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第一篇：分税制财政体制论文
我国分税制财政体制下转移支付制度研究
[摘 要] 我国自1994年实行分税制改革，转移支付制度是其中至关重要的一部分。运行良好的转移支付制度，能够促进中央政府的宏观调控能力、平衡各地区提供公共产品和服务的能力、推进中央政策的施行。从我国开始实行转移支付制度至今，取得了一些可喜的成就，也产生了一些亟待解决的问题。本文从转移支付制度的作用入手，分析我国财政体制目前面临的困境并提出相应的建议构想。
[关键词] 转移支付;一般性转移支付;专项转移支付;税收返还
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 13. 099
1 转移支付制度的作用分析
我国为改善“地方独大”的局面，于1994年正式施行分税制改革，使一部分财权上移到中央政府，增强中央政府的宏观调控能力以及政策导向能力。其中，转移支付制度是分税制改革的重要内容之一。转移支付制度是我国政府从西方引入的一个概念，按照资金的使用用途可以划分为一般性性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是指政府在进行资金拨付时，不规定资金的用途与使用方向，由地方政府根据其实际的情况来合理使用;而专项转移支付则是政府在划拨资金时，明确规定资金的使用方向，不可用于它途。
我国的转移支付制度包含3项，即税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。我国引入转移支付制度有4个目的：①是为了加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，增强中央政府的主导地位。从经济角度来说，当经济不景气时，中央可以通过加大对地方政府转移支付力度以充实地方财力，增加地方支出和政府投资来缓解地方经济困境。当经济过热、通货严重膨胀时，中央政府可通过减少对地方政府的转移支付力度来控制地方支出规模，从而为地方的经济过热现象降温。除此之外，转移支付还起着实现民族团结的作用，中央政府通过给予少数民族地区的“民族地区转移支付”来凝聚各民族力量;②转移支付制度的实施是为了平衡各地区的财政收入，避免地区间贫富差距的出现。中央政府通过转移支付制度，给予欠发达地区较大的经济补助以实现公共资源和服务的均等化，为其能够提供充足的公共产品和服务保障;③减少公共产品带来的正外部性损失以及加强中央政府的政策推进力度。由于一些公共产品和服务存在正外部性，虽然其能够使该地区居民受益并且不需要付出任何代价，但对于未得到任何收益的政府来说，很容易忽视该项公共产品或缺少提供该项产品及服务的动机。因此，中央通过专项转移支付来保障地方政府对于该类公共产品和服务的提供。除此之外，中央也可通过转移支付实现特定的宏观政策和经济目标;④我国通过税收返还制度保护各地区的既得利益，以及调动各地区经济发展的积极性。
2 我国转移支付制度存在的问题
从1994年实行分税制至今，我国的一些财政问题得到了解决，但同时也带来了另一些新问题。就转移支付制度来说，目前我国的转移支付制度存在以下问题：
(1)并未实现各地区财力的均等化。转移支付制度的目标之一是实现各地区公共产品与服务的均等化。然而，我国税收返还制度的实施，不仅没有起到改善作用，反而加剧了地区间贫富的差距。我国的税收返还制度采用基数法，因此就意味着发达地区的税收返还数额远远高于欠发达地区。中央采用税收返还制度是为了保护地方政府的既得利益，避免因分税制改革带来的部分地方政府的不良情绪，尤其是发达省市。这一制度的实施实为中央政府的无奈之举，其本身目的就偏离了转移支付所应发挥的作用。
(2)均衡性转移支付所占比例过小。2013年，我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付等11项。其中，起到均衡地区间财政差距的均衡性转移支付占总转移支付数额的20.4%，而均衡性转移支付包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励金额以及县级基本财力保障机制奖补资金，真正起到均衡各地区公共服务水平的县级基本财力保障机制奖补资金占转移支付总额的3.17%。由此可见，我国对实现各地区均等化的投入力度仍然过小。
(3)我国专项转移支付制度种类繁多、项目复杂。专项转移支付被用于特定的公共项目，以弥补地方政府对一些正外部性的公共服务的忽视。但在我国，专项转移支付项目设立过多、过散、过杂的问题较为突出。2013年，我国专项转移支付项目包括小型农田水利设施建设和水土保持补助资金、老旧运输船舶和单壳油轮报废更新补助专项资金、“糧安工程”危仓老库维修专项资金等多种细小项目，涉及到农业、林业、水利交通等几乎所有较为关键的领域。专项转移支付种类繁多也就意味着每一项所能够得到的可利用资金过少，造成资金使用效率过小。
(4)我国转移支付制度缺少法律规范性，监督机制不健全。一些发达国家的转移支付制度已经确立了程序化的施行过程、公式化的额度分配，并且通过宪法规范政府间的转移支付的实施。而我国在转移支付方面的相关法律比较欠缺，同时也没有有效的监督机制，仍旧停留在政府规章阶段。
(5)我国省级以下的转移支付制度仍不完善。我国的转移支付制度仅仅规范到中央与省一级，省级以下的转移支付制度仍没有明确统一的规范。我国税收财权被层层上移，而事权却被层层下移，造成越是下级的地方政府，财政压力越大。
3 对于转移支付的思考
3.1 废除税收返还制度并不是缩小地区间差异的有效方法
目前，许多学者建议我国废除税收返还制度，认为税收返还制度的存在不利于各地区经济的均衡发展。但笔者认为，我国目前仍旧需要税收返还制度的存在，原因是：①一些学者之所以认为需要废除税收返还制度是基于公平角度的思考，其认为“多上缴，多返还”的政策明显偏向于经济发达地区，而对于欠发达地区来说，由于其地理位置、资源等天然条件的缺失，导致地方政府经济热情无论多么高涨，也无法达到发达地区的经济发展速度。但假使我们取消税收返还制度，发达地区的大部分税收被上缴，并由中央宏观统一调控到欠发达地区，这会造成发达地区的地方政府出现“努力工作，便宜他人”的消极心理，不利于调动发达地区经济发展的积极性;②我国目前的税收返还制度具有其存在的合理性，不合理的是其制度设计。我国税收返还采用“基数法”，不利于均衡各地区间的财政收入;③税收返还制度不仅存在于中国，在美国、法国、日本等经济较为发达的国家也同样存在，并被证实是行之有效的。
基于此，笔者认为，废除税收返还制度并不是实现各地区财政收入均衡化的有效方法，而是应该改善我国的税收返还制度，避免其带来的不利影响，发挥其积极的激励作用。①改变我国税收返还的计算方法，使其更加科学有效;②合理調整我国税收返还金额占转移支付总金额的比例，使其不仅能激励发达地区的经济发展，又不至于加重地区间的贫富差距;③在我国现有的纵向转移支付制度基础上，增加横向转移支付制度，并将横向转移支付列为官员考核标准的一种方法，改变发达地区官员的行为偏好。
3.2 转移支付力度并不是越大越好
我国的转移支付力度逐年上涨，2014年中央对地方转移支付金额占全国一般公共财政收入的30%多，相当于2013年中央财政收入的70%。我国转移支付力度的不断上涨意味着我国对转移支付的重视程度越来越高，同时这也说明中央对我国宏观调控力度的加大。但这并不意味着转移支付规模越大，越有利于我国的各方面发展。一个国家在每一个特定时期存在着转移支付力度界限，规模过大或过小，都不利于分税制财政体制的推行以及目标的实现。当转移支付规模过小时，无法突出中央政府在国家发展中的宏观调控作用，也不利于中央政府权威的树立和中央对地方的控制，甚至会影响国家的政治安全以及稳定。除此之外，还会造成地区间贫富差距的扩大;但如果国家转移支付规模过大，会造成地方政府的财政支出过于依赖中央政府，使得地方政府仅注重与上级政府或中央政府之间的关系，仅对上级政府负责而忽视了其与地方百姓之间的责任关系，不利于民主政治的建设。
因此，在我国应合理规划转移支付的规模，发挥其积极作用而避免规模过大或过小所带来的消极作用。我国中央的转移支付规模应达到这样一种程度，即能够合理地发挥中央政府的宏观调控能力，避免地区间贫富差距以及使资金合理分配。同时，还应避免地方政府过度依赖中央政府，确保地方政府有能力承担其事权和责任，发挥地方政府应当发挥的作用。
3.3 利用法律规范转移支付制度
利用法律规范转移支付制度，不仅有利于提高政府的行政效率、资金的使用绩效，也有利于避免政府之间寻租等行为的产生。笔者认为，我国政府目前应主要明确以下3个方面的转移支付制度的法律规范：
①规范专项转移支付范围。专项转移支付的范围应由立法确定，并严格按照法律规定的内容执行，避免项目过多导致的资金利用率低下，以及由于项目复杂导致的寻租行为和监管低效率现象;②通过立法明确监督机制。完善监督机制，使转移性资金到达地方时通过监督减少随意支配的可能;③通过立法完善省级以下的转移支付制度。不少省级以下政府没有明确的财政管理体制，缺少制度化规范。因此应通过立法明确各级政府之间的事权与财权，建立规范化的转移支付的执行标准。
4 结 语
转移支付制度是我国财政体制中重要的一部分，运行良好的转移支付制度能够增强我国中央政府的宏观调控能力，有效平衡地区间的公共产品和服务的提供能力，有效推行中央政策，使资源得到合理化利用。我国转移支付制度在取得一定成就的同时，仍旧存在需要完善的地方。通过对不足进行完善，我国的财政体制不仅会促进我国经济的发展，还会对我国的政治产生积极的影响。
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作者：高雨琪
第二篇：分税制财政体制下我国地方税收入不足问题研究
摘要：在我国分税制财政体制下，集权化的收入分配模式在支出分权化的趋势下导致地方缺乏稳定的税收收入，可能造成地方财政困难。为解决这一问题，我国应推进政府间财政职能配置的明晰化、法制化，构建地方企业所得税作为省级政府的主体税种，选择城乡维护建设税和房地产税作为县乡财政主体税种。总之，应以财政均等化为目标进一步完善转移支付制度。
关键词：地方税收入；分税制；收入分配
文献标识码：A
近年来，我国地方由于缺乏自主财源导致财政困难，特别是县乡财政困难。同时，地区间财力差距不断扩大。虽然中央对地方的转移支付可在一定程度上解决地方政府履行公共服务职能时的财政能力弱化问题，但转移支付制度的不配套、不完善却严重影响了政策的效果。这种缺陷是分税制进一步改革的根本原因。从地方税收入不足与县乡政府财政困境看，我国的分税制财政管理体制存在明显的制度缺陷，而且目前的财政体制也无法满足地方政府的财政支出需求，地方政府没有税收立法权，地方税的税源、税基、税率及后续的调整权掌握在中央政府手中。因此，应重新审视税收收入在各级政府间的分配。
一、分税制对地方财政的影响
（一）改变了地方财政运行情况
1.地方财政收入远低于支出。从图1可见，分税制改革之前地方财政收支基本能自求平衡，分税制改革使地方财政收入远低于地方财政支出，而且二者之间的差距有进一步扩大趋势。从收人看，地方财政收入在财政总收入中的比重由1993年的78%迅速降到44%，下降34个百分点，此后一直在50%左右徘徊。从支出看，地方财政支出的比重自1978年以来一直保持平稳上升的状态，1990年为67.4%，2002年略微上升为69.3%，至2006年达到75.3%、2009年为80%，2012年则高达85.1%。可见，分税制改革在集中中央财力的同时并没有改变中央和地方的事权划分格局，未从根本上调整政府间财政支出责任，改革的重点是对收入进行了重新配置，切断了收入与支出的联系。随着地方政府承担越来越多的事权与支出责任，地方财政支出规模不断扩大，占全部财政支出的比重逐步提高。分税制改革与任何一次财政体制改革一样，其实质是对权力、资源和利益进行重新调整和再次分配。在调整过程中，中央财政收入的提高必然伴随着地方财政收入的下降，中央政府支出责任的减少必然伴随着地方政府支出责任的增加。
分税制改革后，中央政府通过税收返还、体制补助和专项补助等转移支付措施弥补了地方财政收支缺口。分税制以来，我国转移支付规模（不含税收返还）从1994年的590亿元，增加到2012年的40233.64亿元。其中，一般性转移支付达21429.51亿元，比重从38.80%提高到53.26%。但也应看到，2012年一般性转移支付中均衡性转移支付为8582.62亿元，只占转移支付总额的21.33%。显然，目前转移支付的规模与我国基本公共服务均等化、区域经济协调发展的目标相距甚远。分税制改革形成了地方政府更加依赖上级政府的转移支付而不是地方税的格局。离开中央政府的转移支付，地方政府无法满足其财政支出的需要。这种高度依附性的转移支付制度是各级地方政府缺乏主体税种和未能形成稳定的自有财源的必然结果。
2.地方财政自给率显著下降。分税制改革后，中央与地方各级政府财政自给能力发生根本性转变，1994年分税制财政管理体制改革是各级地方政府财政自给能力由强变弱的一个重要转折。分税制改革使中央集中了财权和财力，财政自给能力迅速增强，1994年财政自给系数达1.66，中央财政的自给能力首次超过地方财政，由此从根本上改变了几十年来中央财政开支依赖地方的被动局面。从表1可知，1994年分税制改革后，从省到乡镇的四级地方财政逐渐变弱。1994年前，只是省级和县级财政不能自给，市级和乡级财政自给能力系数较高，平均数为1.43和1.38。分税制改革后，四级地方政府的财政自给能力均被削弱，1994～2009年财政自给能力系数平均值依次为0.57、0.72、0.48、0.97，除乡级财政自给能力系数基本维持在1.0左右尚可基本自给外，省、市、县财政均不能自给，缺口很大。1997年后，县级财政自给系数略有回升，而乡镇财政有所下降。
（二）地方税收入不足
1.地方税收入占地方财力比重小。因为，正确客观衡量地方税收入规模，必须结合政府间事权与支出责任划分状况。1994年分税制以来，地方政府承担了越来越多的事权。1994～2012年，地方财政支出占财政支出总额的比重由69.7%上升到85.1%，而同期地方税收入占地方财政收支的比重呈明显下降趋势，地方税收入占地方财政收入的比重由61.6%下降到50.2%，占地方财政支出的比重由35.3%下降到28.6%，这说明地方税收入尚未成为地方政府财政支出的主体来源。如图2所示，地方政府事权与地方税收人不对称，如此大的收支缺口必然造成地方财政困难和地方政府对收费的高度依赖。当前，地方政府支配的税收收入主要来源于两部分：一是由地方税提供的收入，二是共享税中分成的部分（包括固定分成和超额分成）。共享税成为地方政府税收收入的支柱之一，必然淡化分税制色彩，使其更像收入分成制，这严重制约了地方税体系的规范和完善。
2.地方政府收入多元化趋势明显。改革开放以来，我国各级政府收入来源呈现多样化、复杂化格局，政府层级越低，情况越突出。分税制改革并未改变这种基本格局。当前，地方基本财源主要来自税收、各项政府收费和中央转移支付等收入。图2显示，1994～2010年地方政府收入中税收与非税收入约各占一半。但事实上，在税收收入总额中剔除各项共享税，真正意义上的地方税收人比重将下降一半，而且这些地方税的税权除征收管理权外高度集中于中央。另外，我国地方政府的制度外收入十分突出，由于具有非规范性和隐蔽性，其数额难以统计甚至无法估算。因此，我国地方政府收入的规模实际上比统计数据显示的规模要大，地方税收入所占的比重要小。
二、缓解地方收入不足的政策建议
（一）政府间财政职能配置应明晰化、法制化
政府问财政职能配置应主要解决两个问题：一是各级政府财政活动范围和职能，即各级财政“干什么”；二是各级地方政府财政能力所决定的活动范围与本地公共需求的匹配性，即“基本公共服务均等化”。财政职能包括资源配置、收入分配和稳定经济三大职能，财政各项职能在各级政府间的分配，从实质上确定了各级政府财政职能的重点，进而确定了各级政府相应的财力规模、财政支出结构和重点：中央政府财政职能的重点是维护政权稳定和保护国家安全，促进经济发展与保持社会和谐；省级政府财政职能的重点是提供地方公共服务与保持地方经济发展；县乡政府财政职能的重点是维护基层政权和提供公共服务。在明确各级政府财政职能的基础上，应进一步细分政府间的事权与支出责任（见表2）。
我国现行财政体制缺乏法律保护，财政分权的不确定性和随意性较大，政府间不规范的财政活动频发。我国对政府间财政职能的划分，只是在《中华人民共和国预算法》中作了粗略的原则性规定。由于未对各级政府事权和支出责任作出明确而又具有法律效力的规定，上级政府主要是中央政府在分权体制调整过程中，通过行政渠道较为容易地将主要公共品提供义务转移给地方政府。行政渠道具有灵活性，使分级财政安排带有一定的短期目的性，不利于形成比较稳定和长期的制度安排。发达国家都以法律形式对中央与地方的关系予以明确规定，中央与地方的财政关系建立在宪法和其他法律之上，法律详细规定地方政府的权限和地方财政职责。我国应逐步实现政府间事权与财权划分的法制化，由宪法或法律明确规定中央与地方政府的权限和支出责任：增加关于政府间事权与财权划分的基本原则；制定《中央与地方关系法》，具体规定中央与各级地方政府各自的职责以及共同职责；尽快出台《税收基本法》，规范中央与地方政府以及地方政府间的税权划分；制定《转移支付法》，规范政府间的财力转移，实现基本公共服务均等化。
（二）科学、合理地设置地方税税种
一个国家的基本税收问题是对不同级别政府分配何种责任和政策工具问题，因此需要理解哪些功能和工具最好由中央政府集中掌握，哪些可分散于各地方政府行使。税收分权程度可从以下三个方面的权力划分考察：一是把不同税种、税基和税率的确定权力划归不同级政府；二是把不同税种的管理权限划归不同级别的政府；三是把不同税种的全部或部分收入划归不同级政府。在以上三种税收分权模式下，地方税收自主权依次减弱。第一种权力划分的税收分权程度最彻底，我国中央政府始终掌握这些权力。目前，我国现行的分税制财政管理体制介于第二种和第三种税收分权模式，在将税种划分为中央税和地方税的基础上，规定中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入。
分税制改革在中央和省级政府的税种划分和收入分享上做出了较为明确的规定，使我国政府间财政收入分配制度逐步规范，在一定程度上调动了地方政府的积极性。但从政府间税种划分看，还存在一些问题：第一，缺乏合理、稳定的税种划分规则和模式。中央税与地方税划分标准不明确，税种划分不合理，交叉重复，难以具体界定。中央税与地方税的划分标准不一致，按税种、行业、企业经济属性和隶属关系等多种标准划分。一些地方税被强行分解，实际上也具有了共享税的性质。第二，缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的地方税主体税种。我国地方税既有流转税和收益税，也有财产税和行为税，但缺乏税源较广、税基稳定、容易征收、对地方财力具有决定性影响的主体税种。除营业税、城市维护建设税具有主体税的特点外，其余税种均为零星分散、征收难度较大的小额税种。现行税种划分既不能保障地方财政经常性支出的需要，也不利于调动地方的积极性。
规范的税种划分是在中央政府集中税种设置权和税率调整权的基础上，将主要税种分别划分给不同级别政府。科学、合理地设置地方税税种，是分税制体制的总体要求，也是提高地方税收入的根本保障。适合地方开征的税种主要有两种情形：一是基于“收益原则”收益内部化于征收该税的辖区之内，对纳税人而言，其承担的收入责任应该清楚明了；二是税基固定或流动性小的税种。而税基有较大流动性尤其是能在全国范围内自由流动的税种、征收管理具有规模效应的税种、具有累退性能实现收入再分配目标的税种、税基在辖区间分布极不均匀的税种、多环节课征无法确定其归属的税种都应由中央政府征管使用。对具体税种的归属问题，应根据税种的功能、税源范围及对经济的调节作用等，确定不同税种分别作为中央税或地方税。总的划分依据是凡关系到国民经济全局、有利于加强宏观经济调控的税种划归中央，作为中央税；与地方密切相关、税源分布区域性较强、需要发挥地方征收积极性的税种划归地方，作为地方税；与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享税，使中央和地方在财政利益上有一个连接点。具体确定哪些税种为地方税，必须考虑中央和地方事权与支出责任划分情况，以及在此基础上确定的财权归属和中央政府是否掌握强有力的转移支付等体制因素；保证地方政府具有一定规模、较为稳定的自主收入来源；确保地方税收人与地方经济发展密切相关，体现经济增长与税收增长的内在联系，同时要考虑税收收入的汲取对经济增长的负向影响；充分体现宽税基、低税率、易征管的原则；要保持相对稳定，避免因追求收入规模或者平衡中央、地方收入而人为调整政策和增减税种。依照上述原则和标准，可将营业税、地方企业所得税、房产税、城乡维护建设税、资源税、车船税、印花税、耕地占用税、环境保护税和社会保障税作为地方税。其中，地方企业所得税应改变现有分享方式，实行同源共享、分率课征；将现行的房产税和城镇土地使用税整合为一个统一的在房地产保有环节课征的税种，作为县级政府的主体税种；将现行的城市维护建设税改为城乡维护建设税，独立征收；在现有资源税的基础上，扩大征税范围，改变计税方式，以提高资源开采和利用效率；将现行征收的各种环境保护收费改为征收独立的环境保护税；条件成熟时将现行向企事业单位和个人普遍征缴的社会保险费，经过全国人民代表大会立法，设立社会保障税。
（三）完善以财政均等化为目标的转移支付制度
由于我国转移支付以控制为导向的制度设计内涵的均等化理念不足，税收返还和专项转移支付机制存在逆向均等化问题，一般性转移支付所占比重较小，尤其是均等化效果很强的均衡性转移支付不足，使我国中央政府试图实现财政均等化，但实际效果不佳。
1.构建均等化与激励兼容的转移支付制度。转移支付制度的均等化目标与控制目标存在一定包容性，通过合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，充分发挥二者的优势，既要使各地财力保障基本公共服务的供给水平大致相当，又要充分调动各地征税的积极性和发展经济的主动性。我国转移支付制度应以财政均等化为主导目标，兼容对地方政府的激励与控制，有效协调不同目标之间的冲突和矛盾。
2.调整转移支付的结构。从各构成项目看，税收返还比重快速下降，伴随着一般性转移支付的比重逐步上升，专项转移支付比重稳中有升。但一般性转移支付的比重较小，尤其均衡性转移支付比重很小。应按照均等化的基本要求对现行转移支付结构作重大调整，大幅减少专项转移支付的份额，增加一般性转移支付的力度，尤其是均等化功能很强的均衡性转移支付比重的上升，将会提升转移支付制度的总体均等化效果。
3.继续加大对中西部地区的转移支付。虽然税收返还的比重在逐年缩减，中西部地区获得的均等化转移支付在逐步增加，但贫困地区与落后地区的财政能力差距和公共服务水平差距，是难以用转移支付的分配情况全部加以解释的。从长期看，一个地区财政能力的增强取决于GDP的实际增长，中西部地区与东部地区的经济差距和财政能力差距在短期内难以缩小。因此，必须以地区财政能力和支出需求为依据，给予中西部地区更多的转移支付，弥补基本公共产品存量的不足和保持同等水平的增量。
作者：李俊英
第三篇：分税制财政管理体制对民族自治地方财政的影响与对策
摘要：分税制财政管理体制是我国于1994年财政改革中所建立起来的一种以中央与地方财政分税为特点的财政管理体制，也是我国现行的基本财政管理体制。运行十几年后，分税制日趋完善，但在少数民族地区，行政环境的特殊性，使得分税制对少数民族地区的影响有利有弊。本文拟从分析少数民族自治地方的特殊财政环境入手，探讨分税制对少数民族地区的影响，并在分析的基础上尝试讨论有益的方案与对策。
关键词：分税制民族自治地方税权
分税制财政管理体制是我国于1994年财政改革中所建立起来的一种以中央与地方财政分税为特点的财政管理体制，其主要目的是适应社会主义市场经济建设的需要，把各级政府之间、主要是中央政府和地方政府之间的财政分配关系理顺，并使之规范化，它的主要内容涉及税权、收入、支出、中央对地方返还以及机构设置等几个方面。1994年以来的实践表明，我国已初步建立起了分税制财政管理体制的框架，重新界定了中央与地方政府的事权，划分了两极政府的支出范围，调整了财政分配格局，促进了资源的优化配置，同时，它还扩大了地方财源，调动了地方政府的积极性，加快了地方政府职能和企业机制的转变，推进了市场经济的发展。但由于行政环境的特殊性，分税制的实施对民族地区既有有利的一面又有不利的一面，本文拟从分析少数民族自治地方的特殊财政环境入手，探讨分税制对少数民族地区的影响，并在此基础上尝试讨论有益的方案与对策。
一、民族自治地方财政的特殊性与重要地位
民族自治地方财政是国家财政体系的重要组成部分，它属于地方财政的范畴，包含于地方财政的一般含义之中，又不同于一般地方财政，具有自身的运动规律和特点。
民族自治地方财政与一般地方财政有共同点，这是由我国社会主义制度和社会主义国家财政的本质所决定的。社会主义的根本目的是发展经济，提高各族人民的物质文化生活水平，实现各民族的共同繁荣和共同发展。而财政的中心任务就是确保上述目标的实现，无论是实行社会主义的市场经济或者计划经济，国家财政及地方财政的这一中心任务是绝对不能动摇的。民族自治地方财政与一般地区财政的不同特点，是由民族地区政治、经济、历史、文化等多方面因素决定的。民族是一种社会历史现象，由于历史的和现实的多种原因，各民族之间、各民族地区之间的经济文化发展是不平衡的，有的领域差距十分突出，这些经济和文化上的差距必然反映到财政上来，反映到经济所决定的民族自治地方财政的方方面面上来。
概括的说，民族自治地方财政的特殊性，主要表现在以下几个方面：首先，我国少数民族地区一般都处在边远地区和山区，幅员辽阔、地广人稀。这种特殊的地理位置，直接影响着行政管理成本和文化、教育、卫生等项事业费用的高低，使得这些地区除需要一般的行政开支外，还有许多特殊的开支因素。因为即使人口稀少，只要有行政机构设置，就需要配备一定数量的行政管理人员，相应地也需要有文化、教育、卫生等事业设施。
其次，由于历史的、政治的、经济的种种原因，我国少数民族地区都是不发达或欠发达地区，经济基础薄弱、市场发育相对不完善，企业竞争能力不高，产业结构、产品结构不合理，财政资金十分困难。
第三，大部分少数民族都有自己的语言、文字和风俗习惯，本着民族尊重、民族团结、保护民族文化的原则，少数民族地区政府管理一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，还要考虑相应的民族文化、民族习俗、民族节假日等因素，这相应地增加了政府的财政开支。以内蒙古自治区为例，根据国家的有关法律和法规规定，内蒙古自治区文化、教育、广播、电视、出生、报刊发行、卫生等各项事业，国家权力机关及行政机关的各种文件，都要分别采取蒙汉两种语言文字。
第四，由于民族自治地区特殊的地理位置，民族地区环境保护的任务也十分严峻。一方面，由于建国初期经济指导思想的偏差，我国少数民族地区的生态环境已普遍遭到了不同程度的破坏;另一方面，这些地区生态环境的恶化，对其它地区的影响更大，后果更严重，如内蒙古自治区，是全国重要的畜牧业基地，但由于近年来过度放牧，造成草原退化、沙化严重，由此带来的风沙可直接侵袭整个华北、东北地区，建设草原、控制沙化的任务十分艰巨，这又将是一项巨大的财政支出。
二、分税制财政管理体制对民族自治地方的影响
民族自治地区财政的特殊性构成了民族地区实施分税制改革的特殊困难，也使得我们对分税制改革在民族地区的影响的分析需要分成两个方面来进行。
首先，分税制财政体制给少数民族自治地方带来了发展的机遇
1.分税制实施后，中央与民族自治地方的财政收入来源稳定，事权、税权相对固定下来，避免了中央与民族自治地方在税权、事权划分上的相互扯皮现象。
2.实行分税制，使中央财政可适当地集中一部分财力，增强中央财政的宏观调控能力，有利于促进民族自治地方和其它不发达地区的经济发展。在实行分税制后，中央在税源分配、税种比较和税收数量诸方面均占绝对优势，征收的税款约占全国税收总额的60%，从而使中央财政能够对国民经济进行宏观干预，对地方经济进行调节、诱导和扶持，并调节各地方之间的发展不平衡的矛盾。这对我国这样一个地区经济发展水平差异极其明显的大国，有着积极的意义。
3.民族地区逐步建立了适合本地区的新地方税，这样可以使少数民族地区财政加快自身的改革发展步伐，压缩财政支出范围、消除财政赤字，逐步实现自身的财政收支的平衡。
4.分税制财政体制给少数民族地区企业创造了在同等条件下参与市场竞争的外部环境和外部政策。少数民族地区企业大多数规模较小，在与大中型企业的竞争中处于不利位置。而新税制统一了企业所得税的税率，使企业在统一的税负条件下，进行公平竞争，从而使少数民族地区企业向效益好、上规模的企业集中，也使有些企业利用自身的有利条件，改革了产业、产品结构，拓宽了理财领域，搞好了地方国有企业，挖掘了“效益型”财源，并大力发展了非国有企业，增加了财源之路。
其次，新的分税制财政管理体制对民族自治地区财政也存在不利影响
1.中央与民族地区税种划分上不合理。流转税大部分划为中央收入和共享收入，而留给地方的是收入不稳、税源分散、增收较难的小税种，收入有限，消费税、增值税的征收办法对以烟、酒、糖、茶为主要经济收入的边疆民族地区冲击较大，制约了经济的发展，资金调度也由于资金在中央、地方两极往返时间加长而发生困难，造成地方有预算而无资金供应的问题。
2.民族自治地方缺乏与自治权相适应的地方税收立法权和管理权限。民族自治地方既是地方政府，又是特殊的自治机关。除了拥有与其他地方政府相同的权限之外，还依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定形式自治权。但分税制改革没有充分体现民族自治地方在税制方面的自治权限，在税率、税种等方面自治机关还受到诸多限制。
3.中央财政对地方税收返还基数确定不合理。在此次分税制体制改革中，全国统一以1993年财政收入的实际入库数为基数来确定了各地区财政收入的基数，这种做法对少数民族地区的特殊情况和经济发展速度有欠考虑，同一基年，往往发达地区经济发展比较稳定，增长速度较快;而少数民族地区经济一般都不够稳定，增长速度较慢，而且，为了保发工资，保证党政机关正常运转，不但不能藏富于民、藏富于企业，甚至还要涸泽而渔。
4.新的体制对民族地区的特殊情况和特殊的开支因素考虑不够，民族自治地区享受的财政优惠政策正在逐步弱化和消失。过去历次财政体制改革，国家都充分考虑了少数民族地区的特殊情况，在财政体制方面给予了力所能及的优惠和照顾，促进了少数民族地区的发展。实行分税制后，原体制中非民族地区的各种照顾基本上都已收回，未能充分体现出民族地区照顾的政策。民族地区特殊开支因素很多，如果国家对这些特殊开支因素考虑不够，这些用于少数民族特殊需要的开支将难以坚持，势必严重影响少数民族各项社会职业的发展和正常的生产生活。
三、分税制下少数民族自治地方财政发展的对策
分税制财政改革在民族自治地方实施后，之所以会产生诸多问题与不利影响，根本原因就在于新的体制没有周全地考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，对民族自治地方财政采取了一视同仁的态度，使许多民族自治地方的特殊财政需要得不到满足，衍生出许多问题。作为财政体制的主导者，国家和中央政府应首当其冲地对财政体制存在的问题进行分析和改进，进一步深化税制改革，尽快完善现行分税制。对此，我们提出如下建议：
1.国家和中央政府应本着辨证唯物主义的观点、立场，充分认识和考虑少数民族自治地方财政的特殊性，只有承认这种特殊性，充分分析这种特殊性，并最终能够合理利用这些特殊性，国家的财政体系才算真正完善。这也体现了我国《宪法》中关于“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应适当照顾民族自治地方的利益”的精神。在此基础上，应充分考虑民族自治地方财政的特殊情况与困难，科学地划分中央与地方的事权、税种，确定一种既有利于中央、又有利于民族自治地方的划分方法。
2.赋予民族自治地方必要的地方税收立法权和管理权限。民族地区政府享有一定的税收立法权及管理权限，既是分税制的客观要求，也是民族地区自治权的具体体现。中央应赋予民族地区适当的税收立法权和税收管辖权，对属于地方税的税种，可由自治地区政府人大立法解释，其开征停征、调整税率或起征点，确定减免办法及实施细则，由自治地区政府决定;对于涉及面广，波及其他省份或引起税负较大变动的，再报中央审批，充分体现自治机关的自主权。
3.建立规范的民族地区转移支付制度。在我国存在着不同形式的转移支付，如体制补助、结算补助和税收返还等，但由于采用基数法进行计算，其补助数额仅根据过去的历史事实和地方的谈判能力确定，无法真正起到合理调整地区发展差异的作用。应结合民族地区的实际需要和现实情况，制定有利于民族地区发展的转移支付制度，并建立用于支付民族地区特殊需要开支的特殊转移支付项目。
4.给民族自治地方适当的优惠政策。民族地区享受的财政优惠政策的逐步弱化和丧失，是民族地区财政吃紧的一个重要原因，中央应考虑民族自治地方的特殊情况，以立法的形式确定中央对民族自治地方的财政优惠政策，建立健全民族自治地方财政优惠的法律保障体系，帮助民族地区发展经济。
5.除上述具体的措施之外，财税部门还要认真作好少数民族自治地方财税改革的理论研究。财政政策是确定中央与地方、国家、集体与个人利益分配的重要政策，财政部门、税务部门在作好征管工作的同时，还要认真开展调查研究工作，在总结实践经验的基础上，研究促进少数民族地区经济发展的税收政策和理论。
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作者：李 敏 叶盛楠