依法行政主体障碍研究

依法行政主体障碍研究（精选6篇）

依法行政主体障碍研究 第1篇

市民化是我国城镇化建设中的核心问题,是推动“三农问题”根本解决的必然选择,更是建设社会主义和谐社会的必然要求。作为一支新型劳动力大军,新生代农民工是市民化进程中最典型的一个群体。据全国总工会统计,目前我国已有新生代农民工1.25亿以上,约占农民工总数的60.9%,随着中国城市化进程的推进,这一群体的总人数正以每年约800万~900万人的速度快速递增。和父辈们比起来,新生代农民工的受教育程度、职业期望值和享受要求均更高,市民化愿望也更强烈。有调查显示,目前约有60.12%的新生代农民工“想成为城市中一员”或“已成为城市中一员”。

如何更好地适应与融入城市是新生代农民工首先要面临的问题。需要注意的是:市民化应该是全方位的人的市民化,而非仅仅是地域方面的市民化。这一过程不仅需要外在政策制度的大力支持,还需要其自身主体性的成长。在市民化进程中,不少新生代农民工遇到了城市适应的困难。困难的产生既有相关制度不够健全等外部障碍的影响,也有他们自身素质跟不上的内因。因此,充分发挥这个群体的主观能动性,消除他们的主体性障碍,是当前新生代农民工市民化工作中不可忽视的一环。

二、新生代农民工市民化的主体性障碍

(一)文化素养偏低

受教育程度是衡量人力资本的重要指标之一,与传统农民工相比,新生代农民工普遍受教育年限更长。全国总工会2010年抽样调查结果显示,67.2%的新生代农民工有高中及以上受教育经历,高出传统农民工18.2个百分点。这表明新生代农民工的人力资本水平较之父辈有了较大的提高。尽管如此,就市民化的要求而言,新生代农民工的受教育水平还是不够的,明显低于同一代的城市青年。62.5%的新生代农民工仍停留在义务教育和普通高中教育阶段。在市场经济条件下,知识越来越成为一种流动的资本甚至是基本条件,自身文化素养偏低,使新生代农民工难以真正融入城市,成为城市的边缘人。

(二)思维方式偏颇,价值判断能力较弱

思想是行动的指南,新生代农民工的思想状况在极大程度上决定了他们对城市文明的接纳程度和行为选择,进而影响了其市民化的进程。与传统农民工相比,新一代农民工逐步摆脱了封闭乡村意识的诸多束缚,努力适应市场经济和现代文明的发展需要,逐渐树立起竞争和创新意识。然而,受成长环境和自身素质的制约,新生代农民工意识形态上还有不少消极因素。他们往往信息感知较敏锐,但价值辨别力较弱,这在一定程度上造就了他们较为偏颇的思维方式。他们一般以片面的单向思维进行价值选择、判断和认知,缺乏对多种价值进行选择、认知的综合思维能力,从而极大地阻碍了其城市融入的进程。

(三)职业技能水平低

据中国劳动力市场网发布的信息,城市劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的中职和技校水平的劳动力,这占总需求的56.6%。而新生代农民工大多直接从学校进入劳动力市场,绝大多数未接受过系统的职业教育和技能培训。国家统计局2010年公布的数据显示,只有37.5%的新生代农民工接受过专业技术教育,没有参加过任何培训的新生代农民工比例达61.1%,虽然调查数据距今已有6年多,但现实状况并未产生根本性变化。在我们的调查对象中,无技能证的新生代农民工高达66.8%,拥有技能证的也大多为初级工证,拥有中级工证的只有4.6%,而拥有高级工证的仅为1.7%。较低的技能水平影响了新生代农民工人力资本的提升,使他们就业选择严重受限,只能从事入职门槛较低的行业类型,如制造业、物流业、交通运输业、建筑业、餐饮业等。这些大都属于高强度、低收入、工作环境较差且缺乏保障的行业,职业发展空间较为狭隘,难以满足他们迫切的生存和发展需求。随着劳动力市场上的选择标准逐渐由简单体力劳动向知识与技能转变,如果新生代农民工知识与技能水平的提高不能超越劳动力市场需求的发展,按他们目前的知识与技能素养估算,大约还不到三成的人能在城市长期稳定就业。

(四)法律能力欠缺

一个人的法律能力应该包括以下三方面:一是守法的能力。即能以法律法规规范自己的行为准则,按法律要求办事;二是用法的能力。即在自己和他人的权益遭受侵害时,能运用法律手段来维护自己和他人的正当权益;三是护法的能力。即要敢于同一些违法犯罪现象和行为作斗争,来维护法律的尊严和权威。

与传统农民工相比,新生代农民工的法制意识有了明显的增强,但因其所受教育主要是文化知识教育,他们的法律知识水平还是极为欠缺的。中国青少年研究中心2007年发布的《中国新生代农民工发展状况及代际对比研究报告》指出,只有16.7%的新生代农民工真正了解《劳动法》,大多数新生代农民工只是了解一点,而15.3%的人则一无所知。法律知识的缺乏,直接制约了新生代农民工法律能力的提高。首先,相当部分的新生代农民工守法意识淡薄,在我们的调查中,52.7%的新生代农民工认为“为了维护经济利益,偶尔触犯下法律法规没有关系”。其次,新生代农民工用法能力较弱。当合法权益受到侵害时,绝大多数的新生代农民工往往不能采取正当合理的方式维权,而会采取一些极端的甚至是非法的手段和途径争取权益。在我们的调查问卷中,有一道问题是“当合法权益受侵害时,你会通过正当途径寻求法律支持吗?”作出肯定回答的仅占全部调查对象的9.6%,明确表示不会的却高达23.5%。最后,新生代农民工护法能力低下。在我们的调查对象中,84.8%的新生代农民工表示在面对违法犯罪现象时,只要不触犯自己的利益,因为怕惹麻烦,不愿意出面制止;只有4.8%的人表示会出面制止。

(五)心理问题频发

心理障碍是影响新生代农民工城市适应的又一重要因素。因为从小生活条件相对较好,新成长起来的农民工大多没有真正品尝过生活的艰辛,他们往往有较高的职业期望值,却缺乏良好的工作耐受力和吃苦耐劳的精神,心理承受力差。他们满怀期待地来到城市,期盼通过自身的努力实现美好的梦想。然而,日益高昂的生活成本、城乡二元的制度安排、激烈残酷的就业竞争使他们极易迷失自我、产生自卑心理和不满情绪……部分新生代农民甚至产生了心理危机。有调查表明,31.6%的新生代农民工躯体化症状明显,40.3%的强迫症症状明显,35.7%的人际关系敏感症状明显,36.9%的抑郁症状明显。心理危机的产生不仅不利于他们的自身成长和发展,更会给社会带来危害。相关资料表明,新生代农民工群体的犯罪率呈上升趋势,涉案人员中超过7成在犯罪前没有固定工作和稳定收入。

三、提升新生代农民工素质的对策思考

市民化的实现要以个体的综合素质与城市发展水平相匹配为前提,主体素质的不足使新生代农民工在城市的发展严重受限,极易陷入“低素质———低收入———低人力资本投入”的恶性循环之中,从而成为制约其市民化的首要内因。基于此,应通过各种途径切实有效地提升新生代农民工的综合素质。

(一)明确新生代农民工素质提升教育的主体

1.应该强化政府的主导职能

政府要完善相关立法、健全法律法规并加强管理,使新生代农民工的继续教育工作有法可依;政府要加大对新生代农民工的继续教育力度和经费投入,并保障其贯彻落实;要加大对教育培训的宣传;要敦促用人单位积极实施员工的继续教育,规范用人单位在员工继续教育中的责任,强化企业对员工继续教育经费投入的责任意识;要发动社会各界积极参与到新生代农民工继续教育的资金投入中来。

2.强调企业责任,充分发挥企业的主体功能

根据《劳动法》的相关规定,企业有责任促进其员工的职业技能发展,然而由于新生代农民工群体就业的不稳定性以及相当部分企业的观念滞后,实践中不少企业对员工继续教育的积极性很低。在我们的调查中,新生代农民工接受过再教育的(不包括入职时的单位培训)只有约4.9%。企业是新生代农民工工作的地方,理应肩负起培训、教育新生代农民工的责任。[1]企业管理者要全面认识到员工素质提升是提高生产力与产品质量、产品附加值的有效途径,强化对员工实施继续教育的责任意识。[2]要充分发挥工会的组织作用,把员工都吸收到工会中来,为新生代农民工继续教育提供组织帮助。

3.要规范社区的继续教育责任

社区是新生代农民工居住的地方,因此,它在提升新生代农民工素质、帮助他们更好地融入城市中有着其他教育无法比拟的优势。社区应该从他们的日常生活抓起,及时对其进行思想引导,传达、解释政府的相关政策,免费开展法律咨询、职业技能培训咨询、心理咨询等服务,提升新生代农民工的素质,消除他们在城市融入中的自身障碍。

(二)夯实多元化的新生代农民工素质提升教育路径

首先,切实加强农村的基础教育。国家应继续加大对农村基础教育的投入,进一步改善办学条件,确保农村青少年的基本素养得以普遍提高。其次,要大力发展农村职业技术教育,有效提高农村外出务工青年的职业技能素养。最后,积极推进网络教育和成人教育。网络教育能够有效地解决工作和学习的矛盾、满足新生代农民工多样化的学习需求,故在新生代农民工的继续教育中发挥着相当重要的作用。在这里,政府不仅要加大对网络远程教育的投入,让更多的新生代农民工享受继续教育的机会,还要承担起宣传与监管的职责,以确保教育和培训的质量。

(三)确立职业技能教育与素质教育相结合的继续教育内容

在当前的继续教育实际工作中,众多教育培训机构提供的培训内容与市场脱节现象严重,这必然难以满足层次不一的新生代农民工的需求。对新生代农民工的继续教育,要按照受教育对象的不同需求构建动态化的素质提升体系,其内容应涵盖基础科学文化知识、素质教育和职业技能教育等。通过基础科学文化教育,提高受教育者的文化素养;通过素质教育,提升其“市民化”的内在素养,增强其城市认同感。而在职业技能教育方面,应该按技术含量类型和等级对职业技能培训进行分类,以满足不同基础新生代农民工的需求。教育培训专业的设置应以市场为导向,以就业为目标,培训中要加强实操性,着重提高新生代农民工的实际动手能力,力求实现培训—岗位的直接对接,切实提高教育培训的实用性。

摘要：新生代农民工是市民化进程中最典型的一个群体,在市民化进程中,不少新生代农民工遇到了难以适应城市的困境,这不仅有外在的制度因素,也有自身的素质原因。在实证调查研究的基础上,分析了新生代农民工市民化的主体性障碍,并提出相应的对策思考。

关键词：新生代农民工,市民化,素质,提升

参考文献

[1]全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报,2010-06-21.

[2]刘奉越.基于新生代农民工城市适应主体性障碍的质变学习[J].现代远程教育研究,2012(6).

[3]黄丽云.新生代农民工市民化中的价值观[M].社会科学文献出版社,2012.

人民主体地位行政法研究论文 第2篇

1949年9月22日，就国号中华人民共和国中的“人民”一词，人民政协第一届全体会议进行了第一次正式的讨论。讨论人为:“人民”指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的人。在建国的各种政法性文件中，“人民”也都是主要指上述四类人，“人民”一词出现了阶级含义。［1］我国国体决定人民是国家权力的主体并经由新中国成立后依次颁布的四部宪法与宪法性文件所确认。《中华人民共和国宪法》(1982)序言中明确规定:“中国人民掌握了国家的权利，成为国家的主人。”［2］

二、人民在行政法中的宏观主体地位

从宏观上看，人民是国家权力的主体，行政权作为一种国家权利，其主体自然也是人民。所谓天赋人权，人权是其他所有权利的来源与基础。先有人才有国，先有人权才有国家权力。行政权作为一种公权利，可以理解为是由人民让渡出自己人权中的部分私权利给行政机关和其他受法律授权行使行政职权的组织等而形成的。即行政权来源于人民的授权，行政主体受人民的委托来管理、执行公共事务，为人民服务，以达到社会生活更好运转的效果。人民作为工、农、小资产阶级和民族资产阶级这四个阶级人的集合，是一个集合的整体概念，具有宏观性和阶级性两种性质。它是行政权的来源，使行政权的行使具有合法性。

三、人民在行政法中的微观主体地位

行政权作为一种公权力，在具体实施时，其所针对的必定是某个或某一类特定的主体。于是根据现实情况来适应法律的特点，出现了公民的概念。根据《中华人民共和国宪法》(1982):“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利同时必须履行宪法和法律规定的义务。”［3］由此可知人民是权利的来源，是行政法的创制者，但反过来又要参与到行政法之中，所以公民就是人民的具体化，是人民参与到法律之中的细化的具体的身份。

四、公民在行政法中地位存在的问题

行政强制执行主体制度比较研究 第3篇

关键词：行政强制执行,大陆法系,英美法系

一、大陆法系的行政强制执行主体制度

德国、奥地利、日本、我国台湾地区等大陆法系国家和地区行政强制执行主体以行政机关为主, 法院为辅。在这些国家和地区, 如果行政相对人拒绝履行义务则由作出行政行为的行政机关自行执行、委托下级行政机关或专门的行政机关强制执行, 而无须法律特别授权。

法院在特殊情况下也会成为行政强制执行的主体, 如德国行政执行法第五条、第四十条规定, 下列特殊情况下必须通过法院方能执行:1.公法上金钱给付义务的执行标的为不动产时, 由行政机关移送法院依民事强制执行程序执行。2.行政相对人不执行处罚时, 由负责执行的行政机关申请, 行政法院在听讯义务人后通过裁定命令代偿强制拘留时, 由法院依民事强制程序执行。

大陆法系国家行政机关为主的行政强制执行主体模式的理论基础在于, 行政权当然包含命令权和执行权, 行政决定一旦做出, 便具法律上的公定力、确定力、拘束力和执行力, 相对人必须履行该决定设定的义务。

二、英美法系的行政强制执行主体制度

英国、美国等英美法系国家和地区行政强制执行主体以法院为主, 行政机关为辅。在这些国家和地区, 行政机关在行政相对人拒不履行行政法上所负的特定义务时, 原则上不得自行采取行政强制措施, 只能向法院提起民事诉讼。法院在受理执行申请后, 可以签发强制执行令督促行政相对人执行, 行政相对人必须服从。如相对人不遵守法院命令, 则构成藐视法庭罪, 可处以罚金或拘禁。行政机关对于不履行行政决定并构成犯罪的当事人, 根据法律规定应向检察机关检举, 由检察机关向法院提起刑事追诉, 以刑事处罚作为行政强制执行的手段。

英美法系国家法院为主的行政强制执行主体模式的理论基础在于, 行政法是控权法, 是立法机关和司法机关用来控制行政权, 防止行政权滥用和行政专横, 防止其侵犯立法权和司法权, 以及当行政权被滥用时予以补救, 从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其享有的行政权, 对公民及其享有权利并不具有固有的优越性。在这样的行政法学理论中, 为有效制约行政权, 防止行政权的滥用, 行政强制执行权从来都被理解为司法权的范畴而非行政权, 最终的强制执行决定往往要依赖于法院。

三、对我国行政强制执行主体制度的比较分析

我国《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序, 形成了我国现有的行政强制执行制度:行政机关如果有法律的授权可以实施行政强制执行权, 否则行政机关要申请人民法院强制执行。行政机关的申请并不是提起诉讼的方式, 而是非诉执行申请, 法院在审查过程中只是进行书面审查, 并不进行实质审查。

我国与英美法系国家都是法院为主的行政强制执行主体模式, 但两者之间存在明显差异, 首先, 人民法院参与行政强制执行的方式不同。我国人民法院是基于行政机关的申请参与到行政强制执行中。而英美法系国家的人民法院是基于行政机关的起诉参与到行政强制执行中。其次, 人民法院对案件的审查方式不同。我国人民法院对行政机关的行政强制执行申请进行形式审查, 而英美法系国家的人民法院对于案件进行实质审查后决定是否签发强制执行令。比较后可以发现, 我国的行政强制执行主体模式与两大法系国家的执行模式截然不同, 现有模式的产生是在考虑本国特点的基础上设计出来的, 但这种模式在实践过程中表现出以下弊端:

第一, 混淆了司法权和行政权的界限。英美法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分, 而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。我国行政法体系在其形成过程中, 不同程度得受到了两大法系的影响, 但相比之下受到大陆法系的影响相对较多。

第二, 不利于提高行政效率。据相关统计数据显示, 自2006年以来, 法院受理非诉行政执行案件的数量呈持续上升趋势。但法院日益严格的立案审查标准使非诉行政执行的准执率下降, 以浙江宁波鄞江人民法院为例, 2006年法院受理审查非诉行政执行案件后的准执率为100%, 而自2007年起, 法院进一步严格了非诉行政执行案件立案的审查标准, 2007年全年的准执率为92.63%, 2008年上半年准执率为90.8%。经过法院立案执行的非诉行政执行案件的实际履行率不高。主要表现在:被执行人自动履行率低;裁定终结为法院非诉行政执行案件最为普遍的结案方式;非诉行政执行案件中强制执行措施的运用有所增加。这些因素最终导致行政机关的行政强制执行决定得不到及时、有效的执行, 甚至得不到执行, 由此影响行政效率。

第三, 影响司法权威。作为司法机关的人民法院应该始终扮演着中立的裁判者的角色。而我国现行的行政强制主体模式使行政机关成为了裁判者, 法院成为了行政决定的执行者。行政机关与司法机关角色的错位, 既浪费了司法资源, 也损害了司法权威。

第四, 行政相对人救济途径的缺乏。无论是大陆法系国家的行政机关自行强制执行还是英美法系国家的经过司法审查后行政机关强制执行, 最终的执行机关都是行政机关。而在我国人民法院是直接的执行机关, 如果出现执行错误, 行政相对人的救济途径非常有限。

四、我国行政强制执行主体制度的重置

(一) 行政强制执行权归还于行政机关

“从本质上看, 行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸, 是行政权的特殊表现。”[9]行政强制执行权属于行政权而非司法权, 这项权力应归还于行政机关, 而不应让本应负责解决纠纷的司法机关去实施。这样既可以避免行政权和司法权的混淆, 也可以提高行政强制执行决定的执行效率。

(二) 行政强制执行决定权和执行权分离, 加强内部监督

我国现行行政强制执行主体模式的产生主要有两个原因, 一是这种执行模式可以加强对行政机关的监督, 从而保障行政相对人的利益;二是我国有些行政机关不具备行政强制执行的条件, 缺少必要的执行手段。如果行政强制执行权归还于行政机关, 可以在行政系统内部成立单独的执行部门负责行政强制执行, 执行部门在对行政强制执行决定进行审查时可以发挥内部监督的功能。

(三) 由法院对行政强制执行进行司法审查, 加强外部监督

行政强制执行权归还于行政机关后, 如果行政相对人对行政强制执行的决定或执行行为有异议, 对于行政强制执行的决定机关和执行机关均可以提起行政诉讼, 人民法院对此类案件应进行实质审查, 以确定行政强制执行决定或执行行为是否合法, 以此加强对行政权的司法监督和保护行政相对人的利益。

参考文献

[1]胡建淼.外国行政法规与案例评述[M].北京:中国法制出版社, 1997.

[2][日]盐野宏.行政法[M].东京:有斐阁, 1994.

[3]李凤颖, 邱瑞红.政强制执行制度比较[J].当代法学, 2000, (6) .

[4]姬亚平.政强制执行模式研究及选择[J].理论导刊, 2004, (9) .

[5][英]威廉.韦德.行政法.徐炳, 等译[M].北京:中国大百科全书出版社, 1997.

[6]城仲模.行政法之基础理论[M].台北:三民书局, 1988.

[7]石佑启.我国行政强制执行的模式选择及其运作[J].河北法学, 2001, (2) .

[8]徐小娟.非诉行政执行案件上升快、执行难的成因及对策分析[J].金卡工程, 2010, (14) .

依法行政主体障碍研究 第4篇

一、行政决策法治化的内涵

(一) 依法决策与行政决策法治化

行政决策又称政府决策, 是指国家行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标, 根据法定权限, 按照法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或确定行动方案的活动与过程。无论是从公共行政学角度还是从行政法学角度, 都可以从这样两个层次来理解行政决策。一是作为过程的行政决策, 他是涵盖了一系列行政活动的一个确定行动方案的决策过程;一是作为一种行政行为的行政决策行为, 比较接近于在一定法律框架内做出的行政自由裁量行为。行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础;是行政领导的基本职能和重要技能;其正确与否是行政管理成败的关键;其是否依法作出决定其后续一系列具体行政行为的合法性。

1. 依法决策的基本含义

从行政决策的定义本身来看, 现代意义的行政决策自然含有“依法”的内在要求。即在法治国家, 行政决策本身就要求其要依法决策。所谓依法决策, 从行政决策主体本身来说, 就是运用法律规范、调控行政领导决策过程, 使决策行为在法律的范围内进行;从整个政府层面来说, 依法决策还包括为行政决策制定科学、合理的规则, 使其制度化、规范化直至法律化的过程。

2. 行政决策法治化的基本含义

当前国际社会普遍认为, 法治是法律至上的理念与司法独立的原则以及公平正义的价值这三者的统一。由此, 行政决策法治化包括两方面含义:一是指行政决策的全过程包括决策权的取得、决策权的行使、决策的内容、决策的监督评估以及决策的责任追究都要符合法律规定;二是行政决策的内容、程序以及结果都要符合公平、正义的价值目标。而后者尤为重要, “……正义提出了这样的要求, 即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。”[1]法律的正义价值与人们的自由、平等与安全相牵连, 正义是法治追求的目标。法治没有正义这一内核, 将不会被人们所信仰。

3. 二者的基本关系

“依法决策”本质上所体现的是一种形式法治, 而行政决策法治化则对应着法治的形式和实质两种形态, “法治有两个版本, 一种版本是比较温和, 即必须遵守规则, 另一种版本是比较崇高的概念, 其中包括了公正的规范。”[2]也正如德国学者谢伊勒所言“法治国不应该仅仅是一个依法行政、法院全方位控制的国家, 而是指一个尊重个人自由、以温和的保护和确定的国家权力为原则的共同体, 规范国家行为的法律秩序需要受这些原则的约束。重新建立法治国, 公正是最终的目标, 而要实现公正, 必须考虑民主和社会原则。”[3]在当前社会结构深刻调整的我国, 推动形式法治走向实质法治变得尤为迫切。从这个意义上说, 行政决策法治化涉及的内容要比依法决策多的多, 所以说由“依法决策”到“行政决策法治化”并非仅是表述的变化, 而是进步和升华。行政决策法治化作为一种决策要求与目标, 无论在当前我国依法治国的大背景下, 还是在依法行政、建设法治政府大语境中, 都有其不可替代的自身价值。

(二) 行政决策法治化与行政决策的科学化与民主化

1. 三者是三位一体的关系

从法治政府建设目标来看, 行政决策的法治化将不可避免地与行政决策科学化、行政决策民主化联系起来。决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策, 并采用科学合理的决策程序。[4]决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程, 在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求, 以实现公共政策的公共性和正义。[5]行政决策的科学化、民主化、法治化是优化行政决策的三要素, 三者之间密切联系, 构成一个多层次的目标体系。从本质上说, 行政决策的科学化、民主化是行政决策法治化必不可少的两个要素, 没有科学化、民主化的行政决策是不能走向全面法治化的。行政决策民主化是基础, 行政决策科学化是主导, 行政决策法治化是保证。行政决策民主化是行政决策科学化与行政决策法治化的前提和基础, 行政决策科学化又是行政决策民主化的要求和目标, 行政决策的法治化则为行政决策民主化、科学化提供了可靠保障。观察行政决策活动的过程, 很容易发现有三个角色在其中起着基本的作用:作为决策主体的政府 (行政机关) 、作为利益相关者的大众和作为政府与大众之中介的专家, 它们之间的交涉互动构成了一个行政决策的主要过程。如何在“公众参与、专家论证、政府决策”的体制结构中使三个角色充分发挥作用并相互制约, 正是行政决策获得正当性的核心问题。

2. 行政决策法治化与民主化在价值目标上的一致性

行政决策的民主化首先以维护和增进公共利益为目标, 这是行政决策民主化的价值取向;从民众的利益表达中获取具有广泛性和连贯性的信息来源, 以此作为实现行政决策方式民主化的途径。行政决策的民主化突出的是社会公正性, 这恰恰合乎法治的正义性。行政决策法治化要求建立健全相关的法律制度维护群众的知情权、参与权、监督权, 以此实现实质上的正义。将行政决策置于行政法层面, 其所体现的法律关系是行政决策方与相对方之间的关系, 双方之间地位的不对等性决定了无论是行政决策的民主化还是行政决策的法治化都要求限制行政方的权力以保障相对方的权利。

(三) 行政决策法治化的实质与基本内容

行政决策既是一个政治过程, 也是一个法律过程。行政决策具有完整的法律内容。这从行政决策的权力来源、决策主体、决策事项、范围和权限、决策程序、决策评价、决策监督和决策责任等角度可以分析得出。行政行为根据行政管理活动过程不同阶段和性质可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。行政决策作为一种特殊的行政行为, 是有限条件下的行政自由裁量行为, 其结果对具体行政行为具有指导性, 其影响往往具有广泛性和长期性。理应成为行政法的调整对象。控制行政决策权是行政决策法治的核心内容。保障公民合法权利是行政决策法治的终极目标。在行政决策过程中形成多元的利益主体, 主要有决策方的利益、行政相对方的利益、决策执行机构 (行政方) 的利益、其他主体的利益 (公众利益、社会总体利益等) 。在这些利益关系中, 行政方 (包括决策方以及决策执行方) 与相对方的地位总是不对等的。享有行政优益权的决策方将会优先考虑自己的利益, 而法治的公正性则要求保护行政相对方的合法权益。

行政决策法治化的实质是对行政决策权进行必要的法律制约, 弥补行政方与行政相对方的不对等地位, 其根本目的是保护公民的合法权益。在此基础之上, 从行政决策的构成要素以及过程来看, 主要包括以下内容:

1. 行政决策主体法定

行政决策主体法定包括行政决策主体的职权法定与职责法定。一方面, 只有在依据相关法律的规定, 行政决策机构有就相关事项进行决策的权力的时候, 决策机构才可以就相关事项进行决策;另一方面, 依据相关法律的规定, 行政决策机构有就相关事项进行决策的义务或职责的时候, 决策机构必须就相关事项作出决策。

2. 行政决策内容合法

行政决策内容合法是指行政决策的内容要符合宪法、法律以及相关规范性法律文件的有关规定。在我国, 决策内容和法中的“法”包括宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规以及地方规章。

3. 行政决策程序法定

行政决策程序法定是行政决策主体进行行政决策时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序都应当由法律及相关规范性法律文件加以规定。方式是实施行政决策采用的具体方法。如, 调查制度、公众参与、专家咨询制度、可行性论证、合法性审查制度、信息公开制度、听证制度等。步骤是完成行政决策所要经历的阶段。时限是实施行政决策的时间限定。顺序是必经步骤间的先后顺序。

4. 行政决策监督制度法定

行政决策监督体系包括行政机关内部的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督等, 主要指对行政决策的主体、内容、程序、影响等的监督。行政决策监督体系的法定化, 能够保证监督的有效性, 落实行政决策责任, 纠正决策偏差, 从而保持行政决策的连续性和稳定性。

5. 行政决策责任制度法定

从行政决策责任制度的内容来看, 大体可以包括:行政决策的政治责任追究制度、行政决策的行政责任追究制度、行政决策的法律责任追究制度、行政决策的经济责任追究制度、行政决策的行政赔偿制度、违法行政决策的撤销与修复制度。所谓行政决策责任制度法定, 应当包括三层含义:第一, 只有法定机关才能追究行政决策责任。第二, 法定机关追究行政决策责任要符合实体法律的有关规定 (如要根据是否违法、违法程度、损失大小等来确定责任性质及责任大小) 。第三, 法定机关追究行政决策责任要符合法定程序。

二、行政决策法治化的可能性分析

当前我国已经初步具备了实现行政决策法治化的基础, 主要包括两方面。

(一) 制度的积淀

1. 中国特色社会主义法律体系的初步形成

中国特色社会主义法律体系的初步形成奠定了行政决策由“依法”走向“法治化”的制度基础。中国特色社会主义法律体系是依法治国方略的基础与前提, 它随着法治方略的推进而形成。党的十五大明确“依法治国”方略的同时提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的目标, 党的十六大再次重申。2011年3月十届人大三次会议上吴邦国委员长郑重宣布有中国特色社会主义法律体系已经形成。截至到2011年11月, 在这一法律体系中的现行有效法律规范性文件中行政法部门规范性文件共有80件。[6]占全部有效法律的33.4%属法律文件最多的部门, 为行政决策法治化奠定了法制完备基础。一方面, 现有的法律体系为依法决策提供了基本的法律依据。另一方面, 行政决策纳入法律规制范围是依法治国背景下行政法制之发展趋势, 而依法行政推进过程中形成的地方与国务院部门之的行政决策立法实践在行政决策规制范围与立法技术的某些有益探索则为此种趋势演变成现实提供了可能。

2. 国家对依法决策的不断强调与完善

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定:“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”1996年江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出:“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案, 规定:“中华人民共和国实行依法治国, 建立社会主义法治国家。”1999年国务院召开全国依法行政工作会议, 并发布了《关于全面推进依法行政的决定》, 其中提出:各级政府和政府各部门及其领导干部, 必须严格遵守宪法和法律、法规, 严格执行党和国家的政策, 严守纪律, 带头依法办事, 依法决策, 依法处理问题, 切实领导、督促、支持本地方、本部门严格依法办事。2004年, 国务院在《全面推进依法行政实施纲要》明确提出:要建立健全科学民主决策机制, 实行依法决策、科学决策、民主决策。2008年, 国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中进一步提出:要完善市县政府行政决策机制, 建立重大行政决策的合法性审查制度。2010年, 国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中指出:要规范行政决策程序。加强行政决策程序建设, 健全重大行政决策规则, 推进行政决策的科学化、民主化、法治化。指明了从依法决策到行政决策法治化发展方向。并提出要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。这些举措, 都为行政决策法治化奠定了坚实的制度基础。

(二) 价值观念的转变

1. 行政法基本理念的转变

行政法的理论基础, 是决定一国行政法之存在价值与发展方向的根本问题, 也是一国行政法学体系中的出发点和核心问题。在我国, 行政法经历长期曲折发展过程, 形成了各种不同的行政法基础理论, 如:控权论、平衡论、管理论、服务论、公共权力论、保权控权双重说等。在所有行政法基础理论中, 大多学者认为影响中国行政法发展的主要是三大基础理论:管理论、控权论、平衡论。

管理论主要受前苏联行政法基本理论影响, 以行政权力为本位, 主张行政法是政府管理公民的法的一种行政法观念。基本主张是:行政法的目的主要是提高行政效率;行政法的基本内容是调整国家行政管理关系;行政法的基本原则等同于管理原则;行政方与相对方的关系是命令与服从关系。控权论是指以权利为本位, 对行政权力进行约束和控制, 对受到行政侵害的公民和组织提供救济的行政法观念。基本主张是:行政法的目的主要是维护公正性;行政法的基本内容是控制行政权力;行政法的基本原则是行政法治原则;行政方与相对方的关系近乎于对抗关系。平衡论是指主张行政法是保证行政权力与公民权利处于平衡状态的一种法律观念。基本主张是:行政法的目的是使行政权力与公民权利处于平衡状态;行政法的基本内容是调整行政关系和监督行政关系;行政法的基本原则是依法行政原则;行政方与相对方的关系是从不平衡走向平衡。而从上世纪九十年代开始, 行政法的基本理念已经逐步从管理论转为以控制政府权力手段为主的控权论与平衡论。并对控权论与平衡论进行了一定的修正。这种转变为行政决策法治化奠定了行政法学理论基础。

2. 法治政府与服务型政府观念的确立

2003年, 党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:增强政府服务职能, 首要的是深化行政审批制度改革, 政府职能从“全能型”转向“服务型”, 政府决策建设突出规范化, 增强透明度和公众参与度。2004年2月, 温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了“服务型政府”的概念。胡锦涛总书记在十七大报告中对建设公共服务型政府的根本宗旨、目标要求、职能配置、管理方式、行为模式等作了明确的原则性规定, 对我国各级政府推进行政管理体制改革, 打造民主、透明、法治、以人为本的公共服务型政府具有重要的指导意义。

2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》, 提出在十年内全面推进依法行政、建设法治政府的目标。概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府, 也就是建设法治政府的6条判断标准。

我国政府对自身的定位不断地趋于法治化、民主化, 以追求公民的最大福祉为价值追求, 以转变政府职能突出政府社会服务功能为内容, 强调公民参与与公民合作的管理方式的政府建设, 其根本价值追求和基本要求都与行政决策法治相吻合, 指明了行政决策走向法治化的必然趋势。

三、行政决策法治化的障碍分析

(一) 主要表现

虽然相关制度的积累完善与相应价值观念的转变已经为行政决策法治化在我国的实现提供了一定的基础与某种可能, 但是在现实当中, 这一过程仍然面临着种种阻碍, 主要表现为行政决策合法性的缺失。行政决策是行政行为的起点, 行政决策不合法必将导致后续一系列具体行政行为合法性的缺失。可以说, 决策失误是最大的失误, 其必将造成国家的严重损失。从行政决策失误来看, 据披露, 截至2000年“新中国建立以来, 在大约2万多亿的总投资中, 因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”。[7]“七五”到“八五”期间, 我国决策投资决策重大失误率在30%以上, 资金浪费及经济损失大约在4000-5000亿元。[8]部分行政决策合法性的缺失加剧了民众与政府间的矛盾, 影响了政府公信力。这种合法性的缺失主要表现为四个方面:

1. 行政决策越权

相当一部分违法行政决策都表现为决策主体超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政决策, 或者非行政机关的组织及其人员在无法确定授权或委托 (包括超越授权或委托) 的情况下而越权行使行政决策权。具体包括:无权限决策、层级越权决策、事务越权决策、地域越权决策、内容越权决策以及内部越权决策。

2. 行政决策不作为

行政决策主体有积极实施行政决策的职责和义务, 应当履行而未履行或拖延履行其法定职责, 或者决策主体未履行具体的法定义务, 并且在程序上没有明确意思表示, 就构成了行政决策不作为。实践当中一些行政决策主体依据相关法律的规定, 有就相关事项进行决策的义务或职责的时候, 并没有就相关事项作出决策。而事实上, 政府既要习惯于及时执行, 又要习惯于及时决策。

3. 行政决策内容不合法

行政决策内容不合法是指部分行政决策的内容本身直接违反了宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章或地方规章等规范性法律文件的有关规定。行政决策内容不合法往往会造成其后续的受决策影响的一系列具体行政行为合法性的缺失。

4. 行政决策违反法定程序

行政决策违反法定程序是指行政决策主体进行行政决策时违反了法律及相关规范性法律文件规定的应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。比如虽然2004年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出, 要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。现实中, 许多重大行政决策仍然缺少了必要的程序, 或者虽然在形式上具备了必要的步骤, 但是履行的方式却违反了相关法律的要求。这通常表现为:关门决策、拍脑袋决策、一言堂决策、徦听证决策以及通报决策等等。

(二) 成因分析

1. 决策主体依法决策意识不强

缺乏运用法律进行行政决策的主观意愿往往导致部分决策主体有法不依, 这一直是而且仍将继续成为行政决策法治进程中主观层面的最大障碍。传统的“人治思想”、“官本位”思想、“法律工具论”、“权大于法”观念的残余与法治观念格格不入, 这些观念往往会导致决策主体重行政效率而忽视公正。行政决策重结果而轻过程, 重效率而轻公正, 重上级意图而轻民意, 最终又往往会导致政府与公民在某些领域内某种程度的对抗。比如2008年的昆明“私改公”事件。

昆明市为了解决交通拥堵问题, 于2008年2月出台《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》, 建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路之后, 以任务书形式要求相关单位做好私改公工作。这场道路交通微循环整治改造工程引发了相关小区业主的强烈抵制, 并导致昆明4?22堵车事件。“私改公”最终没有在涉及其中的反映强烈的北辰小区实行。但是, 有6位参与者因此被盘龙区人民法院以扰乱社会秩序判定有罪。一项意在解决城市交通拥堵的利民新政引发了一起群体性事件。在这一事件当中引发争议的焦点有三:第一、有悖实体法律。根据物权法第73条的规定, 建筑区划内的道路属于业主共有, 政府为了公共利益的需要, 固然可以征收, 但前提是依照法律规定的权限和程序。[9]第二、决策的合理性论证不具说服力。业主争议的另一个焦点是工程决策方案不科学很危险污染大不科学指的是北辰大道路网路况不好, 修立交和搞微循环, 不但不能解堵, 反而会瘫痪;很危险和污染大则是就小区居民将要面临的生活环境而言。[10]第三、缺乏必要程序。私改公工程决策中没有考虑公众的意见, 没有任何形式的公众参与, 与重大行政决策听取意见制度重大行政决策听证制度重大行政决策集体决定制度的要求还有一定差距。如此强制决策, 必然引发抵制。

在该事件之初, 行政决策主体就表现出了对民主与程序的忽视。昆明市政府对交通工程进度尤为重视。强调这些工程可以超时序、超程序、超常规, 实行工作时间倒逼, 以开工倒逼时序、倒逼程序、倒逼手续。对于民主, 原昆明市委书记仇和曾经有过这样的表述。他说:“我搞科研出身, 科研重结果, 不重过程, 所以有时表现出急躁的情绪。”“西方在我国现在这个发展阶段时, 在我国这种GDP时, 哪里有人权呢?”因此, 究其根源, 决策主体重行政效率而忽视公正的观念对该事件的发展起到了至关重要的负面作用。

2. 行政决策相关程序立法缺位

在我国, 行政决策尤其是重大行政决策程序制度建设虽然已越来越得到各级行政部门的重视, 但是许多相关行政决策程序重要立法仍旧没能得以建立或虽然得以建立却不够完善。行政决策的相关程序立法缺失包括三方面:缺乏中央层面的统一立法, 尤其是我国尚未制定统一的行政程序法;部分程序立法空白, 缺乏系统性;多数程序立法缺乏可操作性。这导致在行政决策方面无法可依或有法难依, 又或是决策过程流于形式。

行政决策程序立法的缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面, 这种缺失表现在行政决策多个程序中, 如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序, 也表现为程序多个方面, 如相关制度缺失, 已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等, 程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式, 程序价值无法体现, 进而阻碍行政决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序, 如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序, 在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题, 导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。

此外, “重实体, 轻程序”的观念还在部分决策主体头脑中残存, 认为行政决策就是“拍脑袋”的事情, 没有必要制定专门规范与程序来限制决策权。因此, 许多领域的行政决策权事实上并没有得到来自程序上的有效控制。

3. 行政决策公开程度低, 监督不力

对公民而言, 行政决策的公开程度是对行政决策行使知情权具体表现, 是对行政决策行使参与权和监督权的前提, 同时也影响着其对行政决策责任的关注程度乃至对政府的信赖程度。对政府而言, 行政决策的公开程度是决策民主性的要求和体现, 是增强政府决策活动透明度、减少行政决策权滥用的有效途径, 同时也影响着对行政决策责任追究的公正程度, 进而影响到自身的威信。

在我国, 社会信息主要掌握在政府部门手中, 政府是最重要的信息生产者、用者和发布者。长期以来, 政府信息一直处于封闭或半封闭状态, 社会公众无权了解和获取, 从而导致政府决策过程高度封闭, 公众的知情权无法得到实现。虽然近年来各级政府都加大了发展电子政务、推行政府信息公开的力度, 但仍与现实需求相距甚远。在实践中, 多数政府决策在信息公开方面, 只公布结果, 政府决策的过程及其所形成的信息, 很少公开。这实际上, 切断了公众对行政决策的参与渠道与监督渠道。

“权力导致腐败, 绝对权力导致绝对腐败”。[11]要保证行政决策权不被滥用, 实施有效的监督与制约是必须的。我国行政决策监督机制由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等主体的监督共同构成。而实际上人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等监督主体的监督均存在功能部分失灵的现象, 存在着不敢监督、不能监督、监督乏力、监督失职等问题。对行政决策发挥实际监督效力的执政党系统的监督和行政系统的监督, 仍属于传统的监督制度模式, 严格来说, 都属于内部监督。其局限性非常明显:内部监督机关的独立性不强, 监督效力有限;主要是事后监督, 缺乏对事前和事中的监督;监督过程缺乏正当程序;监督效果严重依赖于人的因素, 监督权滥用无法从制度上避免。以此, 对行政决策监督不力是自然而然的事。“传统监督制度模式是典型的人治方式, 是人治在制度建设上的最典型体现”, [12]其必将对行政决策法治化形成严重阻碍。

4. 行政决策责任追究制度欠缺

著名的公共管理学家法约尔指出:“责任是权力的孪生物, 是权力的当然结果和必要补充, 凡权力行使的地方就有责任。”[13]一个政府对他的政策和决定以及它的具体施政措施承担责任与否, 是民主政府和专制政府的本质区别。法律在规定某一权力的时候, 应该同时规定该权力所对应的责任。决策权力与决策责任相一致, 是行政决策法治化的重要要求。

我国目前无论是全国范围还是地方范围都没有专门针对行政决策责任追究的立法。部分党内以及政府颁布的规范性文件当中即使涉及到了行政决策失误责任追究, 也规定得较为笼统, 缺乏操作性。这就导致在实践中, 对于行政决策失误责任追究的启动程序、受理方式、责任人的确定以及具体责任的衡量与认定, 都缺乏具体标准。同时, 我国各级政府盛行集体决策, 并把集体决策作为民主化的重要形式, 当决策失误给国家造成巨大损失时, 领导者往往以“集体决策”为盾牌逃避责任。

法治政府的基本特征之一就是它是责任政府, 行政权力受到法律的制约是行政法治的核心内容。行政决策权作为基本的行政权力, 责任追究是对其制约的重要方面。决策主体有其权而不负其责, 实质上是反法治的。有权力而无责任, 行政决策权必然会被滥用, 行政决策的科学性和民主性无法得以保障, 决策失误必然大大增加。

四、实现行政决策法治化的基本途径

(一) 意识层面

1. 正确的“权利与权力关系”观

实际上就是要正确理解政府和公民的关系:权力来自于权利, 权力服务于权利, 权力受权利制约。我们所要建立的法治政府, 必然是服务型政府, 必然以人为本。行政决策权的行使, 无论其直接目的是什么, 其最终目的必然是服务于人民的。行政决策法治化的实质是对行政决策权进行必要的法律制约, 弥补行政方与行政相对方的不对等地位, 其根本目的是保护公民的合法权益。

2. 正确的“公众参与”观

推进行政决策法治化的根本动力在于公众的有效参与。对于行政决策而言, 其效力最终将通过无数的具体行政行为由作为行政相对方的公民和组织得以承受, 并直接影响到他们的具体权益。因此, 行政决策的最终效果优良与否, 在很大程度上要取决于其内容是否符合行政相对方的需求以及对其是否信服。仅靠强制力来保障其实施是不行的。在公共决策过程中, 通过落实公共参与权而构造对决策机构的制约机制, 不仅可以促进公共权力组织的理性化, 还将在很大程度上重建公共决策的“公共性”。[14]因此, 在行政决策过程中, 提高其效率的最有效的手段是作为行政相对方的利害关系人的广泛的参与, 对行政决策的内容提出合理化建议, 并与决策主体在最大限度上达成一致。这样才能使决策最终得以顺利实行。比如, 杭州市政府的“开放式决策”就很值得借鉴, 该尝试使得杭州市政府荣获2009-2010年度中国地方政府创新奖。其“开放式决策”的核心就是“让民意领跑政府”。具体做法是, 市民代表、委员、专家可以列席杭州市政府常务会议, 与市长在线交流, 讨论决策事项。而实践证明, 充分吸收民意的决策得到了理想的实际效果。

3. 正确的“价值目标”观

行政决策价值目标既具有多元性又具有有序性, 公正与效率是其重要的两个方面。搞清二者的关系, 其实质就是明确行政决策活动的目的是为了提高行政机关自身工作效率还是服务于行政相对方。效率包含着公正的精神, 公正体现着效率, 二者是互动的, 是相互促进的。就行政决策的价值目标来看, 效率是以公正为前提的, 在一定程度上, 效率追求的是以最经济的方式来实现公正的目标。迟到的正义不是公正, 早到的错误也根本谈不上高效。由于行政决策内容将影响到后续一系列具体行政行为, 有着广泛的利害关系人, 所以它合法与否, 势必产生巨大的社会影响。而通过合理的程序设计, 则可以找到二者的结合点。“对行政机关而言, 遵守程序会耗费一定的时间和金钱, 但如果这能减少行政机关运作中的摩擦的话, 那也是值得的, 因为程序促进了公正, 减少了公众怨苦, 改善了政府与公民之间的关系, 其使用是促进了效率而非阻碍了效率”。[15]这句话明确指出, 公正和效率是对立统一的, 二者不可偏废, 即以最便捷省力的立法程序和立法技术达到基本的立法民主要求、科学质量和公正要求, 找到最佳结合点。[16]

(二) 制度层面

1. 加强程序立法, 使行政决策有法可依

以行政决策程序规范行政决策行为, 可有效弥补实体控制方面的局限, 防止滥用行政决策权, 有效实现行政目的;行政决策程序的民主性、公开性能提高行政决策的合理性, 最大限度地体现社会公正。正如王明扬先生所言:“行政机关掌握巨大权力, 权力的行使必须公平而且有效率。达到公平和效率的目的, 在很大程度上取决于行政机关所使用的程序。从抽象的观点来说, 实体法是基础, 处于首要地位, 程序法是执行, 处于次要地位。然而从实际观点来说, 程序法的重要性超过实体法, 法律的生命在于执行。一个健全的法律, 如果使用武断的专横的程序去执行, 不能发生良好的效果, 如果用一个健全的程序去执行, 可以限制或削弱不良效果。”[17]

加强行政决策程序的制度构建, 建立健全调查程序、决策规划程序、可行性论证程序、合法性审查、听证程序、咨询和协商程序、审议和审批程序、公布程序、备案程序、修正程序和事后评估程序等行政决策程序制度。当前应主要着手以下四方面的程序建设:确定行政决策违反法定程序无效原则, 确保行政决策程序的切实履行;扩大并落实公众参与, 完善听证制度尤其是关于听取与行政决策有利害关系的行政相对人意见的制度, 确保行政决策的民主性;加强行政决策的专家咨询论证, 确保行政决策的科学性建立行政决策的评估反馈机制, 确保行政决策能得以及时修正与完善。

2. 施加压力, 迫使决策主体依法决策

一方面, 要拓宽对行政决策的监督渠道, 发挥监督实效。党的十八大报告强调:要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调, 确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督, 让人民监督权力, 让权力在阳光下运行。要综合以下四个方面以确保监督发挥实效:明确监督主体, 即哪些主体拥有对行政决策的监督权;确定监督主体的监督权限;运用权利与权力相结合的手段, 充分发挥公众的监督作用;结合决策前、决策中与决策后的监督方式。

另一方面, 要落实行政决策责任追究机制。既要实现行政决策责任追究的细化、量化, 使其具有可操作性, 又要通过程序设置保证行政决策责任追究制度的公平性、公正性。其内容应该包括:要通过具体的程序规则明确公众和各类组织提起责任追究的方式、途径;决策主体对公民和组织提起的问责必须应该怎样回应, 在什么场合、要通过什么渠道回应, 由什么样的机构来监督官员回应等等;追究机关、行政决策责任的确定, 以及行政决策责任的具体追究方式;建立行政决策责任追究过程中的回避制度。

3. 提供动力, 激励并保障决策主体依法决策

一方面, 要将行政决策合法性考察作为领导干部工作绩效考核的重要内容;另一方面, 拓宽领导干部的法律知识培训渠道, 理论与实践并重, 同时要不断完善领导干部法律知识测试制度。

摘要：本文从依法决策与行政决策法治化的逻辑关系出发, 指出行政决策法治化的理论意义与现实意义;通过分析行政决策法治化与行政决策科学化、民主化的关系, 阐释了行政决策法治化的实质与内涵;通过制度积淀与观念转变两方面的分析, 论证了当前在我国实现行政决策法治化的可能性;通过对行政决策法治化进程中主要障碍的分析, 挖掘出其中的反法治因素, 并对此提出了基本解决思路。

行政主体在行政法中的效率价值研究 第5篇

(一) 效率价值

效率指单位时间内完成的工作量, (1) 本是物理学中的概念, 后被引入到法学领域, 并且成为现代法律所追求的基本价值之一。在法学上, 效率是指法律制定、实施的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所到达的效果。 (2) 效率并不是一味的求快, 太快作出决定不仅难以深入了解内容, 以致作出错误判断, 而且各方主体也难以参与其中, 效率应是理性且充分的思考, 不无故拖延。

像行政法这样关系着百姓衣食住行的部门法, 无论其本身内在精神还是社会现实需求, 均要求追求效率价值。行政法的效率价值在于将社会支出的成本降低到最小, 并获取最大的社会效益, 优化社会、自然资源的配置, 力求社会成员利益的最大化, 以此良性循环而带动社会的均衡发展。

(二) 行政效率与行政法效率

行政效率 (3) 与行政法效率是一对极易混淆的概念, 要清楚二者之间的关系, 首先要清楚行政与行政法之间的关系。迄今为止, 并没有任何人能给予“行政”一个准确的定义, 当然也没有必要给它一个明确的界限, 行政具有历史性, 其内涵与外延会随着社会的发展而不断的进行自我调整, 但对行政的主体已达成共识, 即国家行政机关和法律法规授权的组织。从主体的角度推之, 行政效率就是国家行政机关和法律法规授权的组织在实施行政活动时应讲求效率。

德国行政法学家奥拓·迈耶说:行政法是关于行政的法律。虽然行政法调整的范围尚不明晰, 但其归根到底是为调整公民和政府关系的法律。 (4) 那么参与到行政法之中的主体就不是只有行政机关以及授权组织这么简单了, 同时还有行政相对人以及行政诉讼中法院的涉入, 行政法调整的是他们之间的相互关系。行政法的目标之一是为保护行政相对人, 因而行政法效率价值的落脚点应是在保护行政相对人上。

虽然行政效率与行政法效率是有区别的, 但是我们也应看到二者之间的一致性。行政法中的效率价值之一是为了保障行政活动的效率, 进而达到对相对人的保护。行政效率本身是行政法效率的一个部分, 并且是主要部分。行政效率的规范化即行政法中的重要内容, 二者在所追求的方向上是一致的。

二、行政主体在行政法中的效率价值分析

(一) 行政主体追求行政法效率价值的作用

从宏观角度来看, 行政主体也是一种社会组织, 同其他组织一样, 其运行是为了追求效率, 追求产出与投入比值的最大化。由于社会资源、自然资源的有限性与公民意识的觉醒, 其对行政主体的要求也越来越高, 这样的现实就要求行政主体必须追求效率价值的实现。国家作为最大的社会组织, 追求效率价值, 实现节约资源与稳定发展的并重, 不仅利于当代, 更利于未来社会的持续发展。

从微观角度来看, 每一个行政主体在行政活动的运行中起着绝对的引导与协调作用, 行政法的效率价值也主要是通过行政主体不断地进行行政活动而体现出来的。一项行政活动的进行, 主要是有行政主体根据法律规定进行办理, 相对人多处于配合的地位。因此, 行政主体提高其工作效率能够带动行政相对人、法院效率的提高, 对于追求实现行政法效率价值起着关键性作用。

(二) 行政主体行为与行政法效率价值的关系分析

行政主体必须追求效率价值的实现毋庸置疑, 行政主体的行政活动主要是通过对外作出行政行为所表现出来的。笔者认为, 行政行为的无效就是最大的不正义。这里的无效应具有两层含义。其一, 无效指没有法律效力。行政行为在作出生效后即具有确定力、公定力与执行力, 无论是否认同, 社会公众对该行政行为应产生信赖, 但最终却由于行政机关自身明显、重大违法行为导致无效, 这不仅损害了社会会公众的信赖利益, 对于相对人而言, 本身不存在任何过错却也要被迫承担无效行为导致物质、精神的损失, 这是一种不正义。其二, 无效指没有效率。一项行政行为的作出, 无论是行政主体还是行政相对人必然要投入一定的精力、物力、财力等, 最终被认定为无效, 那么这种投入就化为浪费, 并且拖长了相对人获得正确决定的时间, 这从时间和资源上来看都是没有效率的表现, 也是一种不正义。效率与正义相互包含、不可分割。

(三) 行政主体实现效率价值的制度设置

我国《宪法》 (5) 在总纲与正文中均有关于行政主体权力配置与行政效率的规定, 包括在《立法法》 (6) 中也有关于行政机关权力职能的分配。这些关于权力的配置都是为了到达提高行政效率、保护相对人的目的。具体到行政部门法中, 单行行政法律文件规定的“行政委托”“时效制度”“简易程序”等制度, 均是从实施行政活动的便捷化与专业化的角度出发, 注重行政机关之间的衔接与配合, 简化繁琐的操作过程, 实现效率价值。

《中华人民共和国行政许可法》第二十六条 (7) 规定了“一个窗口对外”的原则, 是关于提高行政效率的典型。可以说这种“一个窗口对外”“一站式服务”的方式是对于行政行为而言是一种创新。暂且不论其在实践中效果如何, 其出发点是为了提高行政效率, 使相对人不必在各个行政机关之间来回奔波, 追求高效便民的效果。

三、行政主体追求行政法效率价值的路径

(一) 行政分权

这里的行政分权是指在行政实体法配置的权力 (利) 和义务的框架内, 对上下级行政机关之间, 同级行政部门之间以及行政机关与社会之间对于行政权的科学配置。 (8) 效率的基本原理在于“小投入, 大产出”, 具体到行政法领域来, 缩小行政规模, 精简行政机构, 这样才可以有效的降低行政成本。这就要求我们要进行科学合理的分权, 可以说分权是促进效率提升的最有效手段。

首先, 中央除在一些宏观上的统领外, 要有合理且有层次的放权给地方。地方各级不仅有充足的精力管理自己的行政区域, 同时由于地方对于自己辖区的熟悉度也更有利于提高行政效率。其次, 不同行政机关之间的职权界限要明确, 笔者认为要改变权力交叉的现状, 可采用在一个问题上形成一个行政主体为主导调解, 其他主题配合的模式。这不仅有利于职权的协调与行使, 提高效率, 在出现问题后也容易确定责任的归属主体, 避免权责不一。最后, 在行政机关与社会的分权问题上, 行政机关不应拥有太多权力, 可以放权给社会, 将一些专业化程度较高的社会事务分给相应的社会组织, 这不仅有利于减轻行政机关的压力, 同时更有利于提高总体的行政效率。

(二) 提高行政机关工作人员的素质

提高行政人员的素质是一项文化工程。其一, 要端正行政工作人员的价值观。要摒弃功利主义思想, 端正工作态度, 提高其工作的熟练度, 自然可提高办事效率。其二, 对公务员可引入效益评估机制, 增加行政人员的紧张感。以工作成果与工作效率为标准, 建立科学合理的奖惩机制, 赏罚分明以刺激公务人员认真工作, 提高效率。

笔者认为, 以上两种方法是提高行政效率的根本方式, 同时也可以增加多养家的方式以追求效率价值目标的实现。第一, 注重在行政活动中投入高科技产品的应用, 例如, 推广网络平台与电子机器的应用, 这样不仅节约人力成本, 而且避免情绪化因素的影响, 提高实施的效率。第二, 将企业模式引入行政机关之中, 有学者提出以企业精神对行政机关进行改革, 主要方式有: (1) 把掌舵和划桨分开; (2) 把竞争机制纳入政府部门; (3) 树立政府支出的“投资”观点; (4) 使政府官僚变成企业家; (5) 在政府公营部门内部重组市场。 (9) 笔者认为此种观点正是为提高行政效率提出的, 虽然在目前的社会环境中缺乏实践的土壤, 但是该观点的思考方向是值得借鉴的, 可以在社会的可接受范围内, 对政府部门进行企业化改革, 力求效率价值的实现。

摘要：效率价值已成为现代法律所追求的基本价值之一, 行政法由于调整范围之宽, 规范对象之广, 决定了其必须要提高自身效率以更好地协调社会运行。行政法上效率价值的提升, 不仅需要行政相对人在行政活动以及法院在行政审判活动讲究效率, 更要求行政机关承担起自身的责任, 追求高效的工作。

关键词：行政法,行政主体,效率价值

参考文献

[1]张树义.行政法学[M].北京:北京大学出版社, 2009.

[2]马怀德.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社, 2009.

[3]华民.转型经济中的政府[M].太原:山西经济出版社, 1998.

[4]罗豪才, 宋功德.行政法的失衡与平衡[J].中国法学, 2001 (2) .

[5]王成栋.论行政法的效率原则[J].行政法学研究, 2006 (2) .

[6]张弘, 刘佳奇.论行政实体法的效率价值——以行政分权为研究视角[J].东方法学, 2010 (5) .

[7]关保英.市场经济下行政法的效率职能[J].华中理工大学学报 (社会科学版) , 1997 (3) .

依法行政主体障碍研究 第6篇

关键词：林业行政执法,绩效评估,评估主体,利益相关者

一、利益相关者理论

关于利益相关者理论, 其早期研究可以追溯至1932年哈佛法学院的杜德, 但该理论是20世纪60年代左右才在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来。迄今为止理论学者们已经提出近30种定义, 米切尔归纳了其中的27种, 可以分为以下三类:第一类是最宽泛的定义, 即凡是能够影响企业活动, 或被企业活动所影响的人和团体都是利益相关者, 包括股东、债权人、供应商、消费者、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员等。第二类是稍窄的定义, 即凡是与企业有关系的人或团体才是利益的相关者, 排除了政府部门、社会组织以及社会团体、社会成员等。第三类定义最为狭窄, 认为只有在企业中下了“赌注”的人或团体才是利益相关者。

利益相关者理论日渐盛行后, 企业社会的绩效评价主体应由利益相关者来促成成为了理论界的共识。公共管理学科从经济学和管理学领域通过借鉴这种理论并对其进行适应性改变, 然后广泛应用于公共管理与政策分析活动及研究中。利益相关者理论适宜于对复杂社会经济系统的研究, 为政府综合绩效评价提供了一个科学全面的评价框架, 并且也对我们探讨林业行政执法绩效评估主体的选择有着一定的借鉴意义。对于如何确定林业行政执法绩效评估主体, 可借鉴企业利益相关者理论, 罗列出林业管理的利益相关者:除自身外的利益相关主体, 还包括上级管理部门、下属单位、行政相对人和同级人大及政协、同级党委、新闻媒体、专家群体。不同的利益主体其利益需求是不同的, 且其理性程度、利益相关性、紧急性均有所不同, 如表1所示:

二、林业行政执法绩效评估的利益相关主体

根据利益相关者理论, 当前学界把林业行政执法绩效评估主体大致分为两类:内部评估主体和外部评估主体。

其中, 内部评估主体包括:

1.上级政府:上级政府是评估对象的直接管理机构, 对下属部门的业务状况、人员机构以及运作状况比较熟悉, 掌握着比较多的评估信息。同时上级政府的评估具有较强的权威性, 这对保证评估活动的客观、公正和全面性具有积极的意义。

2.本科室及人员、同级党委、同级人大及政协:内部本科室人员对林业行政执法绩效最为了解, 其掌握评估的基础材料能够为林业行政执法绩效评价通过第一手的信息和人力支持, 对于林业行政执法绩效评价信息的收集和加工处理都有着自己特有的方便及优势。

3.下属机构:下属部门及人员出于行政隶属关系的考虑, 在对林业行政执法绩效评价时顾虑颇多, 因为这将影响着他们的升迁、发展前途、政治、经济等, 因此为博取上级的政治和经济上的“好处”, 他们有时尽量会取上限高分。

外部评估主体有:

1.行政相对人:行政相对人作为一个绩效评估主体, 具有一定的合理性和科学性。因为他们是受林业行政执法结果的直接影响者, 他们对林业行政执法者的执法态度、服务质量、服务水平有着最直接最真切的感受。

2.专家群体等专业评估主体:专业评估组织是从事某方面评估学术研究和开展评估实践活动的专门机构。其对林业行政执法绩效评估的有关程序和目标都非常熟悉, 而且掌握着所需要的专门知识和技术, 并能使评估工作以比较严谨的方式进行。专业评估组织往往具有相对的独立性, 能在利益中立的前提下开展评估工作, 其评估结果也更易获得各方面的认可。

3.社会公众:社会公众虽然不是林业行政执法的行政相对人, 但他们同样受林业行政执法工作的深远影响, 区域的界定并不代表林业行政执法影响的地域及人群。引导公众积极参与到评估中来, 不仅仅提高人民环保的热情, 并能监督执法者工作的公正、公平、公开, 为和谐社会建设献上一份力。

4.大众传媒:大众传媒以追求客观、准确为前提, 凭借其及时性、公众性和公开性等特点, 利用特殊的覆盖全国的信息网, 较快地获取各种信息, 传播事件的内幕, 被誉为“第四权力”。它们还可以通过自身的直接评价间接地影响公民及其他评估主体对评估对象的总体性或局部性评价, 因此其对林业行政执法绩效的评估具有更独特的意义。

三、林业行政执法绩效评估主体AHP模型构建

利益相关者能够影响组织, 他们的意见一定要作为决策时需要考虑的因素。但是, 所有利益相关者不可能对所有问题保持一致意见, 其中一些群体要比另一些群体的影响力更大, 这样如何平衡各方利益便成为战略制定考虑的关键问题。由于不同的评估主体地位不同, 利益诉求不同, 其评估的视角也就不同, 在评估中发挥的作用也不相同。如果评估主体搭配不当或是比例失调, 必会影响评估的效率以及评估结果的科学性。因此, 我们不仅仅要引入多元主体参与政府绩效评估, 而且还要重视各评估主体之间的有效组合和合理搭配。

(一) 构建层次结构模型

层次分析法 (Analytic Hierarchy Process简称AHP) 是美国运筹学家T. L. Saaty教授于上世纪70年代初期提出的, 是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。它的特点是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次, 使之条理化, 根据对一定客观现实的主观判断结构把专家意见和分析者的客观判断结果直接而有效地结合起来, 将一层次元素两两比较的重要性进行定量描述。而后, 利用数学方法计算反映每一层次元素的相对重要性次序的权值, 通过所有层次之间的总排序, 计算所有元素的相对权重并进行排序。

在此, 我们根据林业行政执法绩效评估的利益相关主体, 两两比较采用专家打分法, 邀请的10位专家分别来自于林业管理部门、大学、专门研究机构, 具有充分的代表性, 拟从紧急性、重要性、效益性三个维度, 构建的层次结构模型如图1:

(二) 构建各层次的判断矩阵

对每一层次各因素的相对重要性用数值形式给出判断, 并写成矩阵形式, 用以判断同一层次的元素对上一级元素的影响程度。

1.构建准则层的判断矩阵, 如表3。

2.构建各方案层的判断矩阵, 见表4、表5、表6。

(三) 计算重要性排序

运用mceAHP的计算软件, 得出单层权重和一致性指标值:

1.单层权重排序, 见表7和表8。

2.一致性指标。准则层的CR=0.0332, 方案层CRB1=0.0206, CRB2=0.0571, CRB3=0.0610。

(四) 一致性检验

为了保证应用层次分析法得到的结论基本合理, 还需要对构造的判断矩阵进行一致性检验。若CR<0.1, 说明一致性通过检验。

根据上述已计算出的结果, 即准则层的CR=0.0332, 方案层CRB1=0.0206, CRB2=0.0571, CRB3=0.0610, 均小于0.1, 表明判断矩阵具有满意的一致性, 一致性检验通过。

(五) 确定权重总排序

权重总排序见表9。

(六) 结果分析

通过上述计算分析可以得出以下结论:林业行政执法绩效评估的利益相关主体中, 社会公众和行政相对人应成为林业行政执法绩效评价的最为重要、具有成本效益性的评价主体, 上级主管部门、同级人大和同级党委在林业行政执法绩效评价中一直占有重要地位, 下属部门及人员是林业行政执法绩效评价的次要评估主体, 内部本科室人员在林业行政执法绩效评价主体中的地位不高, 专家群体在林业行政执法绩效评价主体中将起着越来越重要的作用。

四、结论

林业行政执法绩效评估中涉及的利益相关者众多, 关系复杂。对其利益相关主体进行权重分析的根本目的是为了筛选关键利益相关评价主体, 它并不一定是与林业行政执法的利益相关程度最深, 而是综合其紧急性、重要性和经济性等方面来说的。关键利益相关评价主体在针对其实施决策改善绩效评价过程中, 对林业行政执法绩效评估方面的作用最强, 效用最高, 因此确定关键利益相关者是有利于完善林业行政执法绩效评估, 同时不同利益相关者之间利益差异的协调需要借助于法律制度来实现, 林业行政执法绩效评估不同主体间的利益差异的整合也是如此。林业行政执法绩效评估制度必须对其绩效评估主体的选择及其权责关系做出合理的安排, 并从法律上确立关键利益相关主体的地位, 确保其参与绩效评价的渠道畅通, 使其尽可能地发挥最大的作用, 提高林业行政执法的绩效管理水平。

参考文献

[1].钟洪, 李超玲.基于AHP算法的大学利益相关者权重研究[J].科技管理研究, 2007 (9) :120-122

[2].彭国甫, 盛明科.政府绩效评估不同主体间的利益差异及其整合[J].湘潭大学自然科学学报, 2008 (5)

[3].陈国权, 李志伟.从利益相关者的视角看政府绩效内涵与评估主体选择[J].理论与改革, 2005 (3)

[4].H.J.ter Bogt.Performance evaluation styles in governmental or-ganizations:How do professional managers facilitate politicians’work[J].Management Accounting Research.2003 (14)