非政府组织的发展现状

第一篇：非政府组织的发展现状

关于非政府组织、非营利组织的现状及管理

毕业论文

题 目 关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

专业

学生姓名张莎 准考证号 指导教师

二○一一年十月

目 录

内容摘要

关键词

一、非政府组织、非营利组织基本内容

(一)概念

(二)非政府组织的特点与职能

(三) 非营利组织的特点与职能

二、非政府组织、非营利组织的现状

(一) 非政府组织、非营利组织在我国的发展

(二) 非政府组织、非营利组织的现实问题研究

二、 非政府组织、非营利组织的管理

(一) 非政府组织的管理

(二) 非营利组织的管理 结束语 参考文献

内容摘要：本文对非政府组织以及非盈利组织的现状和管理进行了简单研究，在不同方向上区别对待非政府组织和非盈利组织的异同，有针对性的对现今两个组织存在的问题进行了客观的探讨，以期促进对非政府、非营利组织的学术研究。 关键词：非政府组织非营利组织职能现状管理

关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

一、非政府组织、非营利组织基本内容

非政府组织以及非营利组织尽管在一定范围内有着极其相似的职能和特点，但严格上在侧重点不同情况下，二者又有略微区别，尤其在我国这种社会主义国家里区别更为明显。在进一步深层次研究这两种组织之前，我们先要明确非政府组织和非营利组织的基本情况。

(一) 概念

非政府组织(Non-Governmental Organizations，简称NGO)在国际上通常由《非政府组织法的立法原则》一书中对其有以下解释:“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非燕利公司或其他法人，且其不以盈利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享额合作社或教会均不属于非政府组织。

非营利组织(Non-Profit Organization，简称NPO)这一概念最早源自于西方的语境，但目前即使在西方它也并非是一个具有明确内涵与外延的术语，从而导致其存在一定的模糊性。如果严格按照目前最受认同的美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构运作定义”，认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织，才可被视为非营利组织。

相对于国际上主流的定义，基于我国独特的社会主义和政治制度，对NGO和NPO的对待上也与国际有区别。在中国，官方一般将非政府组织称其为“民

间组织”，相对应于国际上的非政府组织，民间组织这一称呼是具有中国文化特色的。之所以称其为民间组织，是因为我国的这类组织不同于西方国家的非政府组织，并不是完全意义上的非政府组织。例如，很多这类组织与政府有着千丝万缕的联系，而有的组织实际上在从事着一些营利活动。可以说“民间组织”一词是与中国的文化和制度向适应的概念。对于这一类组织的范围，学界并没有统一的定义，国内学者王名将其定义为:不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于政党体系之外的正式的社会组织。同样，中国并不存在典型意义上的非营利组织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，这些组织虽不完全具备非营利组织上述的五个特性，但它们在性质、功能、组织特性等方而与非营利组织极为相近，或者其发展逐渐趋向于非营利组织。因此学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度出发，不将非营利组织的范围限定得过于严格。比如康晓光主张，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，就可被称为非营利组织。王名等人认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。

总而言之，在我国，非政府组织并非严格无政府色彩，非营利组织并非严格不能有任何形式的营利，在我国，这两种组织界限并不很明确，只是各自主要侧重点偏向不同，因而会在社会不同情况下灵活地贡献自己的力量。

(二) 非政府组织的特点与职能

从上面已阐述的概念，我们知道在我国，NGO与NPO既然在概念上只是

侧重点不同，那同样，二者在特点与职能上肯定也有一定的相似性。

非政府组织可以认为它是指那些非政府的、非赢利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织是国家权力与社会权力互动的产物。它的主要特点可以总结为：

1、 志愿性 非政府组织的组成和成员往往是基于有着共同的志趣、信念和目标的人们之间的联系和结合之上的，并为这些共同的志趣、信念和目标而自觉自愿地开展活动和行为。

2、 自组织性 非政府组织的组织程度一般来说虽然不及政府组织和企业组织那样严密，其活动和行为也相对比较自由，但仍然有其自组织性，而且其组成和成立往往也都要经过一定程序，有自己的活动规则(准则)、行为规范或章程。

3、 独立性 既然是非政府组织，那么其运转肯定不能由权力机构主导，不是宗教、政党、宗族组织。虽然可以有政府民政部的共同协调管理，但其核心是强调无政府性、无宗教性的。正因如此，非政府组织才能不易受利益驱动的影响和长官意志的支配，便于解决一些特定的社会问题。

4、 自治性 非政府组织具有平等、自治和自主地开展活动的特点，是在法律法规以及自身的规则和品行约束范围内自立、自助和自主地存在和发展，这就尤其要求其行为的自律性，从而在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。

5、 公益性 非政府组织活动的宗旨是为社会提供公益性服务，不以赢利为目的，主要体现为所从事事业和服务的社会价值或社会效益，所致力于解决的往往是被主流社会组织体制(企业- 市场体制和政府- 国家体制)所罔顾或所顾不及的一些重大或重要的社会问题。但是我们认为，这并不排除某些非政府组织可以兼具有偿服务性，即一些非政府组织在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照政策、法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。

6、 专业性或专门性 非政府组织以自己特有的人力、物力、财力和智力(包括专业知识和技能)等条件来为社会或特定领域的人们提供服务，其与服务对象之间的关系，是服务与被服务的关系，而不是管理与被管理的关系，主要凭借这种专业或专门优势来获得社会和民众的支持和信任。

基于以上特点，结合我国社会现状及政治制度，我国非政府组织的职能大体可有以下六点：

1、非政府组织可以代表民众直接参与公共管理,推动政治民主化,促进行政伦理建设的发展。非政府组织在一定程度上表示民意，其公开宣称的使命和价值观，是公益性的，代表人民的利益。非政府组织的存在可以推动政治民主化的进程，完善行政伦理的发展。

2、非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，

促进社会伦理的发展。

3、国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。非政府组织就是关注这些群体，为他们的利益服务，从而促进社会公平。

4、非政府组织可以弥补市场的不足,促进经济伦理的发展。市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，导致的经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题，一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导,合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。

非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。

5、公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的,是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性,在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德,有助于道德人格的发展和完善。

6、在社会结构并不十分完善的今天，社会各个团体的相互交流有时单方面依靠政府是完全不行的。在处理各个团体的交集点处，非政府组织担任着不可替代的角色。一方面可以成为政府的最佳搭档，一官一民，共同应付某些复杂事件;另一方面，非政府组织也可以成为政府与民间，国家与国家之间的缓冲地段，用通俗语言形容，就是充当“和事佬”的角色。

(三)非营利组织的特点与职能

关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 · 萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特

征的组织界定为非营利组织：(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性;(2)非营利性;(3)自发性;(4)持续性/形式性;(5)利他性;(6)慈善性。综上所述，可见非营利组织与非政府组织特点在很大程度上相一致，上述的非政府组织特点是可以直接来描述非营利组织的。区别就在于在非政府性和慈善性(非营利性)这一特点上，二者各有不同程度上的偏重，在职能上，非营利组织也有着上述非政府组织第2~5等同样职能，这里要介绍的是非营利组织不同于非政府组织的另外功能：

1、非营利组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源。它集中表现在两个方面:一方面,通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠,从而动员社会的慈善捐赠资源;另一方面,发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中,从而动员社会的志愿服务资源。

2、非营利组织可以为社会提供公益服务。非营利组织提供公益服务的功能主要有三:首先,非营利组织将其动员的社会资源,按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺,用于开展各种形式的公益性的社会服务。其次,非营利组织应对各种社会问题,通过提供服务拓展公共空间,维护并增进社会公共利益。再次,非营利组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。

二、非政府组织、非营利组织的现状

正规非政府组织与非营利组织在我国已有半个多世纪的历史，到现阶段已愈发成熟和多样化，已逐渐成为不可忽视的组织形式。针对NGO和NPO的现状，我们就其发展过程以及现今遇到的困难两个角度进行研究。

(一) 非政府组织、非营利组织在我国的发展

 非政府组织在中国的发展

在我国,最早出现纯民间组织的地方在改革开放之后的农村,第一批NGO是由农民自发组织起来的自上而下的技术服务型的农村专业技术协会(包括技术研究会)。例如: 1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。到了80年代中后期以后,在政府和中国科协的扶持和推动下,农村专业技术协会得到了迅速发展,在城市,中国NGO的发展始于1984年中国经济体制改革的重心由农村转向城市的时候。据统计,从1984年开始,中国城市的NGO进入快速发展期。

中国社科院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明:“1984年起社团发展进入高峰,到1987年四年间共成立新社团44个,比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域,向经济、文艺和体育方面发展”。可见,城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市NGO的发展提供了必要条件与良好环境。在这种情况下,到了1989年全国性非政府组织剧增至1 600个,地方性非政府组织达到20多万个;1997年,全国县级以上的非政府组织已达到18万多个,其中县级非政府组织21 404个,全国性非政府组织1 848个;1999年,全国各种形式的民间非企业单位总数已达到70多万个。在活动领域方面,他们已遍及各行各业,行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全;在作用和影响力方面,它们在参与社会微观管理、提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用,有效缓解了政府的巨大工作压力,弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足,对改善政府的运行机制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。  非营利组织在中国的发展

我国非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位和未登记的民间组织。截至2001年底，民政部登记的全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。当前，我国非营利组织活跃在转型时期我国的社会经济生活各个方面，发挥着日趋重要的作用，其发展特点主要表现在以下几个方面：

1、组织数量大大增加。进入21世纪之后，随着政府改革的进一步深化和市

场经济的逐步完善，政治民主建设和公众参与程度加快，同时伴随着互联网、移动通信技术等的突飞猛进极大地增加了公众对社会服务的需求，我国非营利组织在此背景下呈现日渐活跃和强劲的发展势头。

2、组织类型多样化。80年代以前，我国主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体。而目前根据国家统计数据我国的全国性社会团体覆盖了以下14个领域工商服务、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农业发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织。其中以教育、社会服务、农业及农村发展居多。

(二) 非政府组织、非营利组织的现实问题研究

不难看出，非政府组织、非营利组织的发展在经济改革的大背景下发展十分迅速，在为社会服务上作出的贡献十分巨大，但不可否认的是我国非政府组织、非营利组织现今仍然面临着诸多困难  非政府组织存在的问题

中国非政府组织得到的发展是不容否定的，但是要想让他们更好地发展，适应当代国内国际形势，我们还要看到其中存在的诸多问题。

1、政策法律支持不够。一定程度上可以说，中国非政府组织是改革开放的 产物，而中国经济改革的速度是明显快于政治改革的。这就导致中国目前非政府组织快速发展，但是政策法规却不完善的情况，这样的情况必然限制非政府组织的正常发展。我国虽然颁布实施了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》等相关法律，但是这些法律规范对非政府组织的限制太多，现行法规注重对非政府组织的登记管理，而登记注册的门槛又很高，这就使很多组织长期处于“非法”游离状态，得不到相应的待遇。 由于门槛过高，一部分组织难以在民政部门注册，只能在工商部门登记成民办非企业单位，而这种注册方式使得组织在纳税方面不能享受优惠，很多相关工作也难以开展。

2、非政府组织自身存在的问题。主要体现在：一者，人员老化、人才不足、 人员流动太快严重制约非政府组织的发展。二者，组织结构制度不完善，组织的资金管理不透明，这一方面大大降低了非政府组织的运作效率，一方面也大大降低了社会对非政府组织的支持，容易引发社会对非政府组织能力的怀疑。三者，

组织之间缺乏竞争与必要的合作，这也不利于非政府组织的进一步健康发展。

3、社会支持力度不够。每个组织都会与社会力量去的合作，但是多数组织 得到的社会力量援助不够。这些不足主要表现在社会捐助不足、志愿者招募不足、社会认可度不足等方面。 从社会捐助的角度看，大多数组织的项目开支除了基金会支持外，社会力量的援助显得较为薄弱。而社会上的捐赠者大多为受教育程度较高的公民，普通市民对于非政府组织开展活动的重视程度有待提高。

4、宣传力度不够。众多非政府组织开展了许多相关项目，但是社会公众知 道的却很少，宣传的不足也限制了社会对非政府组织的了解。可以说在信息化时代，宣传是NGO生存的一条重要途径，合理利用媒体舆论的力量对NGO 的发展是相当重要的。

 非营利组织存在的问题

调查显示，41.4%的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他 相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施 (11.7%)，缺乏人才(9.9%)，政府支持力度不够 (8.5%)，组织内部管理问题(7.5%)等。

具体来说，当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下四个方面：

1、资源不足。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”;也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员;很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

2，能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入非营利组织，使得其中难以产生具有企业家精

神的优秀的领导人。

3、缺乏自治。从前述非营利组织的特征属性看，无论非政府性、非营利性， 还是自治性、志愿性或组织性，在中国的非营利组织身上都表现得不鲜明。究其原因，最根本的还在于缺乏自治。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。

4、发展不平衡。这表现在：中国非营利组织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间非营利组织的发展也有很大差距;就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市非营利组织发展得较快，开展的活动较为集中，社会对非营利组织的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的非营利组织之外，真正当地的非营利组织很少，社会对这些组织的关注和支持也很少;就不同领域之间的不平衡来说，非营利组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有非营利组织进入。这对于非营利组织整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。

以上简要概括了中国非政府组织、非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国非政府组织、非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁和体制改革未成熟的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变，需要各方面共同努力改善，将为社会服务做的尽善尽美。

三、非政府组织、非营利组织的管理

“一旦在某种自然环境中出现了人，出现了人类活动，出现了人类与外界的关系，也就随之而产生了反映这种关系的主体和客体的范畴。”任何体制的运行都需要明确地管理主体，管理主体在管理体制中间居于核心的地位。管理主体最重要的特征是其具有能动性。管理主体一方面根据社会状况的变化，发挥自主性能力，改善运作机制，保证其管理职能的有效发挥。另外一方面，管理主体本身也可能置于更宏观的结构中，因而从这个方向来看，管理主体本身的变化又存在消极被动的一面。下面我们就非政府组织以及非营利组织的管理进行简单研究探讨。

(一) 非政府组织的管理

我国现行的非政府组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对非政府组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与非政府组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为非政府组织的业务主管单位行使监督管理职能。 双重管理体制从其所创立的角度而言，主要是强化有关部门对非政府组织的监管力度;同时，在非政府组织的准入上，又多了层限制。总体来看，这样一种管理体制应该说是符合当时社会发展情况的，而这样的双重管理从非政府组织的外部监督机制而言，应该说更具有监督力度。然而实际情况却恰恰相反，尤其是随着社会转型的加快，社会对非政府组织的诉求也在增加，双重管理体制不仅渐渐的丧失了其监督的功效，甚至在某种程度上限制了非政府组织的独立性发展。 我国的非政府组织在发展中遇到许多困难与阻力，其根本原因在于社会转型中旧的管理体制还不容易摆脱，只有大胆改革管理体制，才能从根本上改善目前我国非政府组织发展的状况。

一、以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管。由于 现行的登记管理体制，现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的非政府组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织，此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织，换句话说，对于此类组织缺乏有效的法律法

规和管理政策。然而，要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管，就必须对社会组织进行科学分类，改革原来的“双重管理”为分类管理。

二、完善非政府组织的立法。 针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，从而采取不同的监管政策，这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先，在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。另外，关于非营利组织立法的国际经验也表明，一般来说，只要不关涉税收优惠和筹款等事项，不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说，改革双重管理体制为“准一元管理体制”，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记“双轨制”，保护公民结社的基本权利，将更多社会组织纳入法律范围进行监管，是可行选择。

三、 完善非政府组织的行政监管体制。 现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善，社会组织的行政监管体制也要逐步完善。首先，在对社会组织的认识和定位上，政府要改变目前消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。其次，在社会组织的登记审批上，逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度;再次，在社会组织的监管和自律上，建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消非政府组织的业务主管部门，将非政府组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系。

四、 发展公益服务类非政府组织，建立新型公共服务体系。 政府应努力将非政府组织发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向。政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间，把非政府组织推向前台并为其创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。

 非营利组织的管理

非营利组织所取得的成功在很大程度上应归功于良好的管理。在人们对非 营利组织是否需要管理这个问题还存有疑虑之时，德鲁克的著作就像迷雾中的 灯塔，为非营利组织的管理者指明了方向。1978年德鲁克在《非营利组织的管 理工作》一文中提出:“非营利组织还仅仅是一个新近出现的现象，但我们确实 认为，非营利组织需要管理。”其中，志愿者是非营利组织最主要的一个表现，因为志愿者是非营利组织重要的人力资源，在和平年代，志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力，在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面等也发挥了重要的“第三只手”的作用。因此，这里以具象化的志愿者管理的研究来代表抽象化的非营利组织的研究。

我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状。改革开放以后，我国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。当时联合国志愿人员组织派遣了包括地理、环境、卫生、计算机和语言等领域的志愿者来中国工作。后来国外的其他组织也陆续派遣志愿者到中国来。20世纪80年代后期，我国最早的志愿者产生于社区服务的层次上，并逐步建立起社区志愿者组织，90年代初期，另一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并出现了全国性的青年志愿者组织。其中，广东是我国内地青年志愿者组织的发源地之一，较早地将“学雷锋、做好事”与志愿者组织“自由、灵活、人性化、国际化”的理念相结合，创造了我国志愿者组织发展史上四个“全国第一”。即全国第一条志愿服务热线电话、第一个正式登记注册的志愿服务团体、第一个地方性法规《广东省青年志愿服务条例》、第一个地方性公募志愿者事业发展基金会。当前，在中央精神的指引和2008年奥运会的推动下。我国的志愿服务事业迅猛发展。首先是打造了一批如西部志愿者、研究生支教团、扶贫接力、环境保护、海外志愿者、红十字志愿者、应急救援志愿者、亚运志愿者、奥运志愿者等精品项目，既发挥传统志愿服务项目的优势，又与时俱进，不断开拓志愿服务项目的新领域。其次，为适应志愿服务事业不断发展的需要，已有商务部、团中央和中国红十字会以及山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、浙江、北京、天津等18个省市制定了志愿服务的条例、规定、办法，还有多个省市正准备对志愿服务进行立法或将志愿服务立法纳入2008年立法计划。再次，对志愿者组织的研究也如火

如荼地开展。

(四)结束语

在社会日益发展的今天，社会结构日益成熟，社会团体日益增多，社会事件日益复杂，这也就预示着NGO和NPO在社会和谐运行中将会有越来越重要的地位，我们一方面要加大对这种公益组织的研究力度，同时也要以一个公民的身份支持它们的发展，为和谐社会做出应有的贡献。

参考文献

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第二篇：当前我国非政府组织的不足与发展

随着改革的深入，市场经济的不断发展，我国地方政府承担着越来越多的管理公共事务和提供公共服务的职能。由于地方政府财力、物力、人力等方面能力有限，地方政府不得不考虑如何面对繁重的社会性事务来加强管理。总结世界各国经验，成功的途径就是输出政府职能，为地方政府寻求合适的职责伙伴，在政府的监控下，由社会为政府承担越来越多的社会管理和服务的职能，来应对来自各方面的挑战，以提高政府本身的治理能力和竞争力。为此，发展非政府组织就是一个重要的途径。

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但该名词一般仅限于非商业化、合法的、与社会文化和环境相关的倡导群体。非政府组织通常是非营利性组织,资金的一部分来源于私人捐款。由于各国文化、法律等的差异，不同国家对这个概念的指称所适用的对象范围也各不相同。美国一般称之为“非营利组织”、“独立组织”或“第三部门”，英国称之为“志愿组织”，还有许多国家则用“社团”称呼。非政府组织按照世界银行的标准分为运作型非政府组织和倡导型非政府组织。非政府组织的存在是为了各种不同的目的，大多数是为了推广其成员所信仰的政治理念，或实现其社会目标。常见的非政府组织包括了环境保护组织、人权团体、社会福利团体、学术团体等。

改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展，在社会的各个领域都发挥的了前所未有的作用。但与社会发展相比，还远未能满足社会各种群体、和各种利益集团的需要;而且与国外相比，我国的非政府组织总量、质量、作用等方面还有很大的差距，且发展不平衡，速度较慢，国际化程度不高。总体上仍处于发展初级阶段。

首先，非政府组织发展的数量和规模不平衡。从绝对数量和组织规模上看，我国地方非政府组织不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个，这些年虽然一些地方开始重视非政府组织的发展和培育工作。但相对于我国市场经济的发展进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要。其次，非政府组织发展自我发

展能力比较低下。随着市场经济的发展和行政改革的深化，越来越突显出非政府组织的重要性，但就非政府组织自身的发展来看，明显显示出缺乏独立的意识，自主治理能力孱弱，自我发展能力的不足。最后，非政府组织特征表现得不充分。在民间性方面，从全国来看，非政府组织具有独立性缺乏，过分依赖政府，官办色彩明显的特点。在非营利性方面，非政府组织的定位却十分模糊，甚至错位。有的背离了社会团体非营利性的基本特征，成为个人或小集体谋取经济利益的经济组织;更有甚者，有些地方政府监管部门把所监管的非政府组织当作创收工具，把原来机关的一些无偿服务变为有偿服务交给这些组织，以收取费用。在志愿性方面，非政府组织具有志愿组织性质，而目前许多地方非政府组织却常常表现为非志愿性。这是因为多数非政府组织是由政府发起成立的，以协助政府管理。

改革开放为中国非政府组织的发展提供了前所未有的机遇，同时，健康发展的非政府组织又是改革开放的助推器。然而，从目前我国非政府组织的现状来看，中国的非政府组织职能缺陷，难以满足社会的需要。因此，政府应充分认识非政府组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育非政府组织，并为其发展创造有利环境是十分必要的。

第一，尽快建立完善与地方非政府组织相关的法规，为非政府组织的健康发展创造良好的法律政策保障环境。政府作为公共管理的重要主体,基于资源优势和权力优势,必然在许多方面处于主导地位,政府有责任为非政府的发展和规范创造良好的法律政策环境, 为非政府组织的发展提供基本的法律规则和保障，改变当前政府职能转变无法可依和无章可循的混乱局面。彻底扭转把非政府组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，变政府依靠权力管理为通过法律来规范，推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革在内的非政府组织管理制度改革，使非政府组织的运行和管理尽快走上法制化轨道。

第二，建立一套有利于非政府组织发展的科学化、规范化管理体系，为非政府组织发展构造宽松、良好发展环境。纵观世界各国政府对非政府组织的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，从直接管理转变为放开限制，在简化和放松对非政府组织登记注册时的必要手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动监督管理。

第三，建立公共服务社会化机制，为政府组织发挥公共服务职能创造发展空间。在建设“公共服务型政府”的目标指导下，政府公共服务方式的创新、公共服务社会化是必然的趋势，建立公共服务社会化机制，政府公共服务分权化，公共服务供给主体多元化，政府把越来越多的职责转移给非政府组织，非政府组织就可以大胆进入公共服务领域和开展各种服务活动，发挥职能作用，企业和公众在生活中必将越来越多的享受到非政府组织所提供的公共产品和服务，更多的市场主体将参与到非政府组织的活动中，这无疑对非政府组织增强其实力起着巨大的推动作用。政府鼓励和支持非政府组织发挥其优势提供各种公共服务。将有助于非政府组织之间竞争格局的形成，从而促使组织努力提升自己的能力，加快自身的发展。

第四，引导非政府组织建立自律机制，提高非政府组织的自治能力。自律是健全非政府组织健康发展的机制不可缺少的环节。从规范的意义上说，非政府性和自治性本来就是非政府组织的基本特点。但是，现阶段中国的非政府组织很多从政府部门脱胎而来，或与政府有着亲近的血缘关系或有直接的隶属关系，导致许多非政府组织具有明显的官方色彩，自治化的水平很低。因此，加快非政府组织的培育和发展，加快非政府组织的自治化进程，关键在于政府管理部门的引导。

第三篇：中国非政府和非营利组织发展的可能性

政治民主化和经济全球化是历史潮流，任何力量都无法阻挡。在政治层面，为政府决策建言献策，反应百姓民意，直至监督政府的行为，这是非政府组织和非营利组织肩负的历史使命;在经济层面，随着政府直接干预经济活动的减少，以及市场失灵和政府失灵现象的普遍存在，需要各类行业协会发挥积极的作用，促进行业自律，避免过度无序竞争对整个经济活动的伤害。正是在这样的前提下，我们预言，中国非政府和非营利组织的未来发展，空间巨大，前景广阔。但是必须看到，在这种可能性的后面，还存在诸多因素，会影响发展的速度和方向，对此应有充分认识。

1、政府执政理念左右中国非政府和非营利组织发展

严格意义上，我们的政府不是民选政府，是自上而下的任命模式。所以各级政府有自己的诉求，或者说，政府本身存在凌驾于民众要求之上的追求，在目前，主要是对GDP政绩的近似偏执的热衷。政府热衷GDP数字，就会牺牲很多东西，比如环保和民生福利，没有主动地欲求来均衡改革成果的合理分配。而非政府和非营利组织存在的很大一个目标就是要构建和谐的社会关系。用专家的话说，中国正面临着一个不是很长的战略发展机遇期，言下之意发展经济还是重中之重的任务。这本身没有问题，关键是各级地方政府，没有很好地分清经济发展与经济增长的区别与联系，将经济增长等同经济发展。印度有学者指出，中国的经济增长并不可取，以牺牲环境资源和社会内部矛盾激化为代价，随时可能引发灾难性的社会后果。所以，从大的方面看，这类组织能不能发展，很重要的一条是政府有没有转变观念。就目前的情况看，只有维持经济相当幅度的年增长率，才能延缓社会矛盾在就业、保障等发面的危机爆发。从这一点上看，此类组织近阶段发展的空间不会很大。尽管此类组织发展的好处在于她可能帮助政府解决一部分矛盾，但是从政府的角度考虑，得不偿失。

2、政策法规真正发挥作用需要一个较长的周期

中国政府在总结本国成绩，借鉴国外经验的基础上，努力建设一个比较完善的政策法规体系，促进中国非政府组织的健康发展。该政策法规体系将起到保护非政府组织和非营利组织的自主权利和创新能力，并在机制上鼓励个人和企业对

于此类组织的捐助。要设立标准和准则，确保组织运行的透明度，资金管理的安全、有效性。法制社会的建设需要一定的社会基础，如诚信守信，较高的道德水准，较强的是非观念。在这一点上，我们的现状相当不乐观。社会基础制度的崩塌源于社会信仰的缺失，而培养这种能力，需要很长时间，甚至是几代人的努力。非政府组织和非营利组织活动经费主要来自于社会捐助，一方面由于制度建设的滞后，这类组织的行为受到的监督不够，屡屡爆出丑闻，另一方面，从业人员的素质低下，缺乏职业操守，在众多丑闻被揭露以后，引发民众不信任情绪，直接影响到此类组织的生存。道德失范的问题，不是短时间内可以改变的，中国社会的现实是，道德水准正在以更快的速度走下坡。即使有再多的法律法规，面临这样的局面也是无可奈何。

3、监督与权力再配置

中国共产党一党执政的政治格局，在中国面临内忧外患，强敌环视的情况下，有着一定的优势。一个高度集权的政体，有利于组织起社会的资源，优先着力解决某些突出问题。非政府和非营利组织的作用，就是要监督政府的行为，这就牵涉到政府权力的出让和整个社会权力的重新配置问题。存在这种可能，但是可能性不大。

4、信息化和全球化带来的机遇

互联网技术的普遍运用，使民众获得咨讯的方式彻底改观，迫使政府采用更科学合理的手段来治理社会。在以前的时代，政府可以通过管制舆论，封锁消息的手段来维护特定的利益。现在这样做的难度大大增加。全球视野和科技手段迫使政府作出让步。这就为非政府组织和非营利组织在集权体制下的存活奠定了基础。虽然我们的很多非政府组织和非营利组织在人员、财务各方面由政府一手操办，但是必须承认，从无到有，至少也是很大的胜利。

所以，总结地说，非政府组织和非营利组织在中国有着广阔的发展前景，但是由于政治的，经济的，法制的因素，在近阶段还难以有突破性的进展，有待于政治体制改革的推进从根本上解决这些制约因素。

第四篇：政府购买服务与社会组织发展(调研文章)

政府购买服务与社会组织发展

——以浙江省社会组织服务与发展为例

李崇义

在中国经济快速增长，国家综合实力明显提升的背景下，如何建设服务型政府，提高政府公共服务的质量和效率，让广大民众共享改革开放所带来的成果，已成为摆在我们面前的紧迫又重大的课题。本文试从浙江省各级政府向社会组织购买服务的探索与实践出发，分析政府购买服务的选择与社会组织的优势，并提出个人的几点思考。

一、浙江省各级政府购买社会组织服务的探索与实践

政府购买服务可以追溯到18世纪60年代。在新公共管理理论的推动下，20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等世界发达国家纷纷推行政府购买服务机制，成为一种世界性的潮流。

浙江是中国较早探索政府购买服务的省份之一。1997年7月省政府下发了《关于建立政府采购制度的通知》，并成立了省政府采购工作领导小组，以加强对地方各级政府采购工作的指导、协调和管理。经过十多年的探索，浙江各级政府向社会组织购买服务从小到大、从点到面，目前已开始进入全面推进的阶段。浙江各级政府向社会组织购买服务大致可划分为三个阶段：

(一)从1997年到2000年间，这一阶段尚处于起步探索阶段。政府为扩大公共项目工程、加强机关自身建设，降低行政成本，构建预防腐败体系，从规范工程建设招投标、货物采购、机关后勤服务着手，利用建筑建材、电子商务、造纸、计算机等行业性资源丰厚的社会组织，委托动员对涉及工程项目、电子设备、网络、软件开发和维护管理统一竞标采购;利用学术性、专业性社会组织知识密集、人才聚集的优势，委托组织专业技术鉴定、检验、检测、统计、咨询、论证、调研等服务。这阶段的主要特点，是围绕公共项目的硬件需要和专业技术服务，努力建设节约型政府。

(二)从2001年到2007年间，这一阶段从工程建设、货物采购、机关后勤服务逐步拓向教育、卫生、文化等部分公共领域。2001年省政府明确提出，要积极鼓励社会力量参与举办民办教育，当地政府给予一定的经费补助。宁波市对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按照同类公办学校生均教育经费1/4的标准给予补助;对缴纳社会保险费用的，另按缴纳部分的1/2标准再予补助。温州市对民办学校吸收大专及以上毕业生就业，可以参照执行与事业单位相一致的社会保险政策。嘉兴市按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则，运用市场调节机制，打破教师单位的壁垒，进行无障碍流动。诸暨市从2004年开始

安排3所民办学校各招收6个公办班，每年从地方财政中划拨3所学校人头经费200余万元。台州市路桥区对民办普通高中每招收一名当地学生，政府财政补助800元。

2007年省政府按照每人每年不低于20元的标准，为全省常住人口购买健康教育、预防、保健等基本公共卫生服务，同时，将民办社区卫生服务机构纳入定点医疗机构范围。杭州市萧山社区卫生服务爱心连锁站成立于2002年，现有连锁站18家，从业人员176名，医护人员80人，构建成15分钟服务圈。八年来，该爱心连锁站共接受财政拨款60万元，为社区居民门诊服务185万人次，为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份，为弱势群体的送医送药3.5万人次，免费回访6.1万人次,参加义诊服务500余次，为特困户免费发放40万元价值的“爱心医疗卡”,免费为社区居民赠药24万元。

为积极推动文化资源向农村倾斜，力求公共文化服务全覆盖、均等化，省政府对送戏下乡的民办艺术团体实行资金补助，对一类地区每场演出资助1300元，灯光音响设备配置一次性资助20万元;二类地区每场演出资助650元，设备配置资助10万元，近三年省财政共拨付送戏下乡经费近5000万元。

(三)从2008年至今，这一阶段政府购买服务向社会福利、社区建设、治安管理、经济转型等各个领域全面拓展。2008年受国际金融危机严重影响，以外向型经济为主导的浙江积极应对，坚持以“保增长、抓转型、重民生、促稳定”为工作主线，把转变经济发展方式与保障民生重点事业有机结合，确保经济社会可持续发展。浙江是全国最先进入人口老龄化社会的省份之一，2007年底全省60岁及以上的老年人达700万人，占全省总人口的15%，养老服务问题日趋严峻。2008年浙江加快养老服务体系建设步伐，大力扶持发展民办养老机构，对用房自建的非营利性民办养老机构，省财政给予每个床位3000元资助，同时当地给予配套资金。据统计，2009年全省286家民办养老机构，省级财政资金补助3000万元。

2009年深化城乡和谐社区建设，全省共投入城市社区建设11.4亿元，农村社区建设3.56亿元(其中财政2.8亿元、福利彩票0.76亿元)，通过“培育+补贴+奖励+购买”方式，支持发展社区服务中心等基层社会组织，切实做好社区基本设施建设、救助服务、就业保障、环境卫生、邻里和睦等各项工作。2010年省本级福利彩票公益金安排2000万元用于城乡社区服务中心建设;安排200万元资助民办社会工作机构开展公益活动。杭州市采取资助扶持、提供场所、宣传培训等多项措施，组建各社区“和事佬”协会，以通过协会掌握民情民意，讲解法律政策，调解邻里纠纷，加强治安管理，促进和谐稳定。杭州市下城区文晖街道各社区“和事佬”协会共有理事60名，近三年参与公共事务协调330起，调解民事纠纷265起，向街道反映社情民意235件。

在服务经济上，浙江近两年重点培育现代服务、电子信息、环保节能等一批新兴行业协会，促进经济转型升级。杭州市政府出台《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，以考代奖形式重点扶持与杭州气质相符的美食、茶楼、疗休养、

女装、化妆、运动休闲、工艺美术等特色明显的潜力行业协会。2008年至2009年杭州市共扶持14个行业协会、扶持项目33个，购买资金1750万元。今年杭州市政府投入旅游系统行业协会5000万元，以举办会展、文化节、发放消费券等方式，带动旅游消费，做强做优旅游经济，力争把旅游业和服务业塑造为杭州“首位经济”，进一步提升杭州城市品位。

二、政府购买服务的选择与社会组织的优势

在计划经济体制下，公共服务由政府直接或通过举办事业单位提供，政府大包大揽。由于政府直接供给公共服务，其垄断的地位使公共服务缺乏市场竞争压力，失去了资源配置的效率，导致机构臃肿膨胀、人浮于事，资金使用的低效、公共资源的浪费以及权力的寻租行为。政府不是万能的，与市场细分的各类专业服务机构比较，政府服务与公众的个性化需求相距较远，产生“政府失灵”。美国民营化专家萨瓦斯认为,政府服务通常成本高而质量差,其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题的实质在于垄断还是竞争(萨瓦斯,2002)。

随着中国改革开放，公共领域逐渐引入市场机制和准市场机制，公共服务提供模式发生了重大变化，出现了两种新的模式：一是政府利用市场机制——企业的提供模式;二是政府利用准市场机制——社会组织的合作模式。从近几年浙江情况看，浙江公共服务的提供模式尚处于转型时期，市场机制和准市场机制尚未充分介入，传统的思维仍在起着主导的作用，社会组织的公共服务职能没有得到正常发挥。社会各方力量参与提供公共服务，实现公共服务主体的多元化，增强有序竞争，正在成为现代政府发展的新趋势。

企业是市场经济主体，在市场机制下配置资源，具有天然降低交易成本的机制和动力,但企业是以追求利润最大化为最大目标，往往导致企业唯利是图，只讲效率不讲公平，这对具有消费的非竞争性和非排他性特性的公共服务而言，造成“市场失灵”。(当然也不排除部分企业的社会责任意识增强，但总体企业依然改变不了根本属性)。

2003年杭州市余杭区29所乡镇卫生院普遍经营困难，有的甚至负债累累，区政府决定引进市场化机制，全部进行了股份制改造，通过拍卖，以总价7500万元的价格卖断了29所卫生院的所有权。经费补助限于公共卫生项目补助，实行区镇乡(街道)共管、以区为主的管理体制，宏观上政府主导公共卫生，微观上股东参与内部管理。改制之后，确实把大家的积极性调动了起来，但运行几年后，逐渐暴露出了许多问题。卫生院没有财政投入，只能全面走上“以药养院”的途径，那时医生就将看病叫作“做生意”，病人来了就是生意来了。为了降低成本，卫生院股东普遍不愿再投入，不少卫生院设施变得陈旧、医疗器械落后、医疗用房紧张、就诊环境较差，卫生院渐渐失去当地居民信任，医患纠纷频发，群众满意度不断下降，使防疫、保健等公共卫生职能难以承担。到了今年9月30日该区政府又斥资3亿元将原有的28家民营股份制卫生院收回，另一家转型为民营医疗机构。从产权拍卖到重新归公，从一卖了之到巨资收回，发生了从“甩包袱”

到“买服务”的转变，余杭区的卫生院改制回到了原点。这一卖一买的背后却意味深长。

国际经验显示，西方发达国家政府主要向企业大量购买项目工程和基础设施建设,在基础教育、公共卫生、养老、残障、失业等领域,更多地依靠社会组织提供，把社会组织作为处理公共福利的第一主线。政府购买社会组织服务，一般是这些准公共产品。随着经济发展，纯公共产品将越来越少，更多的是准公共产品，政府向社会组织购买服务的机会将越来越多。从发达国家看，政府购买公共服务是社会组织的重要资金来源，平均占到社会组织总收入的50%左右。中国香港80%以上的福利机构，都是社会组织。

社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门”，具有非营利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。因此，在政府和市场的权力和责任未及之处，应充分发挥“第三部门”的功能作用，让社会组织迅速成长为政府提供公共服务的第一载体。政府向社会组织购买服务，既有利于促进政府职能重大转变、精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低成本、精细化的服务，最大程度地增进社会福祉，达到“小政府、大服务”的理想目标。

三、政府购买社会组织服务的几点思考

在较广泛的准公共产品领域内，虽然政府购买社会组织服务这一制度安排具有明显的优势，但在中国，这一实践时间还不长，政府开放公共资源还很薄弱，社会组织发育不充分、公信力不强，公共服务远远不能满足社会公众不断增长的需求。对此，政府应着力健全和完善公共服务体制机制，落实相关配套政策措施，强力推行向社会组织购买服务。

(一)切实转变政府职能，重构政府与社会组织的合作伙伴关系。在“小政府、大社会”的公共治理下，社会建设与管理是一个多元的过程,政府应充分认识购买服务制度创新的重要意义,切实转变政府职能，逐步摆脱过分强调对社会的控制力，与具有自治功能的社会组织建立良好的伙伴关系，构建新型的政社合作模式。要利用好公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金，扩大公共服务效应，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买服务，实施评估监管”的方式。在相关制度安排上,把应当也可以由社会组织承担的职能，委托给社会组织实施，将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、财政预算安排加强监督管理等方面。

(二)提升社会组织执行力和公信力，夯实扩大公共服务的基础。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。首先,要健全内部治理结构,规范财务管理,降低运行成本，提高资金效益，提升民主科学决策水平。其次,要提高专业化水平，广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才，加强梯队建设，提升项目运作能力。再次，要加强公信力建设，做到信息公开、透明，恪守社会组织基本原则，赢得政府和社会的信任，使在政府提供的平等竞争的条件下，把握更多的公共服务机会，实现社会组织的根本宗旨。

(三)建立严格的评估监督机制,防范和控制购买服务的风险。政府购买社会组织服务是一项系统工程，既包含复杂的技术与管理问题，也涉及到法律责任转移的问题。购买公共服务，要按照一定的规制,通过公平、公正的竞争机制，择优选择，并签订法律文件，明确双方职责，提供稳定的制度保障。政府必须坚持物有所值的原则,加强成本核算，健全评估监督机制,防范和控制国有财产的流失、侵害公共利益。评估监督机制，要将购买服务的绩效作为评估监督的核心内容。对绩效评估不合格的社会组织,政府应当依据法律文件，采取必要的措施，予以追究法律责任。

(四)深化事业单位体制改革，大力培育扶持社会组织发展。事业单位是中国政府的延伸，长期依附于政府的垄断资源，规避风险，降低服务目标，机制僵化，导致政府公共服务成本过高、服务质量效率较低。而目前中国社会组织总体规模小、资源短缺、服务能力较弱，发展速度趋缓。2010年10月底浙江省社会组织2.9万个，近五年平均增长率仅5%左右，作为承接政府购买公共服务的第一载体，供需矛盾突出。政府应借鉴国有企业改制的成功经验，改变“养机构、养人、办事”的僵化体制，大力深化事业单位改革，公益性事业单位转型社会组织，“事退社进”，为社会组织的功能发挥让渡空间，并逐步开放社会组织成长点——政府公共资源，放手培育扶持大批规模化、品牌化的社会组织，无缝对接政府公共服务职能，加快推进政府购买社会组织服务进程。(

第五篇：四川省人民政府办公厅关于进一步加强金融支持农民专业合作经济组织发展的意见

四川省人民政府办公厅关于进一步加强金融支持农

民专业合作经济组织发展的意见

川办发[2011]37号

各市(州)、县(市、区)人民政府，省政府有关部门、有关直属机构：

近年来，我省农民专业合作经济组织(以下简称农民专合组织)发展势头强劲，已成为“为农服务、教农学技、带农入市、助农增收”的生力军。但从总体上看，我省农民专合组织规模不大、实力不强，特别是发展资金紧缺已成为制约其发展的主要因素之一。因此，必须继续加强金融支持农民专合组织发展工作，拓宽金融机构服务范围，支持农民专合组织做实、做强、做大，并向实体化合作社方向发展，带动农民发展现代农业，带动农民持续增收。经省政府同意，结合我省实际，现就进一步加强金融支持农民专合组织发展提出如下意见。

一、深化金融支持农民专合组织发展工作

(一)各级各类金融机构应进一步深化支持农民专合组织发展工作，加大支持力度，将农民专业合作社及其成员作为主要支持对象;同时，继续对农民专业技术协会和其他类型的互助性、服务性、公益性农民专合组织中有融资要求的成(会)员予以支持。

(二)金融机构应按照服务、发展、管理并举和质量、风险、效益并重的要求，针对农民专合组织金融需求特征，创新农民专合组织金融产品，在符合外部监管和基本信贷制度要求的前提下，在贷款期限、利息偿付、本金偿还等方面满足农民专合组织的需求，提高服务农民专合组织金融产品的针对性、制度保障性、流程简捷性、程序快速性。

(三)金融机构应前移贷前调查环节，优化农民专合组织贷款品种的办贷流程和程序，将对农民专合组织的评级、授信、用信流程进行合并，优先匹配信贷资金，实现便捷用信，确保符合条件的信贷需求及时得到满足。

(四)金融机构应针对农民专合组织特点建立相应的信用评价体系，简化评级指标，放宽信贷准入条件，对被省、市(州)、县(市、区)评为示范专合组织并符合金融贷款条件的农民专合组织，原则上按不同层次提升信用等级，扩大授信额度，在同等条件下实行贷款优先、额度放宽、利率优惠。

(五)金融机构应针对农民专合组织信贷特点，创新服务方式，在控制贷款风险的前提下，合理设置农民专合组织贷款审批权限，探索多种审批方式。有条件的金融机构应将农民专合组织的正常授信审批权下沉至县级或以下经营单位，缩短决策链，提高审批效率。

(六)扩大抵(质)押和担保范围。积极探索以农产品保单、仓单、提单等权利，农用生产设备、机械等固定资产和市场类物业承租权等，进行贷款抵(质)押和担保。

(七)金融机构应加大对从事“川字号”特色优势农产品生产经营的农民专合组织的支持力度。对与省级以上(含省级)农业产业化龙头企业、重点农产品批发市场、大型连锁超市建立稳固产业关联和利益关联的农民专合组织，应作为重点服务目标客户。

(八)金融机构应加强农民专合组织金融服务体系建设，拓宽服务渠道。针对农民专合组织分布较广且很多地处偏远的实际情况，大力发展电子银行，增加县域金融自助机具投放。对农民专合组织配齐配强客户经理，根据管理半径、难易程度、客户经理业务能力合理确定管户数量。实施“流动客户经理组”制度，消除农民专合组织金融服务空白网点。设置金融服务绿色通道，提高服务质量和效率。鼓励、引导农民专合组织内部成员之间通过资金互助方式解决融资问题。金融机构应为农民专合组织提供优质的账户服务和监管服务。

二、建立健全信息共享体系

(一)农民专合组织指导部门和金融机构应以健全信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，建立健全全省农民专合组织信息共享体系。

(二)省、市(州)、县(市、区)将农民专合组织的征信记录作为各级示范农民专合组织评定、奖励、政策支持的依据，并将经营规范、经济实力强的农民专合组织推荐给金融机构;金融机构和农民专合组织指导部门应相互配合，及时有效沟通，建立信用信息共享机制。金融机构可将农民专合组织指导部门提供的有关情况，作为对农民专合组织授信和贷款额度的参考依据。

三、完善风险防范体系

(一)建立健全金融支持农民专合组织的担保体系。引导和鼓励有实力的担保机构直接开展对农民专合组织的融资担保业务，为农民专合组织提供贷款担保，并在担保费率上给予优惠。

(二)各级财政要采取“以奖代补”、风险补助的形式，加大对农业担保公司的扶持力度，增强为农民专合组织提供担保的能力。

(三)鼓励和指导处于同一产业链条上的龙头企业、农民专合组织共同出资组建互助式会员制担保公司，为成(会)员融资提供担保。

(四)加强担保公司管理，严禁担保公司挪用农民专合组织担保保证金和信贷资金。担保公司在所担保的贷款本息无法归还时，必须严格按合同约定履行代偿义务。担保公司因

缔约过失责任给金融机构和专合组织造成损失的，应按照合同约定予以赔偿。

(五)鼓励保险机构开发适合农民专合组织特点的保险产品，为农民专合组织及其成员提供保险服务，帮助农民专合组织化解经营风险。

四、充分调动金融机构的积极性

(一)金融监督和管理部门要针对金融机构对农民专合组织开展金融服务的特殊性，加强政策指导，在信贷、监管等方面给予政策性扶持和鼓励。严格执行《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法(试行)》的规定，鼓励县域法人金融机构加大对农民专合组织发展的支持力度。在金融生态环境示范县(市、区)创建活动中，金融监督和管理部门应将金融机构对农民专合组织的支持情况作为考核的重要指标。

(二)建立健全农民专合组织信贷尽职免责机制。对仅因外部不可预见因素而造成信贷资产损失，但在信贷管理各环节勤勉尽责、充分披露风险、合规履职地办理农民专合组织信贷业务的人员，监管部门及相关金融机构应按规定程序予以尽职免责。

五、建立健全联动机制

(一)省、市(州)、县(市、区)农民专合组织指导部门要把培育合格的信贷主体作为帮扶农民专合组织发展的重要内容。农村工作综合部门要做好金融支持农民专合组织发展的综合协调工作。农业、林业、畜牧食品、水利、供销、科协等相关部门在指导农民专合组织规范管理、完善机制中，要将信用建设作为规范发展的重要内容。

(二)各级金融监督和管理部门要把信贷支持农民专合组织发展作为信贷支农的重要考核内容，主动加强与各级农民专合组织指导部门的沟通协调，形成合力，做好政策衔接工作，营造良好的金融环境，解决存在的问题，共同防范和化解信贷风险，帮助金融机构做好支持农民专合组织发展的工作。