, 抢占民族教育“制高点”。加大对信息技术教育的资金设备投入, 加强程序开发、师资培训、教学考核, 推进互联网“校校通”工程, 应用现代信息技术手段在教学中的应用, 保证信息技术教育课程内容落到实处, 促进民族教育教学质量的提高。四是完善学校资源配置管理机制。规范公共资金对学校的投入方式, 经常性投入应严格与学生、班级数量挂钩, 基本建设、设备投入优先投向未达标学校;强化学校统一规划, 建立公共资金投入公示和问责制度, 严格控制学校的盲目扩张建设;加大监管力度, 严格学校财务管理, 明确中小学收支范围和相关标准, 明确义务教育阶段不得收取任何形式的“择校费”、“借读费”、因学生就读向学校交纳“赞助费”等, 对捐资助学资金的用途建立公示制度;建立均等化师资资源机制, 在有条件的区域逐步建立有约束力的中小学领导和教师在区域内定期轮换制度。五是明确政府、学校各自的权利、义务和责任。学校的发展规划、布局调整、教育目标以及基本办学标准等重大决策仍需政府确定;对学校资产处置、教育收费标准和财务收支、分配等政府必须从严监管;在部分领域扩大学校自主权, 需要与学校结构调整同步推进, 完善内部民主决策, 避免少数人滥用权力;在部分领域扩大自主权的同时, 应强化目标和过程管理, 逐步形成政府、社会、家长、媒体等多元化的监督和问责机制。

(五) 完善民族地区流动学生、留守儿童及农村女童教育优惠政策, 突破民族教育难点。

一是提高对流动学生教育重要性的认识。因社会的不公平很大程度上来源于就业机会的不公平, 而就业机会的不公平主要来源于受教育机会的不公平, 二是创新流动学生受教育体制机制。加大对少数民族“特殊群体”的关爱, 杜绝市级重点中学招收“择校生”, 将主城市级重点中学招生计划部分切块下达到民族地区、三峡库区、贫困山区及流动学生降分录取, 促进流动学生、留守儿童及农村女童的综合文化素质提高。三是完善流动学生教育优惠政策。政府设立少数民族流动学生、留守儿童及农村女童教育基金救助, 对品学兼优的少数民族学生发给奖学金和对独生女童家庭给予奖励, 在招工、招生、公务员录用中给予降分或优先录用的优惠政策。并出台市级重点中学师资向市内一般中学流动优惠政策, 新增教育资源的配置向民族地区、贫困山区倾斜。四是促进流动学生受教育机会公平。出台流动人口子女享受流入地学生平等受教育机会公平优惠政策, 促进流动人口子女接受义务教育及非义务教育公平、教育体系布局、不同地区政府间责任关系、不同类型教育属性的确定及享受资格限定等体制问题的解决。五是建立和完善对流动学生关爱长效机制。根据少数民族地区外出农民工数量大的实际, 由市级人大向全国人大反映, 通过国家立法, 在全国建立义务教育、职业“教育一卡通”长效机制, 农民工临时户籍在哪里, 学生凭身份证在新居住地享受国家义务教育、职业教育的优惠政策, 争取少数民族农民工子女受教育机会均等。

摘要：笔者针对渝东南民族教育城乡二元结构矛盾十分突出的实际, 按照胡锦涛总书记对重庆市发展的“314”总体部署, 根据重庆市教育公平存在的主要问题及原因, 如何整合重庆市城乡教育资源, 突破渝东南民族教育发展滞后瓶颈, 提出加快推进渝东南民族教育与重庆市整体教育均衡发展的思考。

关键词：渝东南,民族教育,发展

参考文献

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[3] 国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见《国发〔2009〕3号》;

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[7] 重庆市人民政府《十一五发展规划》;

[8] 重庆市城乡教育发展规划;

[9] 中华人民共和国《教育法》《、义务教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《职业教育法》、《民办教育促进法实施条例》、《教师资格条例》、《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》、《中小学校电化教育规程》、《中小学德育工作规程》《、流动儿童少年就学暂行办法》《、高等职业学校设置标准》《、普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》、《社会力量办学教学管理暂行规定》《、中小学教师继续教育规定》《、教师和教育工作者奖励规定》。