想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《市长治理城市分析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。〔摘要〕统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。城市社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前在推进城市社会治理现代化过程中仍存在发展与安全不能统筹兼顾、治理体制机制不够完善、叠加经济增速放缓、外部输入风险加剧等问题，给城市社会治理带来前所未有的挑战。
市长治理城市分析论文 篇1：
构建与城市群一体化发展相适应的治理机制
[摘要] 当前我国城市群治理存在的主要问题是缺乏与社会主义现代化强国目标相匹配的治理机制，现有行政管理体制与城市群治理体制不相一致，行政配置资源多及市场机制作用不充分、要素資源流动及优化配置受限，财政分税制下的利益分割和成本共担机制不健全。要构建与现代化强国目标相匹配的城市群空间治理机制，发挥市场机制作用、促进城市群资源优化配置，以都市圈建设为先导、推动城市群一体化高质量发展，共建完善的产业协同发展体系，探索构建城市群公共品供给机制，发挥官方与非官方协调组织参与城市群治理的作用。
[关键词] 治理 城市群 一体化 高质量发展
[基金项目] 国家社会科学基金青年项目：产业分工视角下的城市群协同发展问题研究（18CGL046）。
[作者简介] 汪彬，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授、博士，中国企业管理研究会理事，研究方向：城市与区域经济学。
引 言
近些年，京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角城市群一体化等发展规划陆续上升为国家战略，逐步成为支撑区域协调发展的重要内容，城市群正成为推动中国经济发展的增长极以及促进区域协调发展的重要空间载体。
我国城市群发展形态仍处于初期阶段，存在着发展质量不高、内部协调性欠佳、体制机制障碍等诸多问题。与世界一流城市群相比，中国城市群在经济体量、经济效率、科技水平、开放程度、资源配置能力等方面还存在着一定差距。国内经济发展水平、均衡性最高的长三角城市群，人均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的28%、英国中南部城市群的24%、美国五大湖城市群的20%;地均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的10%、英国中南部城市群的21%。因此，新时代如何推动城市群一体化发展，打造城市利益联合体，对于中国经济高质量发展具有重大意义。
一、城市群是中国经济迈向
社会主义现代化强国的主体空间形态
以往在比较竞争力时，人们总是以北京、上海等都市与国外的纽约、巴黎、伦敦等国际大都市进行比较，如今更多地是将国内的长三角城市群、粤港澳大湾区等城市群放入国际视野，与纽约大都市区、东京湾、旧金山湾区等进行国际比较。这说明，由单个城市代表国家城市竞争力的时代已经逐渐成为历史，以城市组团为主的城市群这一空间竞争形态更加代表了国家经济发展的实力。因此，加强城市间合作，打造相互融合的一体化城市组合体才是赢得国际竞争的重要载体，城市群成为承载中国经济高质量发展和建设社会主义现代化强国的主体空间形态。
（一）从空间经济学来看，城市群是城市内部的经济活动扩张向周边区域产生的辐射和溢出效应，由核心城市与周边区域共同构成了统一发达的城市化区域，是城市化发展的高级阶段
从城市群的空间演化来看，先由单个中心城市的集聚经济效应吸附周围的资源，达到一定城市规模后向外围辐射，最终能形成中心地与外围区紧密相连的都市化区域。城市群具有集聚、虹吸、边界三大效应。城市群集中体现了经济学中的规模经济和范围经济，城市群的集聚经济效应可以在较小的空间范围内承载较多的要素资源，节约生产要素成本和交易成本，提高经济效率。大城市群这一形态的出现和形成，是存在空间异质性和规模报酬递增所带来的空间集聚效应。从形成机理来看，其理论基础完全有别于传统古典经济学的规模报酬不变和完全竞争理论。
（二）从国际竞争形态来看，城市群是城市发展到一定程度后演化的高级形态，是当今世界最有活力的空间组织单元，是各国参与世界经济竞争的重要空间载体
城市群正在成为推动一国经济发展和赢得国家竞争力的重要手段和途径。进入21世纪以来，发达国家纷纷将城市群作为城镇空间发展的主要形态。为了应对21世纪各种挑战，2006年在美国联邦政府提议下，“美国2050”国家委员会联合美国区域规划协会（RPA）等学术研究机构，共同制定了《America2050》空间战略规划，圈定了覆盖全美26%国土面积、74%人口规模的11个大城市群，旨在构建美国未来40～50年空间发展基本框架，打造具有全球竞争力的巨型都市区域，成为美国政府投资和政策制定的新地理空间单元。日本也是世界上较早开展都市化区域空间规划的国家，早在20世纪50年代，日本政府就陆续出台了《首都圈整备法》（1956年）、《近畿圈整备法》（1963年）以及《中部圈开发整备法》（1966年）三部法律，从国家法律层面将东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈落实为国家政策空间规划区域，与此同时，日本政府还出台了与三大都市圈开发相配套的“三圈计划”，并于2015年和2016年进行了大都市圈的空间规划调整。
（三）从国内数据特征来看，近些年国家层面出台了若干城市群的政策措施。京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化等城市群发展战略上升为国家战略，成为区域协调发展的重要内容
与此同时，从国内城镇化发展的实际情况来看，城市群也真正成为承载国内经济发展的主要空间形态。国家新型城镇化规划（2014—2020年）报告中指出：京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。城市群成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作的主要平台。“十三五”规划《纲要》中明确的19个城市群，承载了我国78%的人口，贡献了超过80%的国内生产总值。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过一半的国内生产总值。很显然，城市群已经成为我国创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的都市化地区。
二、城市群一体化内涵及治理特征
（一）城市群一体化的内涵
在阐述城市群一体化之前需要搞清楚几个基本概念，如经济一体化、区域一体化、市场一体化等。经济学意义上的一体化主要是指要素流动自由、资源优化配置，形成了统一的大市场。最早关于“经济一体化”公开阐述的是1949年保罗· 霍夫曼在欧洲经济合作大会上提出的，美国经济学家巴拉萨 （Bela Balassa，1961） 在《经济一体化的理论》一书中将其定义为：经济一体化既是一个过程，也是一种状态。从过程来看，经济一体化是采取各种措施消除各国之间的歧视;从状态来看，经济一体化表现为各成员之间差别待遇的消失。美国经济学家柯森 （Victoria Curson，1974） 对经济一体化的“过程论”和“状态论”进行了不同的解释。他认为经济一体化“过程”是导向全面一体化的成员间生产要素再配置;经济一体化的“状态”是业已一体化的成员间生产要素最佳配置。波兰经济学家查尔斯托斯基 （Charlestos，1981） 从劳动分工视角提出了经济一体化的本质。
就城市群而言，城市群一体化主要是指要素资源在城市群这样一个特殊的地理空间范围內形成自由流动，实现最佳配置的一体化过程。城市群的本质是区域一体化过程在城市空间形态的表现。城市群区域一体化是通过产业部门结构和空间结构的演化，实现区域市场一体化和城市功能一体化，并在此基础上达到城市间利益的协同化，最终实现区域联动和一体化发展。
国内有关城市群一体化的研究主要包括：城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动的一体化进程。基础设施一体化是城市群一体化的硬联通。城市群交通设施网络是由不同规模等级城市相互连接而成的一种设施同城化的城市网络，包括交通网络、信息网络以及其他基础设施。通过优化高铁、城际轨道交通，完善城市群交通网络体系，提高城市群内各个城市交通基础设施的衔接能力和综合交通的智能化管理水平，降低运输成本和交易成本。
城市群还具有合理的产业分工和协作网络，正是由于城市群形态出现，城市间产业分工开始向产业链分工方向发展，受专业化分工影响，城市间基于城际（战略）产业链的分工协作关系加快了城市群产业一体化的进程。城市群产业一体化进程，需要正确选择城际战略产业链类型，并合理布局城市群城际战略产业链各环节，通过缺失链条的弥补，中断链条的接通，短缺链条的延伸，实现城市群城际战略产业链各环节的优化组合（朱英明，2007）。
城市群市场一体化的目标就是要建立统一开放的商品市场，构建人才、资本、技术、产权交易等要素自由流动的市场，降低商品和要素跨区域流动的制度性成本，城市间要加强技术创新合作，着力建设区域协同新共同体，构建分工合理的创新发展格局。
城市群公共服务一体化。除了硬件基础设施之外，公共服务共享也是城市群一体化的重要目标。当前国内教育、医疗等公共服务资源存在着分布不均衡现象，优质资源主要集中在大城市，城市群一体化建设需要逐步打破基本公共服务的地区分割，探索建立区域内教育、医疗、社保、养老、公共安全等方面的合作共享机制，实现城市群基本公共服务均等化，提高人力资本水平（李培鑫，2019） 。
（二）城市群治理特征
与单个城市或独立行政单元相比，城市群的治理主体多元、治理对象复杂，要素资源配置复杂，理解城市群跨区域治理的内在机理是推动城市群一体化发展的关键。城市群治理主要表现为以下几个方面的特征。
1. 涉及跨区域治理。单个城市治理的对象是相对独立的地理空间范围内的经济社会活动，空间范围独立、治理主体单一。城市群治理则是跨地域的空间治理行为，治理主体和治理对象多元。诸如粤港澳大湾区城市群，涉及“一国两制”，“三个关税区”、三种货币及法律制度并存，导致跨区域治理难度较大，构建区域协调发展机制困难。
2. 治理主体多元化。单个城市治理限定在独立的地理空间范围或行政单元内，单个政府为治理主体，因而对辖区内的经济社会活动和资源调配的掌控能力较强，而城市群的治理是跨区域空间治理，是对经济功能区的治理。城市群涉及多个行政区所属的各级政府主体，治理主体多元，行动决策主体多元，这一特征导致城市群协同治理的难度较大，尤其是在财政分权、GDP政绩观下，各地政府竞争意识强、合作意愿低。如要达成区域内的合作，各个政权决策主体必须在共同利益驱使下达成一致目标，行动一致，才能真正实现区域内的帕累托最优。
3. 治理对象复杂。跨行政区域的城市群难免会涉及区域公共物品供给问题。区域公共品供给不仅涉及交通、通信等硬件基础设施，还涉及公共服务、产业配套以及政策法规衔接等软性方面的公共物品。如何解决跨区域公共物品的投入、融资、建设、运营成为城市群治理的重要内容。与此同时，还涉及跨区域的水资源、自然资源的保护和开发利用，构建合理有效的利益共享和生态补偿机制也是城市群治理的重点。
4. 要素资源配置复杂。城市群是各类要素资源综合体，是要素突破行政地理边界而形成市场化配置的经济功能区。然而，由于土地、劳动、技术、产业、数据等要素分属不同的行政区域，同时由于受到行政分割和制度性壁垒制约，容易造成各类要素跨区域流动受限，资源优化配置受阻。如城乡二元土地制度、户籍制度，造成土地和人力资源自由流动障碍。
三、城市群一体化发展面临的挑战及问题
城市群治理比独立的行政区划治理更具复杂性，治理难度更大，加之我国城镇化发展仍处于上升阶段，城市群发展形态处于初级阶段，城市群形态仍不断发展演变，城市群一体化发展面临诸多问题与挑战。
（一）缺乏与社会主义现代化强国目标相匹配的空间治理机制
国内城市群发展仍处在初期阶段，城市群治理仍然停留在自组织阶段，与构建社会主义现代化强国战略目标不相匹配。实现社会主义现代化强国战略目标也要从空间形态方面入手，培育一批有影响力、世界级的国际化大都市，要打造一批与国外城市群相媲美的高质量发展的世界级城市群，构建起与社会主义现代化强国目标相匹配的空间治理机制。
（二）现有行政管理体制与城市群空间治理机制不相一致
城市群治理范围是以经济功能区为主体形态，城市群的本质是一个经济功能城市体而不是行政功能城市体。现有的行政管理体制下行政区划与经济功能区不相一致，各地区或城市在传统GDP政绩观的指引下，容易滋生地方保护主义行为，产生典型的“诸侯经济”（杨建荣，1996），加上目前国内缺乏有效的跨区域治理机制，城市群治理机制的顶层设计不足，市场在资源配置中的作用弱化，要素自由流动受限，增加了交易成本，降低了经济效率。尽管国家层面陆续出台了一系列的城市群规划，但是要将规划纲要真正落到实处，需要中央从根本上改变以独立行政区划为考核单元的绩效考核方式，增加跨区域协作和跨区域治理的考核体系和考核指标。
（三）行政配置资源多及市场机制作用不充分，要素资源自由流动受限
以京津冀城市群为例，行政手段配置资源现象仍然频繁，市场机制并未起决定性作用。一方面，京津冀国有经济比重过高，国有企业资产总额占全国的比重高达60%以上;另一方面，京津冀市场化程度较低，要素市场建设滞后，行政过多干预造成市场壁垒仍然存在，制约了资本、技术、产权、人才、劳动力等要素资源自由流动和优化配置。与此同时，国内城市群在诸多方面仍缺乏有效的合作机制。在共识意识层面，中国城市群内各行政主体间合作共识仍未达成一致。在制度设计层面，缺乏统一权威的机构对各政府主体间的权责关系进行划分并予以确认。在组织方式层面，缺乏构建政府主体之间利益协商和协调行动的组织平台。在政策操作层面，缺乏合适的政策工具来提供区域公共物品及公共服务（汪彬，2020）。
（四）央地财政分税制形成城市群利益分割和成本共担机制不健全
受现行的财政分税体制影响，城市群在跨区域的利益共享和公共物品成本共担机制方面的建设仍不健全，在基础设施建设、产业发展方面竞争远大于合作。1994年实行中央和地方分税制的财政体制改革之后，中央财力不断上升，地方政府财力逐年下降，由于城镇基础设施建设、公共服务、社会保障等民生刚性支出不断增加，地方政府的事权支出责任不断增加。统计数据显示，地方的财政占比已经由最高峰的80%下降到50%左右，而事权支出如今已经上升到80%以上，地方政府以50%左右的财政收入承担了85%左右的财政支出，财政存在巨大缺口，事权支出责任与财权不相匹配。各地在自身财力紧缺的情况下不可能也没有意愿建立与其他地方利益共享的动力机制。另一方面，城市群内公共物品供给的成本共担机制不协调，现行的区域管理体制和管理机制无法承担区域公共物品和公共服务的财政供给。城市群的跨流域治理、跨区域生态环境保护，以及跨区域公共基础设施建设等方面，仍然缺乏行之有效的公共品成本共担机制。
四、构建城市群治理机制，
促进城市群一体化发展
党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重点方向。从推进空间形态高质量发展来看，重点是要提升城市群一體化高质量发展，关键要引入“区域治理”理念，提高城市群治理能力，构建要素自由流动、产业协同发展、公共品共建的制度体系，形成结构合理、功能完善的城市群体系，促进城市群一体化高质量发展。
（一）构建与社会主义现代化强国目标相匹配的城市群治理机制
引入“区域治理”理念，构建与中国经济发展阶段和城市化水平相适应的城市群治理机制。一是按照社会主义现代化强国目标策略，制定城市群发展阶段性目标，于2020—2035年和2035—2049年两个阶段，分步实施打造一批世界级城市群，按照中央统筹、地方落实，不断细化实施方案，稳步推进。二是建立城市群考核体系。针对落实好城市群一体化发展规划纲要，设立城市群考核体系。改变传统以独立行政区域单位为考核的指标体系，构建一套涵盖基础设施互联互通、产业协同发展、公共服务共享等内容在内的城市群考核指标体系，以城市群考核衡量地方政府官员合作政绩，落实各地方政府的主体责任，每年发布城市群考核排名，以竞争倒逼促进跨区域合作，出台第三方评估细则，落实3～5年开展一次的全方位第三方评估，评估城市群一体化进程和协同发展的进展和实施效果。三是构建城市群治理组织机构，完善城市群治理结构。如加强区域立法、建立省级会商制度、建立城市群市长联席会议制度，重点和关键是构建一套能够破除城市群发展障碍的体制机制设计，构建起政府、企业、民间组织共同参与协作治理的城市群治理组织架构。
（二）充分发挥市场机制作用，促进城市群资源优化配置
构建与城市群空间形态相适应的治理机制，首要的是要构建要素自由流动的制度性安排，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建城市群跨区域间的要素自由流动，提高要素资源配置效率，深入推进行政体制改革，破除区域协调发展中的体制机制障碍，充分发挥区域协调政策的作用，通过要素市场化改革，破解优质要素集中分布的不平衡问题，优化资源配置。要更好地发挥政府的作用，深化户籍制度改革，打破城乡二元隔离、户籍壁垒和藩篱，探索城市群内户籍准入年限同城化累计互认制度。探索建立城市群统一的用地交易市场。加强对外开放合作，建立区域内统一大市场，从共识观念、制度设计、组织架构和政策操作等层面共同推进区域合作治理机制建设。
（三）以都市圈建设为先导，推动城市群一体化高质量发展
根据佩鲁的增长极理论，区域经济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极。当前国内城市群规划面积普遍较大，长三角城市群包含26个城市，中原城市群和成渝城市群涵盖了30个城市，超大面积的城市群要在短期内实现一体化还缺乏有效抓手。因此，城市群一体化要优先考虑以都市圈为抓手，率先推动都市圈一体化规划建设，以城市群核心区发展为驱动，带动城市群整体协同发展。首先，要明确都市圈的范围，构建中心城市跟周边区域联系紧密，以轨道交通为主体形成30～60分钟的都市通勤圈。都市圈一体化的重点是发挥中心城市的集聚、辐射、引领作用。其次，推动中心城市与周边城市的同城化，发挥核心城市的扩散带动作用，实现资源共享、优势互补（陈耀，2019）。在资源要素分布不均衡的情况下，以核心区和先导区为引领，对于驱动城市群一体化发展更具可操作性。
（四）共建完善的产业协同发展体系
产业互补是推动城市群共生共荣的根本，市场化配置资源是实现城市群一体化的内驱力。要发挥地区资源禀赋优势，以市场基础好、均衡度高、带动性强的城市群核心区为先导，依托基础设施互联互通加快市场化下要素配置，加强区域相关规划的衔接和一体化，优化区域产业布局和分工，实现城市群内产业间的协调和错位发展。另外，积极探索建立城市间产业协同发展的成本分担和收益补偿机制是关键。在当前“逆全球化”和西方国家意图与中国产业“脱钩”的大背景下，国内大城市群更要承担起构建国内完整产业链，打造世界级的区域性产业链供应链中心，在构建国内国际双循环格局中扮演重要角色。
（五）探索构建城市群公共品供给机制
城市群的区域公共品具有跨组织、跨地域空间、跨行政边界的特征，区域公共品的供给存在着供给主体多元化、供给过程复杂化、供给对象容易“搭便车”等问题。一是要建立城市群公共品供给的制度保障。通过公私合作、地方政府间合作等多渠道、多供给方式推动城市群在公共产品方面的建设合作，尤其是要探索建立公共领域的财税分享、规划衔接、生态环境管理、公共服务配置、数据共享等方面的体制机制（王佃利，2015）。二是要创新公共物品供给方式。公共物品具有非竞争性和非排他性的特性，决定了其与私人物品提供方式的区别。要根据公共物品的特性，按照不同标准划分公共物品类型，根据社会性基础设施、经济性基础设施、生活性基础设施以及新型基础设施建设创新公共物品的投融资方式，采取各种途径和方式进行融资，诸如PPP模式。三是要创新公共物品运营管理方式。充分发挥市场机制在公共基础设施运用中的优势作用。引进专业化的市场主体运营公共实施，提高经济效益，或者采用BOT等公共设施建设投融资与运营管理的新模式。
（六）发挥官方与非官方协调组织参与城市群治理的作用
当今世界一流城市群也遭遇过经济功能区与行政区划不一致而致利益冲突影响整体协调发展的矛盾及问题，他们化解单个城市扩张与周边区域的矛盾关系，关键举措是构建了官方或非官方的协调组织机构。如旧金山湾区为了避免湾区内各城市的恶性竞争，成立了旧金山湾区政府协会（ABAG）、海湾保护和开发委员会（BCDC）、大都市交通委员会（MTC）等。纽约湾区城市群在20世纪20年代成立了纽约区域规划协会（简称RPA），多次承担了纽约大都市区的区域规划，成为推动纽约湾区协调发展的重要因素。纽约区域规划协会最初只是为纽约都市区服务，之后涵盖了新泽西州和康涅狄格州，它为纽约都市区制定长期区域发展规划，提供土地使用、交通、环境以及经济发展等服务内容，实现了纽约都市圈的经济繁荣及生态环境可持续发展。
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Construction of Governance Mechanism Suitable for the Integrated Development of Urban Agglomeration
Wang Bin
﹝Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089﹞
Key words： Governance; Urban Agglomeration; Integration; High-quality Development
（收稿日期：2020-09-07 責任编辑：罗建邦）
作者：汪彬
市长治理城市分析论文 篇2：
统筹发展和安全深入推进城市社会治理现代化
〔摘要〕统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。城市社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前在推进城市社会治理现代化过程中仍存在发展与安全不能统筹兼顾、治理体制机制不够完善、叠加经济增速放缓、外部输入风险加剧等问题，给城市社会治理带来前所未有的挑战。因此，统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化，要从城市运行全生命周期、基层组织建设、法治思维、城市社区治理、公众参与、新技术手段运用、社会组织发展等层面健全完善城市社会治理风险防控体系，构筑城市社会治理共同体，营造安全有序的城市发展环境，使人民群众更有幸福感、安全感。
〔关键词〕发展；安全；城市社会治理；治理现代化
〔
安全发展事关民生福祉、社会稳定。当前在推进城市社会治理现代化的过程中，面临各种风险挑战，需要进一步统筹发展和安全，提高城市社会治理能力来有效应对各种风险挑战。要科学把握发展和安全的辩证关系，把统筹发展和安全作为推动城市高质量发展的重要保障。要从城市谋划布局、基层党组织建设、城市社区治理、公众参与、新技术手段运用、支持引导社会组织发展等层面构筑城市社会治理共同体，不断提高城市社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，不断提升市域层面的风险防控能力、资源整合能力、矛盾化解能力、信息处理能力，切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程，深入推进城市社会治理现代化，确保人民安居乐业、社会安定有序。
一、推进城市社会治理现代化需科学把握发展与安全之间的辩证关系
（一）统筹发展和安全是实现城市社会治理现代化的必然要求
发展是我们党执政兴国的第一要务，安全是实现中华民族伟大复兴和保证人民安居乐业的头等大事。对于城市社会治理来说，发展是城市社会治理现代化的实践过程，这一过程要面临各种安全方面的风险挑战，需要统筹发展和安全，提高城市社会治理能力来有效应对各种风险挑战。正如习近平总书记指出的，必须坚持统筹发展和安全，处理好发展和安全的关系，有效防范和应对可能影响现代化进程的系统性风险。因此，把发展和安全统筹起来，推动并实现发展和安全的相互促进、协调并进，在推进城市发展的过程中守牢安全的底线，实现城市安全发展，既是实现城市社会治理现代化的必然要求，也是我国在全面建设社会主义现代化过程中必须遵循的客观规律。
统筹发展和安全是中华民族在漫长的历史奋斗进程中积累沉淀的最根本的发展理念之一。在《易经》中这种理念就得到了充分的表达和阐释。如“作《易》者，其有忧患乎”，其中蕴含的以居安思危、趋吉避凶为核心的人文忧患意识，体现了中华民族的风险思维和生存智慧，也是中华文明得以不间断持续发展壮大的深厚根基和根本保障。近代以来，中华民族遭受“三座大山”的压迫，陷入千年未有的深重历史灾难和民族危机，面临亡国灭种的危险，中国的发展遭遇千年未有的困境。面对列强的欺凌压迫和执政当局的无能，中国共产党在中华民族生死存亡的关键时刻毅然担当起了民族复兴的历史重任，居安思危、自强不息、勇于担当，成功开辟了中国特色社会主义道路。从国内情况来看，我国已全面建成小康社会，踏上了全面建设社会主义现代化国家的新征程，比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。虽然经济全球化遭遇逆流，但我国发展的重要战略机遇期依然存在。因此，我们要抢抓发展机遇，补齐发展短板，加快解决发展不平衡不充分的问题。从国际来看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂多变，不稳定性不确定性明显增加。一方面，我国高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，统筹国内国际两个大局，在与世界各国的交流互动中赢得统筹发展和安全的战略主动；另一方面，作为世界上最大的发展中国家，我国仍面临来自国内外的各种安全威胁，维护国家统一、领土完整和发展利益的任务愈发艰巨繁重。在这一特定历史背景下，深刻汲取中华民族数千年来居安思危、处变不惊的精神基因，深度激发党在领导革命、建设和改革中自我革命的忧患意识、與时俱进的优秀传统，在推进城市社会治理现代化的过程中把统筹发展和安全作为基本要素加以考量，这是实现城市社会治理现代化的必然要求，也是满足人民群众日益增长的美好生活的客观需要。
（二）统筹发展和安全是推动城市高质量发展的重要保障
要想在新发展阶段正确处理好发展和安全之间的辩证关系，那么在发展和安全两件大事上就必须坚持党的领导。在推动城市高质量发展的同时将影响发展的不安全因素考虑得更全面一些，做到下好先手棋，打好主动仗，从而在确保安全的同时，努力实现城市高质量发展，确保城市社会治理现代化的顺利推进。
一方面，发展是安全的基础。发展不好，安全也很难得到保障。发展过程中的矛盾和问题不仅体现在发展的质量上，而且与国家安全利益密切相关，并可能更加直接地引发出现实安全问题。因此，我们在注重发展质量的同时，必须注重与安全的统筹，坚持以切实转变经济发展方式倒逼企业转型升级来增强发展的活力和竞争力，坚持通过提升发展的质量和效益赢得发展的主动权，从而以自身发展的韧性和高质量应对来自国内外各种风险的挑战。
另一方面，安全是发展的基本保障。没有安全，发展就无从谈起。当前我国进入新发展阶段，城市发展的质量和效益明显提升，特别是受新冠肺炎疫情的影响，经济社会的发展速度趋缓，加之西方资本主义国家对我国高科技发展的打压等不利因素，导致当前和今后一个时期内各种社会矛盾和风险将明显增多，尤其是面对着种种非传统安全威胁，如果在城市社会治理过程中应对处置失误，就可能导致重大损失。这就需要我们树立底线思维，增强危机意识，把困难、风险和各种矛盾挑战考虑得更充分、更深入一些，分析得更透彻一些，坚持以系统观念固根基、扬优势、补短板、强弱项，从而以自身安全的自主性和可控性保障高质量发展的持续稳定展开〔1〕。
（三）切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程
在我国深入推进城市社会治理现代化过程中，发展和安全是密切相关、相辅相成的统一体，其时代内涵、性质、趋向具有必然的内在相关性和决定性。在新发展阶段，我国的城市安全已不仅仅是生存意义上的安全概念，而是城市更高质量发展意义上的安全概念。我国的城市发展也不仅仅是为了生存而发展，而是向着更高质量、更加全面、更可持续的方向发展的概念。这实际上就从总体上提出了我国城市“安全发展”的本质要求和基本逻辑问题，必须切实把统筹发展和安全贯穿于城市社会治理各方面和全过程。党中央对统筹发展和安全作出的一系列重大部署，为我们在推进城市社会治理现代化进程中统筹好发展和安全两件大事指明了方向。
首先，把握新发展阶段，突出城市安全发展的思维。危与机是并存的，危中有机，危可转机。因此，坚持把安全发展贯穿城市社会治理之中，必须搞清楚城市社会治理在新发展阶段呈现出来的新特征，用安全发展的思维来审视城市发展在新发展阶段所面临的新机遇新挑战，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船、善于转危为机，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展〔2〕。
其次，贯彻新发展理念，坚持城市安全发展的原则。党的十八大以来，党以新发展理念来引导我国经济社会发展取得了巨大成就，在此基础上我国的国家治理现代化水平也迈上了一个新台阶，城市社会治理能力和水平也不断提升。党和国家始终坚持发展和安全并重，在深入研判国内国际环境深刻变化的基础上提出了总体国家安全观。坚持把安全发展贯穿城市社会治理的各领域和全过程，既要从老百姓最紧迫最关心最现实的问题上贯彻新发展理念，也要从推动城市高质量发展的风险意识上贯彻新发展理念，坚持在国家发展大局和城市发展阶段中找寻安全与发展的契合点，加强城市安全体系和应急能力建设，确保人民群众生命财产安全和社会大局稳定。
最后，构建新发展格局，筑牢城市安全发展三基。城市社会治理必须围绕构建新发展格局，把安全发展贯穿其中，以推动城市经济社会高质量发展为目标，坚持以人为本，问需于民、问计于民，加快城市社会治理从传统治理向大数据时代的精致化治理转型升级。统筹发展和安全，要以新发展格局引领城市社会治理的新成效，进而塑造我国城市安全发展的新优势新辉煌。
二、统筹发展和安全，推进城市社会治理现代化过程中面临的问题与挑战
（一）城市社会治理体制仍趋分散化
尽管在总体上建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的城市社会治理体系〔3〕，但市、区层面的治理仍趋于分散化、碎片化，集成性有待加强。跨部门的协调机制不健全不完善，导致政府部门缺乏系统思维，常常出现资源重复配置现象，城市社会治理的整体成效还不明显。
（二）城市社会治理社会化程度有待提高
城市社会治理社会化程度不高，其表现之一就是社会组织在城市社会治理中的作用发挥不够充分。目前存在的社会组织，大多是行业性协会、社团和民办非营利性机构，大部分社会组织存在缺乏相应的人才、日常运行所需费用不足等情况，生存面临较大压力，未来预期不稳。这些社会组织多数集中在环境保护、文教体育和医疗卫生等方面，在治安防控、流动人口管理等方面发展不足，参与社会治理的深度和广度都非常有限。一些较为活跃的社会组织，有的具有浓厚的行政色彩，有的缺乏活动经费，有的工作结构不合理，在数量质量、运维管理、社会参与、人才队伍等方面都与城市社会治理的现实需求存在较大差距。
（三）城市社会治理层面存在信息数据共享不足
市域社会治理层面存在信息数据共享难问题，“一张网”格局尚未形成。尽管目前有些城市数据共享平台已比较完善，基本实现了政务服务“一网通办”，但从整体上来看仍然有待进一步深化完善，特别是在城市社会治理实践中，跨层级、跨部门、跨区域的数据共享依然存在诸多障碍和不足，信息碎片化的问题仍然不同程度地存在，信息孤岛问题依然比较突出，在城市社会治理实践层面尚未形成合力。目前，城市社会治理智能化建设整体性、系統性不强，统一的社会治理信息共享平台和信息互联互通数据汇集机制仍不完善，城市社会治理智能化水平亟待提高。同时，各职能部门之间的信息数据智能化共享不足，基层更难做到及时将相关数据实现共享，导致数据重复提交，效率低下。
（四）城市社会治理问题较为突出
城市社会治理与经济发展状况具有内在的关联性，经济增速的放缓将会引发失业、金融风险等诸多社会问题。当前，新冠肺炎疫情产生的影响、全球能源危机加剧、世界政治格局的演变等都对中国经济和全球经济带来巨大的冲击，“逆全球化”浪潮愈演愈烈。城市作为市民工作生活的载体，必然会受到世界经济环境的深刻变革和未来高度不确定性的影响。持续性经济下行压力向社会领域的传导效应有可能会引发部分人收入增长水平降低、社会财富分配差距拉大、社会矛盾易发多发、风险因素不断增多等问题，这都会使部分民众丧失对于发展的信心。在统筹发展和安全的大背景下，这些都将会对城市社会治理带来巨大挑战。
（五）城市社会治理外部输入性风险持续加大
近年来，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，围绕科技创新、产业发展、意识形态、病毒溯源、公共治理等议题，以美国为代表的西方发达国家逆全球化潮流而动，单边主义、贸易保护主义、民粹主义抬头，世界发展的不稳定性、不确定性因素日益增多，各类风险因素不断累积，再加上在我国疫情防控取得巨大成效的形势下，有些国家的新冠肺炎疫情防控出现越来越复杂的局面和越来越多难以预判的重大危机，致使国际关系、地缘政治、全球安全等风险持续增加。在全球目前无法精准掌握新冠疫情根源的情况下，较长时期实施“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控策略，必将成为我国“十四五”时期社会治理的一项重要战略任务。城市社会治理作为国家社会治理的最重要组成部分，必将面临外部输入性风险、国家安全、公共安全、网络安全、应急治理等方面的更大挑战。
三、统筹发展和安全，深入推进城市社会治理现代化的路径选择
统筹发展和安全，既要加快推进城市社会治理现代化、构筑社会治理共同体，又要全面考虑新冠肺炎疫情后全球政治经济和社会发展出现的新情况可能带来的不利影响。因此，与历史上任何时期相比，“十四五”时期创新城市社会治理必将面临更多挑战和压力。在这样的背景下，提高城市社会治理的综合效能，推动城市安全高质量发展，需要在统筹发展和安全推进城市社会治理现代化基本路径上加以创新。
（一）从加强基层组织建设层面，探索构建党建引领城市安全发展新机制
通过加强基层组织建设，不断提升基层党组织对社会治理的领导力。一是加强宣传教育，强化基层党组织的党建引领理念。要准确理解和把握基层党的建设与社会治理的关联性，准确把握党建引领社会治理的含义、方式方法，为基层党组织在社会治理过程中发挥好引领作用奠定理论和理念基础。二是通过基层党组织建设，提升基层党组织的引领能力。要落实好支部书记抓党建“一把手”工程，解决好基层党组织战斗堡垒作用发挥不强等问题，与属地社区建立联系沟通长效机制，定期与属地社区联合召开社会治理联席会议，确保党的基层组织在社会治理领域全覆盖。比如，湖北省十堰市培育小区党支部“红色细胞”，将党建引领贯穿市域社会治理全过程，不断健全党组织领导下的议事协商机制，筑牢坚强战斗堡垒。山东省威海市实施“海上党旗红”工程，大力创新海上党建引领矛盾纠纷治理工作模式，无论是在远洋船队还是在近海渔业合作社都建立党支部，构建起了由党支部组织实施、党员为联络员兼调解员的矛盾纠纷联调联处联席会，纠纷化解能力显著提升〔4〕。三是加强政治建设，强化基层党组织的政治领导力。基层党组织要通过深入调研和网络问需等渠道，全面深刻地把握社会形态和社会结构的变化，把握群众诉求的变化；还要通过座谈会、民主恳谈会、联席会、民主协商会等形式找准辖区内多元主体的利益最大化，形成利益和情感最大同心圆，以此在协调各个主体参与城市社会治理中将党的路线方针和政策落实到位。
（二）从城市运行全生命周期层面，统筹城市发展和安全
习近平总书记指出，要全面把握并科学防范城市安全风险，从城市运行全生命周期的視角进行谋划布局。在城市规划设计阶段就应当充分考虑到影响城市安全发展的各种风险要素，把风险要素降到最低；在城市建设阶段，应注重各环节之间的统筹协调，保证建设的质量，最大限度地降低风险的形成几率；在城市运行阶段，要居安思危，科学预防，做好充分的应急准备，避免风险的隐匿；在城市保障阶段，要有系统性思维，防止“木桶效应”，阻止风险恶化〔5〕。在总体规划中充分考虑风险评估的重要作用，把公共安全应急规划作为城市安全运行的重要支撑保障，同时要考虑其与总体规划的契合，切实维护规划的严肃性，对已作出的规划切忌随意修改，确保规划的扎实推进实施。因此，全生命周期管理理念的核心要旨在于，在统筹发展和安全这一议题中强调城市规划、建设和管理的整体性，具体实践中要做到“三个坚持”，即坚持规划统领，切实做到城建工作一盘棋；坚持协同发展，不断提升城市资源配置和辐射能力；坚持整体治理，着力构建共建共治共享的城市治理格局。
（三）从法治思维层面，引领和推动城市安全发展
依法治理是实现城市安全发展的基本方式，必须深入贯彻习近平法治思想，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，不断创新城市社会治理实践。要构建起完善有效的城市社会治理法治体系，让法治在统筹城市发展和安全中发挥巨大效能，并规范社会治理行为，解决城市社会治理中存在的不规范问题，补齐治理短板和不足。要坚持“谁执法谁普法”的原则，不断创新宣传方式方法，深化法治宣传教育工作，提升公民的法治理念和法律素养，让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治环境成为城市社会治理的常态。同时，在构建政府、公民、社会组织等多元主体协同治理的城市社会治理新格局过程中，更加注重运用法治思维和法治方式治理城市，坚持在法治轨道上实现社会共治，促进和保障城市社会治理水平的整体提升，从而实现城市的高质量安全发展。
（四）从城市社区治理层面，不断夯实城市安全发展的基础
城市社区是城市社会治理的基本单元。社区基层一线往往是风险隐患的多发地和承载体，也是城市社会治理的薄弱环节。因此，城市社区也必然成为防范城市风险的“前沿阵地”。社区风险管理和应急能力的强弱，是衡量城市社会治理现代化程度和城市安全发展水平的重要标准。通过实施参与式社区风险评估，组织政府、社区居委会、社区社会组织、相关领域的技术专家和社区居民共同绘制社区风险地图，并印发给社区居民。根据风险地图动态加强风险沟通，及时掌握风险隐患，这样就能够不断提高社区居民的知晓度，提升居民的风险意识，防止因不知情而造成的更大风险。同时，借助互联网、大数据等新技术手段，搭建矛盾纠纷多元化解信息系统（见图1），将社区基层网格化协同治理体系完善升级，并完善居民对于风险进行自查自报的动态登记工具或模块，便于及时辨识、发现并控制各类社区风险。比如，上海市在许多城市社区依据“社区风险评估数据模型”绘制社区风险地图，并据此提出防范建议，以此来提升社区居民的安全发展意识，实现风险管理工作的“关口前移”，并且根据风险评估情况和社区管理实际，优化管理流程，制定风险精细化管理手册，提升风险管控能力。
（五）从公众参与层面，加强监督互动形成多元共治的城市社会治理新格局
推进城市社会治理现代化，必须坚持以人民为中心。城市社会治理要坚持一切为了满足市民对美好生活的需要为根本出发点和落脚点。随着人民生活水平的大幅提升，市民对自身的人身、财产安全等方面的要求越來越高，这对城市社会治理也提出了新的挑战，也决定了城市社会治理要从满足人民美好生活需要出发，改革现行城市治理由政府主导的模式，贯彻以人为本、安全发展的理念，广泛引导公众参与城市治理，表达自己的话语权。要完善和落实公众参与城市社会治理的有效体制机制，把有关重大事项社会公示制度、公开听证制度、社情民意反映制度等落到实处。完善公众接待日制度、省长市长电话热线制度、电视问政制度、公众建议征集制度、信访制度等有效的公众参与制度，畅通公众参与城市社会治理的渠道。这样，不仅充分调动了各类主体参与城市社会治理的积极性，同时也能通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效、精细化的城市公共产品与服务，有助于打造人人有责、人人尽责、人人享有的城市社会治理共同体，形成多元共治、良性互动的城市社会治理新格局。
（六）从强化新技术手段运用层面，增强城市安全发展能力
大数据、人工智能等新技术手段的运用在提升城市社会治理的科学性与精准性方面具有显著优势。要全面优化城市社会治理综合大数据平台（见图2），健全完善五大模块。一是资源整合统一共享模块：加强基础信息的采集，实现信息集成整合、数据共享；二是全面感知智能防范模块：大数据平台与物联网、区块链、人工智能等新一代信息技术实现深度融合，全面提升城市的立体感知能力和智能防范水平；三是快速响应精准治理模块：整合城市各个责任网格和相关部门管理力量，发现苗头能实现自动预警，确保能第一时间调度相关部门管理力量迅速到位，进而实现精准管控；四是科学决策精准施策模块：善于运用大数据、云计算等数字技术精准分析研判，形成基于大数据的监测预警和决策支撑体系，确保实现科学决策精准施策；五是高效服务共治共享模块：善于通过大数据平台及时精准掌握市民需求，构建多元协同共治共享的服务模式。因此，通过大数据平台的优化，运用云计算、大数据、物联网等新技术，有利于构建不同部门和行业的数据信息共联共享、业务联动、部门协同的城市社会治理体系。同时，还需要构建多種大数据分析模型，充分利用大数据异常分析、趋势分析、事前预警等技术优势，发挥大数据平台在各项风险监测预警、应急指挥、统计核查、资源调度、信息服务等方面的作用，将大数据优势转化为城市精细化管理的优势，可以有效提升城市社会治理的科学性、精准性。比如杭州“城市大脑”作为建设“数字杭州”的重要举措，通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市社会治理现代化，使城市变得更“聪明”。而首创于杭州的“健康码”，也成为全国各地数字化防疫的标配，在推进疫情防控、复工复产、社会治理等方面发挥了重要作用。
（七）从支持引导社会组织发展层面，提高城市治理社会化水平
社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是社会治理的重要主体和依托。随着公民权利意识和志愿服务意识的逐步提高，越来越多的公民参与社会组织活动。政府应通过降低社会组织的成立门槛、向社会组织购买服务和建立社会组织培育基地等举措，促进社会组织茁壮成长，特别是培育发展贴近居民日常需求的社会组织。同时，也要加强对社会组织的规范管理，促进社会组织良性发展。通过支持引导社会组织的发展，可以充分发挥市场机制的优势，使这些社会组织的作用得以充分发挥。因此，社会组织在社会、经济、环境、应急等多方面可以有效补位，深度参与到城市社会治理中去，为城市安全发展提供动力，促进城市社会治理现代化。
〔参考文献〕
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〔4〕蔡长春，刘洁.激活治理创新一池春水党建引领推动市域社会治理资源力量全面融合〔N〕.法治日报，2021-07-28（01）.
〔5〕孙建平.发展与安全并进推动超大城市治理现代化〔J〕.先锋，2020（01）：26-28.
责任编辑郭丽娟
作者：任绪保
市长治理城市分析论文 篇3：
日本大都市圈广域联合治理模式创新研究
摘 要：作为世界屈指可数的大都市圈之一，东京都市圈的发展代表了日本近代化的历程，同时也折射出大都市圈时代城市治理的困境。九都县市首脑会议为日本都市圈广域联合的一种创新模式，兼具垂直型和水平型的特征：在不改变行政体制的前提下，构筑起跨区域协作机制，革新了传统府际关系，协调了地方政府的利害关系并调动其积极性，提供了公众和企业参与的平台。文章尝试通过分析日本大都市圈广域联合治理的经验得失，以期对中国城市圈的治理提供一定的借鉴。
关键词：东京都市圈;广域联合治理;九都县市首脑会议;创新模式
DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2019.03.009
近年来，京津冀城市群协同发展已经取得了一些成就，尤其是2017年雄安新区的设立，成为京津冀一体化发展的里程碑。然而，较之于长三角和珠三角城市群，京津冀各城市之间，无论经济体量、融合程度、治理水平等方面都存在着较为明显的差距。基于此，许多学者尝试从日本首都圈发展过程中汲取经验，研究其空间聚集效应，分析其圈域一体化的规划[1];或从制度经济学的视角，从内部性和外部性的双重视角探讨区域协同发展的路径[2];或从城市治理出发，研究其广域行政机制建设[3]。国内学者对日本首都圈的界定有广义和狭义之分[4]，研究中大都采用广义的概念，即包括1都7县。广义首都圈的概念基本与《首都圈整备法》相匹配，由国土交通省主导，圈域北部的栃木县、群马县、茨城县与圈域核心区的协同程度较低。鉴于南关东地区区域一体化融合程度已达到较高水平，文章以东京都市圈为研究对象，涵盖东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县的区域，探讨其广域治理的创新模式。
一、东京都市圈的发展历程
东京都市圈的发展，见证了日本近代化的历程。1868年，东京成为日本的首都，1889年，东京开始设市，从行政管理上与近代城市衔接，工业化开始起步，集中于江东地区，市区面积不过今天东京都23区的1/8。1923年的关东大地震虽然重创了东京，却也成为城市跨越式发展的契机，推动了“职住分离”的郊区化运动，缓解了中心城区的压力[5]。1943年，东京都正式成立，东京市扩大为23区后不复存在，结束了府市“二重行政”的局面。战前东京的城市化是传统城市化的代表。传统城市化是伴随工业化而产生的人口由农村向城市移动的经济社会现象。在城市化的初级阶段，聚集效应明显，人口和产业高度集中于城市之中，形成规模经济。由于城市文明尚未扩散到广大乡村，导致形成城乡二元对立的社会结构。尽管从20世纪20年代开始东京的郊区以及京滨工业带有了一定的发展，但战前东京中心城区与周边县市仍然存在着经济社会发展的鸿沟。
战后日本的城市化具有高度浓缩的特征，城市化率从1945年的28%跃升到1970年的72.1%，仅仅用四分之一世纪就走完了欧美百年的城市化道路[6]。当城市化迈过50%大关，传统城市化遭到严峻挑战，城市空间饱和，城市问题频发，过度聚集导致规模不经济。以郊区崛起为标志，城市布局由高度集中转向相对分散，进入到大都市区的时代，即“新城市化”[7]。新城市化的“新”体现在人口和产业以扩散为主，中心城区与外围郊区之间相互作用，共同构成大都市区。日本根据其国情和经济发展水平提出“都市圈”的概念，范围介于都市区和都市带之间[9]。都市圈是中心城市与受其影响的周边地域组成的集合体，跨越行政区划而形成社会和经济生活的紧密联系[10]。大都市圈是全球化时代城市发展的趋势，是对传统城市化路径的修正。20世纪60年代，日本逐渐形成东京、大阪、名古屋三大都市圈，以及众多地方都市圈。20世纪70年代以来，随着经济高度成长的结束，日本都市圈格局从东京、大阪“兩眼构造”越来越转向东京一极集中[8]。
东京都市圈内部的交往趋于密切，交通和通讯技术的发展，消弭了时空障碍，构筑起城市之间的一日生活圈。早在20世纪初期，日本大城市的轨道交通便开始向郊区扩张。民营铁路公司迅速崛起，不仅经营铁路运输业务，而且兼营沿线宅地开发、观光旅游等复合事业，促进了城市开发，推动了大都市圈区域经济的形成与发展，形成独特的“日本式铁路经营”[11]。在东京都市圈，以东京、横滨、川崎、千叶等城市为中心，向中心城市通勤、通学的跨区域生活方式成为轨道交通沿线很多居民的选择。东京中心城区的昼夜人口差距明显。
都市圈的产生是城市化发展的成熟和高级阶段，一定程度上解决了传统城市化的问题，却面临着行政管理的难题：都市圈存在着核心城市、次中心城市及一般市镇，地方政治零碎化，中心城市地位下降。1995年，日本实施了地方分权改革，加大了市町村政府的职权。受此影响，日本基础自治体掀起一股市镇合并的热潮。经过强化功能的城市政府之间在产业、人力等资源分配方面存在竞争关系。在此背景下，基础自治体的强权化与大都市圈的网络化形成一对新的矛盾。其结果是，单个自治体政府既无法解决大都市圈问题，也无法增加大都市圈居民的福祉。
此外，东京一极集中带来了严峻的环境压力。工业化带来的工业型城市病以及由于人口密度过大带来的生活型城市病不断加剧，如，机动车产生的氮氧化物问题、水域富营养问题、生活垃圾问题等，跨越了单个城市的边界，并非单个地方行政体能所处理。随着私家车时代的到来，以城市生活型污染为核心的环境污染也愈加显著，有别于产业型污染，前者的影响缓慢而持久，且难以区分污染源。总之，严重的环境污染威胁到东京都市圈的可持续发展。都市圈的跨域治理问题成为行政管理的难题。
二、东京都市圈的广域联合治理
所谓治理是各种公共的和个人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和[12]。城市治理是为了谋求城市的可持续发展，对城市中的资源和要素进行整合，实现整体地域的协调发展。传统的城市治理为自上而下的管控型治理，进入都市圈时代，多元主体的协作治理模式（跨域治理）已在城市化成熟的美日欧率先推动[13]。日本的广域联合治理则是一种典型的跨域治理，可分为水平型和垂直型，前者为同等规模的中小市镇的协同合作，后者为以大城市为中心、周边市镇参与分工合作的模式[14]。东京都市圈的广域联合治理兼具垂直型和水平型两种特征，主要以九都县市首脑会议为平台而展开。
（一）九都县市首脑会议的形成
九都县市首脑会议又名首都圈峰会，是东京都市圈一都三县（东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县）知事和五座政令制定都市（横滨、川崎、千叶、埼玉、相模原）市长参加的，旨在应对和处理广域问题的会议（图1）。首脑会议创办于1979年，最初为六都县市首脑会议。随着多核多圈城市布局的发展和成熟，千叶市（1992）、埼玉市（2003）、相模原市（2010）加入到政令制定都市的行列，吸纳为组织成员。所谓的政令指定都市（简称指定市），是依据《地方自治法》第252条规定的50万人以上的大城市，权限高于一般市，具有独立城市规划等自治功能[15]。可见，九都县市首脑会议是一个动态的、发展的、开放的协商机制。东京都特别区（23区，旧东京市的区域）为东京都市圈的核心，横滨、川崎、埼玉、千叶等市为次中心。此外，东京都市圈还分布着众多中小城市和市镇，它们与核心城市分工明确，经济互补。首都圈峰会通过点面结合的方式，基本上涵盖了东京都市圈地方事务。
（二）九都县市首脑会议的组织结构
九都县市首脑会议是一个横向的跨行政区域的协作机制，是“日本首都圈在行政层面进行顶层设计，推动协同发展的主要运营平台”[16]。首脑会议由九都县市轮流举办，按照顺序每年更换议长（东道主），费用由主办方承担，每年举办两次正式会议，到2016年，已经举办了70届首脑会议。首脑会议下常设企划担当部局长会议和课长会议，以调查、检讨、协商相关议题，保证每次首脑会议顺利召开，并在首脑会议后落实相关议题，联络各成员的相关机构。按照其内容可分为首都机能部会、地方分权担当者会议和运营检讨会议。
九都县市首脑会议成立以来，在应对城市问题的过程中开展合作，在废弃物、环境和防灾领域取得广泛共识，为此设立了专门的委员会。废弃物问题检讨委员会下设减量、循环利用部会和适当处理部会，旨在构筑资源循环型社会。环境问题检讨委员会下设地球温暖化部会、大气保全专门部会、水质改善专门部会、绿化政策专门部会。防灾·危机对策委员会下设地震防灾·危机对策部会、共同防灾对策训练部会以及新型流感等传染病对策部会。此外，东京都立技术产业中心提议设置了产业技术分享中心，意在加强首都圈中小企业竞争力。
（三）九都县市首脑会议的运营模式
东京都市圈的广域联合治理是通过首脑会议、部局长会议和各县市相关机构来实现的。成员县市首脑以及经济界和学术界的代表通过协商，形成提案或者共同行动决定。议长负责将相关提案提交中央相关部门，将行动决定下发给首都圈峰会相关委员会。再由委员会联系成员县市的具体部门贯彻执行。通过沟通、协商、反馈、执行这一系列步骤，构筑了大都市圈治理的路径。
广域协商事项包括：单个自治体成员无法处理的城市问题，如防灾问题;成员共同面对的城市问题，如环境问题;自治体成员互有利害的问题，如产业和人口问题。随着城市规模的扩展和人口、产业的聚集，城市在应对灾害面前显得脆弱不堪。在后工业时代，城市地域蕴含的灾害风险不断增大，已经超出了单个城市政府的应对能力。防御城市灾害，需要自治体之间共同规划，提升城市基础设施抗灾能力，做好未雨绸缪的防灾演习，同时建立广域协商的危机管理机制。在环境问题方面，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境。通过部局长会议的统一策划，成员县市设置了相应部门，针对大气、水域、绿地的对策展开联合行动。在产业和人口问题方面，东京都市圈已经从一极集中发展为相对分散，以东京都区部为中心、以业务核心都市为次中心，圈域内部构筑了通勤和通学的网络结构，产业结构也趋于合理和完善。东京都市圈的发展离不开以首都圈峰会为代表的广域治理模式的创新。
三、东京都市圈广域联合
治理的创新模式 城市治理是全球化时代城市公共管理的新态势。随着都市圈的发展，为构建现代城市治理结构，必须基于主体间利益博弈均衡的诉求，进行关键因子的制度创新和长效机制建设，以建立治理的多元化和利益均衡机制[17]。在广域联合的大背景下，九都县市首脑会议构筑起多元主体共同参与城市治理的平台，克服了传统的自上而下的城市管理的局限性，不仅重塑了垂直方向的中央和地方政府之间的关系，而且协调了水平方向的城市政府之间的竞合关系，并且为非政府主体的参与创造了条件。
（一）中央政府对城市事务管理的创新
超大城市是一国参与国际分工的重要主体，往往得到该国政府的政策倾斜。大都市圈治理是国家治理的有机组成部分，需要中央政府和城市政府的紧密协作。大都市圈的形成机制，既有中央政府自上而下的调控，又有市场杠杆作用下的资源配置。日本的行政体系可分为国家、都道府县、市町村三个级别。1947年的《地方自治法》规定地方自治的主体是都道府县层级（相当于中国的省一级）的广域自治体和市町村层级（市、町、村为平级自治体，区别在于人口密度）的基础自治体，两者合称地方公共团体（此为法律用语，学界一般称“地方自治体”，即地方政府），并界定了国家和地方自治体的关系和各自的职责：中央政府通过制定基本方针、颁布相关法律对地方进行指导和规制;地方自治体负有增进住民福祉，在地域内综合实施自主行政的职责。地方自治体长官由民选产生，而非国家选任，体现出较强的自治性。
二战后，随着日本经济的复兴，城市化浪潮涌动，人口向东京等大城市高度集中，与此同时，东京的人口向周边县市移动。为解决东京的城市蔓延问题，日本政府于1956年颁布了《首都圈整备法》，开始了首都圈综合开发的历程。在国家层面，成立了首都圈整备委员会负责，统筹和协调各自治体的规划。在传统的府际关系中，跨行政体的问题超越了地方政府的应对范畴，应由中央政府解决。然而，不同于行政体之间的水平关系，中央和地方的垂直关系使得无法兼顾地域之间的差异性，而在政策层面上形成“一刀切”，此外，也很难兼顾效率和公平的平衡。作为中央和地方自治体的联络机关，关东地方行政联络会议在个别课题上做到了上通下達。但东京都市圈并不满足于此，圈域内部的主要自治体希望构筑自主议政的综合平台，因此，九都县市首脑会议作为一种大都市圈的广域联合治理模式应运而生。
九都县市首脑会议整合自治体成员的意见，向中央政府及相关省厅提出申请。2016年10月在横滨市召开的第70次首都圈峰会首脑会议提交了多份请愿书。包括向总务省、财务省、国土交通省提交的《关于育成和整备业务核心都市的申请书》，要求推进“展都”（expanding the capital）和“分权”为基础的首都圈整合，进一步培育业务核心都市，以缓解东京一极集中的问题[18]。东京都市圈的广域联合为中央政府治理大都市圈提供了新的路径与思路。
（二）城市政府间合作伙伴关系的创新
战后日本的地方自治发展迅速。城市政府为市町村一级的基础地方自治体。如何破除行政壁垒，在广域范围内有效率的配置，形成一种“竞合”的关系，实现都市圈的善治？广域治理模式正面回答了这一课题。九都县市首脑会议成员吸收了圈内一级行政区以及二级行政区中的指定市，以点带面，推动了东京都市圈的城市治理。作为日本第一大都市圈，这种制度创新有助于提升超越单一地方行政体的治理能力。通过广域范围内的自我解决与协商解决相统一，城市政府之间容易找到利益的最大公约数。都市圈范围内的中心和边缘地区得以协调整合，城市文明由城市扩展到乡村，实现城乡一体化发展。
作为东京都市圈的核心城市，东京都在首脑会议的框架下与其他自治体合作，积极转移非首都功能。东京都的城市规划将东京圈视为一个整体，由次核心城市分担业务、居住、产业、物流、防灾、文化等多种功能，加强广域合作，发挥全体东京都市圈一体化的功能，塑造多功能、集约型的都市圈域[19]。在广域联合治理模式下，东京都市圈其他城市的规划互通有无，避免重复建设，在圈域范围内展开分工与协作。高效的城市治理有助于城市的可持续发展，为市民营造优良的生活环境。广域政府协调了城市政府之间的利益关切，达到了都市圈域内城市政府之间的正和博弈，从根本上提高了都市圈居民的福祉。
（三）非政府主体参与城市治理的创新
治理与管控的最大区别在于非政府主体的参与。非政府主体主要包括公众、企业及非政府组织，在广域联合治理的框架下，三者得以发挥出治理主体的职能。
1.公众参与。现代城市治理就是在现代市场经济架构中，城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程[20]。公众参与可以弥补政府职能的不足，而且在某种程度实现效率与公平的统一。美国学者阿恩斯坦（Arnstein）提出，公众参与按照民众享有决策权可分为非参与（nonparticipation）、象征主义（tokenism）和公民权利（citizen power）三个阶段[21]。然而，日本的公众参与并非一蹴而就，而是通过与政府的谈判而逐步深入。
广域联合治理组织成为公众参与城市治理的平台。九都县市首脑会议形成固定机制后，参加者不仅包括地方行政官员，而且吸收了各行各业的市民代表。城市政府对于民众的参与不再是被动应对，而是建立一个发声的渠道，与公众双向互动。公众福祉一直都是首脑会议的重要议题。第69次首脑会议探讨了多孩家庭的住宅支援、残疾者的就业促进、高龄者的交通安全对策等，尤其关心弱势群体的利益[22]。依托首脑会议的平台，从2006年起，每年举办一次首都圈联合论坛。论坛不仅有政府首脑参与，还邀请了地域经济团体代表和市民代表，共同商议关乎首都圈利益的广域议题。比如第1届论坛的议题就包括公共会计制度、青少年问题、观光振兴、社会资本整备及环境问题[23]。市民社会的广泛参与，真正实现了治理的民主和公平。
2.企业参与。城市发展要求企业承担社会责任，参与城市治理，承担社会责任是企业实现长足发展的基础[24]。在日本经济高速增长期，企业懈怠于防止公害的安全投资，引发了巨大的社会危害，在公害诉讼过程中，企业漠视受害者权益，甚至出现暴力争端[25]。随着四大公害诉讼的受害者全面胜诉，企业对公害意识有了重新认识，对防治环境污染开始积极执行，主动承担起企业的社会责任。
企业承担社会责任，除了企业自身的反省认识外，还需要政府的监督和引导，建立企业参与城市治理的渠道。废弃物担当部局长会议策划了容器包装瘦身活动，鼓励商家对容器的包装轻量化，以减少垃圾排放，鼓励消费者购买简单包装的商品。活动向首都圈企业发出邀请，结果有75家企业参与行动，取得不错的效果。
企业参与城市治理的终极目标是经济效益与社会效益的结合。第70次九都县市首脑会议的议题之一是对年度创新企业进行表彰，CQS网络公司等九家企业获此殊荣，研发的产品不仅在精尖领域取得技术突破，而且具有巨大的经济和社会效益。企业的参与从被动到主动，从最基本的防治公害到高层次的创新担当，这一转变体离不开都市圈广域联合治理的推动。
3.非政府组织的参与。非政府组织（NGO）是公共管理领域日益重要的组织，在城市治理中起到重要作用。非政府组织是“社会自组织”的一种，介于国家和家庭、市场之间，与城市政府组成了网络化的治理结构[26]。在日本大都市圈活跃着众多非政府组织。广域联合治理为非政府组织参与城市治理提供了制度化的通道，使其充分发挥出公共部门和私人部门之间的耦合剂的功能。公益财团法人东京都中小企业振兴公社利用首脑会议的平台，定期召开九都县市合作商谈会，强化东京都市圈国际产业竞争力，是经济非政府组织的沟通政府和市场的一种尝试。
四、首都圈广域联合治理的
成果和不足 在都市圈时代，城市的发展既充满机遇，又面临挑战。面对日益复杂的城市问题，政府并非万能的，乃需要多方利益体的共同参与，实现社会共治。通过地方自治体的联席会议，东京都市圈形成了“多方参与、共建共管”的协同发展机制，实现了各级政府在纵向纬度上的协作互动，革新了传统的府际关系。在良性府际互动框架内，城市政府协同非政府组织与市民实现社会公治目标[27]。东京都市圈广域联合治理在环境治理方面取得一定的成果。1998年，首脑会议通过了《建设资源循环型社会的宣言》，通过控制废弃物产量（Reduce）、重复使用资源和产品（Reuse）、再生利用废弃物（Recycle），构筑环境友好的3R社会。此外，九都县市共同协商，履行《首都圈环境宣言》，创造舒适的地域环境，到2003年，东京都市圈內已经彻底取缔了柴油机车，氮氧化物和颗粒物的排放得到控制。这表明，日本的城市化从重视生产转向重视居住环境和生活环境为主的综合区域开发阶段[28]。
尽管如此，广域联合治理并非包治百病的灵丹妙药，存在着一定的局限性。首先，广域联合治理的议题集中在环境和防灾领域，对于产业、财政、金融领域则较少涉及。这表明广域联合治理仍处于较低层次的水平，需要进一步加强协作。其次，首脑会议每年轮换议长，过于强调成员之间的公平，造成首脑会议的执行力偏弱。为此，可以延长议长周期，适当提高议长权限，以提高广域治理的效率和执行力。再次，广域联合治理仍处于起步阶段，大部分情况下被动地解决已经发生的城市问题，前瞻性的规划较少，需要进一步动员多元主体的参与，提高治理的水平。
美欧日是城市化的先行者，其城市化过程也曾经历过疾病缠身的时期，结合自身国情，通过制度创新给予了解决，发达国家的城市治理的经验教训值得认真总结。中日两国虽然国情不同，但在城市化的类型上有相似之处，都具有高度浓缩的特征，人口集中于大都市圈，地域之间差距显著。因此，日本大都市圈的广域治理模式可为镜鉴。
[参 考 文 献]
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[责任编辑 李 颖]
Key words：Tokyo metropolitan area; crossregional collaboration; the Summit in National Capital Region; innovative model
作者：赵岩 郭小鹏