2014 年11 月, 经国务院同意, 国家发改委印发《国家应对气候变化规划 (22001144--22002200 年) 》, 要求调整化石能源结构, 加快石油、天然气资源勘探开发力度, 22002200 年天然气消费量在一次能源消费中的比重达到1100%%以上, 利用量达到33660000 亿立方米[[11]]。22001155 年99 月, 为落实国务院“稳增长、促改革”精神, 完善国家石油天然气管网, 国家能源局下发文件 (国能油气〔22001155〕333344号) , 要求石油石化企业加快已列入油气管网和储存设施工程包的项目建设进度, 已完成核准程序的要尽快开工建设, 正在开展前期工作的项目要加快进度, 抓紧办理核准附件, 具备条件后尽快上报。石油石化企业要及时主动与相关部门和省 (区、市) 地方政府主管部门沟通协商, 尽快协调解决。同年11月, 国家发改委为进一步推动天然气价格市场化改革, 将非居民用气门站价下调0.7 元/m3[2]。随着国家一些列政策文件的出台, 在“十三五”期间, 天然气消费市场必将迎来爆发式的增长, 天然气供需缺口将进一步增大, 这为石油石化企业天然气管道建设带来了一个良好的契机。笔者结合中国石化拟建的鄂尔多斯-安平-沧州输气管道项目前期工作经验, 对天然气长输管道项目前期核准的主要工作内容、面临的难点进行剖析, 并提出一些可行性建议和应对措施。
1 天然气长输管道项目前期核准工作的主要内容
2014 年12 月, 国务院办公厅下发文件 (国办发[2014] 59号) , 精简审批事项, 优化审批流程, 对长输天然气管道而言, 前置审批只保留规划选址、用地预审、环境影响评价3 项前置审批, 其他确需保留在项目开工前完成的审批事项, 与项目核准实行并联办理[3]。2015 年, 国家发改委政务服务大厅行政审批事项申报系统正式运行, 按照“系统”要求, 在办理长输天然气管道项目核准时, 需提供项目核准请示文件和项目申请报告, 并附送以下8项文件[4]:
(1) 省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府城乡规划行政主管部门核发的选址意见书;
(2) 国土资源部出具的用地预审意见;
(3) 环境保护部出具的环境影响评价审批文件;
(4) 节能审查机关出具的节能评估审查意见;
(5) 位于我国境内的项目需项目社会稳定风险评估报告;
(6) 项目招标内容;
(7) 项目单位出具的资本金承诺函;
(8) 计划单列企业集团、中央管理企业单独上报的项目应附项目所在地省级政府发展改革部门意见。
2 长输天然气管道前期核准工作难点
2.1 国家简政放权和地方政府从严管理的矛盾越来越突出
一是地方政府, 尤其是县级地方政府部门对国家简政放权政策并未制定相关的实施细则、实施办法, 工作人员对国家简政放权政策理解不到位, 存在一定的推诿扯皮现象。而作为项目前期工作人员, 由于上下级部门对统一工作办理程序要求不尽相同而产生巨大困惑。
二是随着新《安全生产法》《、环境保护法》等一系列法律法规的颁布实施, 油气管道纳入危险化学品安全监管范畴, 各级地方政府对油气管道安全问题愈发重视, 地方政府对油气管道项目从严审批, 甚至有地方政府要求建设单位单方面承诺无条件改线以满足当地日后发展需要, 否则不同意管线经过其境内。
2.2 建设项目选址意见书办理前置条件过多且不尽合理
一是建设项目选址意见书办理时间周期太长, 按照各省《建设项目选址规划管理办法》, 办理规划选址手续时需在获得县、市规划部门的审查意见后上报省住建厅核发建设项目选址意见书, 在县规划部门向市规划部门上报意见前需经县政府规委会讨论通过, 在市规划部门向省住建厅上报意见前需经过市政府规委会讨论通过, 即使在所有部门全部同意的前提下, 走完流程至少得半年。
二是在办理建设项目选址意见书的同时, 规划部门要求提供环保、国土、水务、交通、林业、文物以及各乡镇意见, 前置条件太多。笔者在办理内蒙段建设项目选址意见书时, 部分旗县规划部门要求提供的前置文件多达20余项。
三是部分前置条件不尽合理, 在现阶段无法提供。笔者在办理建设项目选址意见书时, 有的旗县规划部门要求提供管道1:2000 地形图, 对于长输天然气管道, 在项目前期阶段根本无法提供。有的旗县规划部门要求提供管道压覆矿产资源矿主同意管道经过的文件, 而在项目前期阶段, 国家发改委核准都无需办理压覆矿产资源评估手续。
2.3 用地预审工作难度不断增加
一是按照国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》 (国土资发[2014]18号) 文件要求, 占用耕地项目严格执行“占补平衡”、“先补后占”等政策, 按照“占优补优”的原则, 将补充耕地资料落实后方可上报用地预审审查意见[5]。在笔者办理项目用地预审时, 由于某旗县暂无耕地补充指标, 需协调上级部门进行异地补充, 而由于地方保护主义, 临近旗县不提供耕地指标, 笔者为此事前后协调了将近两月。
二是由于《石油天然气工程项目建设用地指标》 (2009) 是基于指标制定时期纳入统计的已建站场实际用地平均值确定的, 如若新建站场用地面积超过指标, 需调整到站外用地, 否则无法通过用地预审。
三是天然气管道的临时征地与长期占用存在巨大矛盾。根据国家现行土地政策, 施工作业带 (包括管道两侧5 米范围内) 、施工便道均按照临时用地要求办理, 然而《石油天然气管道保护法》对管道中心线两侧各5-1000米范围内的土地利用和其他行为作出了限制性规定, 尤其是管道中心线两侧各5米内, 禁止种植乔木、灌木等根深植物, 挖塘、修渠、建温室、建房等构筑物对管道沿线政府和农牧民影响最大。管道建成后对土地空间的长期、限制性占用与临时征地触动了当地政府和村民的利益, 存在巨大矛盾。
2.4 环境影响评价越来越严格
一是对天然气管道穿越自然保护区、风景名胜区、水源地保护区等环境敏感点的审批手续相当严格, 一般情况下需要经过县级、市级、省级政府的层层审批, 少则半年, 多则一年才能走完程序, 取得批复。
二是地方环保部门未正确区分输油管道和输气管道的不同特点。在笔者办理管道穿越某水源地二级保护区手续过程中, 当地环保部门要求我方在进出水源地设置线路截断阀室、增加管道防漏防渗、泄漏气体检测等输油管道才应采取的措施, 而不根据天然气管道对水源地环境的具体影响区别对待。
三是办理管道穿越环境敏感点时存在重复评审情况。按照程序要求, 在管道穿越环境敏感点报批时, 需由县级、市级、省级逐级上报审查意见, 但是在笔者办理管道穿越水源地保护区时, 县级环保部门需对穿越方案组织专家评审后方可出具初审意见, 而市级、省级环保部门不认可县级部门的专家意见, 还需组织专家评审, 这样就造成了一个审批事项, 重复评审, 不仅造成费用的巨大浪费, 也拖慢了项目前期工作整体进度。
3 可行性建议及应对措施
3.1 建立良好的沟通协调机制
依托石油石化企业上级部门以及当地石油销售公司的人脉关系, 积极争取地方政府的支持, 尤其是发改部门的支持, 完善企地沟通协调机制, 定期向发改部门汇报工作, 及时沟通前期工作存在的问题。通过石油石化企业上级部门协调, 将拟建项目列入省级天然气管网规划和省级政府重大工程。
3.2 梳理工作流程, 统筹各评价工作进度
一方面, 系统学习规划选址、土地预审、环评等前期工作涉及到的法律法规, 尤其是最新的法律法规, 系统梳理各项工作需要的资料及办理流程;另一方面, 应理清各项评价工作之间错综复杂、互为前置的关系, 因地制宜, 统筹安排各项评价工作进度, 做好各项评价之间的衔接[6]。如在办理土地预审手续时, 需提供规划部门批准的规划选址手续;在办理规划选址手续时, 需提供军事主管部门无军事设施证明和文物主管部门提供的文物批复;在办理环评手续时, 需取得环境敏感点的行政许可手续等等。
3.3 提高选线的合理性
一方面, 在线路路由大体确定后, 尽快委托有资质的单位开展各项评价工作, 尤其是环评单位需尽快开展沿线环境现状调查, 全面排查管道沿线涉及到的环境敏感点, 明确管道与环境敏感点之间的位置关系。设计单位应根据排查结果, 积极开展方案比选, 优化管道路由, 对自然保护区、风景名胜区、水源地保护区等环境敏感点有效避让;另一方面, 加强与地方规划、国土部门结合力度, 绕避城市规划区、物流园区等人口密集区。尤其是政府部门正在规划建设的区域, 只有通过与地方政府主管部门沟通才能全面掌握。
3.4 加快对环境敏感点的报批进度
在项目前期核准手续办理过程中, 首先需要办理完成自然保护区、风景名胜区、水源地保护区等环境敏感点的行政许可手续后, 国家环保部方可受理整体项目的环境影响报告书, 因此可以将环境敏感点的行政许可手续作为项目环评批复的前置条件。建设单位应加快与敏感点主管部门的沟通力度, 明确手续办理程序, 按需委托有资质的单位编制专题报告, 避免因无法取得敏感点的行政审批手续而制约项目整体进度。
3.5 加强合资合作, 与地方政府组建合资公司
按照国家“混合所有制改革”、“网运分开、主辅分离”等油气管网改革思路, 积极引入管道沿线地方企业参股入股, 充分依托地方企业的属地优势, 积极协调处理前期核准工作存在的问题。同时, 按照国家能源局同意开展前期工作的“路条”精神, 鼓励民间资本参股, 要求石油石化企业引入管道沿线的投资主体, 牵头组建独立的法人企业负责管道的建设和运营。
摘要：自2014年以来, 党中央、国务院出台一系列文件精简审批事项, 优化审批流程, 但是由于新的《环境保护法》、《安全生产法》的实施, 长输油气管道纳入危化品监管范畴等原因, 地方政府对天然气长输管道从严审批。本文根据国家最新政策要求, 结合中国石化鄂尔多斯-安平-沧州输气管道工程项目前期核准工作实际经验, 系统梳理了项目核准的主要工作内容, 剖析前期核准工作存在的难点并提出了一些可行性建议和应对措施。
关键词：简政放权,天然气,长输管道,前期核准,工作难点,应对措施
参考文献
[1] 国家发展改革委关于印发国家应对气候变化规划 (2014-2020年) 的通知 (发改气候[2014]2347号) [EB/OL], 2014年9月19日.
[2] 国家发展改革委关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知 (发改价格[2015]2688号) [EB/OL], 2015年11月18日.
[3] 国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知 (国办发〔2014〕59号) [EB/OL], 2014年12月10日
[4] 国家发改委.固定资产投资项目核准办事指南 (跨境、跨省 (区、市) 干线输气管网 (不含油气田集输管网) 项目核准) [EB/OL].
[5] 罗天宝.油气管道工程项目核准工作现状及推进措施[J].国际石油经济, 2015 (8) :100.
[6] 刘宇翔, 王璐, 任虹宇, 向中超.长输油气管道工程项目核准附件办理实践[J].化工管理, 2014 (32) :255.