第一篇：湖北省代建制介绍
湖北省土地整治项目委托代建制管理
暂 行 办 法
(征求意见稿)
一、总 则
第一条 为进一步深化土地整治项目管理体制改革，探索项目实施管理的新办法，充分发挥项目所在地乡(镇)人民政府的积极性，提高土地整治项目的建设管理水平和投资效益，规范我省土地整治项目委托代建制的行为和程序，依据有关规定，结合我省实际情况，特制定本办法。
第二条 本办法适用于湖北省行政区域内所有的土地整治项目。本办法所指土地整治项目，主要包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金用于农业综合开发部分等安排的各类土地整治项目。
第三条 本办法所称委托代建制，是指项目的承担单位县(市)级国土资源管理部门(以下简称“项目承担单位”)通过协商，把委托代建项目的招投标、施工管理、中间验收和竣工自验等工作委托项目所在地的乡(镇)人民政府(以下简称“委托代建单位”)组织实施的活动。
第四条 采用项目委托代建制实施土地整治项目(以下简称“委托代建项目”)，必须遵循依法、规范、高效、廉洁的原则，坚持责任、权利和义务相统一的原则。
第五条 委托代建项目应实行项目法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制等管理制度。
第六条 委托代建项目实行合同管理，项目承担单位、委托代建单位应签订项目委托代建合同。委托代建合同应载明委托代建的工作内容及双方的责任、权利和义务等。委托代建合同应报湖北省国土资源厅(以下简称“省厅”)审定后备案。
第七条 县(市)级国土资源部门为土地整治项目的承担单位，履行项目法人职责，对投资方负责;乡(镇)人民政府为委托项目实施单位，履行项目法人委托的职责，对项目承担单位负责。
第八条 委托代建期间，项目承担单位负责对委托代建单位的履行委托代建工作内容进行业务指导和监督检查，对项目资金的使用进行审核监管，发现问题及时解决。
第九条 省厅对委托代建项目立项申报、监督检查、竣工验收等审批和管理的程序不变。
二、立项申报与规划设计
第十条 项目选址必须符合县(市)、乡(镇)级土地利用总体规划、土地整理复垦开发专项规划和《湖北省土地开发整理项目选址暂行办法》等规定。
第十一条 县级国土资源管理部门应当根据土地开发整理规划，编制本行政辖区的土地开发整理计划，拟定申报土地整治项目。委托代建项目的选址，以县(市)级国土资源管理部门为主，乡(镇)人民政府做好配合工作。
第十二条 县(市)级国土资源管理部门按照省厅相关规定，确定委托代建项目的测绘、可行性研究报告编制单位。承担项目测绘单位和可行性研究报告编制单位应为省厅准入登记备案的单位。
第十三条 委托代建项目立项申报工作，由县(市)级国土资源管理部门按照省厅相关规定，逐级向上级国土资源管理部门申报。
第十四条 项目所在地乡(镇)人民政府、村组负责人及村民代表应全程参与委托代建项目的前期踏勘和规划设计工作。
第十五条 委托代建项目的规划设计及预算编制单位，按照省厅相关规定确定。承担项目规划设计及预算编制单位应为省厅准入登记备案的单位。
三、项目实施准备
第十六条 委托代建项目实施准备工作必须符合《湖北省土地开发整理项目实施准备暂行办法》的规定。
第十七条 委托代建项目预算下达后，项目承担单位应当提请当地县级人民政府成立土地开发整理领导小组，统一领导委托代建项目实施工作;并派驻一名技术全面、责任心强的人员在委托代建项目施工现场，具体负责技术指导及监督工作。
第十八条 委托代建的乡镇人民政府应成立项目实施管理工作专班，并落实专人负责，负责委托代建项目实施的日常管理和协调工作。项目实施管理负责人对委托代建项目建设过程实行全程负责制。项目实施管理工作专班及项目管理负责人名单须报省厅国土整治办备案。
第十九条 在项目实施竣工前，委托代建项目的负责人及专班成员原则上不能更换，因特殊原因确须更换的，应在更换前一个月提交项目承担单位审核，并上报省厅国土整治办批准。项目实施管理负责人更换必须做好相关交接工作。
第二十条 项目承担单位应负责委托代建项目实施准备的组织管理、业务培训和技术指导工作，指导委托代建单位编制项目《实施方案》及《招投标方案》，负责审核《实施方案》及《招投标方案》工作，并按照有关程序和要求进行报批。《实施方案》及《招投标方案》须经省厅批准后方可组织实施。
四、项目实施管理
第二十一条 委托代建项目的招投标工作，应严格按照《中华人民共和国招投标法》、《湖北省土地开发整理项目施工招标投标管理实施细则》和《关于进一步加强土地开发整理施工项目招投标监督管理工作的通知》(鄂土资发[2009]68号)等规定执行。
第二十二条 委托代建项目的招投标代理机构须按照省厅规定的遴选方式或其他方式确定。招投标代理机构应为省厅准入登记备案的单位。
第二十三条 委托代建单位要及时成立由项目承担单位相关人员参加的招投标领导小组。委托代建项目招投标工作由委托代建的乡(镇)人民政府具体负责，项目承担单位负责相关技术指导及监督工作。
第二十四条 委托代建单位与中标人签订项目工程施工合同，行使项目法人权利，并承担相关的责任和义务。跨乡(镇)的委托代建项目在划分标段时，应充分考虑以乡(镇)辖区界限为标段边界。
第二十五条 委托代建项目的工程监理工作必须符合《湖北省土地开发整理项目工程监理暂行办法》要求。
第二十六条 委托代建项目的工程监理单位由省厅实行统一管理，按照“统一组织、异地监理、双向选择、持证上岗”的方式确定。监理单位应为省厅准入登记备案的单位。委托代建单位和监理单位双方应签订项目工程施工监理合同。
第二十七条 监理单位应遵守国家法律、法规，独立、公正、科学地开展监理工作，维护项目承担单位、委托代建单位的合法权益，履行监理合同约定的各项职责。
第二十八条 项目承担单位对委托代建项目的工程质量和施工进度进行检查监督，发现问题应及时督促委托代建单位整改;委托代建单位应指定专人负责项目实施管理资料的收集、整理，及时报送项目承担单位，通过实施管理信息系统，按时、准确上报委托代建项目的进展情况、质量情况和资金使用情况。
第二十九条 委托代建单位应按照国家和省有关规定，严格按照批准的规划设计、建设规模、建设内容和建设标准，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量和进度，按期交付使用。
第三十条 委托代建单位应健全项目建设质量保证机制。建立项目承担单位、委托代建单位、监理机构、施工单位、村民代表五位一体的质量保证体系，加大工程质量监管力度，严把材料质量关、施工工序关、质量报验关。积极鼓励项目区农民群众主动参与施工的质量监督。
第三十一条 委托代建单位严禁在施工过程中随意变更建设规模、建设标准、建设内容。确因技术、水文、地质等客观原因必须进行设计变更的，应严格按照《湖北省土地开发整理项目规划设计变更暂行办法》执行。
第三十二条 委托代建项目实施阶段涉及到土地权属调整的，应严格按照《湖北省土地开发整理项目土地权属调整管理暂行办法》执行。
五、项目资金管理
第三十三条 委托代建项目资金实行“专款专用、严格管理、集中支付、确保安全”的管理方法，项目工程款按照《工程施工合同》和施工进度拨付。
第三十四条 项目承担单位负责对项目资金的管理和拨付。工程施工费经由施工单位申请、监理单位审核、委托代建单位签署拨付意见、项目承担单位审批同意后，由项目所在地财政部门进行拨付。
第三十五条 委托代建单位项目管理费实行报账制管理，费用来源于项目预算的业主管理费，最高按照5:5的比例分成列支使用。项目管理费应按照有关规定严格使用范围。
第三十六条 委托代建单位应加强项目施工费管理，严格按照项目预算控制经费开支，不得截留、挤占和挪用项目资金。
六、中间验收和自验
第三十七条 项目委托代建单位、监理单位、项目承担单位，应按照《土地开发整理项目验收规程》的规定，依据经批准的规划设计、实施方案等技术文件，及时对完工后的单元工程进行质量评定，对具备验收条件的分部工程、单位工程、单项工程进行验收。
第三十八条 项目竣工后，由委托代建单位组织自验，自验合格后，由项目承担单位按照《湖北省土地开发整理项目竣工验收管理暂行办法》的有关规定组织初步验收。初步验收合格后，提交省厅组织终验。
第三十九条 项目交付使用前，项目承担单位应按照谁受益、谁负责的原则，及时与村集体经济组织签订管护协议，移交建设成果，明确管护责任。项目工程移交后的管护工作必须符合《湖北省土地开发整理项目工程交付使用后期管护暂行办法》要求。
第四十条 项目承担单位负责委托代建项目竣工工程造价审核和财务决算工作，并组织申报验收。项目委托代建单位应积极配合参与工程造价审核、财务决算和竣工验收工作。
第四十一条 委托代建单位要按照《湖北省土地开发整理项目档案管理暂行办法》的规定，要严格按照规定收集、整理、归档。项目承担单位负责督促、指导委托代建单位档案资料的收集、整理归档并登记造册工作。项目竣工办理移交手续时，一并将工程施工档案及相关资料向项目承担单位移交。
七、法律责任
第四十二条 委托代建单位应严格按照《委托代建合同》约定履行义务，不得擅自将项目转包或分包他人，如有此行为发生时，县级国土资源部门有权立即终止合同执行，由此所造成的全部损失由委托代建单位负责。
第四十三条 委托代建单位如果在招投标过程中出现瑕疵，或未能恪尽职守导致有关人员或单位损失的，应按照《委托代建合同》的约定，承担相应的赔偿责任。
第四十四条 委托代建单位未能完全履行《委托代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或增加投资金额一律由委托代建单位补偿。
第四十五条 省级国土资源管理部门在稽查、审计、监督检查实施委托代建项目的过程中，如发现委托代理单位存在违纪违规行为的，有权责令其中止有关合同的执行，并由此造成的损失由委托代建单位全额赔偿。
第四十六条 委托代建项目因组织不当、管理不善、失职渎职，造成重大安全事故、质量事故和严重挪用项目资金等违法行为，委托代建单位及有关责任人应承担相关法律责任。
第四十七条 第四十八条
八、 附则
本办法有湖北省国土资源厅负责解释。 本办法自发布之日起实施。
二○一○年五月 日
第二篇：代建制方案
工程代建制方案
我公司从成立至今，希望由原来的单一监理逐步发展到目前有工程监理、工程咨询、工程项目代建等诸多业务领域。首先我们要对代建制予以理解，认识代建的概念和职责，培育各类人才，对重要岗位骨干人员敢于委以重任，完善企业对人才的激励体制，形成开展全过程代建业务的技术管理。我公司现有人员45名。其中高级工程师8名，工程师及经济师19名，初级职称人员为18名,公司人员全部具有大专以上学历。公司依托舟山市大陆连岛指挥部，公司大部分人员有工程项目建设管理经验。公司近五年来的经营业务涉及舟山新区各个区县的公路建设。在舟山新区具有良好的信誉及业绩,具有良好的社会资源。 我们公司工程代建专于：‚智力服务业‛，他的成果是从业人员的知识，实践经验和智力。对项目代建人员的素质要求是及为重要的：专业知识，管理水平和社会科学知识，还要有较强的语音表达能力和敏锐的思维能力。为此我们向前发展壮大，离不开一支技术水平高，知识结构合理，专业基础扎实，工作经验丰富的技术和管理团队，而且要不据一格聚集人才，量体裁衣使用人才，积极培育人才，为各类人才提供发挥才能的舞台。我想我公司在这些年的代建工作中已经觉察到我们的不足，存在不少问题，为此建议领导，加大练内功的力度，才能真正的使公司的发展更上一层楼。 更重要的是政府行政要了解‚代建制‛和支持代建制的发展，政府各方应转变观念从思想上认识到推行‚代建制‛是社1
会主义市场经济发展的必然。对‚代建制‛发展过程中出现的种种问题和助力要正确，有效的解决和疏导，要及时澄清对‚代建制‛的误认识。才能确保‚代建制‛健康且稳步的发展我认为代建在工程实施阶段的工作是至关重要。尤其是国家、地方政府没有一个明确法律依据的政策。
我们只能摸石头过河。在实践中，找到到达目标的方向现场管理人员就要依据当地实际，因人而益，因地而益来采取灵活的代建管理方法才能达到目标管理的目的。要正确理解工程代建制的概念及职责。而不是跟着业主意图一条路走到黑。不管是政府投资还是企业集资工程项目。在工程实施阶段都应具备的工作方法，即达到目标，又团结和协，才能圆满地完成代建工作，让社会改变对代建的积极评价。
近年来，在政府投资的建设工程领域，国际上成熟的一种法人运作方式——代建制正在引起广泛的关注。自2000年以来，我国的上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵阳、苏州和厦门等地先后开展了试点。2004年7月国务院公布的《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)中明确提出：‚对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。‛
一、代建制项目管理的优越性
代建制是我国政府公共投资项目管理体制的创新。实践证明，
公路及市政道路建设项目实行代建制后，从根本上解决了同体监督的弊端，是公路及市政道路建设创新投资体制和流程再造、规范公路及市政道路建设市场秩序的一项治本之策，是保证工程质量、降低成本、确保工期的重要途径，既有利于转变管理职能，又有利于节约投资。
与传统的建设组织管理模式相比，建设项目代建有着明显的优势，即:降低业主技术经济风险，体现专业化管理优势，降低工程造价和管理成本，保证高质量的建设水准;符合国际惯例，最大限度地保护各方的合法权益;机构、人员较为稳定，便于监管，可以有效防止违法、违纪的发生。
代建制的管理由专业性强、具备相关资质的项目管理单位承担，项目管理人员具有丰富的相关工程的经验和专业知识，这就使得部门负责人可以灵活地委派各子项目的工作人员，使管理工作层次鲜明，职责清晰，约束性强，整个管理系统能够高效地工作，对项目管理过程中的关键技术和重点、难点工程都能做到事前控制、过程控制和事后总结，提高了管理水平。
二、代建单位应具备的条件
(一)具有独立法人资格;
(二)具有建设项目代建资质，同时具有工程监理、咨询、勘察设计、招标代理等一项或多项资质;
(三)具有与代建项目相适应的工程建设管理经验、服务水平;
(四)拥有和代建项目建设规模、技术要求相适应的管理及专
业技术人员。
三、舟山市公路及市政道路建设项目实行代建制的可行性
随着我市公路及市政道路建设规模的增加，现有项目业主单位在每个项目组建一套基建班子，在专业技术及管理人员方面已面临困难。在这种情况下，通过直接委托、公开招标或邀请招标等方式选择项目代建管理公司，全权负责项目建设实施阶段的组织管理是大势所趋。实行代建制后，业主单位只需负责项目前期准备工作、后期运营管理等事项，而无需再抽调人员成立庞大的基建班子，只需成立业主代表处，配备少量工作人员负责业主应承担的相关业务，能大大减轻工作压力。
四、项目代建双方的职责
(一)项目业主的职责
1、根据规划提出项目建设的规模、性质、建设标准和使用功能，负责筹措项目总投资中政府出资额之外的建设资金，并建立项目专门帐户，按合同约定拨款和投资控制;
2、负责项目建议书、可行性研究报告的编制及相关的环境评价与水土保持等前期手续的报批;
3、负责概(预)算及修正概(预)算的报批;
4、负责组织施工图设计及预算的审查和报批;
5、负责做好征地拆迁工作;
6、负责选择代建单位并签订代建合同;
7、负责工程计量支付的定期审查和核定，组织审核竣工决算，
并按规定报交通主管部门或其授权单位认定;
8、负责对代建项目的工程质量、安全、进度、投资控制和廉政建设工作进行监督检查;
9、做好项目建设过程中与政府相关部门的协调工作;
10、参与项目交工验收，组织竣工验收，办理公路接管和养护手续;
11、法律、法规规定的其他职责。
(二)代建单位的职责
严格按照项目代建委托合同的约定，履行项目建设期间的管理职责和义务，承担相应的质量、安全等责任，不得向他人转包或分包代建项目。
1、编制项目代建工作计划书,包括项目代建工作的范围、内容、控制要点、目标,项目代建机构的组织形式、人员配置及其岗位职责。
2、依法协助业主组织工程设计、施工、监理和设备材料采购等招标活动，并向项目业主提交招标投标情况报告和中标合同文本;
3、协助办理由项目业主负责报批的事项;
4、按项目实施进度向项目业主申报投资计划，按月向项目业主报送项目进度及资金使用情况报表;
5、负责代建期内的工程合同的洽谈与签订工作，按照合同条款进行管理，在建设过程中做好质量、安全、进度、投资控制等工作，负责项目施工全过程的管理和协调工作;
6、组织工程中间验收、其他专项验收和交工验收，协助组织竣工验收;
7、编制项目竣工决算，负责项目竣工文件及相关技术资料的整理、汇编和移交;
8、接受监察和审计部门的监督检查;
9、代建合同约定的其他职责。
五、公路建设中拟采用的代建方式
根据工程建设实际，公路及市政道路建设项目代建可采用以下两种方式：
(一)整体项目代建制
整体项目代建，由交通或城建行政主管部门或项目业主委托具有相应资质的项目管理公司为代建单位。代建单位代理投资人对项目建设的全过程进行组织管理，包括项目前期工作和建设实施两个阶段。项目的建设组织实施包括编制项目建议书，编制可行性研究报告，委托勘察设计及监理，工程招标及合同签订，办理相关建设手续，项目实施过程管理，竣工验收，工程决算，项目移交等。覆盖了除资金筹措与供应外的建设单位在项目实施阶段的全部内容。
(二)建设实施阶段项目代建制
建设实施阶段项目代建制，是指根据批准的可行性研究报告和项目初步设计，对施工图设计文件编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段性代建。
建设实施阶段项目代建，由交通或城建行政主管部门或项目业
主委托具有相应资质的项目管理公司为代建单位。代建单位依据《项目代建合同》，对整个建设项目的建设实施阶段工作进行代建管理。项目的建设组织实施主要包括工程招标、设计管理、质量控制、进度控制、投资控制、安全文明施工、合同管理、信息管理、风险管理、组织协调工作，以及交工验收、工程保修、竣工验收、档案管理等工作。
结合我市公路建设具体情况，整体项目代建因牵涉面广，条件尚不成熟，建议首先以建设实施阶段项目代建制为重点进行试点。
六、代建单位费用管理
1、代建单位管理费用从批准概算中的建设单位管理费中列支，在项目代建合同中确定具体金额。
2、建设项目的资金拨付与管理，项目代建管理费按《项目代建合同》的规定拨付;项目建设所需工程进度款经项目代建单位、业主单位核定后按规定拨付。
3、代建单位在满足设计要求、使用功能和保证质量的前提下，总投资如有节余，可从节省的资金中提取适当比例的奖励费。具体数额按《项目代建合同》执行。
第三篇：政府投资项目代建制
项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。
一、项目代建制概述 建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。 现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。
二、与工程总承包和工程项目委托管理的区别
目前，发达国家工程总承包的主要方式有：
(1)设计-建造总承包
承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责;
(2)设计-采购-施工总承包
总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务;
(3)交钥匙总承包
与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。
工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告;在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。
代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。
三、代建制与工程建设监理的区别
1、代建制的范围
代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。
2、代建制与工程建设监理的区别
工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。
四、项目代建制的作用
1、项目决策更加科学深入
过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为"三拍"项目，什么意思呢?就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是"可批性"报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。
实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。
2、项目管理水平和工作效率大幅提高
自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。
代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流
程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。
3、项目控制得到真正落实
在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超;通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标;由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。
代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。
4、竞争机制发挥充分作用
竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。
5、有利于遏制腐败
代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
6、政府对项目的监管更加规范有力
政府投资建设项目容易"超投资、超规模、超标准"，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是"三超"的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。
代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。
代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划;财政部门将政府资金集中起来，
根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位;发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。
五、代建项目组织实施程序
(1)使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批;
(2)发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式;
(3)发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》;
(4)前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例(如3%)或建筑面积超过批准面积一定比例(如5%)，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批;
(5)发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复;
(6)发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标;
(7)发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10- 30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定;
(8)建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审;
(9)政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。
六、项目代建制的合同类型
1. 第一种模式：“委托代理合同”模式
是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”(或“项目业主”)采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”(或“项目业主”)作为委托方，与“代建单位”(受托方)签订“代建合同”。
此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。
特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”;项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人(“项目法人”、“项目业主”)的手中。
优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。
(在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。)缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”(“划拨”)给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。
缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。
2. 第二种模式：“指定代理合同”模式
是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。
此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。
特点：投资人(“政府投资主管部门”)不是“合同当事人”;投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。
优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。
缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。 项目管理者联盟，项目管理问题。
缺点二：投资人(“政府投资主管部门”)不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。
3. 第三种模式：“三方代建合同”模式。
是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。
北京市是由“发改委”(投资人)选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”;武汉市是由政府指定的“责任单位”(投资人)选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”;浙江省是由“政府投资综合管理部门”(投资人)选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位(受托人)的监督权、知情权;提供建设资金的义务。
“使用单位”的权利和义务：对代建单位(代理人)的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权;协助义务、自筹资金供给义务。
优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。
用好“代建制”这个灵丹妙药
2010年08月17日 18:23【】 【】
为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。(《人民日报 》 2010年08月17日)
什么是“代建制”? 建设工程的代建制度是国际上通常采用的
一种工程项目管理模式。在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资的非经营性项目，按照建设(使用)单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位(代建人)，委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设(使用)单位的项目管理制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
为什么要推行“代建制”?当前在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。
建设项目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。
“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。
“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现 “政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。
“代建制”的灵魂是“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离
第四篇：“代建制”——工程项目管理的探索
目前，政府投资非经营性项目和公益性建设项目，通常采用政府或投资方直接负责，由最终使用管理单位自建的管理方式。工程项目的管理机构常由非专业机构和非专业人员、甚至由抽调人员组成临时机构进行管理，技术力量薄弱，缺乏管理经验，项目责任主体虚位，投资与建设、建设与管理混为一体，缺乏有效的监督机制，容易导致决策失误或监督失效、失灵，不但不利于保证工程质量和工期，而且项目单位超投资、超规模、超标准的“三超”现象十分
普遍，造成投资额度失控，浪费资源的同时也容易滋生腐败。
“代建制”的出现有效的解决了这个问题，“代建制”属于委托代理的法律范畴，委托代理是被委托人在委托人委托权限内从事被委托事项，并由被委托者承受结果和承担责任。工程项目代建制作为一种新的建设模式：是指由建设方委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度。代建期间，代建机构按照合同约定代行项目建设投资主体职责，在权限范围内，根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作。代建机构虽然实施具体管理，但受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。代建制适用于不具备自行管理条件的行政事业单位的建设项目，非经营性政府财政性投资项目。其目的是将建设单位与使用单位分离、决策权与执行权分离，其实质是通过建设工程的专业化管理，提高政府投资建设项目的建设管理水平和政府投资效
益。
政府投资项目实行代建制，是国家《投资体制改革方案》的一项重要举措，是一项带有探索性的工作。深圳借鉴香港、新加坡、日本等国家的管理模式，组建工务局对政府投资项目进行直接管理。北京、上海已开始试行项目代建制，贵州、柳州等地先后出台了适合本地情况的工程项目代建制的试行办法。山东省也将实行预算内投资基建项目代建制，对政府投资项目、重大项目及限制类项目和一般竞争性项目分别实行审批制、核准制和登记备案制，组织实施预算内投资基建项目代建制方案。从目前代建试点的效果来看，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期，提高了政府投资项目实施情况的透明度和资金的有效利用。同时也应看到代建制作为一种新的项目管理模式目前还没有统一的概念，在法律上没有明确的定位，市场操作不规范，行业管理制度不健全。下面针对其
中一些问题提出一些看法，供大家讨论。
一、关于代建制中参建各方的定义和法律关系
通常代建过程中，参建方包括：项目法人即投资人、代建机构、使用单位。
项目法人是指依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经
营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。
代建机构，也称代建人是指具有工程建设管理经验，并且具备与项目相适应的咨询、监
理、施工、房地产开发或其他相应的工程建设方面资质的专业法人或组织。
使用单位是指项目建成后实际接受、使用、管理并拥有项目产权的法人或组织。
代建基本过程是由政府通过招标方式选择代建机构，代建机构选定后，投资人、代建机构、使用单位签定项目相关代建合同，代建机构对政府投资工程的实施全面负责，包括：组织有关单位编制项目建议书、可行性研究报告、项目立项、土地征用拆迁、规划选址报批、缴纳税费及办理有关报建手续、组织招投标、选择施工、设计、监理单位、编制项目投资计划和财务用款计划，报政府主管部门审批，组织编制项目概算、预算、和决算文件，项目完工后的项目移交。代建制中一个显著的特点是代建机构代表投资人的利益，在代建期间
要具有项目法人地位，并承担相应的责任。
在实际操作中，代建单位被赋予的角色常常无法得到有关部门法律、法规的认可，工程项目的前期工作如：征地、拆迁、规划及开工前须办理的各项手续，没有委托人的配合，几乎无法完成。项目竣工后，移交使用单位，由于投资、建设、使用常常是分开的，所以使用单位对项目的功能与预想的存在很大差异，也很难达到满意。因此设计阶段充分采纳使用单
位的意见是必要的。
代建机构履行职责的法律环境尚不健全的情况下，细分项目法人、代建机构、使用单位
的职责，明晰三者权利、义务对项目投资目标的实现非常重要。
二、关于代建机构的选择
代建机构必须是具有独立法人资格，自负盈亏的经济实体，具有同类工程建设管理经验和建设管理能力，并具有与项目相适应的经济实力，在项目建设中具有法人地位，拥有法人的权利，同时承担相应的责任。选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建机构，现在还没有统一的认识和相关的政策规定。按照国家目前可从事类似代建工作的法人机构来看，基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括项目管理公司、工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等;二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司等。根据政府投资代建工程当前的要求，不论哪类公司必须具有咨询或招标或工程造价甲级或工程总承包一级的资质，且具有建设项目全过程管理的能力或业绩。如何选择代建机构要结合政府投资项目的特点考虑，首先以满足使用人的合理需求为目的，兼顾资金来源、偿还及管理，综合各项因素使投资和建设的风险降到最小。目前，得到普遍认可的代建机构有实施交钥匙工程的施工总承包单位、工程项目管理公司。
工程总承包
包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。总承包企业按约定对工程的质量、工期和造价等向业主负责，业主或业主聘请的专业项目管理公司作为其代表管理工程实施。工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。工程项目管理企业不直接与该工程
项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业签订合同，监督合同的履行。投资公司是投资体制改革中，政府公共项目投资职能的载体，被赋予投资主体的地位，
在委托的职责范围内行使权力，履行职责，不受其他单位的干预。
关于选择上述哪一类机构更适合代建工程，看法不同，争议也较大。由于代建工作的产生是近一二年政府投资体制改革的产物，代建工作尚无较多完整的案例可以总结。项目总承包单位和项目管理公司的特点是占有技术优势，具备很强的项目施工管理能力，但要作为项目法人仍然具有相当的难度，需要与业主相配合，才能实现项目目标。随着国家投资体制改革的进行，政府性投资公司的出现，笔者认为现阶段以资产经营公司为形式的项目管理公司作为代建机构更为可行，政府投资职能与投资管理职能的分离，政府性投资公司作为投资主体更容易确立项目法人地位，行使法人各项权利，利用社会中介机构、工程总包单位工程管理的技术强势，最终能较好的实现项目目标。这种方式也与现阶段社会主义市场经济体制相适应。随着工程管理市场的形成，体制的完善，开放竞争机制的确立，政府性投资公司也将
与其他形式的工程管理机构一样，遵循市场规律生存发展。
三、关于代建制的运作模式
关于代建制的运作不同城市采取的模式各不相同，现阶段大部分采用项目法人加代建单位的形式，由建设单位即项目法人负责提出项目的建设规模、建设标准和使用功能、编制项目建议书、可行性研究报告、办理立项、规划等报批、初步设计及与项目相关的土地、环保、消防等的报批，参与项目设计、施工、监理、招标，负责做好资金筹措和财务管理的基础工作，组织编制工程竣工决算。代建单位负责：办理施工许可证、施工图审查和工程实施中有关手续，组织工程监理、施工和材料设备采购的招标工作，工程相关合同的洽谈和签订工作，对合同进行全过程管理，组织工程中间验收和交工验收并按照国家规定实行终身负责制，审核签证工程进度报表及进度拨款意见，按进度要求上报资金计划并按月上报工程进度和资金使用情况，编制工程决算并负责工程竣工和相关资料的整理。这种方式的优点是：建设单位和代建单位的分工比较明确，可操作性强;强化了建设单位的地位和作用，监督作用强。缺点是：对不具备工程项目组织管理的单位，前期工作有一定的难度;同时代建单位的作用
有所淡化，没有完全发挥其代建功能。
另外一种形式是根据项目代建过程中各阶段的工作内容，将代建分为前期、实施两阶段，根据代建单位的优势，分别选择代建单位。这种方式的优点是：提高了项目管理的专业化水平，适用于大的工程项目;缺点是;工程的协调和衔接会有一定难度，责任分散对项目代建
效果的评估不利。
综合上面两种方式的利弊，可根据城市建设的需要，由政府或出资人通过招标选择具有资格的代建单位，签署代建委托合同，在委托权限内，行使法人权力，对项目实施合同管理，从项目批复立项到保修期结束，进行全过程监督管理，并实行终身负责制。代建前期的工作重点应放在项目建议书、可行性研究上，为后续工作提供重要依据，在设计阶段充分统一使用单位意见，为后期项目顺利开展打下良好基础。实施阶段从建设许可证等工程建设相关手续开始，该阶段的工作重点在施工过程的监督及建设资金的审核、批付上。代建单位不具备的专业性较强的资质，可通过有关部门的批准，与有资质的相关单位实行合作，并以工程管
理公司的名义对建设工程项目实施管理，如总承包单位。
四、关于代建制的行业管理
根据有关单位的调研，实行代建制的工程项目投资全部控制在预算范围内，尽管代建制还处于试点阶段，但是他的成效已经毋庸置疑。代建制仍然在发展探索中，目前问题多集中在行业管理上，诸如：法人公司和代建单位之间的职责不清、不合理，合同协议内容不全面、不明确;代建市场管理体制不完善、法律、法规不健全;法人公司、代建单位、施工单位、监理单位以及各相关行业主管部门对项目代建制的理解观念不
一、思想认识程度不同;政府部门、法人公司和代建单位各自所追求的目的不同以及利益冲突。为了顺利地推行代建制度，避免实施过程中不必要的反复，代建制度的建立要从实施代建制度的背景和法律环境，理论可行性和实施步骤(模式)、实施的政府控制手段等方面做系统性的考虑。以下是有关的几
个问题：
1、完善法律制度。国家的法律、法规有关代建制还是空白。没有一个严谨、统一的概
念，代建公司的存在还没有明确的法律定位。
2、建立行业标准。比如市场准入制度，代建单位的资质等级、注册资本金、技术力量、
代建业绩等。以保证代建公司的水平，保证代建质量。
3、建立代建招标制度。对需要进行代建的工程标准，代建单位的资质要求，代建招投
标的程序、方法、标准等制度。
4、制定代建合同的标准范本
明确规定项目建设过程中合同各方的权利和责任，确定各方在协议中的风险，内容应该
涵盖项目全过程。
5、统一代建费用标准。目前普遍做法是代建费用占羡慕概算的2%-3%，其中根据前期
和实施阶
阶段工作比例，前期代建费用占总代建费用的10%-30%.通过统一费用标准，防止代建
标准达不到要求和市场恶意竞争。
6、建立奖惩措施。对达到设计标准和建设要求的项目颁发完工证书，对无法达到设计标准的要进行惩罚或罚款，拒收项目，对建设单位管理费及包干结余奖励做出明确规定。
第五篇：政府投资项目“代建制”模式研究
张 涛
本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。
政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。
政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。
然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。
一、政府法定机构直接管理(“集中代建”)，
二、完全市场运作(市场化“企业代建”)，
三、国有投资公司下的企业代建模式(“企业代建”)。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。
一、什么是“代建制”模式
代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构(代建单位或代建管理单位)直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位(代建单位)，负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。
上述定义有这样五层涵义：
1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。
2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构(公务局、署、处)也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。
3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。
4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。
5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人;管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。
代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置;代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见;代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。
二、政府法定机构与代建制
政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局(署、处)、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。
我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。
政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。
政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。
三、代建制模式发展的主导方向
按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。
逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。
道德风险(moral hazard)又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。
这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。
实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。
政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：
(一)由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。
(二)由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。
(三)代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。
(四)代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。
(五)代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。
当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法;项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐;政府法定机构内部如何创新机制，等等。
总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。
(作者系苏州市建设局副局长、高级工程师)