主体功能范文（精选11篇）
主体功能 第1篇
我国学者对公共危机管理主体的研究, 已取得了很大的成绩。如徐红曼和吕铁林提出, 构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保障, 多元参与、多方沟通和交流, 相互协调、相互促进的公共危机管理机制。黄金兰提出了“四棱锥”型公共危机管理机制:政府是公共危机管理的实然主体, 企业是公共危机管理的应然主体, 非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴, 媒体是公共危机管理的“桥梁”, 公众是公共危机管理的配合者。戴奇峰提出, 非政府组织依靠自身的特点和优势, 参与公共危机管理具有必然性和现实可能性, 它可通过在公共危机发生前进行宣传、预警, 在公共危机发生时进行社会动员和整合, 在公共危机结束后进行善后修复、回应反馈等, 发挥重要作用。这些研究成果推动了我国公共危机管理理论的系统化, 为构建公共危机管理机制提供了理论指导。但是这些研究成果还有不足之处, 如对公共危机管理主体的认识仍然不全面、不深入, 只停留在一般的对策研究阶段。公共危机管理是一门实战性强、追求时效性的学科, 需要从法律法规、组织设计、工作流程设计等方面, 加强对公共危机管理主体的研究, 为构建公共危机管理机制提供直接依据。
政府公共危机管理的功能
政府是公共危机管理的核心, 主要功能是:
1.组织危机管理理论研究
我国政府通过国家自然科学基金、国家社科基金、国务院部门基金、地方政府基金, 资助专家研究公共危机管理理论和技术;各级政府和高校也组建了专门的公共危机管理研究机构, 推动了公共危机管理理论发展和完善。
2.制定法律法规
近年来, 各级政府都高度重视应对突发事件的相关法制建设, 目前己制定相关法律35部、行政法规37部、部门规章55部、相关文件111件。2007年颁发的《中华人民共和国突发事件应对法》 (以下简称《应对法》) , 对突发事件的预防、应急准备、应急处置和救援、事件后的恢复和重建、法律责任等都作了规定。
但应对突发事件的法制建设仍存在一些问题:
(1) 应对相同或相似突发事件的各级各类法律法规过多, 在实际运用中往往出现冲突, 不易执行。我国将突发事件应急管理类法律法规大致分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。每一类均包括十几部甚至几十部法律法规, 彼此在内容上互相独立, 在执行上互不干涉, 严重影响了对事件的处理。例如在水灾治理方面, 有水法、防洪法、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》等行政法规, 还有其他部门和许多地方性规章, 以及广泛适用的《应对法》。面对众多繁琐的法律, 在水患发生的紧急时刻, 往往难以选择有效的法律法规。
(2) 存在突发事件立法空白领域。在与社会安全突发事件类相关的法律法规中, 戒严法主要适用于严重的动乱、暴乱或骚乱, 不适用于小规模的民众性骚动。因此, 需制定一部适合此类事件的法律法规。对越来越多的恐怖事件, 尚缺乏一部真正意义上的反恐法。
(3) 缺乏私权利救济保护法。在发生突发事件的紧急时刻, 为了挽救更多人的生命财产, 在行使行政公权力时, 适当的牺牲部分公民的私权利在原则上是正当可行的。但在实践中, 哪些具体的私权利是可被克减的?哪些是不可被克减的?必要时哪些行政机关可以对公民私权利进行克减, 克减的必要性是什么?克减的程序如何?当公民的私权利受到不必要的克减欲申诉时应当通过哪些途径寻求救济?对此相关法律法规尚未作出明确的规定。
(4) 对政府违法的规定不明确, 影响了执法效果。如《应对法》第63条规定:“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定, 不履行法定职责的, 由其上级行政机关或监察机关责令改正;有下列情形之一的, 根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”至于具体是哪个机关有权责令改正、给予何种等级的何种处分?改正及处分的行政命令不能有效下达时由哪些机关负责监督?都未明确规定。由此造成的直接后果是, 在下级机关未及时处置对突发事件而造成严重后果的情况下, 如果上级为了包庇或不承担责任而不予追究, 就没有人依法对违法行为进行惩罚。
(5) 民间自发救济救援行动缺乏规制和引导。如汶川地震发生后, 短短几个小时, 通往重灾区的主干道就被来自四面八方的民众自发救援队堵塞得水泄不通, 导致政府和军队不能在第一时间到达灾区进行抢险救灾, 延误了官方的有效救援时间。
3.组织设计
《应对法》规定:国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。根据实际需要, 设立国家突发事件应急指挥机构, 负责突发事件应对工作。必要时, 国务院可派出工作组进行具体指导。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关, 其办事机构及具体职责由国务院规定, 并对各级政府、各部门、军队和警察等职责作了具体规定。
4.工作流程设计
各级政府、各部门组织编制突发事件处理预案体系, 各级政府、部门、单位应根据自身的职责和法律法规, 对本级政府、部门、单位的突发事件处理, 进一步编制具体的工作流程, 并落实到具体的岗位, 对岗位工作人员进行必要的培训。
公共危机管理重在预防预控, 政府危机管理的功能在法律法规、组织设计和工作流程设计方面, 应加强预防预控工作。
(1) 政府在编制城市规划、地区防灾规划和应急预案时, 应进行地区的危险性和易损性分析, 完善并落实防灾应急管理建设规划和预案, 形成统一的公共安全空间布局。根据法律规定, 修订和完善上至中央下至基层社区的公共安全应急处理规划、相应的应急实施计划和应急预案, 构建应急平台支撑体系。这些都与城市规划、农村发展规划、区域规划相衔接, 形成统一的公共安全空间布局。
(2) 培养全民危机意识, 提高应对危机的技能。将防灾安全教育分为学校教育、社会教育和企业教育, 三者应相互结合。一是将学校教育作为重点, 从小学抓起, 把防灾安全教育纳入教学大纲, 把防灾应急内容编入各门课程中, 把道德教育、课外特殊活动、综合学习三者结合起来, 形成体系, 推动防灾教育。在中学成立学生紧急事态反应小组, 让学生掌握发生灾害的急救知识和应对方法。尤其是让学生能够根据本地区的特点, 提高应对各种灾害的能力和自我保护能力, 实施“自救”。同时还要培养学生相互救助、争当志愿者的精神。二是社会安全教育应与社区活动相结合, 如通过开展各种活动, 加强个人对灾害的认识, 为人们提供基本应变常识, 协助家庭设计应变计划、购买灾害保险 (洪水、地震等) , 呼吁在发生灾害时对老弱病残给予协助。三是采取培训、安全检查等方式, 对企业加强安全教育。
(3) 做好公共危机管理的社会动员工作。广泛动员社会力量, 促进全民参与应急管理, 如进行防灾减灾和安全教育, 编制并实施应急规划和预案, 开展演习和培训活动, 建立防灾自发组织, 建设安全社区或防灾社区, 加强居民与政府、企业、非政府组织之间的合作, 鼓励居民参加志愿者活动等。在社会层面, 应建立完善的募捐系统, 让投入救灾赈灾的社会各阶层人士可方便地找到捐赠的途径, 以汇集救灾资源, 将赈灾物资及时送到灾民手中, 同时还要对救灾资源进行统筹分配。
(4) 建立政府与企业、居民合作的机制。依法规范企业的安全管理, 建立信息共享渠道。各级政府部门应根据当地可能发生的突发事件情况, 与有关企业签订合作协议, 确保迅速调配和整合应急物资和避难空间。政府应依法规范企业的安全行为, 协助企业与社区、当地居民签订区域安全和环境保护协议。居民应拥有定期向企业了解安全管理情况的权利, 企业有义务向居民公开安全管理和危险源的信息。与医疗和药品机构、红十字会、电视台、交通部门、相邻政府部门和社区等签订协议, 委托这些机构在发生灾害时进行协作和救援, 并明确征用物资的程序、费用负担和保险责任。建立一个部门齐全的防灾应急网络, 有效保障应急资源的整合, 提高应急处置、救援、恢复重建的能力。
个体公民危机管理的功能
在发生灾难性危机事件后, 政府所采取的一系列应急措施, 必须动员全民予以配合, 形成社会应急机制, 使突发事件或灾害得到有效控制。个体公民的危机管理功能是:具有较强的危机意识;通过参与各种非政府组织、社区组织等, 提高应对各种突发事件的技能;具备守法意识, 做到在危机中守法、在灾难面前无条件服从政府的统一指挥。
企业危机管理的功能
企业是公共危机管理的合作者、辅助者, 应加强自身的危机管理, 在发生公共危机时, 根据公共危机管理的需要, 竭力提供人力、物力、技术、资金等方面的支持。
事业单位危机管理的功能
事业单位应根据法律法规的要求, 做好本单位危机管理的规章制定、组织设计和流程设计等工作。
非政府组织危机管理的功能
非政府组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴, 应有效地组织公民和企业的力量投入危机管理过程。如建立有公众参与的危机管理社会网络, 培训紧急自救队伍, 在危机预警预控、危机处置和救援、灾区重建等方面发挥作用。目前, 我国非政府组织的法律地位和社会作用还不够明确, 其发展受到一定的限制, 在实际工作中又难以取得民众和政府的信任;不知道如何与政府配合行动, 也不知道相互之间如何配合, 自身的管理能力也不强。
媒体危机管理的功能
媒体是公共危机管理的“桥梁”, 也是危机管理组织的主要合作对象之一。媒体在公共危机管理中的作用是:根据新闻传播的特征, 客观、真实、迅速地报道危机处理过程, 满足公民的知情权, 促使危机向好的方向转化。媒体介于政府与公众之间, 具有一种三角互动关系:既受政府管理, 又在一定程度上影响政府;既引导公众, 又要满足公众对信息的需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监视危机处理的进展;另一方面, 作为政府的喉舌, 传达政府的声音, 塑造政府的形象。在危机中, 媒体如果处理得当, 在反映和引导舆论、安抚公众的情绪、保持社会稳定等方面, 就会发挥巨大的作用;反之, 如果不能发布及时准确的信息, 造成信息混乱、错误、拖延, 就会在公众中造成非常不利的影响。因此, 危机管理者应主动协调与媒体之间的关系, 妥善利用媒体的积极作用, 实现两者的良性互动。
社区危机管理的功能
社区是公共危机管理的基层力量, 具有信息优势, 是动员社会力量的重要平台, 可有效弥补政府在公共危机管理中的不足。世界卫生组织强调:社区必须对面临的各种危险和自身脆弱性进行评估, 做好应急准备;根据危险性和易损性分析进行风险评估, 确定可能造成的灾害后果, 然后再制定减灾计划。联合国区域发展研究中心在亚洲开展了“可持续社区减灾试点”活动, 通过居民参与风险评估过程, 加强社区对脆弱性的认识, 挖掘居民防灾应急的“土办法”, 完善应对机制, 建立持续性的参与机制和行动机制, 建立社区防灾应急管理数据库, 增强减灾能力。1989年世界卫生组织提出了“安全社区”概念, 并制定了“安全社区”认证标准。随后, “安全社区”建设在全世界被推广。如英国的社区睦邻运动, 是由教会和一些慈善组织、基金会参与和运行的社区互助运动。丹麦等国在上世纪70年代开始普及的邻里守望制度, 是由社区、警方和全体居民共同实施的一项社区治安计划。美国的社区紧急事态反应队 (CERT) , 是一种辅助性的社区救援组织, 在洛杉矶大地震后开始运作。美国联邦紧急事务管理局 (FEMA) 设立了社区联系部门, 在全国范围内推广“防灾社区”的概念, 以社区为单位, 地方政府、工商业界、民间团体、各服务行业与居民通力合作, 在社区所辖区域内共同做好各项防灾工作, 减轻洪水、地震、飓风等灾害给居民带来的生命财产损失, 缩短灾后恢复时间。日本着重建设抗御灾害能力强的社会和社区, 提出“自己的生命自己保护”、“自己的城市和社区自己保护”的防灾理念, 不断加强地区居民特别是社区居民之间的连带感, 促进政府、企业、地区和社区、志愿者团体之间的合作和支援, 形成了一个携手互助的社会体系。
山西主体功能区规划 第2篇
重点开发区域包括国家级重点开发区域、省级重点开发区域和其他重点开发的城镇。按县域面积统计，全省重点开发区域占省域面积的20.15%。未来的功能定位为，支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极，提升综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区，全省重要的人口和经济密集区。
《规划》中，我省共有39个县(市、区)列为重点开发区域，主要包含在太原都市圈中重点开发区域、三大城镇群中重点开发区域。具体来讲，太原都市圈重点开发区域包含太原市杏花岭区、小店区、迎泽区、尖草坪区、万柏林区、晋源区、古交市、清徐县、阳曲县，晋中市榆次区、介休市、平遥县，忻州市忻府区，吕梁市孝义市、汾阳市、文水县、交城县17个国家级重点开发区域；吕梁市离石区，阳泉市城区、矿区、郊区4个省级重点开发区域；三大城镇群重点开发区域包含大同市城区、矿区、南郊区、新荣区、大同县，朔州市朔城区，运城市盐湖区、闻喜县、河津市、永济市，临汾市尧都区、侯马市、襄汾县，长治市城区、郊区、潞城市、长治县，晋城市城区18个省级重点开发区域。
我省将太原都市圈重点开发区域的功能定位为：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地，主要包含国家级重点开发区域(太原城市群)和省级重点开发区域(吕梁市区、阳泉市区)。
46个县：限制开发的重点生态功能区
46个限制开发的重点生态功能区包括国家级(18个县)和省级(28个县)两个层次，按生态功能分为水土保持型、水源涵养型、防风固沙型和生物多样型四种类型，总面积8万平方公里，占全省面积的50%以上。
我省限制开发区域重点生态功能区共有46个县，其中18个国家级限制开发的重点生态功能区包括：忻州市的神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县，临汾市的吉县、乡宁县、蒲县、大宁县、永和县、隰县、汾西县和吕梁市的兴县、临县、柳林县、石楼县、中阳县。
28个省级限制开发的重点生态功能区包括：太原市的娄烦县；大同市的灵丘县、左云县；阳泉市的盂县；长治市的平顺县、黎城县、壶关县、沁源县；晋城市的沁水县、阳城县、陵川县；朔州市的平鲁区、右玉县；晋中市的左权县、和顺县、灵石县、榆社县；运城市的平陆县、垣曲县；忻州市的五台县、繁峙县、宁武县、静乐县；临汾市的古县、安泽县；吕梁市的岚县、方山县、交口县。
34个县(市、区)：限制开发的农产品主产区
34个县(市、区)为我省限制开发的农产品主产区，占全省面积的28.65%，共计4.49万平方公里。
农产品主产区的未来规划：着力保护耕地，稳定粮食生产，提高农业综合生产能力，增加农民收入，优化农业产业结构，着力提高品质和单产，保障农产品供给。
限制开发的农产品主产区，包括我省34个县(市、区)。其中，国家级限制开发的农产品主产区共22个，主体部分为汾河平原农产品主产区，包括长治市的屯留县、长子县、襄垣县、沁县；晋城市的高平市、泽州县；晋中市的太谷县、昔阳县、寿阳县、祁县；运城市的芮城县、临猗县、万荣县、新绛县、稷山县、夏县、绛县；临汾市的霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县。
省级限制开发的农产品主产区共12个，其中包括大同市的阳高县、天镇县、广灵县、浑源县；阳泉市的平定县；长治市的武乡县；朔州市的山阴县、应县、怀仁县；忻州市的原平市、定襄县、代县。
2.22万平方公里：禁止开发区域
禁止开发区域主要包括各级自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种质资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地等。
目前我省境内共有国家层面的禁止开发区域共计42处，面积8246.72平方公里(含重叠面积)，占全省国土面积的5.26%。省级禁止开发区域956处(包括交叉重叠的)，面积16534.02平方公里(包括交叉重叠的，不含重点文物和水源地)，占全省国土面积的10.55%，扣除相互重叠的面积，全省各类禁止开发区域实际面积2.22万平方公里，占全省国土面积的14.20%。《规划》提出，今后新设立的自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、水产种植资源保护区、重要湿地(湿地公园)、重要水源地，自动进入禁止开发区域名录。○重点解读
四大战略格局预计2020年形成构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局
具体举措 按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展”的原则，引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中，加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北(大同—朔州)、晋南(临汾—运城)、晋东南(长治—晋城)城镇群，构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局。构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局
具体举措 汾河平原形成优质小麦、玉米、特色杂粮、油料、蔬菜、优质畜禽、特色林果产品生产和加工的综合性农业发展区域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地与寿(阳)—昔(阳)—平(定)形成以优质杂粮、蔬菜、玉米、薯类和优质肉乳产品为主的农业发展区域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以优质杂粮、蔬菜、林果、中药材、草山草坡牧业为主的农业发展区域。构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局
具体举措 建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带。建设以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带，以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带，以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带。4 构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局
博弈“主体功能区” 第3篇
在2011年全国两会上通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略。
“主体功能区规划从人口、经济、资源与环境相协调的角度打破行政壁垒，建立体现资源优化配置空间要求的特色功能区。规划的实施与我国经济发展方式转变密切相关，将是一个长期战略。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
据记者了解，在经历了复杂的自然环境与区域发展调研、漫长的央地博弈后，主体功能区规划于2010年12月底由国务院正式发文，并已在2011年初下发到省部级。
按照最终方案，主体功能区将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四类，并赋予城市化地区、农产品主产区及生态功能区三类具体内容。未来，根据资源环境的不同禀赋，不同区域各司其职，“安守”各自的开发强度，并实施差异化的财政支持、产业布局以及干部考核等政策，将成为这一规划落实后的理想模式。
记者从相关人士处了解到，与该规划配套的实施意见正在由国家发改委规划司等部门研究制定。规划所涉及的财政转移支付、生态补偿、干部考核标准调整等配套措施，也已开始研制工作。
首次圈定生态建设重点区
记者了解到，规划中优化开发、重点开发和限制开发区原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区则按照国家级自然保护区、国家级风景名胜、森林公园等法定范围或自然边界确定。
“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、首席科学家樊杰对《财经国家周刊》记者介绍说，规划中城市化地区主要体现为新老城市群，并将其定位于重点开发与优化开发这两项功能。
目前，已基本形成规模的三个特大城市群——环渤海、长三角、珠三角地区定为优化开发区。“意味着这些地区经济增长的环境容量已到极限。”樊杰说。“十二五”期间，这些地区的经济总量扩张将进一步淡化，地方政府区域规划的主要工作将重点盯住与GDP质量相关的一系列指标，例如节能减排指标，以及服务业、高新技术产业和研发经费投入的增长。
国家级重点开发区共18个，包括冀中南地区、呼包鄂榆地区、太原城市群、中原经济区、海峡西岸经济区等，这些地区将在“十二五”期间推进大规模高强度的工业化、城镇化开发，GDP增速仍是这些地区未来的主要诉求。
规划中，限制开发区分为农产品主产区与生态功能区两种类型。此次规划，农产品主产区的界定，沿用了过去多年已由农业部门陆续划定的“七区二十三带”主产区方案，并将这些区域全部纳入限制开发的范畴。
限制开发区的另一个内容是生态功能区。“此次规划，第一次在全国范围内，将中国的生态功能区都圈了出来，告诉人们这个地区的主要作用就是生态建设。”樊杰表示。
生态功能区分为国家级与省级两个级别。规划中，按照生态脆弱性与生态重要性两个指标，划定了大小兴安岭森林生态功能区、三江源水源涵养地等25个国家级的重点生态功能区。
樊杰指出，限制开发不等于限制发展，其主旨应该理解为“适度发展地区，依靠政治支持与加大保护力度，引导超载人口适度有序转移，保持适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业”。
敏感的“限制开发”
限制开发区是问题与矛盾最为集中的地区。不少地方对限制开发的概念在感情上难以接受，甚至在上述省部级领导干部学习班上，便有地方领导尖锐地提问：为什么要限制我们发展？
其中，以生态功能区为主要内容的限制开发区，由于是在全国范围内第一次圈定，因此在规划的制定过程中，一直伴随着与地方政府的反复博弈。
地方政府诉求分为两类，一类是想努力摘掉限制开发帽子，挤进重点开发区；另一类则想方设法进入国家级生态功能区，或叫国家级限制开发区。
希望摘掉限制开发帽子的地区，主要集中在具有一定资源禀赋和生态重要性、同时在当地政府任期内投资回报较为明显的地区。
纳入重点开发区意味着未来更多的发展和投资机遇，限制开发区更强调农业发展和生态保护优先。对大型工业项目的限制触动着地方敏感的神经。
GDP多年来一直是中国地方政府最热衷的指标和政绩考核的主要依据，此次规划强调，将对限制开发区弱化工业化、城镇化相关经济指标的评价。但这些指标具体“弱化”到何种程度，民生工程是否能够得到财政转移的有力支持，如何满足当地居民收入逐步提高的要求，这些都是限制开发区的地方政府颇为纠结的问题。
“爹有娘有，不如自己有。”一位西部发改委人士对《财经国家周刊》记者如是说。
现实中，一个地区究竟如何界定属于限制开发区还是重点开发区，往往具有较强的灵活性。
对此，中国区域经济学会秘书长陈耀表示，一个较为技术的指标为当地资源环境能够承载的人口数量。“但何为能承载，这一标准是变动的。”陈耀说。北京等特大城市便是例证，即使在水资源这个硬性指标的制约面前，也可以通过输水工程缓解压力。
很多地区以此对照，认为先发展起来是硬道理。“一旦发展到较大规模，则有优势倾斜争取到各项政策，帮助自身解决资源瓶颈；如果你发展不起来，那么这些指标就永远是约束。”在这一思路之下，具有一定投资回报潜力的地方，都会将进入重点开发区作为首选。
中国县级行政区内自然环境的复杂性，也给界定过程带来更多的博弈空间。樊杰向记者介绍，中国的县级行政单位大多没有按照自然地理界线划分，而是垂直于地理特征线。以新疆为例，一个县有可能头枕天山森林保护区，中部位于乌鲁木齐河谷地带，即城市群所在地，而脚下则踩着沙漠戈壁。
“中西部有很多县属于这种可上可下的情况。从严一些属于限制开发区，宽松一些则可以划为重点开发区。”樊杰说，在规划制定过程中，这些地区政府会派人来协商，“按照省委省政府的要求，我们这个地区未来几年要快速发展起来，希望划到重点开发区内。”
规划根据部分地方政府在特定阶段的重点发展区域，做了一些动态调整。“规划本身是动态的，你这个地区近几年搞重点建设，或者限制开发。将来有可能根据当地资源环境的变化情况，以及地方政府的经济规划重点，对主体功能做出动态的调整。”樊杰说。
为照顾限制开发区政府的发展诉求，部分主体功能区试点省份尝试将重点开发与限制开发做一定程度的“中和”。
重庆市发改委主任杨庆育介绍，重庆此次纳入限制开发的十个县，在国家之前颁布的城市规划中县城面积已经确定，人口规模也接近20万，如果进行移民，将面临很复杂的局面。“我们就跟国家发改委商量，采用开天窗的方式，对限制开发区中已经纳入国家规划的城市建设面积定位为重点开发区。”杨育庆表示，“这一办法目前十个县都可接受。”
另一种博弈
反其道而行之、积极进入国家级限制开发区的地方，则主要集中在中西部、长期欠发达、缺乏资源禀赋的生态脆弱地区。
中西部大面积的生态脆弱地区，例如荒漠化、石漠化、严重水土流失地区的历史经验表明，这些区域不适合人类做大规模经济开发。
“我们调研的过程中发现，这些地区的政府官员也都能客观承认这一现实。”樊杰说。盲目投资既不符合市场规律，也不符合自然规律，花了大量资金投入，回报期仅两三年，而且很快就会产生例如居民饮水等生态环境危机。
“不少官员对我们讲：太累，又污染，在政绩考核上跟东部没法比，还不如换套标准来考核我们。”樊杰告诉记者。因此无论从客观现实还是地方政府意愿出发，无论在省级还是国家级，这些地区未来都将被划到生态功能区，可以说是上定了限制开发的名单。
樊杰介绍，按照规划内容，保证生态功能区生态维护建设、居民基本生活与享受公共服务品的资金来源，主要依靠财政转移支付。被划为国家级的生态功能区，其转移支付主要由中央财政作为主要扶持渠道；在各省市自治区制定详细方案时，划为省级的生态功能区，则主要由省级财政承担。
进入不了国家队，就意味着未来省里的财政转移支付的压力陡增。而这些地区又往往长期面临财政捉襟见肘的窘境。“到了规划制定后期，越来越多的欠发达地区政府来找我们谈，希望能够进入国家级生态功能区，地图上给我们画出大片大片的区域，都要上国家清单。最后，希望进入的地区数量甚至远远超过要‘摘帽’的地区。”樊杰说。
但规划有一系列技术参数，例如河流供给人口的重要地位、物种多样性、沙丘流动特征等等，对全国生态环境产生重要影响的生态区才可划定为国家级生态功能区，例如黄河、长江的水源涵养地。而国家级生态功能区不断扩大的后果，则是生态功能区的人均转移支付可能变得微乎其微。“因此我们坚持统一标准，虽然来找的地区很多，但最后的国家级生态功能区清单基本上没动。”樊杰表示。
考核体系是关键
据记者了解到的最新消息，目前国家发改委正在着手制定这一规划的实施细则。下一步的工作主要分为两个方面：规划的配套政策以及在地方上的细化。而国外市场经济国家的经验普遍表明，一项规划最后实施的效果如何，其主要因素往往取决于配套政策与细则的落实是否给力。
财政、投资、产业、人口、土地政策等措施能否及时跟进，也是在北京参加省部级领导干部主体功能区学习班的官员们目前最为关注的问题。
“规划中对上述五大类政策做了原则性阐述，但具体细则要体现在国土、环保、财政等其他部门的政策体系里。”樊杰说。
记者从青海省发改委了解到，三江源国家级生态保护综合试验区规划已编制完成。三江源地区属于国家级生态功能区，这一总体规划有望今年得到国务院批复，付诸实施。
“当地居民未必愿意完全被财政养起来，况且生存的需求满足后，还有发展的需求，因此除了做补偿，政策如何在实际行动上帮助该地区发展绿色经济，可视为主体功能区配套政策的一个重要尝试。”这位人士表示。未来一旦成行，其中的生态补偿、居民共享公共服务品及搭建生态产业平台等政策，在全国将具有较较强的示范意义。
除了配套政策的横向延展，规划在纵向的细化过程是未来的另一项重要工作。规划将在不同行政单元，做到逐层分解，最终与各地城市、区县发展规划及乡镇建设规划相衔接。
“如果未来各个地区还是自己定自己的发展思路，那么区域规划可能还是乱的。”樊杰说，“规划本身很好，但是将来地方政府执行得怎么样，现在也不好判断。”
地方政府是否能够自觉按照主体功能区规划制定自身区域政策，一个决定性因素在于地方官员政绩考核体系的转型能否真正实现。此次规划中，对限制开发区、优化开发区的政绩考核，已经做出区别于传统指标的明显调整。
其中，限制开发区的政绩考核调整为主要对农产品保障能力以及提供生态产品能力的评价，而优化开发区则通过单位GDP能耗及用水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量空置率、吸纳外来人口规模等指标对其经济发展方式进行考核。
但规划只为政绩考核提供了一个方向，现实层面仍需要地方上不同部门之间的相互协调。“根据规划的这些内容，我去找重庆组织部门谈，跟他们讲要把限制开发区官员考核中的GDP比例调低一些。”杨庆育对记者采访时表示。
更有效和有约束力的举措，应来自从上而下、按照不同功能区定位对官员考核体系做出的整体性调整。据记者了解，中组部按照“科学发展观”进行的干部考核体系转型，也在酝酿之中。
“中组部对干部提升的政策体系按照主体功能区的政绩考核体系进行重新编制之后，对地方官员行为的引导与主体功能区在地方上的推进，将起到高考指挥棒一样的力度。”樊杰如是评价。
大连市主体功能区划研究 第4篇
1 大连市主体功能区划分指标体系及其定量化方法
1.1 指标体系
根据“十一五”规划纲要, 资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等因素是划分主体功能区的关键标准。其中, 资源环境承载力反映了资源环境对经济活动的支撑能力, 是区域经济可持续发展的基础, 也是进行主体功能区划分的重要依据, 应优先考虑;国土开发密度则代表区域的开发水平, 反映现实的社会经济活动对资源环境的影响程度和压力大小, 但一个地区的开发水平取决于该区的资源环境承载力, 因此分析区域开发密度必须以承载力为依据[6];此外, 一个地区的长远发展和功能定位除分析其现实状态外, 还应兼顾其发展潜力。基于上述分析, 资源环境承载力、开发密度和发展潜力等因素实际上构成了区域发展综合承载力, 它统筹考虑经济环境与区域发展的相互作用和影响, 因此本研究以其作为主体功能区划分指标。根据大连市实际情况, 按照可获得性、可应用性以及科学性原则, 选取15个代表性分量指标对大连市进行主体功能区划分。考虑到各指标对区域承载状况的贡献不同, 本研究通过专家打分, 并运用层次分析法对各指标相对于区域承载力的重要程度进行赋权 (图1) 。
1.2 指标量化方法
借鉴余丹林等的状态空间法[7], 构建大连市主体功能区划分指标量化方法, 定量表示全市14个县市区的区域承载状况作为主体功能区划分依据。其具体原理与计算过程如下:
以单个地市为基本空间单元, 则第j个地区的承载状况可用15维空间向量Xj表示:
Xj= (x1j, x2j, xij, x15j) T
式中:xij (i =1, 2, …, 15;j =1, 2, …, 14) 表示衡量第 j个地区综合承载状况的第i个分量指标, 相应的各分量指标所赋予的权重可用空间向量ω (ω1, ω2, …, ωi, …, ω15) T表示, 其中, ωi (i=1, 2, …, 15) 表示第i个分量指标的权重值。
考虑到此处所要比较的是大连市域内不同地区的相对承载状况, 以大连全市的区域承载力水平作为参照标准, 用空间向量X0表示:
X0= (x01, x02, …, x0i, …, x015 ) T
式中:xundefined (i=1, 2, …, 15) 表示全市区域承载状况的第i个分量指标值, 作为衡量各地市综合承载状况相应分量的标准值, 对各地区指标进行标准化处理。
对区域承载状况的评价应综合考虑社会、经济与自然综合作用的影响, 但为了简化研究过程, 根据各分量指标对区域承载状况的正负影响, 将其划分为正向指标和负向指标两类。在确定某一指标对区域承载状况的影响程度时, 正向指标值越大, 则区域承载状况越好, 负向指标值越大, 则区域承载状况越差。基于此, 各分量指标采取如下标准化方法:
对于正向指标xij, 其标准化值为xundefined=xundefined/ xundefined;对于负向指标xij, 其标准化值为xundefined=xij/ xundefined。当xundefined大于1、等于1或小于1 时, 其对应的分量指标所代表的分别是第j个地区第i个分量所处的状态是超载、满载或可载, 同时, 表示全市区域承载力水平的空间向量则转化为单位向量。
经上述转化, 比较以下两个向量:
Yj= (ω1xundefined, ω2xundefined, …, ωixundefined, …, ω12xundefined) T (j=1, 2, …, 14)
Y0= (ω1×1, ω2×1, …, ωi×1, …, ω15×1) T
可以用二者的模|Yj|与|Y0|的大小来确定第j个地区的区域承载状况, 其中|Yj|代表第j个地区区域承载现状值, |Y0| (即|ω| ) 表示大连全市区域承载力水平。当|Yj|>|Y0|时, 说明第j个地区区域承载状况是超载;反之, 则说明其是可载。当|Yj| = |Y0|时, 说明第j个地区区域承载状况是满载。
2 大连市主体功能区划分方法
2.1 划分标准
根据上述方法分析计算得到大连全市区域承载力水平和各县市区“九五”末与“十五”末的承载状况 (图2) , 全市平均区域承载力水平|ω|为32.18。进一步分析可知, “十五”末大连市14个县市区中区域承载状况优于或接近全市平均水平的仅有中山区、西岗区、沙河口区和甘井子区等, 其余地区区域承载现状远远超出其承载力水平。显然, 若以全市区域承载力水平为标准, 则大连市大部分地区处于超载状态, 不利于对其进行主体功能区划分。笔者根据各县市区区域承载力现状值与全市区域承载力水平的偏差对全市平均区域承载力加以修正, 确定区域承载力上限值L为功能区划分的标准:若某地区承载现状值超出上限值, 则界定该地区相对承载状况较差, 人口增长和经济发展对区域所造成的压力较大;反之, 则认为该地区具有相对较大的发展空间和较强的区域相对承载能力。
各县市区承载力水平上限值确定步骤如下:
(1) 确定“九五”末与“十五”末各县市区区域承载现状均值。由于第j个地区的区域承载现状值为|Yj|, 则全市14个县市区区域承载现状可用14维空间向量Zk表示:
Zk= (|Y1|, |Y2|, …, |Yj|, …, |Y14| ) T
则“九五”末与“十五”末14个县市区区域承载现状值的均值Za为:
undefined
式中:m=2, Z1、Z2分别表示“九五”末和“十五”末各县市区区域承载现状。
(2) 求出“十五”末各县市区区域承载现状值与均值Za的偏差D为:
D= (d1, d2, …, dj, …, d14) =Z2-Za
进而确定该偏差的标准差Sd为:
undefined
式中:undefined表示偏差均值。将大连市14个县市区承载现状值代入上式, 得Sd= 5.96, 则区域承载力上限值L为全市区域承载力与偏差标准差之和, 即L=|ω|+Sd= 38.14。
2.2 大连市主体功能区划分方案
对于禁止开发区, 可直接根据大连市各类自然保护区域进行划定。对于优化开发、重点开发和限制开发区, 划分方法为:① 比较各县市区“十五”末区域承载现状值与承载力上限值的差距, 若承载现状值大于全市区域承载力上限值, 则将该县市区划为限制开发区;反之, 则将其划为重点开发区或优化开发区。② 对于承载现状值小于全市区域承载力上限值的县市区, 则根据该区“九五”至“十五”期间区域承载状况变化趋势确定其属于重点开发区还是优化开发区, 若区域承载状况变好, 即承载现状值变小, 则将该区划为重点开发区;反之, 则将其确定为优化开发区。此外, 对于个别区域承载状况升幅较大的地区, 则根据该区目前的实际发展情况和区域承载状况单独确定。具体主体功能区划分方案见表1和图3所示。
3 大连市各主体功能区发展策略
3.1 优化开发区
包括中山、西岗、沙河口和甘井子等区, 该区国土开发密度较大, 资源环境承载力有所减弱。中山区按照北部中央商务区、中部生态居住区和南部旅游观光区的总体布局, 大力发展港航服务业、商贸业、金融业和知识产业。西岗区重点实施“四区十街一带”区域经济发展规划, “四区”即以奥林匹克广场为核心的西部文化、体育和商贸区, 以新开路珠江国际网络信息大厦为核心的中部商务区, 以市轻轨始发站和麦德隆大连商场为核心的北疗现代商贸物流区, 以俄罗斯风情一条街和双兴商品批发城为核心的东部旅游商贸区;“十街”即对现已初步形成具有盐业特色的俄罗斯风情街、锦华街日本料理街和五四路烧烤街要重点提升档次, 拓延发展新开发黄河路、长春路、中山路和长江路等路段4条商业特色街;“一带”即以付家庄、金沙滩海滨浴场和森林动物园野生放养园为连线的南部旅游度假带。沙河口区可大力发展服务产业, 在海水热泵和船舶导航等科研成果成功转化的基础上, 继续加大对科研的投入和扶持力度。甘井子区要将大连湾港区建设成为东北亚国际航运中心的重要港区。
3.2 重点开发区
大连市重点开发区主要分布在北部地区和中南部地区, 包括瓦房店、普兰店、庄河、高新区、开发区、保税区和长海7个县市区。其中, 瓦房店拥有辽阔的海域和滩涂, 政府可加大近海滩涂海产的开发扶持力度。普兰店可重点开发大连安波鸿缘温泉山庄和大连安波人造滑雪场等5个旅游项目, 使旅游业发展有新突破。庄河市政府可优先扶持长兴岛临港工业区和花园口工业园区等重点工业园区。大连经济技术开发区交通发达, 区域内有大连港等大型港口, 要继续发展外向型经济和高新技术产业。大连保税区要以大窑湾港为依托, 充分发挥区位优势, 积极建立一个与国际市场接轨和高度开放的自由贸易区。长海县作为一个山海相间的群岛地区, 要确立并加速实施“渔业立县、工业强县、旅游兴县”三大产业发展战略。
3.3 限制开发区
限制开发区包括金州区和旅顺口两区市。金州区要在“大大连”建设规划指导下, 完成环渤海新市区发展总体规划, 为城市发展拓展空间, 并以此启动沿金州湾的大连新市区建设;发展临港工业, 加快新兴工业基地建设;继续做好“一山一海”特色旅游产业, 通过市场化运作加快大黑山温泉旅游度假项目建设。由图2可以看出, “十五”末旅顺口区综合承载现状值高于承载力上限值, 这与资源环境承载力相对较差密不可分。该区应继续推进烟大火车轮渡、黄泥川软件园、大学园区、土羊高速公路、双岛湾石化工业园和二羊头造船基地等一批国家及省市重点项目的规划和实施;加快建设以高等教育、软件产业为重点的旅顺南路至开发区科教产业带, 以石化、造船和物流业为重点的旅顺西部临港产业带, 以加工制造业为重点的旅顺北路现代工业产业带, 以山海奇观和人文景观为主要内容的黄渤海沿线旅游产业区以及以老城区为重点的商贸金融服务区。
3.4 禁止开发区
根据“十一五”规划纲要, 禁止开发区主要指依法设立的资源、湿地、动物、文物和地质等保护区以及风景名胜区、森林公园和地质公园等[9], 如金石滩国家旅游度假区, 可适度发展生态旅游等产业。此外, 应建立规范的财政维持养护机制, 加强法律、执法、舆论、公示和听政等监管体系建设, 强化对生态环境的评价和保护。
4 结论
根据区域综合承载状况划定的大连市主体功能区, 除禁止开发区即依法设立的旅游度假区外, 重点开发区和优化开发区主要分布在中南部和北部地区, 限制开发区集中在中部和南部地区。需要说明的是, 本研究只是对大连市各县市区主体功能进行相对定位, 划分结果与大连市区域协调发展政策并不矛盾, 而且限制金州区并不意指限制该区发展, 而是在科学发展观的指导下, 限制无视资源环境的粗放型经济增长方式和违背区域主体功能定位的开发活动, 意在寻求更为合理的区域发展道路。受数据指标的限制, 本研究以县市区为划分单元, 区域的主体功能定位相对较粗略, 因而在制定政策及其实施过程中还需进一步细化。另外, 在对各县市区综合承载状况进行评价时, 是以大连市各分量指标的现状值为标准求得的相对承载水平, 而非绝对承载能力。最后, 大连市是滨海区域, 本研究方法亦可用于其他滨海区域的研究。
参考文献
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全国主体功能区规划论文目录 第5篇
第一章 规划背景――认识我们变化着的家园................1
第一节 自然状况....................................1
第二节 综合评价....................................2
第三节 突出问题....................................4
第四节 面临趋势....................................5
第二篇 指导思想与规划目标.............................7
第二章 指导思想――开发我们家园的新理念................7
第一节 开发理念....................................8
第二节 主体功能区划分.............................11
第三节 重大关系...................................13
第三章 开发原则――科学开发我们家园的准则.............15
第一节 优化结构...................................16
第二节 保护自然...................................17
第三节 集约开发...................................19
第四节 协调开发...................................20
第五节 陆海统筹...................................21
第四章 战略目标――我们未来的美好家园.................22
第一节 主要目标...................................22
第二节 战略任务...................................24
第三节 未来展望...................................26
二、长江三角洲地区..............................34
三、珠江三角洲地区..............................36
第六章 重点开发区域――重点进行工业化城镇化开发的城市化地
区...................................................38
第一节 功能定位和发展方向.........................39
主体功能区:“规划”政府体制 第6篇
四类主体功能区的生态保护区,特别是限制开发和禁止开发区的生态保护区,其主要功能是推进生态建设,修复和保护生态。在生态保护区内,经济发展受到限制,居民收入增加和生活水平提高受到制约,这就需要政府管理体制创新,解决生态保护区内经济发展与生态建设的矛盾,促进主体功能区建设。
生态保护区的现实难题
1.“要温饱还是要环保”的两难抉择
四类功能区的生态保护区,特别是限制开发区和禁止开发区的生态保护区,大多处于经济欠发达地区,地方政府一方面要保护环境,另一方面要解决经济社会发展和人民生活问题,面临着“要温饱还是要环保”的两难困境。这些地区群众致富自然要利用本地资源优势,但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了发展的基础。
2.以GDP为政绩指标,忽略环境保护
以GDP作为考核地方领导的指标,处于生态保护区内的地方政府必然追求GDP,纷纷设立开发区,竞相提供优惠条件,招商引资。在环保方面,地方政府往往对于引进的企业放宽环保要求,从而导致引资门槛降低,一批产业层次低、高消耗、高污染的项目在经济欠发达的生态保护区落户。
3.生态补偿主体单一
中央政府是补偿主体。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看,纵向转移支付占绝对主导地位,即以中央对地方的财政转移支付为主,缺乏横向转移补偿机制。我国生态服务的提供者大多集中在西部,而生态服务的受益者大多集中在东中部,生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应,导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿,形成“少数人负担,多数人受益”,“上游地区负担,下游地区受益”,“贫困地区负担,富裕地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。
4.生态补偿管理部门多且效率低下
生态补偿体制部门色彩强烈,补偿管理部门多元化。生态保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,这些部门主导着生态保护政策的制定和执行,生态补偿实际上成为以“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿,责任主体不明确,缺乏明确的分工,管理职责交叉,在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力,资金使用不到位,生态保护效率低,造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象:一是部门补偿多,生态保护区农牧民得到补偿少;二是物资、资金补偿多,扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少,输血多,造血功能弱;三是直接向生态建设补偿多,支持经济发展、扶贫补偿少。
建立多种机制
1.实施分类政绩考核机制
根据主体功能区定位,中央政府对不同功能区确定有差别的政绩指标体系。对限制开发区和禁止开发区实行生态保护和修复优先的绩效评价,主要评价水质、水土流失、森林覆盖率生物多样性等生态环保指标等,少考核或不考核GDP指标。对优化开发区和重点开发区要建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统,改变GDP崇拜的单一指标的绩效考核办法,形成以国土资源利用率为核心的、经济与社会发展综合考核指标体系。
2.建立生态补偿长效机制
建立生态补偿长效机制,让生态保护区居民分享全国经济社会发展的成果,培育生态保护区的造血功能,在实现生态环境保护的同时,构建和谐社会。
1建立健全生态保护的财政转移支付制度。在财政转移支付项目中增加给生态保护区的补偿科目,用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。
2国家对生态保护省份实行政策倾斜,增加对生态保护省份环境治理和保护的专项财政拨款,以及财政贴息和税收优惠等政策支持。对因保护生态环境而造成的财政减收,应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。
3逐步构建以政府财政为主导,社会捐助、市场运作为辅助的生态保护补偿基金。
4开征生态保护税,保证生态补偿资金有长期稳定的来源。开征新的统一的生态环境保护税,建立以保护环境为目的的专门税种,同时,完善现行保护环境的税收支出政策。征收“碳税”,通过转移支付将碳税转移给生态保护区。
3.将财政转移支付横向补偿纵向化
建立地方政府间的横向财政转移支付制度。根据“提供者收费,受益者付费”的原则,明确四类功能区的定位、保护的责任和补偿的义务。让生态受益的优化开发区和重点开发区政府向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付,以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局,实现区际公共服务基本均等化,缩小四大功能之间经济差距和居民收入差距。
在建立横向财政转移支付制度的初期,需要横向补偿纵向化。就现在行政管理体制而言,财政资金横向转移补偿机制实际操作起来非常复杂。由于每个功能区都可能涵盖多个同一级别的政府,每个同一级别的政府又下辖多个层级的政府,因此,政府之间的财政资金横向转移将形成一个极为复杂的网络,政府行政级别越低,网络越复杂。这样导致转移支付标准、数量都难以确定。
横向补偿纵向化,是在中央确定横向补偿标准后,将优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区的补偿资金统一上缴给中央政府,由中央财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给限制和禁止开发区政府。
调整行政规划
1.以生态保护区为中心设置新的市
现在生态保护区大都由多个县市政府共管,在彻落实中央环保政策、制定和执行地方环保政策的过程中,市县政府之间、各县政府之间协调工作量大、协调工作困难。
以生态保护区为中心设新的市,将生态保护区内原分属不同地市县划归新设立的市。由新设立的市履行生态环境保护和公共服务职能,可以有效地改变政出多门、交叉、扯皮、行政效率低下等现象,缩小同层级和不同层级政府之间制定、执行环保政策的差异,减少不同属地政府之间执行环保政策的摩擦,有利于生态保护区统一执行中央政府和省政府环保政策,显著地降低行政成本,提高的行政管理效率和环保资金使用效率。
2.改变行政区划和行政管理体制,撤市改局
对地广人稀的生态保护区,撤市改局由新设立的“局”统筹生态保护区的生态保护、自然资源保护、旅游资源开发利用和提供公共服务等职能。
“局”的资金来源是中央的纵向转移支付、横向转移纵向化的转移支付和省级财政直接拨款,有稳定的财政资金支持其履行职能,从源头上清除了以优惠政策招商引资导致的环境污染,也消除了产业层次低、高消耗、高污染的项目在生态保护区落户的现象,彻底改变生态保护区面临的“要温饱与环保”两难选择和追求财政增收的压力。
“局”可以与现有的生态补偿管理部门多元化的政府管理体制相衔接,协调不同部门的生态保护政策,将多部门补偿资金集中投入到生态环境资源的恢复、保护与增殖项目中去,进行生态保护的研究和开发,以高新技术扶持生态保护产业、生产方式转换,增强生态保护区的造血功能。
我国主体功能区划的研究现状与问题 第7篇
1 主体功能区的研究现状
1.1 基本定位
国发[2007]21号文件提出,全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划等在空间开发和布局的基本依据。由此看出,主体功能区规划属于国家空间开发中的战略性规划,国家将围绕主体功能区规划构建新的国家空间开发规划体系。
当前针对规划对象空间未来发展的基本方向,存在多个相对独立的专业规划系统,其中最主要的有发改委编制的“五年发展综合规划”、建设系统编制的“城市总体规划”、国土系统编制的“土地利用总体规划”,即“三规”[12,41]。由于“三规”编制的主管部门之间缺乏足够的协调性,难以科学回答“规划区域未来究竟向何处发展”的基本问题。为了解决这种矛盾,国家开始关注并寻找实现“三规协调”、“三规融合”甚至“三规合一”的基本途径。由于主体功能区规划是战略性、基础性规划,因此它将成为协调“三规”的有利手段。
1.2 主体功能区划的理论基础
主体功能区划是区划理论与我国国土分布和发展实际相结合的产物,针对的是国土空间的巨大差异和当前国土空间开发存在的过度无序开发、生态失衡加重等问题。为了更好地落实可持续发展战略,促进地区间的均衡发展,实现经济、生态、社会的全面发展,最大化地发挥地区差异的能量,“十一五”规划建议提出:各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求,明确不同区域的功能定位,制定相应的政策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局[39]。主体功能区发展战略格局的构建有利于促进区域经济的均衡发展,实现地区综合效益的最大化。
樊杰认为,一个地区的综合发展状态是由经济发展类、社会发展类、生态环境类等发展状态综合构成的[3],一个经济发展水平低的区域可通过其更好的社会发展状态和生态环境状态提高综合发展水平。这里的空间均衡即是以可持续发展和科学发展观为指导,落实空间规划,实施区域的均衡发展。其目的是实现以人为中心的生态、经济、社会的综合发展,其宗旨是要促进三者的综合效益最大化[40]。因此,主体功能区划是反映经济、社会、生态三者协调的可持续发展理论,科学发展观、以人与自然为中心的人地关系地域系统理论、反映社会经济空间分布发展的“点—轴系统”理论、中心地理论、增长极理论、核心—边缘理论、圈层结构理论等都是其基础理论。
1.3 主体功能区划技术与方法
主体功能区划一般遵循以下原则:①“自上而下”与“自下而上”相结合的原则。首先要按照上位功能区的总体部署与技术规程进行本位区划,本位区划划分确定之后,报上位规划部门衔接后,组成相对高一级的区划方案。②定量方法与定性方法相结合。③综合评价方法与主导因素方法相结合。
依据《省级主体功能区规划的技术规程》的规定,一般选取资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力为一级指标,可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度、战略选择10个二级指标。一级指标往往是固定的,二级指标的选取可根据区域实际做出适当的调整。如辽宁省选取资源丰度、环境容量、生态敏感度、自然灾害敏感性、生态重要性、土地资源开发强度、水资源开发强度、资源环境压力、区位优势度、发展基础优势度、发展速度惯性、发展趋势为二级指标,之后才用相应的计量方法进行指标量化。在评价单元的选取上,一般是选取县级行政区位为基本单位,这样既保证了评价单元的统一,又有利于完整数据的收集。
1.4 实证研究
在理论与技术方法研究不断深入的同时,区划实践工作在各地不断展开,并结合各地实际提出了新的观点,使区划理论与技术方法得到不断丰富和完善。其代表性成果有:陈雯、段学军提出把可持续发展理论与传统的区划方法相结合,以县域为基本单元,运用三维魔方图法进行了江苏省主体功能区的划分[24];段学军、陈雯以实现经济、资源与环境的协调发展和综合效益最大化,运用三维魔方图方法,以江苏省为例对省域空间开发功能区划方法进行了探讨[25];陈雯、孙伟、段学军等以生态—经济为导向,运用生态和经济重要性指数的矩阵分类法,将苏州地域分为优化开发区、适度开发区、适度保护区和禁止开发区等四大类型区[26];陆玉麒、林康等基于路网结构的空间扩散技术,以网格法确定基本评价单元,对江苏省仪征市进行了主体功能区的划分,并对市域主体功能区的划分进行了深入探索[27];刘传明、曾菊新等以县级行政区为基本分析单位,遵循“复杂性系统工程—简单化假设处理—合理化分析识别”的总体思路,采用矩阵分类、综合集成法划定湖北省主体功能区[21];张广海等以山东省17个地市为基本研究空间单元,运用状态空间法划定山东省的主体功能区[28];顾朝林、张晓明等在分析主体功能区的基础上,以乡镇为基本单元,运用多音字分析法,对盐城开发空间进行了划分[29];楚波、金凤君在综合分析了东北地区的自然因素、人文因素等基础上,遵循“全局判断—分区评价—方案确定”的基本框架,进行了东北地区的主体功能区划分[30];王利、韩增林以GIS技术为支撑,从定性和定量两个层面对大连市域发展方向进行了适宜性评价[31];曹卫东、曹有挥等以乡镇为基本评价单元,运用象限图法对安徽省无为县的主体功能区进行了划分[33];王强、伍世代等以县级和乡级行政单元相结合,在着重区别平原和山地的基础上,划定福建省主体功能区[35];牛叔文、张馨、董建梅等以县为基本单元,运用因子分析法划分了甘肃省主体功能区[36];王利、张卓等以县域为分析评价单元,采用定性判断与定量研究相结合、理性分析与政府战略相结合、综合指标分析与关键指标判别相结合的划分思路与方法,对辽宁省主体功能区进行了划分[23]。米文宝、侯雪等从大区域出发,以定量与定性相结合的方法对西北地区包括陕、甘、宁、青、新和内蒙西北部地区进行了主体功能的划分[37]。祁豫玮、顾朝林以县为基本评价单元,采用二维矩阵判别法对南京市进行了主体功能区的划分[38]。通过各地的实践,主体功能区划在全国范围内迅速展开,积累了大量的理论、技术与实践经验。
2 存在问题
长期以来,我国的区划工作主要是以单一要素的专项规划为主,主要考虑单一要素的特点与分布。随着经济与社会的不断发展,特别是可持续发展战略提出以来,对区划工作提出了新的要求,既要考虑自然要素和经济要素,又要考虑生态因素和社会要素,因此国土空间的功能定位应是在考虑多重因素所做的综合评价,即综合功能区。主体功能区划是在综合功能区提取一项最主要的功能来定义区域的发展方向和名称。主体功能区的划分是区域性政策和落实政策的基础,是空间管制区确定的基本依据[41]。顾朝林认为,主体功能区的实质是一种区域发展政策区[29];李宪坡认为,主体功能区是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体[42]。随着对主体功能区理论与实践研究的不断深入,发现区划过程中依然存在几个亟待解决的问题。
2.1 基本定位不明确
区划一般可根据对象的不同分为发展规划如国民经济和社会发展规划、国家和地区经济社会发展战略或产业发展战略规划等,以及面向空间的规划如全国土地规划、区域规划、城市规划、土地利用规划等[43]。区划按照有无边界可分为有边界的和无边界规划,而主体功能区划既是一个宏观的战略性规划,又必须落实到具体的区域才能具体执行。在行政单位如省区间既有明确的边界,而在区域内部,四类主体功能区之间有些地区又不太明显,因此就造成在整个区划中的定位不明确。此外,主体功能区划与土地规划、城市规划之间的分区管制定位、区别与联系不明确。虽然主体功能区划是战略性规划、基础性规划、约束性规划,但它是“非落地”规划,重要的是落实到土地规划、城市规划,如何协调好与土地规划、城市规划的关系就显得至关重要,这也是主体功能区能否“落地”的关键所在。
2.2 主体功能区划的理论基础不明
区划一般采用基础理论,主要包括区位理论和区域空间开发理论。区位理论主要包括农业区位论、工业区位论、运输区位论、中心地理论、市场区位论;区域空间经济扩张理论包括增长极理论、点—轴理论、核心—边缘理论,也可借鉴空间布局的现代理论,即空间结构与优化理论、平衡态空间结构理论、新时期空间均衡理论,这些理论都可为区域规划所借鉴,但是哪些更能解释主体功能区划并没有明确的说法。此外,这些理论应用到主体功能区划时的优势是什么、不足之处是什么都有待进一步研究。其次,对主体功能区的内涵理解不统一。顾朝林等人认为,主体功能区是一种不需要空间全面覆盖、以区域问题为导向的区域政策区[29]。
朱传耿等认为,主体功能区是基于不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力的区域。按照区域分工和协调发展的原则,将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域[5]。王利等认为,它是从综合功能中提取出一种主要功能的区域[39]。
2.3 区划思路与技术方法不统一
研究已有文献发现,各省在划分主体功能区时都参考了《省级主体功能区规划技术规程》,但在实际操作过程中依然有很大的不同。辽宁省[23]采用的是“感性试剂+理性试剂”相结合的方法进行研究,湖北省[21]采用遵循“复杂性系统工程—简单化假设处理—合理化分析识别”的总体思路划分,东北区[30]遵循的是“全局判断—分区评价—方案确定”的基本框架进行划分。在技术方法上,各地所使用的评价方法各不相同,主要有相关分析法、主导标志法、专家集成的定性分析法、矩阵聚类和逐步归并的模型定量法、最终分类评价矩阵法等不一而足,却没有一个相对为大家都认可的技术方法[5]。此外,大部分地区都是以县为基本单元,对县域面积较小的地区尚可,但是对面积较大的县采取这种划分方法会造成较大的误差。
2.4 实证研究对市(县)研究少
从主体功能区的基本概念出发和“推进”主体功能区的规划方向出发,仅在国家和省两个层面进行主体功能区划分和规划工作,实际上是对各分析评价单元(县级单位)提出“主体”发展方向定位,按照规划方向逐渐推进,最后形成主体功能区的格局。从这点来看,以县为基本评价单元基本能满足需要。但对国土面积较小、县域面积较大、情况较复杂的省份采用乡镇界为好。此外,为了更好地落实国家和省级主体功能区划,市(县)应在接受上位区划的基础上进一步延伸和落实主体功能区划。
3 未来展望
3.1 加强主体功能区划的定位研究
进一步深化对主体功能区基本定位的认识,理清主体功能区划与总体规划、专项规划之间的关系,并与各部门规划进行比对、调整和落实,建立基于主体功能区的地域空间规划体系,特别是协调好主体功能区划与五年规划、土地规划和城市规划之间的关系,研究实现“三规合一的途径”,使主体功能区划真正成为“三规协调”甚至“三规合一”的落脚点,建立基于主体功能区的地域空间规划体系。
3.2 深化区划理论基础研究
加强对主体功能区理论基础的研究,并对各类主体功能区的划分都要有理论依据,特别是对用定量方法较难区分的区域,把其归入哪一类要有充分的理论依据。此外,在区域的四类主体功能区划分时,针对各地随意确定各类功能区面积比例和开发程度的情况,国家应加快四类功能区面积比例限值和开发强度指标值的规定,使之真正体现出约束性。
3.3 引进新技术方法
新时期的主体功能区划要充分开发应用新技术和新方法,特别是计算机技术在数据整理与分析中的应用,建立统一的基础数据平台。广泛收集整理的资料较繁杂,要使规划逐步走向定量化、科学化、空间化,需要建立相对统一的基础地理信息系统平台,争取达到上下共享。一方面可检验划分成果的科学性,另一方面也可节省大量收集处理数据的简单劳动。此外,对区划方法要确立一个通用的、具体的方法。运用概念空间投影法,可使区划结果更加精确;对面积较大的县可选择以乡镇或采用一定里程格网为基本单元,以确保区划的准确性。
3.4 加强实证研究
辽宁沿海经济带主体功能区划研究 第8篇
新中国成立以来, 为改变薄弱的国民经济基础, 我国以促进经济总量的增长为主要目标, 制定了一系列宏观经济政策和空间发展战略。各地区以经济发展为目标展开激烈竞争, 进行大规模开发建设, 资源环境承载力严重超出负荷, 产生了一系列经济、社会、环境和生态问题。如何促进空间有序开发, 优化空间结构成为新时期区域规划所面临的主要问题。
面对不断恶化的资源环境矛盾, 在科学发展观指导下, 国家“十一五”规划纲要明确提出“各地区要根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口、经济布局、国土利用和城镇化格局, 划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。在此背景下, 政府部门及学术界开展了理论、方法及实践等相关研究, 并取得一定的研究成果。但大多数对主体功能区的研究都局限在国家和省级层面上, 对于城市经济密集区的主体功能区划研究甚少。
辽宁沿海经济带处于我国环渤海地区和东北地区的重要结合部, 地理位置优越, 是典型的城市经济密集区。近年来, 辽宁沿海经济带被纳入国家经济战略中, 经济、人口、社会得到迅速发展, 未来发展潜力巨大。制定合理的空间规划, 优化空间结构是推动区域发展的前提和基础。本文就辽宁沿海经济带主体功能区划进行研究, 以期为我国主体功能区划提供参考。
二、主体功能区划分的指标体系
主体功能区划分的关键在于明确各地区的主体功能, 制定出差别化的开发政策, 促进经济、人口、资源环境的空间统筹, 实现区域的协调发展。本文将根据资源环境承载力、现有开发密度和开发潜力的基本要求, 综合考虑指标选择的全面性、科学性和客观性, 来构建辽宁沿海经济带主体功能区划指标体系。
(一) 基本空间单元选择
主体功能区划技术的基础工作是选择主体功能区基本空间单元。空间评价单元的选择既要反映区域的差异性, 又要具有可操作性。应坚持区域内均质性、数据易获得性和具有一定的样本数量三个原则。本文研究区域全部位于辽宁省沿海地区, 有副省级城市大连市以及五个地级市, 分别为丹东市、营口市、盘锦市、锦州市和葫芦岛市。由于县级行政单位均质性好且具有连续性, 所以选择县级行政单位作为评价单元, 将市辖区作为一个空间评价单元。研究区域一共包括24个空间评价单元。
(二) 指标体系的构建
目前主体功能区划相关理论、方法及实践的研究尚处于探索阶段, 缺乏成熟的指标体系可供借鉴。本文使用的数据主要来源于《中国县 (市) 统计年鉴2010》《辽宁省统计年鉴2010》, 由于年鉴中提供的数据有限, 因此在构建指标体系的同时要兼顾数据可得性的因素。本文主体功能区划的指标体系由目标层、因素层及指标层构成, 具体指标如表1所示。
三、区划方法及结果
(一) 系统聚类分析
首先对原始数据进行标准化处理, 再利用spss软件中的聚类分析法进行分析。利用系统聚类模型来分析各个县市的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力的分异结果。聚类时划分三类, 将资源环境承载力、现有开发密度和开发潜力分为高、中、低三个等级。采用离差平方和法, 得出最终评价结果如表2。
(二) 主体功能区划分———三维魔方
区域主体功能的判定主要是根据资源环境承载力、现有开发密度和开发潜力的不同组合。本文运用三维魔方图的方法, 通过判断各地域在三维魔方图中的空间位置来判定主体功能。具体作法如下:
以资源环境承载力为X轴, 现有开发密度为Y轴, 开发潜力为Z轴, 建立一个三维坐标系;然后, 在X, Y, Z轴上从原点开始向外等间距分别选择3个点, 3个点分别代表资源环境承载力、现有开发密度和开发潜力的低、中、高三种级别。从这些点分别引出X, Y, Z轴的3条垂线, 形成一个3x3x3的三维魔方图, 共计27个魔方单元, 每一单元 (x, y, z) 代表资源环境承载力—开发密度—开发潜力的特征组合类型。
不同的资源环境承载力、现有开发密度和开发潜力相组合, 每种组合类型代表的地区具有不同的主体功能区类型, 具体的魔方图单元如表3所示。
通过对各个空间单元的资源环境承载力—现有开发密度—开发潜力的组合特征, 确定其属于哪个魔方单元, 再按照主体功能区的类型与三维魔方单元的对应关系分别判定各空间评价单元的主体功能类型, 最后得出辽宁省沿海经济带主体功能区划结果如图1。
1. 优化开发区。
优化开发区主要是辽宁沿海地区经济开发强度较高的中心城市, 包括大连市辖区、营口市辖区、锦州市辖区。这些地区人口密集, 经济开发密度大, 未来发展潜力大, 但资源环境承载力会逐步减弱。今后要注重优化产业结构, 促进经济转型, 以达到资源、环境、经济和社会协调发展。
2. 重点开发区。
重点开发区包括丹东市辖区、凤城市、大石桥市、大洼县、兴城市、绥中县和建昌县。这些地区具有较好的资源承载力, 良好的经济和人口聚集条件和经济发展基础, 未来的发展潜力也较大。今后这类地区的发展应加强基础设施建设, 改善投资环境, 加快工业化和城市化进程, 逐步成为支撑地区经济发展和集聚的重要载体。
3. 限制开发区。
限制开发区包括庄河市、瓦房店市、普兰店市、长海县、东港市、盖州市、盘锦市辖区、盘山县、北镇市、凌海市、黑山县、义县和葫芦岛市辖区。这些地区资源环境承载能力差, 发展潜力处于中低水平, 且具有较强的生态敏感性, 今后可进行管制下的适度开发。
4. 禁止开发区。
禁止开发区是指资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力均较低的地区或指国家保护的区域。包括宽甸满族自治县及各地的国家保护区。这类地区应适度发展一些旅游观光、生态休闲之类的对生态环境干扰小的产业。禁止不符合主体功能定位的各种开发建设, 尤其是大规模的经济开发和工业建设。同时应加大监管力度, 推行生态补偿机制, 维护区域生态安全。
四、结语
本文关于辽宁沿海经济带主体功能区划的研究, 是国家和辽宁省主体功能区规划的细化和补充, 有助于协调经济带内部的区域分工和协调发展。本文通过系统聚类分析法和三维魔方图划分了辽宁沿海经济带主体功能区, 明确了各个主体功能区的定位, 并提出一些区划意见, 但本研究尚存在一些不足:1.主体功能区划分指标应包括自然、社会、经济和环境等方面的数据, 但在实际操作中, 不能全面获取所有指标数据, 有待于进一步补充研究。2.研究方法有待于多样化和细化。今后需尝试利用多种方法对主体功能区划加以完善。3.本文只是对辽宁沿海经济带进行初步主体功能区划, 今后研究的一个重要方向是进行更深入的区划, 如将沿海经济带主体功能区划与省级和国家级区划相结合。
参考文献
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主体功能区建设的税收政策选择 第9篇
一、主体功能区的界定
2006年通过的全国“十一五”规划纲要, 将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。同时, 国家对主体功能区的划分做了界定:“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。”
从对主体功能区界定的内容来看, 主体功能区划分依托于区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 凸现两个特点:
1. 规划具有统筹性。
总体来说, 主体功能区建设可从纵、横两块考虑。横向来看, 在全国范围内, 将各地区统筹归类, 综合考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 区分为重点扶持区域、限制发展区域及适度控制区域;纵向来看, 在各横向发展区域范围内, 又根据各地区资源环境承载能力和发展潜力, 将国土空间细化为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。从而明确不同区域的功能定位, 制定相应的政策和评价指标, 逐步形成各具特色的区域发展格局。
2. 规划具有灵活性。
按照设计, 主体功能区划分已不拘泥于行政区划, 将在空间上与现有行政区域发生错位。一些局部区域将适度打破行政区域格局, 改变行政区划的界限, 构建跨行政区的主体功能区。即在主体功能区设计下, 同一主体功能区可能包括不同的同级行政区域和不同层级的行政区域, 而在同一个省级、地 (市) 级甚至县级行政区域内, 又可能包含不同层次的主体功能区。
二、主体功能区域发展的税收政策定位
税收作为政府调控宏观经济的手段具有不容忽视的作用, 它将影响到市场实物和资本的流动。税收诸要素的确立, 直接关系到国家与纳税人之间, 以及各纳税人之间的经济利益分配关系, 对经济发展具有非常广阔的作用空间。主体功能区建设辐射范围广、关系错综复杂、建设难度大, 现仍处于探索阶段, 仅仅依靠市场的自我调节力量是远远不够的。因此, 有必要立足整体经济发展实际, 从各功能区经济协调发展的全局出发, 根据主体功能区经济发展的战略部署, 进一步明确税收政策的定位, 充分发挥税收政策在主体功能区建设中的积极效应。
1. 税收政策应当立足于引导各功能区协调发展
探索形成既各具特色又有机统一的政策体系是功能区建设的重要目标, 税收政策在推动各功能区经济协调发展的实践中, 应注重理顺三个方面的关系。一是处理好区域战略目标与共同目标的衔接关系。税收政策应当从实际出发, 立足于发挥各功能区的比较优势, 针对不同功能区具体情况提出不同战略重点和工作任务, 实施有区别的战略举措和政策措施。但必须明确, 立足于发展功能区优势的同时, 要注意缩小区域发展差距, 防止出现各功能区之间发展不均衡、财富分配不均问题;二要正确处理各功能区之间的关系。理顺扶持地区与限制发展地区的关系, 首先应当鼓励支持重点开发、优化开发地区优先发展, 这是实现功能区经济协调发展的重要物质基础;其次, 应当切实保障限制开发、禁止开发地区的利益, 这是缩小各功能区差距的关键。两者相互促进, 才能共同发展。重点开发、优先开发地区要积极支持限制开发、禁止开发地区的发展, 加强与限制开发、禁止开发地区的合作互动, 实现优势互补、共同发展;对一些被归入限制开发和禁止开发区的地方政府, 要防止出现“等、靠、要”的惰性, 应积极通过自我发展改善经济状况, 缓解重点开发、优先开发地区的支援压力;三要协调好各区域内重点发展与一般发展的关系。推动主体功能区经济协调发展, 税收政策既要统筹兼顾, 合理考虑各地区的实际需要, 支持各地区加快发展, 又要推行适度非均衡发展战略, 即抓住各区域内发展的重点, 大力推动重点地区进一步开发开放, 充分发挥这些地区的示范、辐射和带动作用, 推动形成新的经济集聚区, 培育新的契合点。
2. 税收政策要立足于经济的可持续发展
基于历史发展的需要, 在市场经济机制初步建立、生产要素可以灵活流动、高新技术革命和改革开放步伐加快的背景下, 我国东部地区率先开放的地区获得了开放政策的先机, 利用税收优惠等各项政策成为先富的地区;西部在大开发战略支撑下通过巨大的基础设施建设和财政转移获得了发展的动力;而中部地区因为缺乏政策支撑步履蹒跚, 东、中、西部地区发展差异巨大。从历程来看, 国家政策的选择是我国区域发展不均衡的重要推动手, 其中, 税收政策是重要分支。以往税收政策的制定, 在过去的发展建设模式中以经济增长即GDP为核心, 出现了牺牲环境、浪费资源现象, 这种“先发展、后治理”的模式在后期可持续性经济发展中体现出了严重的制约性。
坚持以人为本、全面协调发展的科学观, 统筹区域经济社会发展、人与自然的和谐发展, 是为了增强经济发展的后劲, 主体功能区建设发展的最终目标也要归属到实现可持续发展的目标上来。推行主体功能区发展的目的在于实现人类社会经济与自然生态系统之间的和谐发展, 因此, 税收政策应当从主体功能区经济协调发展的全局出发, 根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素, 明确各项战略布局、功能定位、发展重点等, 确定税收政策的基本导向。
三、主体功能区税收建设的路径选择
1. 主体功能区税收建设应当稳步推行
我国主体功能区划分应当遵循国情, 注意类型的简明性和可操作性。主体功能区划从长远看应该实现国土的全覆盖, 但现阶段的主体功能区划不能一蹴而就, 综合实际情况应考虑按照国土部分覆盖的原则进行, 即符合标准的区域划入四类主体功能区, 其他区域暂不进入, 待以后时机成熟调整标准后再逐步划入四类主体功能区内。因此, 税收政策也应当与之相配套:
(1) 从全局来看, 主体功能区的税收政策应当逐步推行, 在国土部分覆盖的原则下, 要有针对各主体功能区的差异型税收政策, 此政策覆盖范围随功能区范围的扩大而扩大; (2) 在各主体功能区内, 由于情况复杂, 属于同一主体功能区的不同地区发展情况不一致, 税收政策应当针对同一功能区不同地区发展情况区别对待, 具体实施时可以采取先试点推行, 再逐步扩大的办法。
2. 要有适度的税收优惠
税收优惠是推动经济增长的一种可供选择的制度安排, 在一定的历史条件下, 合理的税收优惠安排可以发挥巨大效用。实施主体功能区后, 根据实际需要, 四类主体功能区内也应当有所选取的实施不同层次的税收优惠, 比如:对优化开发地区应给予自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠;在重点开发地区可以适时推出吸引产业项目进入和集聚的税收减免实施办法, 对支持交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展的国际资金、民间资金投资给予适当税收优惠, 同时分别给予就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面鼓励和吸引人口进入和集中的税收优惠政策;在限制开发地区可推行税收减免优惠政策扶持符合主体功能特色的优势产业发展;禁止开发地区应当明确核心区、实验区、外围区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准, 对限制性、禁止性行为要课以重税, 而对积极于投身于此区域的公共服务和生态补偿的行为要辅以适当的税收优惠, 以通过税收政策鼓励该地区的自我盘活、发展。
3. 要注重保护经济、社会的发展安全
税收分配影响资源配置的效率, 也事关社会稳定。因此, 税收政策制定必须既反对平均主义, 又防止两极分化。既要注重保护经济的增长和发展, 不损害分配领域的效率导向机制;也要提高再分配领域的社会公正程度, 实现地区之间、群体之间的利益和谐, 防止不良倾向, 才能切实促进各地区、各行业之间的统筹兼顾与协调发展。
实行主体功能区管理后, 四大区域由于有了不同层次的税收优惠、税收限制, 地方收入必然存在差异。这便要求我们要按照主体功能定位调整、完善区域税收政策和税收绩效评价, 加强相关政策的协调和机制建设, 以规范空间开发秩序, 形成合理的空间开发结构。例如限制开发区域和禁止开发区域由于受到保护资源和生态环境的约束, 经济发展尤其是工业开发受到限制甚至禁止, 区域内税款收入有限, 难以满足地区提高公共服务水平的需要, 为国家国土和全社会的科学发展付出了成本, 因此, 可将重点开发、优化开发区域收取的部分税款特别用于限制开发区域和禁止开发区域的公共服务和生态补偿, 以通过实现基本公共服务均等化保证主体功能区建设的经济、社会安全, 实现主体功能区的和谐建设。
参考文献
[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
[2]王双正要雯:构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度研究.中央财经大学学报, 2007年8期
主体功能 第10篇
主体功能区概念是指, 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域, 分别确定主体功能定位, 明确开发方向, 控制开发强度, 规范开发秩序, 完善开发政策, 使人口、经济、资源环境的发展相协调。
中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中, 明确提出要实施区域发展总体战略和实施主体功能区战略, 构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局, 逐步实现不同区域基本公共服务均等化。经过“十一五”期间的酝酿, 主体功能区战略已经进入实施阶段, 并将成为我国在“十二五”期间调控区域发展的新模式。
一、“十二五”时期区域协调发展的重点
“十二五”时期是我国按照类型区促进区域协调发展的重要时期。
在我国传统的区域发展模式中, 往往以跨省域的大区域板块为调控空间单元, 存在板块内部异质性太强, 导致区域政策针对性不强的问题。而按照类型区来促进区域协调发展, 可以使促进政策更具有针对性, 调控的效果更好。
“十二五”时期促进区域协调发展, 一是要明确不同区域的主体功能定位, 包括国家和省级两个层面都要对不同的区域有明确的主体功能定位, 从而为区域科学发展指明方向;二是要进一步完善社会主义市场体制, 促进生产要素的顺畅流动, 实现生产效率的最大化和整个国民福利的最大化, 即将“蛋糕”做到最大;三是要完善社会保障, 促进政府基本公共服务均等化建设, 推进社会领域的公平性建设, 即更加公平地分配“蛋糕”;四是要加强生态保护和环境治理, 特别是对于影响范围大、重要程度高、具有战略意义的重点生态保护区和生态敏感区, 更是要加强生态保护和环境治理, 并且要为这些地区的生态建设和环境治理开辟必要的资金来源渠道。
不同区域的主体功能定位
主体功能区是我国“十一五”规划中提出的新概念, 在“十二五”规划建议中, 明确提出要实施主体功能区战略。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划, 也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。
根据国务院已经颁布实施的全国主体功能区规划, 全国的国土空间将划分为国家层面和省级层面的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区两级四类, 每块主体功能区将根据其资源禀赋、承载能力、发展现状和发展潜力给予相应的主体功能定位。
优化开发区:国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;
重点开发区:资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域;
限制开发区:资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域;
禁止开发区:依法设立的各类自然保护区域。
每块区域有了明确的主体功能定位, 也就为其将来的发展明确了方向, 而且也可以配套实施相关的区域政策, 有利于我国区域政策更具有针对性。特别是我国正处在转变发展方式的关键时期, 对于需要更多承载生态保护任务的限制开发区域和禁止开发区域, 有了主体功能定位将有力地推进这些地区的生态环境保护工作。同时, 对于重点开发区域和优化开发区域, 按照相应的主体功能定位, 将在产业升级、集约化发展、绿色发展方面迈出更大步伐。各区域根据相应的主体功能定位, 发展的思路将会更加明确, 发展的方式也将更为科学。
生产要素的流动
只有实现生产要素的区域间顺畅流动, 才能更好地发挥市场机制的作用, 实现生产效率的最大化, 最终实现整个国民福利的最大化, 这是我国推进区域协调发展的基本前提。
“十二五”时期, 随着我国社会主义市场经济体制进一步完善, 生产要素区域间流动的体制性壁垒会进一步减少, 国内统一大市场构建将会取得重大进展, 特别是在一些经济要素高度密集的城市群或经济区内, 区域性统一市场建设将会取得重大突破。随着发展环境的不断改善, 以京津冀、长三角、珠三角为代表的经济区, 以及以各省会城市及其周边城市所组成的城市群 (圈、带) 对生产要素的集聚作用会进一步加强, 特别是对人口的集聚作用更为明显。
做大蛋糕分好蛋糕
与生产领域强调效率不同的是, 社会分配领域强调公平。生产领域强调效率是为了把整个“蛋糕”做大, 社会分配领域强调公平则是能够让所有的人都能平等获得分享经济快速发展成果的机会, 即每个人都能分到与各自付出相适应的一份“蛋糕”, 特别是在政府基本公共服务领域, 区域之间无论是在量上还是质上差别都不能过大。
主体功能区规划作为我国第一部国土空间开发规划, 在规范空间开发秩序方面, 应该成为制定其他相关规划的基础, 而且对其他相关规划具有约束作用。
“十二五”期间, 要努力构建覆盖所有人群的基本养老保险体制和基本医疗保险体制, 并实现养老账户和医疗账户的全国流转, 要建立全国统筹、属地管理的义务教育资金来源渠道, 努力减少义务教育校舍及配套设施、教师工资、师资质量在区域之间的巨大差别。
支撑实现向发达国家的转变
在我国经济社会获得快速发展的同时, 我们也付出了巨大的生态和环境代价, 以牺牲生态和环境换取经济发展的传统模式已经不足以支撑我国实现全面小康社会的宏伟目标, 更不能支撑我国实现由发展中国家向发达国家的转变。而且, 经过长期的发展, 我国也已经具备了加强生态保护和环境治理的经济实力和技术能力, 人民不断改善的生活条件也对生态环境提出了更高的要求。
“十二五”期间, 要通过主体功能区战略的实施, 加强限制开发区和禁止开发区建设, 为重点生态保护区的生态建设开辟稳定的资金来源渠道, 配套相应的政策体系, 建立相应的考核机制。
二、主体功能区战略促进区域协调发展的作用
主体功能区战略是我国在区域发展领域贯彻落实科学发展观的具体举措, 既是规划体制改革的一件大事, 也是国土空间开发的一件大事, 是国土空间开发思路、开发模式的重大转变, 是国家区域调控的重大创新。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性的规划, 必将对未来经济社会发展产生重大影响, 并在促进区域协调发展方面将发挥其独特的作用。
国土空间规划
我国的规划种类多, 层次多, 既有综合规划、行业规划、区域规划等不同类型, 又有国家、省、地级市、县甚至乡镇村等不同层级。但是, 在众多的规划中, 我国缺乏国土空间规划。因此, 长期以来, 我国区域协调发展缺乏系统的规划来规范指导。
主体功能区规划作为我国的第一部国土空间规划, 为我国区域协调发展提供了明确的方向, 同时也为不同类型的规划之间协调提供了制度基础。我国不同类型的规划往往是并行的, 相互之间协调衔接难度大, 不同类型的规划之间既有内容上的相互重复, 也有观点上的相互不一致甚至冲突, 即所谓我国规划中经常存在的“依规打架”现象。之所以出现规划中的“依规打架”现象, 就是因为我国缺乏上位空间规划, 致使不同类型的规划之间在协调和衔接的环节缺乏规范。“依规打架”现象的存在, 不仅在很大程度上影响了规划的科学性和可操作性, 而且也影响了我国规划的权威性和严肃性。
主体功能区改变了以往大行政区板块为空间单元的模式, 按照不同类型, 即优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四种类型区来调控区域发展。
主体功能区规划作为基础性、战略性、约束性规划, 承担了上位空间规划的功能。主体功能区规划作为我国第一部国土空间开发规划, 在规范空间开发秩序方面, 应该成为制定其他相关规划的基础, 而且对其他相关规划具有约束作用。主体功能区规划的颁布实施, 有助于完善我国规划体系, 从制度上解决我国相关规划的相互衔接问题, 有助于解决长期以来存在的“依规打架”现象, 为推动区域协调发展奠定规划基础。
社会主义统一大市场
“十二五”时期是我国完善社会主义市场经济体制的重要战略机遇期, 要结合主体功能区建设, 彻底消除不同区域之间各种显性的或隐性的市场壁垒, 为促进生产要素的自由流动创造良好的外部环境, 为发挥市场配置资源的基础性作用创造条件。
在我国传统的区域发展模式中, 往往以跨省域的大区域板块为调控空间单元, 比如我国传统的东部、西部、东北、中部四大板块, 都是跨省域的, 西部地区的范围更大, 在面积上几乎占据了我国的半壁江山。这种按照大行政板块区为调控空间单元的区域协调发展模式, 在一定程度上会强化行政力量对市场的人为分割, 不利于构建统一的社会主义市场体制。比如对于同类型的企业, 可能会因为企业所在地是在西南、东北、西部或东部不同而享受不同的政策。而且由于板块区空间太大, 内部异质性太强, 往往导致区域政策缺乏针对性。主体功能区改变了以往大行政区板块为空间单元的模式, 按照不同类型, 即优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四种类型区来调控区域发展。按照类型区调控区域发展, 可以使同类地区享受相同的政策, 不仅提高了政策的针对性和有效性, 也为构建全国统一的市场体系提供了制度基础。
基本公共服务均等化
以往的区域协调发展思路强调的是减少经济领域差别。主体功能区战略则不同, 明确提出要推进政府基本公共服务均等化的目标, 这使得“以人为本”的发展理念在区域协调发展中得到真正的贯彻落实, 也充分体现了国家公共财政为公众的发展理念, 与国际上发达国家推进区域协调发展的理念实现了有效对接。
从经济发展的规律来看, 经济活动在空间上的分布是非均衡的, 靠行政力量缩小区域之间的经济差距是不可行的, 而且也是违背经济发展规律的。但是, 政府有从公平正义的角度缩小区域之间基本公共服务差距的责任和义务, 特别是在义务教育、医疗卫生、养老保障、就业培训等社会保障领域, 区域之间不能有太大的差距。
养护生态财富
主体功能区规划是我国在区域发展领域贯彻落实科学发展观的具体举措, 在区域发展中, 尊重自然规律的理念得到很好的体现。在限制开发区域和禁止开发区域中, 首次对单纯强调物质财富增长的GDP说“不”, 而是更加强调生态保护和环境治理。这种重视生态尊重自然的发展理念, 是我国经济发展到一定阶段的必然产物, 也是保持我国区域持续健康发展的必然产物。
在我国很多重要的生态保护区、生态敏感区, 长期以来由于过分强调GDP增长, 对当地的生态造成了破坏, 引发了一系列的生态灾难。主体功能区规划将此类地区列入了限制开发区域或禁止开发区域, 突出强调此类地区的生态功能, 在配套政策和绩效考核上, 也是针对此类地区生态保护的主体功能而设计的, 提出了“生态也是财富”和“保护好生态也是发展”的理念, 为此类地区的持续健康发展提供了制度上的保障。同时提出要进一步完善财政转移支付, 建立生态补偿机制, 生态保护地区将能通过财政转移支付、生态补偿等渠道获得国家更多的财政支持, 为当地生态保护建立长效机制奠定了重要基础。
主体功能区与区域政策新取向分析 第11篇
一、财政政策
由于缺乏以公共服务均等化为原则的一般财政转移支付制度, 一些生态脆弱的地区为了履行在教育、卫生等公共服务方面的责任, 不得不抓大项目、大抓项目以广辟税源;一些环境污染已经较重、本应以服务业为发展重点的区域, 也不惜代价大搞工业。这些都进一步使生态脆弱地区的资源环境变得更加不堪重负, 使那些环境污染比较严重地区的环境有更加恶化的趋势。
与主体功能区匹配的财政政策应该把握二个原则:一, 根据不同的主体功能区定位确定不同的财政政策目标导向, 确保财政政策导向与主体功能区定位相一致。二, 彻底调整财政资金的条条分配方式, 按照地区人均财力均等化原则, 以公共服务均等化为基本目标, 增强财政政策引导功能, 逐步形成与主体功能区要求相适应的公共财政体制。
二、产业政策
从单一产业角度看, 在此区域是薄弱环节、需要重点扶持, 但在彼区域却不一定是薄弱环节、也不一定需要加强发展。但在全国统一的产业政策引导下, 只要国家强调要扶持某一产业发展, 各地区就会不管是否需要, 争相跑“部”进京, 把大量精力、时间、人力用来跑投资、上项目。反正又不是自己的钱, “不要白不要”!
其实, 各地区产业发展面临的问题不同, 产业结构调整优化的方向与重点自然不一样。中国幅员辽阔, 区域差异显著, 用整齐划一的产业政策不仅不能有效解决不同区域发展中面临的紧迫问题, 不能有效引导区域产业发展, 不能有效发挥中央政府对地方政府行为的调控和约束作用, 还不可避免地造成不同区域间的盲目攀比、重复建设, 不利于区域产业结构调整与产业宏观布局优化, 不利于经济增长质量和效益的提高, 不利于地方和全国经济又好又快发展。
主体功能区的定位不同, 区域发展的目标与路径也就不一样。比如在重点开发区域应该积极发展的加工贸易、劳动密集型、资源密集型等产业, 在优化开发区域却是要严格限制的。因此, 主体功能区背景下的产业政策新取向应该是:遵循产业政策区域化原则, 根据不同区域的功能定位, 有针对性地引导不同类型产业发展。
三、土地政策
中国国土空间广阔, 但真正适宜开发、适宜人居的国土空间并不大。从气候看, 既有季风气候, 也有温带大陆性气候, 还有高寒气候;从地形看, 既有丘陵, 也有高原、山地, 平原仅占12%。人多地少的国情, 决定了土地政策的最高使用原则应该是实行差别化的土地利用政策, 在全国耕地保有量不突破18亿亩红线的前提下, 通过集约使用保障人口分布与经济布局协调发展。
土地政策要因时而变, 要根据不同区域不同的产业集聚、人口承载能力, 制定不同的土地需求政策。首先, 要改变用地指标按计划平均分配的政策取向, 充分发挥土地政策的约束和引导功能, 既加强对土地资源的保护, 也保障经济社会发展对土地的旺盛需求;其次, 要实现土地供给与人口变动“三挂钩”:建设用地规模的增加与吸纳外地人口的规模挂钩, 城镇建设用地规模的增加与农村建设用地规模的减少挂钩、并与农村人口转为城市人口的规模挂钩。
具体到不同的主体功能区, 土地政策的导向要因功能定位的不同而不同。对优化开发区实行更严格的建设用地增量控制, 严格控制建设用地规模, 提高建设用地的集约化水平。对重点开发区适当扩大建设用地供给, 满足其加快工业化和城镇化发展的需求, 适当扩大该类区域的建设用地规模, 逐步完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策。对限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制, 实行严格的土地开发总量和用途管制, 严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途。
四、人口政策
在计划经济时期形成的城乡分割、区域分割的人口政策, 已经很不适应市场经济的发展需要。现行人口政策若不及时加以调整, 随着经济社会发展, 上述二个问题及由此带来的区域矛盾将越来越突出。在未来十几年, 将有3亿左右的农村人口从农村转移到城市, 为这些农村人口开辟新的生产、生活和发展空间, 将是一个十分紧迫的课题, 即使在世界发展史上也是史无前例。
因此, 人口政策要建立符合市场经济发展趋势的人口自然流动机制, 改变目前劳动力不能与资本等要素同向流动的矛盾, 引导人口合理、有序流动, 逐步改变人口分布与经济布局的错位, 改变中国区域经济发展过程中存在的各种问题, 进而从根本上改变由于“人多地少”引起的人与自然的紧张关系。
五、环境政策
强化行政管理是我国“命令———控制型”环境政策的特点。这类政策一旦与行政区经济咬合在一起, 环境政策的实际效用就必然大打折扣。
所谓行政区经济是指以行政区域单元组织经济活动, 自成体系、相对独立, 具有综合特点的经济区。在整齐划一的宏观政策导向下, 要素禀赋完全不同的区域都在按照同一思路、朝着同一具体目标努力。各级行政区都在大力推进本行政区发展, 条件较好的先富地区要率先实现现代化, 滞后地区也在想方设法通过工业化、城镇化的集聚“套路”争取实现赶超。国家通过各级行政区域政府积极推动各自行政区域经济的发展, 在各行政区域经济发展基础上, 自下而上形成国家经济的全面发展, 由此创造了“中国经济增长奇迹”, 这是中国经济增长在空间路径上的一个特点。
优化开发区要实施更加严格的产业准入环境标准, 严格限制排污权发放, 全面提高污染物排放标准, 强化污染物减排目标的刚性约束, 增加实施总量控制的污染物种类, 在增产的同时争取较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区要根据环境容量制定合理的排污权有偿取得价格, 逐步提高产业准入环境标准, 鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权, 并合理控制排污许可证发放。限制开发区原则上不发放排污许可证, 要确保污染物排放总量持续下降, 实现所有污染物达标排放。禁止开发区不发放排污许可证, 依法关停所有排放污染物的企业, 争取实现零排放。
参考文献
[1]陆大顺:《我国环境政策分析与建议》载《乌鲁木齐职业大学学报》2003年 (3)
[2]刘小康:《行政区划改革:视角、路径及评价》载《北京行政学院学报》2006 (3)