2015年3月新修订《立法法》颁布, 其中规定设区的市享有地方立法权。经过几年的运行, 大部分的设区市逐渐落实了这一规定, 纷纷开展了富有地方特色的立法活动。这些地方性法规对规范当地社会经济发展、提高社会治理水平、增进市民法律素养都起到了积极作用, 但是也应该看到, 由于地方立法活动刚刚起步, 地方立法队伍的立法水平有待提升, 致使很多地方立法活动没有达到《立法法》赋权的初衷。新时代、新形势地发展, 非常迫切地需要更多高素质、专业化的立法人才。
一、地方立法队伍解析
地方立法队伍如何构成、具体有哪些人员, 学界和实务界并没有一个明确的标准, 大家众说纷纭。我们比较认同中南财经政法大学胡弘弘教授的观点, 参与到地方立法活动中的人员大致可以分为三类:立法者、立法工作人员、第三方参与主体。
(一) 立法者
我们认为, 立法者是指依照宪法和法律规定, 国家权力机关中直接参与行使立法权的人员。地方立法者包括地方人大常委会委员、地方人大专门委员会委员以及地方人大代表等地方国家权力机关的组成人员。他们的主要职责就是依照宪法和法律的规定, 行使地方立法权, 审议、通过地方性法规。
(二) 立法工作人员
立法工作人员是指不具有立法性职权, 但参与立法活动、辅助立法过程的国家公职人员, 主要包括地方政府法制机构及其工作人员。他们是地方性法规的主要起草者和审议者, 也是地方性法规草案的提案者。
(三) 第三方参与主体
第三方参与主体是指参与地方性法规的起草活动, 对立法活动进行调研、评估、监督的专业科研机构和专业人士, 可以称为地方立法工作的智囊库。
第三方参与主体可以分为两类, 一类是常态的第三方参与主体, 即人大的立法顾问、地方政府的法制专家、法律顾问等, 他们在实践中已经积累了丰富的立法经验。另一类是动态的第三方参与主体, 即随机邀请的专业咨询机构、科研机构、律师事务所等组织或高校的专家学者等。
二、地方立法队伍建设的意义
(一) 推进地方立法队伍建设更好地实现治理能力的现代化
党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标是实现是国家治理体系和治理能力现代化。国家和社会治理者运用法治思维和法律制度治理国家, 亦即国家、社会治理的法治化, 是国家治理体系和治理能力现代化的显著标志。法治具有权威性、强制性、统一性、稳定性的特点, 对于整个社会的稳定、和谐发展有着强大的规范作用。全面实现依法治国, 真正做到严格执法、公正司法、全民守法, 前提就是有法可依, 就是科学立法。而这些是需要由人来完成的, 需要高素质的立法者来完成的。因此, 提升社会治理能力, 实现社会治理的现代化是需要一支高素质的立法队伍的。地方立法队伍的思想政治素质、职业道德、业务能力的高低, 直接影响着当地社会治理的法治化水平和现代化进程。
(二) 推进地方立法队伍建设更好地实现良法善治
实现依法治国、推进法治国家建设, 就是要坚持依照法律治理国家, 就是依照良法治理国家。报告强调, “以良法促进发展、保障善治”。
良法是善治的前提, 党的十八届四中全会要求“重大改革都要于法有据”。良法不是凭空产生的, 有赖于科学立法。习近平总书记高度重视立法工作, 强调“国无常强, 无常弱。奉法者强则国强, 奉法者弱则国弱。”科学立法, 保证立法质量, 必须要有一支高素质的具有过硬的思想政治觉悟、高水平的职业道德、强大的业务能力的立法队伍。推进地方立法队伍建设, 才能根据地方经济社会发展的需要, 遵循法律自有的规律, 坚持科学性、适用性, 不断创造出引领社会发展的地方性法规, 更好地实现良法善治, 保证整个国家和社会的可持续发展。
三、设区市地方立法中存在的问题
(一) 地方立法同质化严重
立法是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动。但是, 由于设区市刚刚获得立法权, 机构不健全、人员缺乏, 法律素养达不到足够水平, 加之立法经验的缺失, 立法质量不高。相关部门在起草法规草案时, 基本上是抄搬上位法, 改个地名、行政层级就成了自己的法规草案, 缺乏自己的特色, 也少有立足当地的实际。或者是将他市的法规、规章抄搬过来, 照抄照搬他人的做法, 没有自己的主意和观点, 法规草案质量不高, 重复、雷同严重。还有就是地方立法过程中, 随意性大, 甚至存在按照上级机关、行政领导的意见和命令立法的现象, 调研不充分、没有坚持问题导向, 没有从实际出发。
(二) 立法技术不规范
各地设区市获得立法权只有短短的二、三年时间, 立法经验十分缺乏。而立法经验的积累, 严重影响着立法活动的进行, 影响着立法队伍立法技术的运用能力。立法队伍立法经验的不足, 导致各部门起草的法规、规章中法律概念、法律责任混乱不清, 体例、框架结构不够严谨, 权利义务、问题措施不够清晰, 语言逻辑性不强等问题的存在。立法工作人员的复杂性, 使得地方性法规、规章被大量炮制出来, 只求地方特色而忽视法制体系的统一, 只求完成任务、急功近利而忽视法规、规章的长期性、稳定性、权威性, 只求数量而忽视质量。如此以来, 地方性法规、规章必然会损害法律的权威, 影响法制体系的统一, 破坏法治国家建设、阻碍依法治国的进程。
(三) 部门主义思想严重
《立法法》赋予设区市以地方立法权, 地方性法规的地方独立性和地方特色大大增强, 有利于当地经济社会发展。与此相伴的是地方保护主义逐渐抬头, 与法治国家建设的方略相违背, 势必会破坏市场经济的运行, 损害群众利益。
就像苏州大学副教授庞凌指出的那样, “地方立法俨然成为捍卫政府意志和部门利益的工具, 进而以地方立法的名义和地方民意的表象为行政专断的进行背书。”同时, 在地方立法权行使过程中, 具有“特定要求和主张的利益集团, 开始谋求公共政策乃至法律制度来固化和绑定自身利益。”例如, 邢台市在起草《停车场管理办法》时, 在无上位法和人大授权的情况下, 多处强化城管的执法权。在由河道管理部门起草《河道采砂管理条例》时, 不断扩大自己的管理权限。
四、设区市地方立法问题的原因分析
政策、法规都是由人来制定的, 地方设区市在制定地方性法规过程中出现的诸多问题, 归根结底是由于地方立法队伍水平不高造成的。
(一) 立法队伍素质不高
设区市得到《立法法》授权、行使地方立法权, 从2015年3月十二届全国人大三次会议之后才开始的, 至今只有短短的3年时间。而各设区市完成机构设置、正式行使该项权力时间更短。在这有限的时间内, 立法队伍的组建大多是应急抽调的人员, 或者只有一个机构架子, 甚或是从“法学会”、律师事务所等机构临时借调, 严重缺乏专业的立法技术人员。
立法活动是一项专业化非常强而又影响重大的活动, 这些刚刚组建或者应急成立的机构、匆忙组织起来的立法队伍都要从头开始, 而队伍的成熟需要一个较长的时期, 需要经过系统的专业学习和经验的积累。因此, 大部分设区市的立法队伍中专业立法人才、具有法学专业知识的人员较为缺乏;即便是律师或法官受过系统法学教育, 但也欠缺专业的立法学知识。所以, 总体来看, 地方立法队伍的整体素质不高, 还需要下大力气提高立法素质, 增强立法技巧。
(二) 立法程序不够健全
各设区市刚刚取得立法权, 机构、人员有待健全完善, 立法者比较缺乏, 在行使地方立法的活动中, 更多地是进行审议, 未有余力参与到立法活动中进行沟通、指导, 导致行政机关、立法工作者提出的议案不能顺利通过。
立法工作者大多是地方政府法制机构及其工作人员, 他们是地方性法规的主要起草者。由于利益关系的存在, 立法工作者自觉不自觉地站在部门、地方利益的立场上, 从自己的角度而非全局的角度考虑问题, 没有或者不愿意去广泛征求群众、专家的意见, 有导致地方立法部门利益化。
同时, 领导意志对立法工作的影响也是不容小视。一些部门领导习惯于行政命令, 从部门、地方利益出发, 强势影响立法活动。
而作为第三方参与主体的专业科研机构、专业人士, 不能及时得到地方立法规划, 不了解地方立法计划, 不知道立法的进程, 空有一身才能、满腔热情却得不到施展, 也使立法活动的调研、评估、监督不能有效实现。
五、设区市地方立法中的立法队伍建设措施
立法队伍的专业知识、技术水平, 严重影响着地方立法的水平和当地法治建设进程。如何建设高水平的地方立法队伍, 是我们突出地方立法特色, 提高地方立法水平, 推进法治国家建设的首要任务。
(一) 强化党的领导
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:坚持党的领导, 是社会主义法治的根本要求, 是党和国家的根本所在、命脉所在, 是全国各族人民的利益所系、幸福所系, 是全面推进依法治国的题中应有之义。因此, 在地方立法过程中, 必须强化党的领导。
1. 地方立法队伍要强化党的领导的意识
立法工作是一项政治性、政策性非常强的工作, 立法过程中必须坚持党的领导, 这是我国良法善治的政治基础。深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想, 这样才能保障地方立法的正确政治方向。
2. 地方立法要在当地党委的领导下开展工作
地方立法要在当地党委的领导下, 以党在新时代的新要求、新任务为指导, 坚持统筹兼顾, 坚决将人民群众的切身利益放在首位来编制立法规划, 并在全社会公布、争取最大多数人的参与其中, 从而保证地方性法规的适宜性、有效性, 促进社会稳定、和谐发展。在当地党委的领导下, 不断完善各类立法参与者的工作格局, 充分发挥各部门、各类主体的积极性和他们的聪明才智, 以保障地方性法规的质量。
(二) 提高立法人员素质
立法者、立法工作者等立法人员大多是从其他部门抽调的, 立法学知识和立法技术、能力不足, 影响地方性法规的质量。提高立法人员的素质可以统筹考虑, 多管齐下、多方入手。
1. 培训
在当地党委领导下, 由人大专门组织地方立法人员的业务培训, 提高立法技术。一是组织短期专题培训班, 就《立法法》、立法学专业知识、立法程序、立法技术等等方面进行短期或定期学习班, 增强专门、单项知识。二是邀请上级机关的相关专家、省级人大乃至全国人大的专家学者、高校和研究机构的专家学者进行讲学, 将他们的经验与大家分享, 增进自己的间接经验, 所谓“他山之石, 可以攻玉”。三是有条件时将立法人员送到高校或研究所进行系统的理论学习, 可以分期分批、量力而行, 从整体性、系统性、全民性上提高地方立法人员的立法学知识。
2. 聘用
虽然设区市获得地方立法权的时间不长, 但是省会城市、计划单列市、较大的市等进行地方立法的事件经验却很丰富。专门从事立法工作的人员有限, 但是法院、人大、政府法制办、律师等经常性从事法律工作的人还是大有人在。
因此, 我们可以从各个行业聘用一批具有立法经验的准专业人士, 像律师、法官、高校和研究所的专家学者。他们常年从事法律工作, 对法律实施中存在的问题、哪些方面容易让人产生误解和歧义十分清楚, 倒推回来, 当由他们制定法律法规时, 必然会想到在实施中容易出现的问题, 从而精益求精, 提高地方性法规的质量。
3. 招聘
全国每年毕业的本科生数量庞大, 硕士研究生、博士研究生也不在少数, 他们虽然实践经验不足, 但是接受过系统的法学教育, 基础知识扎实, 只要给他们机会并进行指导, 一定会迅速成长起来的。我们可以从应届毕业生中招聘一些人员, 充实到基层立法队伍中, 提高立法队伍的素质。当然, 他们可能短期内不能成为技艺高超的立法者, 但是从长远看对提高立法队伍素质的意义甚为重大。
(三) 加强立法监督
党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针, 其中科学立法是依法治国的前提和基础。为了保证立法的科学性, 为了防止立法中掺入领导的命令, 或者是将“红头文件”转变成地方性法规, 出现立法部门利益化现象, 我们就要加强立法监督。一是事前监督, 就是地方人大要及时公布立法规划, 使整个社会都能预知立法工作, 知晓立法进程, 便于进行监督。二是事中监督, 就是地方性法规在起草阶段立法工作人员要主动征求社会意见, 接受政协委员、人大代表、法律顾问、专家学者以及社会各界人士的监督, 集思广益, 减少错误、少走弯路。三是事后监督, 就是地方性法规草案完成后, 提交到人大后, 人大代表、法律专家等要强化责任意识, 认真审议法规草案, 保证地方性法规的立法质量。
(四) 建立第三方评估机制
立法工作者及立法者或者由于自身的水平和意识, 对于地方性法规科学性的判断难免会出现一些偏差, 导致法规、规章的质量不高。为了避免这种局面的出现, 就要拓宽公众参与的渠道, 建立健全第三方评估机制。公众参与特别是专业团队的提前介入, 可以从第三方的角度更好地进行评估。高校、律师事务所、地方法学会等等单位和机构都是具有较强理论知识的专业团队, 可以看作是地方立法的“智库”, 这些第三方“在立法过程中能够保持相对中立的地位, 具有较高的职业操守和职业道德, 兼具深厚的法律功底, 也更能保证立法的公平性和科学性。”
这些第三方的介入, 必将提高地方性法规的质量。一是, 地方性法规可以委托给第三方从事草案的起草工作, 这些第三方都是专业团队, 具有较为深厚的理论知识和丰富的实践经验, 具备中立性地位和专业性优势, 保证了立法不偏离方向。第三方受托起草法规成功案例已有不少, 各方均给予好评。二是, 立法工作者在起草法规的过程中与第三方合作, 委托其参与调研, 接受其立法建议, 草案文稿接受第三方的评估。三是, 人大审议法规时, 邀请第三方参与草案审查, 接受第三方的评估意见。除此之外, 第三方还可以受地方人大委托, 独立开展立法调研, 将其调研成果交由人大并以此作为评估政府法规草案的基础。
摘要：设区市从2015年获得了地方立法权并开始了立法活动, 在立法实践中, 由于地方立法队伍的素质不高, 地方立法中出现了诸如地方立法同质化严重、立法技术不规范、部门主义思想严重等问题。推进地方立法队伍建设是更好地实现治理能力现代化和良法善治的需要。加强地方立法队伍建设就要强化党的领导, 坚持党委领导下开展立法工作;通过培训、招聘等方式, 提高立法人员素质;加强立法监督, 建立健全第三方评估机制。
关键词：地方,立法队伍,建设
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