据统计, 截止2017年底, 全国共有社会组织76.2万个, 比上年增长8.4%, 南京市自2012年引入公益创投制度, 这些年公益创投的资金、规模等越来越大。2018年, 南京财政投入1000万用于社会组织公益创投, 扶持100多个社区以上的公益项目。1虽然发展迅速, 但是整体还处于本土化的探索过程中, 特别是在实际的操作过程中政府与社会组织的合作还存在诸多困境。本文在研究南京市公益创投所取得的成绩及存在困境的基础上, 探究在公益创投中政府与社会组织合作的道路。
一、南京市公益创投发展现状
(一) 政府职能转变推动公益创投的发展
随着从中央到地方相关社会组织管理办法等文件的出台, 如:《国务院办公厅关于政府向社会购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法》可见政府职能转变的力度, 随着政府职能的不断下放, 地方性的公益创投应运而生, 2012年南京市民政局和财政局联合出台了《南京市公益创投实施意见 (试行) 》, 文件中规定南京市的公益创投将在南京市民政局的主导下, 联合南京市公益创投协会, 各社会组织根据自身能力情况和自身资质情况试行投标, 由民政局负责项目的审批和监督, 南京市公益创投协会负责项目的推进和验收, 这实际上是政府通过公益创投的方式与社会组织合作开展社会服务的开端。
(二) 社会组织迅猛发展, 承接社会服务
据南京市民政局统计数据显示, 截止2016年底, 南京市登记备案的社会组织总数就已经超过了3.1万家, 年均增长超过了15%。2南京市在承接社会服务的同时, 另一方面提升自身的能力。在社会组织的参与下, 公益创投的效果也逐步体现出来。相对于政府来讲能够提供更加精准、精细化的服务。
(三) 形成了以公益创投促“一体化”发展的新格局
南京市公益创投的持续深入推进, 形成了四大“一体化”的公益创投战略格局。通过市区1:1配比公益创投资金, 实现了市级与区级的一体化互动;通过民政与团委、政法等部门合作制定相关促进社会服务发展的相关政策实现一体化联动;通过建立公益创投培训中心, 建立南京市社会工作园等方式, 培育和支持社会组织的发展, 实现了载体运行机构的“一体化”, 也开拓了政府与社会组织合作的新思路;通过搭建社会组织交流平台的方式, 发挥在宁高校的优势, 实现了公益创投项目创新化、不间断化发展。在培育社会组织的同时, 也为在校大学生提供锻炼和交流的平台。据统计, 截止2018年9月, 全南京共建成了32家来自12所高校的公益组织研发的公益项目。
二、南京市公益创投中政府与社会组织合作面临的困境
(一) 公益创投项目非资金方面的支持相对不足
根据《南京市公益创投实施意见 (试行) 》, 对项目非资金方面的支持主要指的是能力建设支持。规定由南京市公益创投协会提供一对一的专业咨询服务和公益项目能力建设培训。公益项目能力建设培训主要针对的是新承办公益创投项目的组织, 培训的主要内容为如何填写项目申请书、怎样对项目进行策划、如何对服务对象进行调研、怎样开展自我评估等。这些培训虽然可以指导项目的顺利进行, 但项目在运行中会面临诸多非资金方面的难题, 需要的非资金支持远不如此。以“锦绣工场”为例, 项目得到的非资金支持主要是南京市公益创投协会开展的培训和提供的交流平台, 以及日常的督导, 一些影响力比较大的社会组织, 如"恩派"和爱德基金会也会提供培训, 但非资金支持仍有很大的拓展空间。因此, 本课题将在拓展资金来源渠道的同时, 积极争取到政府的非资金方面的支持。
(二) 缺乏对公益活动的顶层设计与推广
首先在项目周期方面, 欧美国家的公益创投项目周期较长, 通常是2-6年, 而目前南京市的公益创投活动项目实施周期一般为一年, 往往承接的社会组织才刚开始常态化运作项目或者项目效果才刚显现, 项目就到期了。例如社区养老项目, 通过调研, 社区老人们反映, 他们刚与一批志愿者或者护工熟悉, 项目却到期了, 第二年可能会重新换一批人, 那么这种项目就难以使服务对象实现长期的增能。其次, 由于福利彩票公益金使用办法规定了资金使用领域为“扶老、助残、救孤、济困”等领域, 导致公益创投的投资对象受到严格的限制, 在教育、健康、环境保护、难民、社会企业、少数民族问题等领域鲜有涉及。最后, 在公益创投项目开展的过程中, 政府缺少对典型案例的挖掘和推广, 民众知晓度不高, 出现公益创投一结束, 社会组织又打回原形的情况。
(三) 社会组织专业人才缺乏
目前南京市获得公益创投项目的社会组织大多存在着共同的问题——缺乏专业性的人才, 一是高校以及社会机构对社会组织领域的专业性人才培育太少, 从事公益创投领域的专业性人才更少。二是由于社会组织领域“工资低”已经成为行业内经常讨论的话题, 即使刚开始有一批人带着一腔热情和情怀投身于公益领域, 最终也苦于生计选择了放弃, 导致公益行业人员流动性太大。南京市的公益创投活动是近几年才开始的, 社会组织对专业人才的引进及培养意识还不是很高, 认为这一行业不需要专业, 因此在很多公益创投的活动中经常邀请那些业余的、临时的志愿者或者兼职人员参加, 由于这类人群的不专业性, 致使服务工作流于表面。
(四) 社会组织评估机制不健全
公益创投项目开展中, 虽然立项、中期、结项三个阶段都进行了评审, 但是评审人员大多是高校的教师、政府工作人员或者是NGO的工作人员, 评估的指标大多是“社会的需求性、项目创新性、定位合理性、承担主体的专业性”等较定性层面的评估, 受评估主体的主观影响程度较大, 缺乏数据性的定量评估指标, 更加忽略了对项目效果最有发言权的受众。虽然学术界乃至政府、社会组织也一直提倡“第三方评估”, 但是真正落实第三方评估的项目少之又少。
(五) 社会组织内部管理制度不完善
一是机构的规章制度不健全。根据笔者对南京市社会组织“有无机构章程、理事会名单是否公开、有无组织年报、财务报告”四项指标的调查, 调查中有近40%的社会组织无机构章程, 50%基金会未公开理事会名单, 发布组织财务报告者仅占20%。由此可见, 社会组织内部的决策制度、信息公开制度、监督管理制度还未建立健全, 即使部分组织已经建立这些制度, 也并没有完全执行。二是机构理事会没有充分发挥作用。大部分社会组织理事会的理事都是兼职或者带有浓厚的人情特色, 形同虚设, 这就使得理事会成了形式主义, 未发挥应有的作用。
三、公益创投中政府与社会组织合作的路径
(一) 加大政府政策支持力度
一是做好顶层设计, 健全融资政策。明确公益创投的职能、公益创投的功能以及公益创投开展程序。结合政策给予资金、税收等方面的支持, 并且简化办理流程, 政府通过推行政府购买服务的形式, 来加大对公益创投的政策支持, 鼓励更多的社会力量参与进来, 同时做好公益创投的宣传推广。二是打造精品公益创投项目。目前, 南京市公益创投项目虽然较多, 但是质量水平普遍不高, 大多数的项目持续性不够, 刚做好前期的调研, 项目基本上就快结束了, 因此对于项目周期较短这个问题除了延长项目周期, 分期付款以及加大评估力度外, 可以通过打造几个或者十几个品牌项目, 树立典型, 为今后开展更多的公益创投项目做参考。
(二) 加强人才保障体系建设
人才保障体系建设, 可以从以下三个方面着手。一是鼓励高校毕业生加入公益事业。随着慈善法的颁布, 公益事业的未来必定是有发展潜力的。然而随着各大高校大规模扩招, 庞大的毕业生规模使得就业问题越来越严峻, 特别在南京这样各大高校林立的城市, 不妨可以采取引导一部分大学生从事公益事业的方式来缓解部分就业压力, 也为社会组织提供必要的人才保障。通过出台优惠和鼓励的就业政策, 吸引高校大学生的加入。二是鼓励高校开设公益慈善相关专业本科学历教育。我国目前对于公益慈善专业的本科学历教育还在探索之中, 目前国内一些专业院校和专业中设置了公益慈善类的相关专业, 但是随着就业门槛的提高以及研究生从事研究领域的局限, 本科公益慈善相关专业教育成了其中的一个断层, 从国家层面到教育部应加快将公益慈善相关专业纳入本科学历教育的步伐, 培养公益慈善领域的储备人才。三是增强社会组织对人力资源的重要性认知。目前很多社会组织特别是一些草根型的社会组织仍然忙于资金的筹集的生存问题, 无暇顾及人力资源的培训问题, 再加上组织内部人员少, 往往陷入社会组织不需要进行人力资源管理的误区。但人力资源是任何组织的重要资源, 需要在规划、招聘、培训、绩效、薪酬、员工关系等各环节进行重新整合和规划, 使每一个个体发挥最大的潜力, 特别是专业性人才的培训, 显得尤其重要。
(三) 不断提升社会组织公信力
公益创投历年来的成长和发展已经成为提升社会组织服务水平、培育社会组织的重要途径。但从实践来看, 政府与社会组织之所以合作还存在着众多障碍, 社会组织公信力不高是其主要原因之一。因此社会组织应该通过自身努力获得项目资金的同时, 还要创新项目实施方式, 努力将项目做出成果, 提高受众的满意度, 从而提升自身的影响力和公信力, 以此来提升政府的信任程度, 巩固政社合作的桥梁。
(四) 完善公益创投评估体系
为了保障公益创投中政府与社会组织合作的可持续性, 除了政府部门及社会组织自身应对每一个项目的各个流程监督、评估以外, 还应该建立一个定量的指标评价体系, 引入专业的“第三方”评估机构根据指标体系来做项目评估工作, 定期对社会组织使命、目标、项目团队专业程度、内部管理制度完善程度、受众满意程度、项目效果等方面进行评估与考核, 促进公益创投行业健康发展。
(五) 构建政府与社会组织的平等合作关系
结合南京市的公益创投活动, 构建政府与社会组织的平等对话与合作关系, 有着其自身必要性和紧迫性。因为, 在公众需求及社会问题日益复杂的今天, 公共服务的提供也应该随着需求的改变而朝着多元化、精准化的方向发展。然而政府由于其本身提供公共服务满足社会需求的局限性, 社会组织的贴近人民群众性、专业性以及灵活性等优势在社会服务及承接政府职能转变中承担着越来越重要的角色。政府在扮演“掌舵”而不是“划桨”角色的同时, 应给予社会组织平等的“身份”, 两者以平等合作的形式, 迅速整合、链接社会资源, 共同做好并创新社会治理的工作, 这不仅符合我国当前社会发展的趋势, 也是培养社会组织能力, 增强社会独立自治能力的必由之路。
摘要：公益创投的引入是政府与社会组织合作的一种新型的方式, 本文通过探究南京市公益创投的实践, 通过探寻政府与社会组织在公益创投中合作面临的困境, 包括:项目非资金方面的支持不足、项目缺乏顶层设计与推广、社会组织专业性人才不足、评估机制不健全等探索政府与社会组织合作的路径。
关键词：公益创投,政府,社会组织,合作
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