一、检察机关作为原告主体资格的可行性
环境公益诉讼包括: 一是环境民事公益诉讼, 二是环境行政公益诉讼。说道公益诉讼主体, 环境保护法、行政诉讼法和民事诉讼法都没有明确将检察院作为诉讼主体, 但检察机关作为环境公益诉讼的原告的主体资格是可行的, 理由如下:
( 一) 法律上的正当性
作为我国根本法的《宪法》129 条与《人民检察院组织法》1 条, 明确将检察机关的性质界定为法律监督机关, 其监督职能主要为两方: 一监督法院的法律适用; 二监督行政机关的执法与公民、法人、其他组织守法状况。即任何主体损害公益, 检察院都有权介入。党的十八届四中全会通过的《决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。可见检察院作为公益诉讼的主体是国家政策所大力支持的。
( 二) 现实需求性
2013 年新《民事诉讼法》的颁布以来, 规定有关机构和有关组织依法可以提起环境公益诉讼, 从各地试点来看, 检察机关作为原告, 对损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼的案件数量较“有关组织”多且全部胜诉。但新《环境保护法》明确将公益诉讼的起诉权赋予了环保组织, 检察机关仅作为协助机关, 出现了依赖相关组织的公益诉讼案件寥寥无几的尴尬现状, 其原因, 如下:
第一, 环境的案件本身的复杂性即致害原因的多因性、多重性; 损害后果的潜伏性、隐藏性即确定致害行为与损害后果之间存在因果关系的证据往往难以认定;
第二, 高成本即环境公益诉讼的原告寻找确定危害行为与危害结果之间的因果关系的证据、确定赔偿的损害数额等需支付高昂的费用;
第三, 专业性强即认定损害事实与因果关系需借助大量的环境认定标准, 其专业性、技术性要求较高。
第四, 环境权益受损的当事人较污染企业大多处于弱势地位。在现实经济生活中, 环境污染问题往往渗透着复杂的利益关系, 如地方政府会更多地注重经济利益, 对污染企业的采取中立的态度。
第五, 法律对“有关组织”设置了诸多限制, 相形之下, 检察机关以国家法律监督机关的权威身份, 代表国家和社会公众提起公益诉讼, 以其长期从事犯罪侦查活动所具有业务能力、法律水平为行使公益诉讼权奠定了基础。
( 三) 理论上的正当性
1. 环境权是一种公益权, 在起诉主体缺失时检察机关适时介入, 具有域外经验, 更利于保障社会公益。
2. 检察机关提起民事公益诉讼是世界较为通行的做法, 如美国、日本等国家; 相关的实践经验也表明检察机关适合作为民事公益诉讼的主体。
二、检察机关作为原告存在的法律困境
《环境保护法》第五十八条明确了社会组织的诉讼地位, 但是对于检察机关的诉讼地位未加以规定, 使得现实中监察机关的诉讼地位处于尴尬境地。
《民事诉讼法》第十五条规定检察机关在环境民事公益诉讼中只能支持起诉, 不能作为原告。
《行政诉讼法》总则第10 条、第64 条, 根据此规定, 行政诉讼中检察监督的范围狭窄, 其涉及的监督对象仅包括人民法院的判决、裁定; 其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉; 未规定提起行政公益诉讼。
有学者提出, 检察院作为一个法律监督主体, 不能既做运动员又当裁判员。检察院作为法律监督主体, 应该做的是法律监督工作。在发现环境污染行为时, 相关的政府的行政部门和社会团体来担任原告的角色会更加合适一些。
三、检察机关作为原告的具体法律适用
中央深改小组第十二次会议审议通过的《检察机关探索公益诉讼试点方案》提出重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼, 更好维护国家利益和人民利益。这就为检察机关拥有环境公益诉讼原告主体资格提供了有利契机, 当然, 还需进行详尽的法律设计。
( 一) 明确检察机关公益诉讼主体资格
检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关, 进行法律监督体现了检察机关是国家、社会、公共利益维护者的身份, 这与公益诉讼的目的是高度一致的, 是提起公益诉讼最适格的主体。但是目前我国法律未对检察机关提起公益诉讼的主体资格进行明确规定, 此为一个很大的缺憾。
笔者建议在修改《人民检察院组织法》时, 在职权中增加“对于损害公共利益的行为提起民事、行政诉讼”的内容, 且适时修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》, 明确检察机关提起民事、行政公益诉讼的主体地位、适用范围、诉讼程序等内容。
( 二) 明确检察机关环境公益诉讼受案范围
检察院提起的环境公益诉讼案件的范围限制于破坏自然资源、影响人类生存和可持续发展的案件; 扰乱和破坏了生态系统的稳定性及人类的正常生活条件的案件。目前较突出的为水污染、土壤污染、环境污染; 违法出让、转让国有自然资源、能源案件。
1. 检察机关对一些行政机关的违法行使职权或者不作为, 造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险行为向法院提起行政公益诉讼。以此推动行政机关依法行使职权, 严格履行监管职责, 遏制环境污染; 且其提起的行政公益诉讼包括具体的行政行为和一些抽象的行政行为, 当然这些行政行为需经过明确的法律规定。
2. 检察机关之所以介入环境民事诉讼, 主要是在民事诉讼主体缺失时, 将公权力介入民事纠纷, 以维护国家、社会、公众的利益, 诉讼的实质是公权力对私权力的干预。如果检察机关介入民事诉讼的范围没有得到限制, 就会造成公权过度干涉私权自由的不良后果。
( 三) 细化公益诉讼中检察机关举证责任
环境污染、生态破坏的案件适用于民诉法规定的特殊案件提起公益诉讼, 检察机关同其他诉讼主体一样适用举证责任倒置的证据规则。从公平正义、节约司法资源的角度适用举证责任倒置的证据规则是适当的。
( 四) 明确诉讼费用及诉讼后果的承担
对于检察机关提起的民事公益诉讼应当不收取案件受理费, 与案件相关的鉴定费、勘验费等由公益诉讼专项资金支出, 检察机关只承担必要的工作费用支出; 假如败诉, 费用应当由公益诉讼专项资金或国库承担。
( 五) 提起诉讼的有限监督
1. 实行环境行政公益诉讼前置程序
面对我国法院的累诉的严重现象以及司法负担过重的现实状况, 从减轻法院负担和保护公益的目的出发, 在行政法中特别规定了在提起环境行政公益诉讼前必须通知有可能成为被告的对象, 并且经过一定时间才能向法院正式起, 但是, 对于毒性污染物和紧急事件设置了例外的规定, 可以不经过通知程序, 即可提起诉。设置诉讼前置程序, 一方面, 可以缓解我国现有的司法资源的紧张局面; 另一方面, 为行政机关提供改过自新的机会, 维护良好的政府形象。
2. 环境民事公益诉讼的建议性
如果检察院以其自身特有的优势包揽一切诉讼, 必然导致其司法负担过重, 相对的弱化其优势且减少民间组织参与监督的积极性, 不利于充分发挥公民监督, 以达到充分利用社会资源的目的。所以, 第一, 当检察院发现案件线索可建议、协助依《环境保护法》规定的主体所提起环境公益诉讼; 第二, 在所规定民事主体不提起、怠于提起或由于具有严重危害程度环境污染、破坏而向法院提起环境公益诉讼。
摘要：目前, 检察机关作为环境公益诉讼原告主体的资格, 在立法上虽未作明确规定, 但检察机关作为原告主体资格具有法律上的正当性、现实需求性以及理论上的正当性。检察机关作为环境公益诉讼的原告面临法律困境, 检察机关要真正成为环境公益诉讼原告还需要在法律适用上进行系统的制度设计。
关键词：环境公益诉讼,检察机关,监督
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