一、干预行政的界定
依据不同的划分标准, 行政行为的基本范畴各不相同。按照行政对被管理人利益得失的效果进行划分, 行政可以分为干预行政与给付行政。对于干预行政, 学者们给出的定义各不相同, 但是普遍认为是对相对人增设负担的行为。我国有学者认为, 德国行政法中授益行政行为与设负担行政行为的概念, 源自传统划分的给付行政与干预行政。根据德国学理上的通说, 授益行政行为与负担行政行为是以行政行为对公民的法律效果是否有利作为划分标准的。而德国传统的干预行政意指行政机关侵入公民权利领域并且限制其自由和财产, 或者给公民施加义务或者负担的行政行为。因此, 我们可以认为干预行政行为与负担行政行为所涵盖的领域是一致的, 干预行政行为可以等同于负担行政行为。
二、行政辅助人在干预行政领域的权力行使
行政辅助人意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手, 其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力, 而是直接受行政机关的指挥命令从事活动, 犹如行政机关的“延长之手”。现实当中, 行政机关根据自身工作需要“招聘”行政辅助人, 那么行政机关和作为行政辅助人的公民之间就存在一个契约性质的协议。
此类协议可以理解成为一种行政合同。当作为行政辅助人的公民同行政机关就工作中的权利义务、工作待遇等达成合意, 签订协议, 即可视为合同的成立。而作为合同一方当事人的行政机关在合同履行过程中具有监督权、指挥权、单方变更权等特权, 双方主体的法律地位并不平等。所以, 笔者认为该协议应属于行政合同, 且行政机关针对行政辅助人制定的管理规定亦属于合同内容的一部分, 该行政合同就是行政辅助人权力的来源。结合上文分析, 行政辅助人权力的行使应具有以下特征: 行政辅助人行使权力应当以行政机关的名义; 权力的行使必须在行政机关的指挥下进行; 行政辅助人权力行使的结果归于行政机关。
三、行政辅助人在干预行政领域的权力行使规则
行政辅助人作为行使公权力的特殊主体, 其权力势必要受到法律的规制。而干预行政活动中的行政辅助人由于其协助的行政活动是为相对人增设负担, 更应该对其权力的行使进行限制。
( 一) 加强相关立法
虽然在此我们要讲的是行政辅助人在干预行政领域的权力行使规则, 但是当前我国对于行政辅助人立法还十分薄弱。而行政法最为基本的原则就是合法行政原则, 所以在阐述行政辅助人在干预行政领域的权力行使规则前, 首先要确定有可供执行的较为完善的立法。
对于关于行政辅助人的相关立法, 有专项立法和在相关法律法规中增设相关条款两种方式。虽然专门立法可以对行政辅助人从准入到权利义务, 再到监督和救济进行细致的规范。但这样操作不仅成本过高, 而且只能做笼统的规范, 对不同领域的行政辅助人还要在其相关领域立法中进行具体规制, 有浪费立法资源之嫌。因此, 笔者认为应采取增设条款的立法方式, 在将来的《行政程序法》中加入行政辅助人的内容, 将各种形式的行政辅助人员纳入其中, 就其共性进行统一规定。而不同部门的行政辅助人的特殊规定则细化在其所在领域的法律法规之中。
( 二) 对干预行政领域行政辅助人权力行使的实体性规制
行政机关的一切权力来源于法律授予。对于会给行政相对人造成不利后果的负担行政行为, 必须严格适用法律保留原则。在干预行政领域, 只有法律明确规定可以由行政辅助人从事的活动, 行政机关才可以通过行政合同交由行政辅助人去完成; 同时行政辅助人权力的行使过程也须严格依照法律的规定, 不得超越法律规定的权限范围。
另外, 行政机关同行政辅助人的辅助与被辅助关系是通过签订行政合同的方式设定的。依据法律保留原则, 该行政合同应当依法签订, 合同的内容不得存在违法、越权的内容, 行政辅助人所从事之活动必须符合合同的约定。相应地, 行政机关也必须遵守合同的约定, 不得让行政辅助人从事具有裁量性的行为, 并依法严格对行政辅助人的行为进行监督。
( 三) 对干预行政领域行政辅助人权力行使的程序性规制
随着政府行政方式的转变, 行政辅助人的队伍日趋庞大。要想规范他们的权力行使活动, 除严格坚持依法赋予权力、行使权力以外, 更为重要的是从行政辅助人的产生、权力的行使过程等程序上对他们进行规制。
1. 完善相关准入制度, 严格行政辅助人的选拔和任用
行政辅助人是行政机关基于完成行政任务的需要选聘而来的, 作为行政机关行使公权力的辅助者, 理应是具有专业技能、高素质的人才。实践当中由于没有完善的准入制度, 对行政辅助人的招聘和任用过程中乱象丛生。尤其在干预行政领域, 行政辅助人侵害相对人权利的情况屡见不鲜。行政辅助人的素质偏低、法律意识淡薄是当前行政辅助人制度发展的一大障碍。
因此, 行政机关应当更新意识, 正视行政辅助人员所肩负的使命。在招录条件的限定上, 要重视对法律素养、文化素质、专业技能的考核, 优先录用综合素质高的人; 另一方面, 要严格规范招录程序, 公平公正地招收那些热心公共事业的公民, 防止“任人唯亲”、“任人唯钱”的现象出现。
2. 行政机关对行政辅助人的权力行使进行监督
行政机关将行政辅助人招进行政辅助人的队伍, 就要对他们的权力行使活动进行监督, 防止对相对人违法增设负担行为的出现。
( 1) 行政辅助人的权力行使必须依照行政机关指挥。行政辅助人并没有行政自由裁量权和执法权, 他们必须在行政机关的指挥下完成工作任务。干预行政活动中的行政辅助人因其行为的特殊性更是如此, 这就要求具体的行政机关对行政辅助人进行统一的岗前培训来规范其行为, 提高其职业技能, 必要的时候还可以制作行政执法手册来指导行政辅助人的行为。
( 2) 行政辅助人的权力行使必须受到行政机关的监督。行政机关作为行政辅助人的用工单位, 负有对其录用的行政辅助人进行监督和管理的义务。对于在工作中违反法律法规及管理办法等规定或有其他违法违纪行为的, 要视情节轻重及时作出处理。除此之外, 还要建立严格的考核制度。可以参照所在机关的公务员的考核办法, 制定针对行政辅助人的考核机制。对行政辅助人定期考核, 并依照对应的奖惩机制进行奖惩, 以实现对行政辅助人权力行使的全面监督。
3. 加强对行政辅助人权力行使活动的社会监督
干预行政领域的行政辅助人相对于给付行政领域的行政辅助人来讲, 更多的是面对行政相对人行使其权力。在这一领域, 相对人的监督更有必要性和现实性。设立对于干预行政领域的行政辅助人的社会监督机制, 是对行政辅助人进行权力规制的必要措施。
因此, 可以仿照行政机关的权力监督机制, 设立对行政辅助人权力行使的监督制度。对于相对人评价好, 满意度高的行政辅助人在考核中予以奖励; 对于评价差, 满意度低, 甚至遭到多次举报的相对人, 除重新审查其所作除的行为并作出处理外, 在考核中应当对其进行处分, 后果严重的, 根据情节作出不同的处理。
摘要：随着政府行政职能的发展转变, 传统高权行政的模式已经难以适应社会发展的需要, 服务型政府成为当前政府模式的发展方向, 行政辅助人这一群体为满足此需要也就应运而生。干预行政领域的行政活动具有对相对人增设负担的特性, 行政辅助人作为非专业的权力行使群体, 在干预行政领域的权力行使活动更应受到严格的限制。
关键词：干预行政,行政辅助人,权力规制
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