2014年中央颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》﹙以下简称《流转意见》﹚, 并且在2015年颁布了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》﹙以下简称《2015年一号文件》﹚, 农村土地抵押制度一直是学界乃至社会各界关注的焦点[1]。《2015年一号文件》在2014年明确提出农民可以对农村土地经营权进行抵押担保的基础上, 提出要推进农村金融体制改革, 强化农村普惠金融。《流转意见》则强调, 要切实实现和保护好农民权益, 让农民真正富起来, 共享改革利益, 成为真正的受益者。
不过, 迄今为止, 绝大多数探讨土地流转的文章, 都是以增加土地绩效、提高土地规模化经营程度为首要价值和直接目标, 而从该角度针对其中农民权益保护问题进行的研究的少之又少, 尤其是在经营权和承包权分离的情况下, 具体探讨经营权抵押中的农民权益的研究几乎没有[2]。因此, 本文从“农民权益的保护”的视角, 来试论现阶段农村土地经营抵押制度的构建。
一、我国现阶段农村土地经营权抵押的现状
(一) 我国农村土地经营权抵押的立法现状
目前, 调整农村土地承包经营权抵押关系的法律法规, 主要有《担保法》、《物权法》、《土管法》、《农村土地承包法》, 以及相关的部门规章等。尽管我国目前的相关法律, 多是规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权的, 该为用益物权, 但同时却明确了禁止抵押。在当前的司法实践中, 也大都是判定承包经营权抵押的合同为无效。
(二) 我国农村土地经营权抵押的实践现状
中国人民银行、证监会、银监会以及保监会在2010年一起下发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》, 国务院也在2015年4月出台《关于金融服务“三农”发展的若干意见》, 也提出由人行牵头, 会同国务院各部门制订农村土地承包经营权抵押融资管理办法, 提过中央联合地方的试点活动。从国家全局角度, 为农村土地承包经营权抵押的推广应用做出制度和法律保障。
总的来说, 虽然一方面通过试点地区, 获得了大量非常宝贵的经验, 但此外也发现了一系列的教训需要改进。没有充分保障农民权益, 即是当中急需解决的问题[1]。
二、经营权抵押过程中涉及的农民权益的类型
本文所指的农民权益是指农民在将农村土地经营权抵押的过程中所享有的权利和应得到的利益。那么首先要研究的问题是抵押制度中农民权益的主要内容应包括哪些, 有什么具体表现?有些学者认为, 应包括生存和社会保障方面的权益, 参与定价和自由抵押方面的权益[3]。还有些学者从失地农民的角度, 认为在购买和承租方面应当有一些优先权。
笔者认为, 要区别于农村土地承包权的性质, 经营权有一些特有的地方, 那么在其抵押过程中, 农民权益应当包含以下几个方面的内容:一是交易保障权, 即农村土地经营权抵押行为应当受到法律保护。在政策允许, 法律禁止的情况下谈抵押行为。显然是存在巨大法律风险的, 所以, 只有尽快修法, 明确开禁, 具体规范抵押行为, 这样才不会在司法实践中判断抵押合同无效, 损害农民信心, 才能保证抵押活动有序进行, 尊重农民最起码的权益。二是公平交易权, 即参与定价和自由抵押的权利。农民有参与确定抵押地价格的权利, 有权决定是否抵押, 抵押给谁, 以及抵押面积、年限等权利[3]。三是失地农民权, 即农民无力偿还贷款, 抵押资产实现时, 其应当享有的权利和收益。首先抵押资产的处置应当合法合理, 其次最基本的生存权、社会保障权应当得到保护。
三、经营权抵押过程中农民权益受到的损害
(一) 立法缺陷导致的损害
立法缺失是农民面对的根本的风险。实践中导致抵押行为“于法无据”。首先, 土地经营权抵押在实践中, 由于只有政策指导, 法律还没开禁, 因此在司法审判中不受保障, 不管对农民还是对金融机构, 都是难以解决的问题[4]。比如, 2014年的一号文件中, 明确规定土地的经营权可以向金融机构来抵押融资, 那么向非金融机构抵押是否一定非法不合理?其次, 抵押标的不清楚。从烟台, 昆明等地或中国农业银行等金融机构出台的抵押融资管理办法可以看出, 抵押标的仍写的是农村土地承包经营权。这样抵押权会遇到一种情况, 承包土地如果被收回, 或者被征收, 那么其经营权在法律上则有可能归于消灭, 从而抵押权在实现方面有问题[5], 这些也都严重威胁着农民权益。
(二) 制度缺陷导致的损害
第一, 目前, 在农村土地定价方面缺乏成熟的专业评估人员和机构, 其评估方法不尽科学, 其评估出来的价格在实践中, 经常与其实际价格相差甚远。其结果往往都是严重损害农民利益。多地评估方法, 只有少数地区才按市价法, 其他是按成本法或收益法, 总体来说, 没有农民参与定价, 全凭抵押权人的主观判断, 对弱势一方的农民不尽公平。第二, 抵押模式有缺陷。抵押模式在实践中多种多样, 但并非全是以农民的利益为优先。有的为了避免与法律的直接冲突, 农民不能直接成为抵押人, 多是以合作社为主体的方式进行抵押担保。即使放开主体限制, 主要针对的也是流转大户, 在这种情况下, 许多中小散户农民, 其利益竟遭到无视。其次, 有些地方土地经营权并不直接成为抵押标的[6]。第三, 目前, 农村土地承包经营权的相关确权工作尚未完成, 登记颁证仍在进行中, 土地经营权抵押登记更是远未完善, 对于农民来说, 想抵押也是障碍重重。
(三) 环境缺陷导致的损害
第一, 抵押权之所以无法实现, 是因为流转平台不完善。从而压低了抵押资产的价格, 损害了农民权益。我国几乎没有专门的农村土地经营权专门的流转平台, 即使有也是规模不大, 位置偏僻。现实中若没有此类交易中心, 一般通过与村委会、中介组织协商收购, 由其按基准价格收购抵押的农村土地承包经营权, 若达不成协议, 只能交之法院, 我国现行法律之规定通过拍卖来实现土地使用权和抵押权。又由于其特殊性质, 又只能少数人参与拍卖。总之, 抵押权的实现只能有较少人参与, 因此难以变现的抵押资产, 自然价格偏低, 损害农民利益。第二, 农业风险防范机制的不完善, 农村社会保障体制不完善, 农民抵押成本过高, 因此市场主体参与抵押贷款并不积极。
四、保护经营权抵押过程中农民权益的建议
(一) 立法建议
第一, 明确概念。首先是主体资格, 应当明确抵押人、抵押权人和受让人的范围。笔者认为也可以适当放宽这三者的范围, 之于抵押人, 可以放宽抵押人的贷款用途, 从而扩大抵押人范围, 实现农民财产权能。之于抵押权人, 也可放宽准入标准, 这样市场就能更好地发挥作用, 促进流转, 有利于完善科学的土地价值机制, 保障农民利益。其次是客体范围, 虽然我们都知道在用益物权中包含着承包经营权, 然而应当如何界定承包经营权的权利结构, 其抵押标的又是什么却没有明确的规定。按照《2014一号文件》的精神, 应当明确抵押标的为土地经营权, 而不是土地承包经营权。“三权分离”这样做的好处是剥离土地承包权中作为社员权或人身权的性质, 在扩大抵押人和受让人范围的意义上有积极作用, 这样可以更好的盘活农村土地, 促进规模流转, 使农民受益。第二, 明确开禁。笔者认为可以通过修改《担保法》及其司法解释, 以及在物权法中明确农地抵押的规则, 使家庭承包经营权抵押成为符合法律规定的行为。当然, 为了使通过家庭承包而取得的土地承包经营权抵押更有法律保障, 笔者认为还应将法律规定的集体所有的耕地不得抵押的相关内容删除, 并将抵押作为法律准许的土地承包经营权流转方式之一[7]。
(二) 制度构建
第一, 完善抵押模式。明确土地经营权单独可以抵押, 鼓励联合抵押。照顾小户和散户农民的利益, 放宽抵押贷款对象条件。第二, 完善土地评估制度, 使农村土地价值评估既科学又成体系。一方面继续建立科学机构, 培养专业人才;另一方面, 农民参与政府定价。政府在确定流转 (抵押) 的参考价格时, 应当充分尊重市场, 听取农民意见。金融机构采用内部评估法时, 应当受到政府和农民的监督, 尊重农民意见。第三, 加快土地承包经营权确权登记颁证工作的进度。土地流转之所以受到阻碍, 农民权益之所以受到损害, 其直接原因之一就是土地产权不明晰。此外, 也可以通过登记生效主义的规定并严格设定登记的法律程序来完善农村土地抵押权登记制度。
(三) 配套制度
第一, 完善抵押资产处置机制。首先要为农村土地经营权抵押创建服务平台, 为农村土地的流转、抵押咨询等提供专业的服务。笔者认为, 在扩大受让人范围的基础上, 可以将服务平台建在城市, 走司法程序的, 可以放宽参加拍卖的准入条件, 其平台也可以建立在网络上。第二, 完善保险体系。完善及健全的保险制度是广大农村地区土地承包经营权抵押的有效保障。一方面, 强化农业保险保障机制。农业保险在农村的覆盖范围应当进一步扩大, 进一步扩大农业保险覆盖范围, 减小灾害损失。健全风险分散机制, 农村土地承包经营权抵押融资业务需要有强有力的后盾, 而农业政策性担保公司则可以通过担保的方式为该项业务保驾护航。另一方面, 农村社会保障体系的完善也可以给农民吃一颗定心丸。尤其是涉及到医疗、养老、生育以及伤残等与农民利益休戚相关的保障内容, 完善的社会保障体系可以使农民安心。第三, 失地农民安置。笔者认为, 在农村, 失地农民的安置问题是地方政府应当尤为关注的群体。对于那些因无法偿还贷款而失去承包经营权的农民, 我们的集体经济组织应当与当地的金融机构达成协议, 将他们纳入农村最低生活保障体系和农村合作医疗的体系中进行保护。
摘要：尽管相关政策规定了农村土地承包经营权可以向金融机构进行抵押融资。但是仍然缺乏法律法规的明确规定, 制度构建的不完善, 在具体操作层面上存在大量损害农民权益的情况。因此, 本文从农民权益保护的视角, 厘清权益类型, 剥析农地经营权在抵押过程中存在的问题, 提出相应的权益保护对策, 为完善抵押制度提供基础。
关键词：土地经营权,抵押,农民权益
参考文献
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[2] 吴彦洁.农村土地承包经营权流转中农民利益保护研究[J].法学理论, 2013 (35) .
[3] 郑文忠, 杨开源等.抵押地农民权益保障制度建设研究——以金堂县为例[J].资源与人居环境, 2012 (10) .
[4] 欧敏.农村土地承包经营权抵押法律问题探析[J].四川农业科技, 2013 (9) .
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[6] 童彬.农村土地经营权抵押制度研究——以制度困境、主要模式、风险控制和处置机制为路径[J].社会科学家, 2014 (10) :105-109.
[7] 丁关良.家庭承包之土地承包经营权抵押乱象剖析和法律规制研究[J].中国党政干部论坛, 2014 (6) :28-33.