大中型水利水电工程建设征地中, 土地补偿补助费兑付到集体经济组织集体优先用于移民生产安置, 并未对土地承包移民户或租用农地经营用户明确补助标准或费用, 不利于集体内土地承包大户生产经营, 常造成租地经营户与村组集体财产纠纷。
当前, 我国在建大中型水利水电工程如乌东德水电站、白鹤滩水电站, 建设征地涉及云南区县往往土地资源匮乏, 土地环境容量有限, 因水利水电工程造成的移民户常采取长效补偿的安置方式进行安置, 该安置方案一定程度上不利于长期依赖土地为生的库区农村移民恢复生产生活。
本文针对大中型水利水电移民安置工程中存在的以上问题, 结合当前中共中央、国务院发布的农村土地所有权、承包权、经营权实行“三权分置”安排, 探索该农村土地制度改革对移民安置规划的指导意义。
一、农村土地制度改革过程
1950年, 《中华人民共和国土地改革法》规定没收地主土地, 分配给国家和农民所有, 农民既获得了土地, 同时“有权自由经营、买卖和出租”拥有的土地。
1954~1956年, 社会主义改造收回土地所有权, 农民个人所有土地发展为农村土地集体所有。
1957~1978年, 在农村土地集体所有的基础上, 将所有集体进行分级, 实行人民公社、生产大队、农村生产小队三级集体所有。
改革开放初期, 农业生产力水平低下, 生活水平落后, 有必要调动全体农民参与劳动积极性。土地制度走向“两权分置”改革, 即农村土地所有权归集体、土地承包经营权归农户家庭, 充分调动了农民的生产积极性, 解决了温饱问题, 为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑。为确保“两权分置”改革成果的胜利延续, 国家不断推进农村土地集体所有权、农户承包经营权确权登记, 进一步稳定土地承包关系, 夯实“两权分置”的制度基础。
二十世纪以来, 国家城镇化加速推进, 大量农民进城务工或安家, 并将其农村承包土地流转给他人经营, 农村集体土地承包主体与经营主体逐渐分离。2016年底, 国家印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》 (以下简称《意见》) , 明确农村土地实行“三权分置”, 在坚持农村土地归集体所有、继续保留农户土地承包权的同时, 盘活土地经营权, 为引导土地经营权合法合规高效流转, 实现农业产业现代化、规模化提供制度安排。
二、大中型水电工程移民政策简介及存在问题
(一) 土地征收及补偿补助费使用
《中华人民共和国土地管理法》对征收土地补偿补助有明确规定, 其中征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍、安置补助费按照需安置的农业人口数计算。土地法中, 土地补偿费主要补偿对象是土地所有权, 而安置补助费主要以农业人口为对象计算补助。
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 (国务院令679号) 》明确, 大中型水利水电工程建设征收土地的补偿补助费, 按照征地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行, 与铁路等基础设施项目用地实行同等补偿标准。农村集体经济组织的土地补偿费、安置补助费应全额兑付给集体经济组织或交由安置地集体经济组织、政府安排移民生产生活。
根据云南省发布的《关于公告实施<云南省征地统一年产值标准和区片综合地价补偿标准> (试行) 的通知》 (2009年5月21日公告) , 被征地区域的征地补偿补助标准由该区域土地统一年产值与其对应的土地补偿倍数、安置补助倍数之和相乘确定。
云南省对水电工程建设征地中个人财产和集体财产有明确规定, 移民房屋及附属建筑物补偿费、个人承包地上的青苗补偿费、零星果木补偿费、移民生产生活恢复期补助费、个体工商户及农副业设施等为个人财产。集体财产包括集体土地、集体房屋的补偿补助费等, 专用于解决移民集体的生产生活。
以上政策中对土地补偿补助费计算标准及使用要求中, 并未明确提出对土地承包经营权进行补偿或补助。大中型水利水电工程移民安置规划中, 征收土地补偿补助费优先由于农村集体经济组织生产安置规划投资。笔者多年从事移民安置规划工作中, 农村集体经济组织中土地承包大户往往耕种土地经验丰富, 农业投入及收入更高, 对土地依赖性更强;部分集体经济组织土地存在将土地承包经营权外租现象, 且土地租用经营人对土地配套设施进行了大量投入。土地补偿补助中缺少对土地经营人的补助, 导致该部分人权利或生产生活受到极大损害。
(二) 生产安置
云南省根据本地区水电工程移民安置任务大、土地资源相对贫乏的特点, 积极探索不依靠土地的移民安置方式。2007年, 《云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知》 (云政办发﹝2007﹞159号) 中提出移民安置的主要方法是, “立足长效补偿机制, 实行六种安置并举, 建立产业发展资金, 享受统一后期扶持。自此, 金沙江中下游龙盘、观音岩、乌东德等电站移民安置大量采用长效补偿, 同时结合城市 (县城) 安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置和就业安置等方式安置移民。这一模式一定范围上有效解决水库移民的基本生存要求, 得到了水库移民的大力支持和拥护, 对于推动整个移民安置工程起到巨大作用。
与此同时, 库区移民文化程度普遍不高, 对土地依赖性较强, 缺少农业之外的谋生手段。长效补偿或部分长效补偿基本切断了库区农民通过农业生产致富的土地条件。
三、对移民安置规划的指导意义
农村集体土地“三权分置”的制度安排将合法合规引导土地经营权高效流转, 为促进农业规模化经营, 推动农业产业现代化规模化发展奠定基础。
“三权分置”制度中, 将土地承包经营权进行了切割, 对土地经营权进行了更加明确的肯定。当前, 土地征收补偿补助费用计算中, 并未对土地经营投入考虑补偿或补助, 国家、云南省及大中型水利水电工程移民行业应尽快响应国家政策作出相应调整, 以人为本, 切实考虑土地经营者对土地耕种配套设施等方面的投入, 制定相应的补偿补助政策。
国家放开土地经营权流转后, 移民安置规划中对土地依赖性较高或耕种经验丰富的移民, 可根据其意愿, 用调整土地经营权的方式取代长效补偿, 充分发挥移民开展农业经营致富的能力。
摘要：大中型水电工程具有征地范围广、征地面积大、对地区经济社会发展影响大等特点。云南省采用长效补偿安置方案安置水电移民, 一定程度上切断了部分移民规模化农业经营致富的条件。本文结合农村土地“三权分置”的政策, 探讨制定政策给予土地经营人相应补偿补助及通过调整土地经营权安置移民的办法。
关键词：三权分置,水电工程,移民安置,经营权
参考文献
[1] 中共中央国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[Z].
[2] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[Z].