用地管理论文范文第1篇
****: 为认真做好我站铁路用地检查工作，进一步规范全站铁路用地利用和管理秩序，维护铁路用地合法权益，保障铁路运输安全，完善车站铁路用地监护管理行为。依据《铁路运输安全保护条例》(国务院令第 430号)、《关于印发<铁路用地监察管理办法>的通知》(铁运〔2007〕99 号)的精神，和郑州铁路局土地房产管理处下达的《关于开展 2011 基层单位铁路用地管理工作经营业绩考核有关事项的通知》(郑铁房函[2011]783号)、《郑州铁路局铁路用地管理工作综合考核办法》(郑铁房[2007]226 号)、《郑州铁路局基层单位铁路用地监护管理办法》(郑铁房[2008]100 号)等文件内容的要求，商丘车站对铁路用地各项检查工作高度重视，认真学习路局文件内容，广泛宣传，认真组织，扎实推进，深入开展铁路用地检查工作，完善制度、健全组织，并进一步完善车站和各车间铁路用地档案、台帐的建设。现将工作情况汇报如下：
一、宣 传、贯彻国家土地管理法律、法规、政策和铁道部铁路用地管理规定。 车站组织学习依据《铁路运输安全保护条例》(国务院令第 430号)、《关于印发<铁路用地监察管理办法>的通知》(铁运〔2007〕99 号)的精神，和郑州铁路局土地房产管理处《关于开展 2011 基层单位铁路用地管理工作经营业绩考核有关事项的通知》(郑铁房函[2011]783号)、《郑州铁路局铁路用地管理工作综合考核办法》(郑铁房[2007]226 号)、《郑州铁路局基层单位铁路用地监护管理办法》(郑铁房[2008]100 号)等文件内容，要求有关职能人员必须熟知保护铁路用地管理范围，从思想上必须有足够的重视，强化车间管理人员责任心。使全站职工都树立起管好自己脚下土地，做铁路用地主人翁的责任感。车站土地管理人员以“6.25的土地宣传日”为契机，到站管各单位、乡村、学校以及家属区进行广泛宣传，对预防侵占铁路用地行为实行有奖举报的形式，激励群众保护铁路用地的意识。
二、健全完善车站铁路用地管理的规章制度
车站对全站铁路用地进行全方面的统计，并按照铁道部、铁路局下发的铁路用地监察监护工作的要求，建立铁路用地监护管理机制，健全铁路用地监护管理网络，配备铁路用地监护管理人员。车站大力加强铁路用地档案资料管理，以铁路用地档案管理科学化、标准化、规范化和信息化为标准。将车站铁路用地档案进行审核、登记和备案，按照编号装订保存。根据铁路局的有关安排，配合局土地管理部门开展铁路用地管理档案的信息化建设工作。与此同时，车站进一步完善铁路用地管理基础台账和档案借阅制度，借阅档案须向上级主管部门申请，经过批准并办理完相关手续后方能查阅。
三、加强三级管理，把档案管理落实到一线
车站成立了以站长、书记为组长，主管副站长为副组长，各车间主任为成员的铁路用地管理领导小组，把工作落实到车间、班组、个人，大家齐心共管，实行在铁道部、路局、站段三级网络管理体制下的小三级管理网络。将铁路用地管理和工作业绩考核相挂钩，车站对管内车间、班组的铁路用地档案管理工作进行指导、监督、检查。实行一票否决，对造成铁路资产流失、损坏的一律严肃处理。各车间作为铁路用地的使用人对车站签订“铁路用地责任书”谁使用、谁主管、谁保护、谁负责。制订完善了商丘车站土地管理办法和车间的责任书。
四、积极主动配合上级部门工作
车站在完善自身工作的同时，积极配合测绘单位的测绘工作和开封土地管理处的对白云社区的铁路土地边界的实际测量分定工作。遇到特殊情况及时与上级主管部门沟通，按时高效的完成上级分配的各项工作。力争将铁路用地管理工作做到最好。
在今后工作中，我们将严格按照路局对铁路用地的各项要求，紧紧围绕确保安全、合理利用这个中心，以严格管理监督为主体，以预防侵占铁路用地行为重点，全面落实到车间、班组、个人，切实提升我站铁路用地监督管理水平，实现铁路用地各项工作的科学化、标准化、规范化和信息化管理。
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用地管理论文范文第2篇
陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的设区的市、县(市)土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县(市)人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县(市)土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县(市)人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上
建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
陕西省人民政府关于推进节约集约用地的实施意见
陕政发〔2008〕17号 2008年4月18日
四、加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用
(十四)强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，因地制宜，加快编制乡(镇)土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划。利用农民集体所有土地进行非农建设的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划。坚决贯彻“一户一处宅基地”的法律规定，宅基地的面积不得超过我省规定的标准，防止产生超面积占用宅基地。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不得批准新增宅基地占用农用地。规划明确撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、重建和改扩建住宅。对因国家建设拆迁安置需要建设住宅的和因土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一规划建设农村住宅小区。
(十五)全面开展农村集体建设用地专项整治工作。各地要按照国务院办公厅《关于严
格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)和《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知》(陕政办发[2007]4号)要求，结合第二次土地调查，集中力量组织开展对农村“空心村”、公路沿线和城乡结合部建设用地的专项清理整治。全面掌握农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地的情况，尽快建立和完善农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地管理台帐等信息系统。对农村建房布局不合理、建新不拆旧等形成的“空心村”、以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，在公路沿线、城乡结合部非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农建设等问题，要结合实际制定切实可行的措施，依法采取经济、行政和法律手段进行综合整治，并进一步完善和创新管理制度，落实责任，加强监管。
各地要按照土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划，结合新农村建设要求，有计划地开展农村集体建设用地整理。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，各地可给与奖励或补助。
(十六)依法盘活利用农村集体建设用地。对符合土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，经依法批准，允许以转让、租赁、作价出资(入股)等方式进行流转，确定给单位或个人有偿使用。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁集体建设用地用于商品住宅开发。不符合土地利用总体规划和乡(镇)规划、村庄规划的农村集体建设用地，不得以流转方式确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物不得改建、重建、扩建。
五、加强监督检查，努力推进节约集约用地工作的开展
陕西省国土资源厅
陕西省农村工作领导小组办公室 陕 西 省 建 设 厅 陕 西 省 农 业 厅
陕国土资发〔2009〕40号
关于开展《国务院办公厅关于严格执行 有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 贯彻落实检查情况的报告
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部：
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部《关于开展<国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知>(国办发[2007]71号)贯彻落实情况检查工作
的通知》(国土资发[2008]188号)及检查工作方案下发后，我省高度重视，迅速安排部署，认真组织开展了全省贯彻落实情况的检查工作。现将有关工作情况报告如下：
一、加强领导，认真安排部署
按照国家四部门检查通知和检查工作方案的要求，我们成立了由省国土资源厅主管领导任组长，省国土资源厅、省农村工作领导小组办公室、省建设厅、省农业厅相关人员参加的检查工作领导小组，加强检查工作的组织领导。同时，结合我省实际，及时制定下发了国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查工作实施方案(陕国土资发[2008]134号)，就检查的内容范围、方法步骤作了具体的安排，提出了明确要求，对检查工作进行了全面的安排部署。据了解，各市对这次检查工作非常重视，成立了相应的领导小组，迅速安排部署。有的市还组织召开了国土、建设、农业和农村工作领导小组办公室等部门联席会议，明确任务，研究抓好检查工作的具体措施，要求相关部门密切配合，搞好工作衔接，认真履行职责，确保不折不扣地完成好这次检查工作任务。
二、突出重点，严格自查自纠
这次检查工作重点以市、县两级的自查自纠为主，我省相关部门组成联合检查组对各市、县(区)贯彻落实国办发[2007]71号文件情况的自查自纠、总结整改工作进行全面的检查、督促，抓好落实。
从我们检查和各市上报的自查情况看，各市、县能严格按照国土资发[2008]15号、陕国土资发[2008]7号等文件的要求，认真抓好国办发[2007]71号文件的贯彻落实，注意加强文件的学习宣传，提高思想认识;切实加强集体土地的用途管制;严格依法办理集体土地的使用手续;坚决制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违规违法行为。结合这次国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查活动，按照检查工作方案确定的检查范围、主要内容和要求，对辖区内农村集体建设用地使用情况进行了全面检查，同时加强对重点地区的监督检查，加强对违法违规用地情节严重、群众反映强烈的案件的查处及督办工作。经检查发现，个别市、县在农村集体建设用地管理中，存在农村宅基地管理混乱、“以租代征”非法使用农村集体土地进行非农业建设，以及借农业园区建设，违反土地利用总体规划，擅自改变农用地用途进行非农建设等问题。对检查中发现的问题逐宗进行调查核实，统一登记填表;对查出的问题，按照土地管理法规和有关文件规定及时进行处理和纠正。据检查统计，我省农村建设圈占土地2658.75亩，其中耕地面积343.755亩,经批准的2289.01亩,未批准的369.74亩;实际使用面积2088.51亩,其中耕地面积343.755亩;用于农业开发用地475.03亩,其中耕地409.44亩,经批准的77.93亩,未批准的397.1亩;“以租代征”面积846.68亩,实际占地面积764.4亩,其中耕地面积500.67亩,不符合规划面积267.33亩。截止目前，在本次检查中查出的违规用地问题已全部得到纠正和处理。
三、认真总结整改，完善制度措施
针对贯彻落实国办发[2007]71号文件检查活动中查找出的问题，我们要求各市、县认真总结农村集体建设用地使用与管理的经验教训，分析查找存在问题的原因，认真进行整改，在摸清情况、查清问题、依法处理的基础上，制定整改措施，完善相关制度。省国土资源厅等相关部门加强督促检查，努力抓好市、县整改工作的落实，对违法违规用地行为纠正不力、整改不彻底的地区，责令限期整改，限期整改期间省国土资源厅暂停该地区农用地转用和土地征收审批。同时明确了下一步的工作思路：
一是加大集体建设用地政策宣传力度。进一步加强国办发[2007]71号、国土资发[2008]15号两个文件精神的学习宣传，切实提高广大群众特别是各级领导的依法用地、节约集约用地的责任意识。
二是加大集体建设用地政策的执行力度。加强调研，准确掌握情况，提前介入，加强批后监管。研究制定对各级政府执行农村集体建设用地法律和政策的考评办法，把农村集体建设用地管理情况列入政府领导政绩考核内容。对违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制和通报批评。
三是加大集体建设用地执法监察力度。协调各市政府进一步建立和落实土地联合执法机制，促使监察、公安、法院等部门积极配合国土资源管理部门及时查处土地违法案件，切实规范农村集体建设用地管理，坚决制止乱占农用地进行非农建设的违法违规行为。
《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》
国办发〔2007〕71号
二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设
当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设。
按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地计划管理;涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。
农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
三、严格控制农村集体建设用地规模
一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。
严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。
依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。
《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》
对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接;对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。
在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。
各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益
各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。
凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。
《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。
《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用
耕地的要落实补充任务。
陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知
陕政办发 〔2007〕4号
8.推进农村集体建设用地整理。我省农村建设用地总量较大，利用效率不高，要积极采取多种措施，用好现有的农村建设用地。各地要科学制订旧村庄改造、归并村庄整治的计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村庄土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。开展农村建设用地的整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率。
用地管理论文范文第3篇
【关键词】 高原绿洲农业 循环经济 土地流转 香日德镇
一、高原绿洲现代农业概述
绿洲生态农业，是指在荒漠环境下人类控制的农业生态系统，是人类改造利用荒漠，有目的地建设的，以水为中心，水土、林、草合理配合，农、林、牧多层次生态结构的农业。可见，绿洲农业是在高原荒漠地区进行农业整体开发和综合治理的一种理想模式。
由于自然和历史的原因，西北高原地区荒漠化严重，农业生态结构相当脆弱，农村经济发展相对滞后，农业生态建设和农村经济发展过程存在着诸多的障碍因素。因此，要缓解西北高原地区农业生态危机，最大限度地协调农业生态建设和农村经济发展之间的矛盾，有必要立足于西北地区现实的生态背景，积极发展绿洲生态农业。
二、香日德镇农业生产条件及发展现状
香日德镇地处青海省柴达木盆地东南隅的都兰县中部，面积29120平方公里，坐落在海拔2900米的沙漠中，是典型的高原高寒大陆性荒漠气候，年平均降水量166.8毫米，年蒸发量却达到2285.4毫米，是地球上蒸发量最大的地区之一，年日照时数最高可达2971.2小时，年太阳辐射量仅次于“日光城”拉萨。土壤主要以棕钙土、粟钙土和风沙土为主，农用地类型多样，以耕地为主，林地多部分为防护林，还有少量牧草地和沙地。香日德河为其主要地表水源，多年径流量4.352亿立方米，水资源供给相对有保障。由于具备“水、土、光、温、能”等独特的资源优势，具备农作物高产的有利条件，且适宜进行农业综合开发，发展农、林、牧合理结构和多层次生态系统的现代绿洲生态农业。据理论计算，香日德镇春小麦光温生产潜力每公顷平均可达20000公斤以上。出产的大蒜，个大味重，最大的单头接近500克，出产的窝笋、洋芋、萝卜、胡萝卜、芹菜、大白菜等根茎类蔬菜因个体大、无空心、产量高、品质好而享誉全国，成为青海省反季节蔬菜生产的重要基地之—。
香日德镇农业呈现以流域进行开发和布局的绿洲灌溉农业特色，尤其是2009年以来，大力实施种植业结构调整，大力发展“四个万亩”(万亩枸杞、万亩马铃薯、万亩高产油菜、万亩高产小麦田)、“一红一黄一绿一种(枸杞、马铃薯、蔬菜、制种产业)”，扩大种植藜米等高附加值经济作物，寻找优质、高效、高产的农业增长点，全镇农牧民人均收入每年以10%以上的速度递增。
当前香日德镇农业建设目标是：突出区域重点和特色，不断发展壮大枸杞、马铃薯、果蔬、制种等特色产业，积极引进农牧业深加工企业，发展农畜产品精深加工业，全力打好绿色、有机、无公害品牌，促进特色农牧业规模化、效益化、产业化发展，努力打造全省现代高效农业示范区。
三、香日德镇高原绿洲现代农业用地模式建设情况
1、建立基于循环经济的农区布局模式
根据自然环境特点建立农业生产、生活、生态合理的空间结构。打破行业、地域和所有制界限，形成跨区域、跨流域、大规模(适度)农业区域经济资源开发格局。目前香日德初步建立了一批具有区域产业发展特点的粮食、蔬菜、畜牧业生产基地。其次，加强用地布局优化，综合考虑生产、生活、生态因素，构建生态种养区、生态工业区、生态居住区、生态旅游区循环布局模式。按照集中连片的要求，加大对“一乡一业”、“一村一品”种植产业、畜牧产业用地保障。在经济聚集区及城市近郊，加强现代生态农业示范区、生态畜牧业示范区用地布局，兴建一批能够生产有机食品与绿色食品的农业基地。合理确定农业生产基地、畜牧业养殖区用地规模保护生态平衡。同时，根据香日德地区功能区划与建设重点，对于适宜开发地区大力发展农牧业生产，根据水源保障条件合理确定种植面积，根据草畜平衡条件合理确定载畜量。在河流沿岸布局足够的自然植被缓冲带用地，吸收由于农牧业生产和生活流失的养分以保护水体。
2、构建农业循环产业链用地模式
根据产业循环发展特点，保障农业产业链上各环节用地。在2009年以前，香日德农业发展以基地生产为主，加工业不足且处于初级产品加工水平，产业链条短，产品附加值低，优势资源转化为优势产业的步伐缓慢。为此，香日德镇积极构建农业循环产业链，发挥主导产业优势，重点发展互补链产业，延长产业链条，加快推进产加销结构调整步伐，努力形成“立体式”的战略调整格局。一是保障重点产业生产基地建设用地，如香日德在2011年以来先后建设了近7000多亩的蔬菜生产、黑枸杞种植、人工饲草种植示范项目基地。二是加强加工产业用地供给。据香日德十二五规划，全镇争取农产品加工率达到50%以上，加工产值占农业总产值的40%以上的目标，重点保障香日德百亿元枸杞产业园和生物产业园用地，重点向枸杞精深加工生产项目、马铃薯精淀粉加工项目、化肥专用肥项目供地。三是加强农产品市场配置用地供给。增加农产品配送中心、农村专业合作经济等公共服务组织用地比例。四是对优势产业用地给予政策倾斜和优惠，同时加强对重复性生产产业用地的控制。
3、构建乡村、企业、农户联合的农业土地流转模式
目前香日德引进公司流转土地主要集中在枸杞种植、育苗、蔬菜和藜米等特色种植产业。根据优势特色产业发展，因地制宜地开展“以场扩场”，采取“公司+基地+协会+农户”等产业化经营模式，大力发展订单农业，引导乡村、企业、农户联合。自2010年开始，香日德镇先后有中庄村与甘肃兰州黄河啤酒厂签订10000亩的优质大麦种植订单、下柴源村与青海省种子站签订了1645亩的豌豆种植订单、香乐村与青海农科院签订了2500亩的手拉手豌豆种植订单、东盛村与青海省藏地科技有限公司签订了2000亩的甘草种植订单，通过项目运作，有效推动农村土地流转，进行适度规模的农业开发，逐步将柴达木绿洲农业引向集约型和效益型的发展之路。
4、建立种、养结合的农业循环用地模式
自2008年开始，香日德镇不断推进农业内部生态经济模式，选择农田养地作物与养地作物的轮间套作的合适耕作体制，选择适当的家畜品种推广轮牧混养，通过种(植)养(殖)加(工)三者的有机结合，充分提高了农业资源的生产效率，提高产品产量和产值。此外，在香日德镇，近年还积极探索采用带状种植或混种的生态农业模式，如蚕豆—马铃薯带状种植、春油菜—豌豆混种，充分利用光热资源，实现了高产高效。同时推进生态农业土地投入减量化模式，加快化肥、农药、生长调节剂、农膜的合理规范使用与替代，实现了农业废弃物资源的循环利用。
四、高原绿洲农业未来发展的几点思考
当前国家把生态文明建设提高到一个前所未有的高度，高原绿洲农业是西部地区未来发展的一个新的方向，符合新时代特征和可持续发展的要求。目前香日德镇在绿洲农业建设发展方面，取得了积极的成效，但总体来看还处于起步阶段。从长远发展来看，高原绿洲农业发展应该重点在以下方面有所突破。
1、编制高原绿洲现代农业土地集约利用规划
编制绿洲现代生态农业土地开发整治规划，重点推进绿洲生态基地和农业生态园区建设，构建特色农业生产带;按照构建区域农业循环经济要求，在不同层面配置研发、种养植、加工、营销的产业链用地规划，推进养殖小区规模化生产集中。
2、促进农村土地流转，实现土地经营适度规模化
西部高原地区总体上集体土地流转相对滞后。未来需要加大流转制度建设，促进农地流转合理有序流转，实现规模经营。一是健全农村土地承包经营权流转工作领导机构和办事机构，加强指导、管理和服务，研究解决土地流转过程中出现的矛盾和问题，积极促进和逐步规范土地承包经营权流转。根据相关法律法规，建立纠纷仲裁调解机构，负责农村土地承包、流转纠纷的调解和仲裁。二是建立和完善土地流转统计、合同签订和管理、纠纷调处等制度。认真做好土地流转信息的收集、整理、上报工作，规范流转合同，并及时办理备案，建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。三是加大土地草场流转力度。应将西部广袤无垠的高原草场充分有效利用起来。通过搭建土地草场流转信息平台，规范土地草场流转操作程序和合同文本，对需要进行流转的土地草场进行登记，建立土地草场流转档案，核实土地草场流转后的经营状况等。
3、加强农村土地整理及配套基础设施用地建设
一是加大中低产田改造力度。西部高原地区耕地质量普遍偏低，应重点选择在有潜力发展绿洲农业的地区开展耕地现状质量调查，将质量低且分布较为集中的耕地纳入整理项目库中，积极争取国家、省上专项资金进行中、低产田的改造，加强耕地特别是基本农田综合整理。二是加快农田水利工程建设步伐，积极建设小型农田水利重点建设项目和节水灌溉工程，进一步做好规模化高效节水灌溉项目建设。三是进一步加大设施农牧业基础设施建设力度，重点保障像日光节能温室、高标准畜用暖棚等设施农用地需求。加大农业产业园区、基地配套水、电、路等公共基础设施建设用地保障力度。
4、研究推广农业节地技术，促进土地集约利用
加强农业技术建设，创新种养模式，大幅度提高土地生产率，强化行政与技术结合、科研与推广结合、规模化经营与专业化服务结合，为农用地节约集约利用提供技术支持。
【参考文献】
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[3] 丁瑶、邓兰燕：西部地区土地流转制度创新设计[J].探索，2008(5).
[4] 蔡寅春：西部地区土地资源与经济发展[J].现代经济信息，2010(7).
(责任编辑：柯秋萍)
用地管理论文范文第4篇
摘要：为了保证国家粮食安全，使经济社会发展与农业持续高效发展相协调，低标准农业用地提升为高标准农业用地就日益迫切，高标准基本农田建设工作成为其必然选择。在此背景下，本研究通过文献资料法，结合多年来高标准农业用地整治的技术经验，首先探讨了高标准农业用地整治工程的概念内涵及目标，并对高标准农业用地整治工程的技术要点做以总结，最后展望中国未来开展高标准农业用地工程技术的发展趋势。该研究为中国高标准基本农田建设提供方法借鉴和参考，同时，对推进农业现代化与高标准基本农田建设具有重要意义。
关键词：低标准农业用地；高标准农业用地；提升；技术要点；发展趋势
0.引言
低标准农业用地是目前土地资源管理及利用粗放模式下形成的产物，是由于规划滞后、区域管理措施不利、违法占用、搬迁等原因所形成的一类农用地，这类农用地具体特征为：土地利用率低下、集约程度不高、配套滞后、产业结构规划不合理、污染严重等。随着社会经济发展和城市化进程的加快，建设用地的需求量日益增大，耕地数量和质量均面临着严重的挑战。为了保证国家粮食安全，使经济社会发展与农业持续高效发展相协调，低标准农业用地变为高标准农业用地就显得日益迫切，高标准基本农田建设正是这个需求的产物。将低标准农业用地变为高标准农业用地将有利于土地资源优化配置和合理利用，同时促进了土地由外延扩展向内涵挖潜的方向转化以及走节约集约利用土地的道路，具有重要的理论价值与现实意义嘲。
高标准基本农田建设是在中国通过长时间基础性的中低产田改造和农田基础设施建设后具备了基本产出功能做出的重大决策，是中国经济结构、经济总量及粮食生产水平发生了质的变化的情况下，为满足农业现代化发展需求而对中国粮食主产区土地产出模式做出的重大变革。王洪波等认为，目前中国耕地平均等别偏低，根据基本农田高保护率的实际情况划定的基本农田不可能全都是优、高等地，只有通过高标准基本农田建设等土地整治工程，才能使大部分耕地满足高产稳产的要求。建设高标准基本农田是目前耕地保护研究的重点，是推动农业可持续发展的重大举措，是新形势下为确保粮食安全、加快现代农业发展和推进新农村建设重要的系统工程，同时也是功在当代、利在千秋的民生工程和基础性工程旧。据统计，1999-2010年，全国通过土地整治建设高标准基本农田0.13亿hm2，补充耕地约340万hm2，农田产出率提高了10%-20%，农业生产条件明显得到改善。
高标准农田目前是中国学术界关注的一个新领域，许多学者在基本农田保护、农地整治等领域做了大量的研究，其成果对高标准农田建设提供了理论支持和方法上的借鉴。根据中国高标准基本农田整治的特点，目前高标准基本农田整治的基础理论研究主要着重于指导其发展方向上，对于具有技术性指导的基础理论研究仍然比较缺乏。针对实践中出现的问题，加强高标准基本农田建设工程的基础理论研究，建立和完善建设高标准基本农田的工程技术支持体系，对发展中国高标准基本农田整治事业具有重要意义。因此，本研究加强对高标准基本农田整治基础理论的研究，以期对高标准基本农田整治技术方面的研究提供方法上的借鉴。
1.高标准农业用地整治工程的内涵
1.1高标准农业用地内涵
高标准农业用地内涵是指通过对农村土地的整治，在一定时期内建设的节水高效、高产稳产、抗灾能力强、生态良好、设施配套、与现代农业经营方式和生产相适应的农业用地。高标准农业用地建设的目标包括增加有效耕地面积，改善耕地质量及提升土壤肥力；完善田间灌排沟渠及机井、节水灌溉、小型集雨蓄水、积肥设施等基础设施建设，稳步提高粮食综合生产能力；加强农田防护林及生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能，确保好地用好，和谐共存。
高标准基本农田建设是建设高标准农业用地的集中体现，是推动中国耕地保护由数量保护为主转到数量、质量、生态防护和效益并重方向转变的重要措施及方法，同时也是新形势下对耕地保护制度的一个创新，为确保国家粮食安全奠定坚实基础。一直以来，党中央和国务院对高标准农业用地建设方面非常重视，《中华人民共和国第十二个国民经济和社会发展五年规划纲要》中明确指出要大规模建设旱涝保收高标准基本农田，根据“十二五”期间（2011-2015年）全国土地整治规划，中国要建设0.267亿hm2旱涝保收高标准基本农田，到2020年将要建设0.533亿hm2旱涝保收高标准基本农田。建设高标准基本农田、加强基本农田保护是党中央、国务院的战略部署。
1.2高标准农业用地建设内容
高标准农业用地建设内容包括土地平整工程、田间灌排沟渠及节水灌溉工程、农田道路及田间基础设施建设工程、农田防护与生态环境保护工程等。高标准农业用地建设要求应该科学合理开展各项工程建设，合理布置耕作田块，实现田间基础设施配套齐全（占地率不高于8%），满足田间管理和农业机械化、规模化生产需要。农用地建成后的基础设施使用年限应不小于15年，且质量等别应达到所在县的较高等别。
2.低标准农业用地提升为高标准农业用地工程技术
低标准农业用地提升为高标准农业用地工程就是对农村土地进行田、路、林、山、水的综合整治，使整治区的田间配套基础设施得到全面的提高和改善，达到或基本达到发展现代农业的基本要求，即：田间种植规范化，耕作机械化，施肥配方化，秸秆还田化，种子良种化，农产品无公害化，水源覆盖方田化，灌溉节水化，田间道路沙石化，农田林网网格化。
2.1土地平整工程
土地平整工程是高标准农业用地建设中的主要工程，是为满足高产稳产、旱涝保收现代农田耕作、防护、灌排需要而进行的地力保持和田块修筑等工程措施，包括耕作层地力保持工程和耕作田块修筑工程（田块长度、宽度、方向、形状、高差等达到一定的标准）等。应对田块进行合理规划、布局，使耕作田块能够相对集中连片，以便于灌溉及机械化操作。通过对高标准农田建设标准的分析，得出自然因素、社会经济因素和土壤的理化性状等影响土地平整工程，具体指标包括有效土层厚度、表层土壤质地、土壤有机质含量、土壤pH、坡度、梯地等状况；与之相关的社会经济因素指标包括土地利用率、田块规整度、田块破碎化程度。
2.1.1水田平整 水田平整的影响因素有土层厚度、田面高差、条田修筑和田坎归并等。田坎归并主要指对同一台面相邻田块的田坎进行截弯取直、修补、削坎还田及田块归并。水平梯田原则上只对同一台面相邻田块进行归并翻耕，对水田不做大规模田块平整，主要措施是对田坎进行裁弯取直，对垮塌的田坎进行修补，对占地较宽的田坎进行削坎还田，对边角地和小田块进行归并。
若项目区水田面积较大，田面高差不大，且以平坝为主，土层厚度适中，则宜采用条田形式，有利于田间机械作业和农作物生长发育，其他田块可适当合并田土坎；若水田以冲田为主，水田部分只进行田土坎归并，使小田块合并为大田块，不适宜进行大规模条田的修筑；若项目区水田面积不足耕地面积的15%，则对水田部分只需配套基础设施，改善耕地生产条件，保证水田格田内田面高差小于±3 cm，不需要进行平整。
条田修筑主要是对水田田面高差≤1.5 m的田块进行归并，工程实施前需将30 cm的耕作层进行剥离，从而保护耕作层。受地形地貌影响较大的条田可顺地形布置，主要方向以长边为南北向最佳；条田内部配以沟渠保证田块排灌要求，并以道路网络充当田埂为界，10 cm为路面高出格田台面的最佳范围，生产路宽度1.2～2m为宜，田间道宽度3.5～4m为宜，沟渠宽度0.6～1 m为宜，沟渠深度0.8～1.2m为宜，倒梯形断面为最佳的稳固性；条田的外缘主坎对条田起到保护作用，对外缘主坎进行加固修复，以上坎为主，当田坎高度≥1.2 m时，采用砌石修筑田坎。
2.1.2其他农用地平整 其他农用地包含旱地、水浇地，这类地的平整包括降坡和筑坎，其台面在长期耕作过程中基本已形成，根据基本农田、蔬菜基地、标准果园种植要求，适度进行降坡和筑坎，可实现田面平整。地面坡度为5°-25°的坡耕地适宜修建梯田，梯田化率应达到90%及以上。水浇地畦田内田面高差小于±5 cm，以利于灌溉及机械化操作。
根据实际气候条件，旱地坡度为6°-15°，净耕地系数偏低，可切割形成平坝水田。6°-10°旱地降坡为水平梯田，发展蔬菜基地；10°-15°旱地降坡至6°，发展标准农田；若旱地坡度为6°-25°，且集中成片，发展高标准农田和标准果园较适合，6°-15°旱地降坡方案与上面一致，15°-25°旱地降坡至10°，作为标准农田和标准果园；>25°旱地实施退耕还林；若旱地坡度分布为15°-25°，且占耕地面积较大，则对旱地实施坡改梯技术，或者是在区域内选择典型区建设标准果园。
2.1.3耕作层质量保持 保持耕作层质量，应进行土壤改良、地力培肥和养分平衡等一系列措施，防止耕地退化，提高耕地基础地力和产出能力。若区域石灰岩土类较多，以粗骨黄泥土为主，此类土壤肥力水平中等偏下，在农业生产中常出现营养元素缺失的情况，应采取增施有机肥、秸秆还田和平衡施肥等土壤改良方式为主，以深耕深松、必要的田间灌排设施为辅，增加土壤有机质，提升耕作层肥力。若区域土壤属于粘土类，且存在排水不畅，土壤通透性差，耕作困难，土壤pH较低，出现不同程度的偏差，可采用保护性耕作、客土法、种植绿肥、增施有机肥、建设田间排灌设施等土壤改良措施加以改善。
2.2灌溉与排水工程的提高以及灌区自动化的实现
灌溉与排水工程是指为消除水旱灾害、调节农田水分状况和地区水情变化、防治农田渍和盐碱灾害等采取的各种工程措施。根据项目区农业生产的需要建设农田水利设施，包括灌溉工程、水源设施工程、喷/微灌工程、排水工程、渠道及田间建筑物工程、泵站及输配电工程。灌溉与排水工程和灌溉规模、水文条件、地形地貌、土壤类型等有关。由于蓄水、引水方式、灌排方式不同，应根据实际需要采取蓄、引、提、集相结合的方式。对于水资源的利用应严格控制深层地下水的开采，对未经处理的污水禁止用来进行灌溉，地表水应为水资源主要的利用方式，地下水为辅。基于高标准农田建设标准分析，和灌溉与排水工程有关的指标包括灌溉保证率和排涝设施通达指数。
丘陵山区灌溉与排水工程是建设高标准农田的关键措施之一。丘陵山区灌溉与排水工程应设计水库、水井、蓄水池、山坪塘等集雨设施，水田的灌溉主要是通过集雨设施经输水管道的路径进行灌溉，部分区域可修建囤水田进行储水，排水沟渠主要起到排去田间积水的作用，采用“干-支-斗-农”的方式纵横布设，沟渠设置进水口和出水口，并根据因地制宜原则，依据地形设计跌水；旱地灌溉与排水工程主要通过“沟-凼-池”的方式进行建设，从而保证旱地的排水和灌溉，该系统通过沿山沟（背沟、截水沟、山间边沟等）将势能较大的、紊乱的流水拦截至排水沟内，经沉沙山将流水泥沙沉积后，使流水蓄积最终入于各级排水沟末端，地形开阔及低洼处的蓄水池，实现高水高蓄高用、低水低蓄低用，从而可为旱地用水和涝季排水做准备。
2.3田间道路工程的提高
田间道路工程使居民生活及生产得到了方便，主要作用是连通田间和田间、居民点和田间的道路。田间道路工程对于维修现有道路起主要作用，其次是为了利用新建道路连接断头路及完善道路体系，道路呈现出“主-干-支”网络纵横布设，主要分为生产路和田问路。农业作业需求决定了田间路宽度，路基宽度4～5m为宜，路面宽度3.5～4.5m为宜，为方便未来耕作田块合并，路面材料一般采用泥结碎石，根据需要可提高路面材料级别，如混凝土路面。田间道路配套路基排水系统，并与周边的沟、渠、林相结合，起到保护边坡及路基稳定性的作用（图1）；生产路路基的宽度1.5～3 m为宜，路面宽度为1.5～2.5 m，生产路为横向时，间距在100～300 m间为宜，生产路为纵向时，间距在200～500 m为宜，一般采用素土路面㈣。
通过对高标准农田建设标准的分析，发现影响田间道路工程的主要指标是田间道路通达指数，即指当耕作田块集中连片时，田间道路直通达的田块数在田块总数中所占的比率，对于平原地区应达到100%，丘陵地区≥90%，合理确定田间道路密度，满足农业机械化和生产生活便利的需要。
2.4农田防护工程的提高
农田防护工程是为了保护耕作区免受自然灾害而进行的生态保护工程，与土壤、地形、地貌等自然条件有关，主要工程措施为修建护堤、坡面修截水沟和栽植防护林等。
护堤工程主要指河谷川道易受河水冲刷而修建的保护农田的堤防工程，以旧堤改造、堤防加固为主。通过加固维修，将堤防的防洪标准提高到20年一遇设计洪水，30年一遇校核洪水，主要工程类型有均质土堤、干砌石堤和浆砌石堤。河水流速小于2 m/s时，可采用土堤防护；河水流速为2～3 m/s时，可采用干砌石堤；河水流速大于4 m/s时，宜采用浆砌石或混凝土堤防护
截水沟主要适用于沟坡地，可减缓坡底径流对农田的冲刷，超过50 m以上坡长的坡面应设截水沟，间距一般20～30 m，分为蓄水型和排水型。防御暴雨标准按20年一遇24 h最大降雨量，一般均沿等高线布设，且坡底要保持一定的坡度。
当耕地的坡度不小于25°时应实施退耕还林，从而使地表径流减少，保护土壤耕作层，同时渗入土体的水量增加，起到涵养水源的作用。当耕地的坡度不小于15°时应实施植树种草，道路旁边建设防护林，山腰使用果林和树林相结合的方式，山顶采用乔木，行株距均2m为宜。在耕地坡度<15°的区域，以路旁和田间防护林为主，主要造林带建设在陡坡陡坎处，行株距均2 m为宜。选择适宜当地种植优质树种，做到方田间隔之间选用不同的树种栽植，实现一条路栽植一种树木，主干路栽双行，一般分引渠边、田间生产路栽单行，从而形成混交林网，防止农田病虫害成片发生。苗木地茎在3 cm以上，秆高3 m，做到开槽低植，及时灌水保墒。
3.低标准农业用地提升为高标准农业用地工程发展趋势
3.1精细化土地平整工程技术发展趋势
针对高标准基本农田土地平整要求，精细化土地平整工程技术将研究不同优化田块的土地平整技术要求，建立不同优化田块的平整高程设计方法，确定精细化土地平整的工艺流程和方法；土地平整工程将研究表土剥离和熟土回填的工艺流程和方法。
高标准农业用地土地平整工程技术将研制精细化平整的铲土机、推土机等，解决目前采用大型建筑机械平整农田带来的土壤压实和板结现象；针对水稻作物区，研究薄露灌溉的激光平整技术，研制与精细化平整推土机相结合的激光探头仪；建立精细化农田平整实用的机械设备生产基地。
3.2高标准基本农田整治新材料研发与施工技术发展趋势
针对目前田间道路缺乏高强度、生态化材料和设计施工标准的状况，研究不同工程类型区田间道路的设计、施工和验收规范；研制田间道路的生态化材料、田间道路的生态化设计技术和施工方法。
针对沟渠工程材料强度低、使用年限短、节水或排水能力差等问题，新材料方面将研制高强、防渗、环保的渠道材料以及成品技术和成品机械，研究不同气候类型区的适用材料和材料使用的生命周期，施工技术将研究具有生态型渠道的形式和构造，建立路沟渠材料及成品的生产基地。
3.3高标准基本农田保育工程技术发展趋势
针对部分基本农田保水性差、次生盐渍化和新增耕地熟化程度低等问题，高标准基本农田保育工程技术将研制能调节土壤水肥功能的土壤保水剂、保湿剂、高吸水性树脂，研究暗管改碱、节水节地等工程技术，研发适用于不同微差异类型区土壤熟化、农田景观绿化可降解新材料和新工艺。
高标准基本农田保育工程技术将筛选适应农田生态保育的植物、品种和培育方法，提出优化的工艺流程和土地保育方案，建设高标准基本农田保育工程的试验基地和生产基地，包括材料、成品、试剂设备，整体提升中国高标准农田的保育能力，增强高标准农田的可持续利用性。
3.4高标准基本农田精细化规划与工程设计技术发展趋势
针对不同土壤类型、微地貌、田面高差、土壤条件的微差异化条件，高标准基本农田精细化规划将研究高标准基本农田整治区工程条件微差异化的分区技术，微差异化农田整治基础属性数据库建立的方法，基于微差异化分区技术的田块优化规划与工程设计技术，建立结合机械设备使用效率、日照方位影响、灌排顺畅的正交化沟渠路布设优化模型。
用地管理论文范文第5篇
1 集体建设用地利用现状
这里所谈的集体建设用地, 不包括村民的住宅用地和公益性用地, 就黔江区当前的实际情况来看, 集体建设用地的总量还不大, 主要由以下三个部分构成, 一是原有的乡镇企业用地, 二是近年来通过各种形式所实际形成的建设用地 (大部分没有审批手续) , 三是乡镇通过报批形成的建设用地。通过对集体建设用地构成的简单分析就可以看出, 集体建设用地在集体经济的发展中作用还是有限的, 从总体上说, 集体经济还不够壮大, 集体经济组织在管理和利用集体建设用地中还存在着一些问题。
1.1 集体经济组织利用规划中的建设用地较为困难
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制, 集体经济组织也十分想引进信誉好、实力强, 特别是能够解决村民就业的企业和对于村域经济有促进作用和有发展前途的项目。但是现实情况是, 农村集体经济组织在立项、规划以及如何办理用地手续中都存在一定的困难, 很难利用规划中的建设用地, 唯一的出路就是等待国家来征用。没有了土地, 农村集体经济组织的发展就成了一句空话, 农民就业和改善农村经济就更加困难。
1.2 部分没有合法手续的集体建设用地再利用难度很大
由于历史的原因, 一些乡镇企业或村集体 (也包括有些个人) , 在没有合法手续的情况下长期使用着一些建设用地。由于没有合法立项、土地、规划和房屋等手续, 房屋无法进行翻建和改扩建, 只能进行一些非正规的经营。经营有问题的, 也只能任其继续下去或转租, 但转租之后也仍然是继续其非正规经营的命运。对于经营稍好一点的, 由于其规模和范围都较小, 也很难继续发展, 扩大再生产或招商引资也因为没有用地手续而无法实现。
1.3 正常的集体建设用地较少而分散, 再利用也受到一定限制
对于一些有合法用地手续的建设用地。由于数量较少而且分散, 目前来看还很难发挥应有的作用。这些小、少而且较分散的集体建设用地, 很难再有大的发展或引进好的项目, 更不用说在办理新的项目手续时会遇到多大的困难和问题了。另外, 部分有正常手续的集体建设用地, 因各种原因有的已经由个人在经营, 或已经转租、承包出去了, 实际上已经不能为集体经济组织产生效益。
2 现行集体建设用地利用现状带来的影响
我在和部分乡镇领导的交谈中了解到, 乡镇和村集体非常希望能有可以自己管理和利用的建设用地, 以便于他们根据实际发展区域经济, 壮大集体经济, 从而更有能力改善村镇面貌和村民生活。但近年来我们对集体建设用地的重视和研究程度不够, 对征地问题研究得多, 对集体企业占地问题研究得少;对发展园区经济研究得多, 对发展地 (村) 域经济研究得少, 对给农民各种补贴研究得多, 对如何促进其自身发展研究得少。因此, 当前集体建设用地的管理和利用的现状也给农村发展带来了一定的影响。
2.1 影响了集体经济的发展壮大
集体经济组织是目前农民生产、生活和发展的重要保障, 要做到“保证农民现时生活水平不降低, 长远生活有保障”, 只能依靠集体经济组织的壮大。现行的集体建设用地管理现状, 影响了集体经济的发展壮大。集体经济组织如果不能规范而有效地管理和利用建设用地, 就无法引进高质量的投资, 只有靠引进一些规模小、质量低的投资, 因为这些投资有时可以不考虑用地手续的问题。引进这些低质量的投资, 必然导致从事的行业产出低、效益差。
2.2 土地资源浪费, 不利于集约节约利用土地
没有完善的手续, 缺乏统一规划和政府监督指导的用地, 极有可能造成土地资源的浪费, 不利于集约节约利用土地。另外, 规模小、质量低的投资必然导致建设规模小、地点分散、缺乏效益。
2.3 滋生了较多的违法用地、违法建设问题
由于正常的集体建设用地的渠道还不够畅通, 在城市发展的过程中, 特别是在近郊区, 由于利益的驱使, 管理制度的不完善, 以及农民致富门路不多, 收入较低等因素, 导致了大量违法建设问题的出现。另外, 集体经济组织办理合法的用地手续很难, 但集体经济又要发展, 有时也出现了出租土地进行非农业建设的问题。还有, 农民从征地补偿费、农业生产和各种农业补贴中所得的收入数额较小, 也大多无法从事非农业生产, 就业困难, 所以有些人就私自建房, 用于出租, 造成了“瓦片”经济的出现。
2.4 影响了政府部门的良好形象
国土部门是宏观经济的调控部门, 同时又是发展经济的服务和保障部门。特别是在当前形势下, 如何服务和保障“三农”, 促进农村经济和区域经济的发展, 应当是需要我们各级部门认真考虑的一个大问题。我觉得, 我们在这个问题上做得还不够, 现在我们做的最多的是征地, 办理出让、划拨, 查违法;农村土地确权发证工作尚未真正启动。如何保障经济、促进“三农”缺乏有效措施, 我们在查处违法用地时, 经常有村干部和村民质问我们:你们只告诉我们这块地不能用, 那样违法, 但却没给我们留下用地的空间和渠道, 没给我们明确指出一条怎样用地, 在哪用地的思路。他们认为我们是只堵不疏。其实这就反映了群众对我们的不满情绪, 不仅影响了政府部门的形象, 也直接影响了国土部门工作的开展。
3 几点建议
党和政府对“三农”问题历来都非常重视, 但是由于农业占国民经济比重很小, 有时还是重视不够, 很多问题只停留在思想认识的层面, 没有落实, 真正服务和保障“三农”的措施不多。虽然农业占国民经济比重很小, 但农业人口占总人口比例很大, 农业是安天下、稳民心的战略产业, 没有农业现代化就没有国家现代化, 没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定, 没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。目前, 我们强调对农业进行补贴和工业对农业的反哺, 其实《老子》中早就说过:“授人以鱼, 不如授之以渔, 授人以鱼只救一时之及, 授人以渔则可解一生之需。”我们现在最应该做的工作就是扶助农村集体经济组织自己产生造血功能。
3.1 对乡镇企业或集体经济组织使用规划中的建设用地给以必要的支持
对于集体经济组织提出的工业或科研的项目, 只要符合规划, 有利于村域经济的发展, 符合黔江区的产业发展方向, 我们应该给以必要的支持, 允许集体经济组织使用规划中的建设用地, 并办理相关土地、规划、立项和房屋手续。
3.2 完善原有的乡镇企业用地手续
原有的乡镇企业用地, 是否办理用地手续、经营主体、经营项目、权属关系、企业运转经营状况等情况千差万别, 应加强调研, 进一步明确分类处理和管理办法, 该置换的置换, 该合并的合并, 该办手续的办手续, 该明确权属的明确权属, 该收回的收回。对基本具备条件, 能够进行招商引资或转产的项目用地, 在对项目进行严格审查的基础上也应该大力支持。
3.3 进一步完善征地补偿方式, 让农民留有部分建设用地
进一步探索和实践征地多元化补偿的思路, 特别是加大对留地安置和农民以土地作价入股方式的支持力度, 解决好与现行的招拍挂政策的衔接问题。对于在征地过程中, 乡镇企业或集体经济组织通过补偿而获得的经营性或工作用地, 只要项目可行, 就尽快通过, 从而为农民长远生计获得保证和真正意义上的解决奠定基础。
3.4 尽快实现集体建设用地流转
用地管理论文范文第6篇
摘要：在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。在城乡经济一体化发展中需要否定的是限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度，其价值取向应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
关键词：城乡统筹；集体经济；城乡二元结构；制度价值
我国农村集体所有制经济一直是在城乡对立的二元社会结构下存在和发展的，农村集体所有制是城乡二元社会结构的一个标志性的制度，那么在城乡统筹发展中要打破二元结构，是不是就不要集体所有制、不要集体经济呢?不仅一些人在认识上认为城乡统筹发展集体经济就没有必要了，更有一些地方在城乡统筹发展的实践中，紧盯着农民的土地，将农民集体所有的土地变为国有土地，统筹发展的实质就是剥夺农民集体所有的土地。正如陈锡文所说：“现在很多地方打着新农村建设，打着城乡统筹，说白了就是要那点地。但是，把社会结构破坏完了，以后真是不敢想象。”“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”因此，在打破城乡二元社会结构实现城乡统筹发展的背景下，农村集体经济要不要发展、如何发展就是我们研究农村集体经济有效实现的法律制度所必须面对的问题。
一、城乡二元社会结构下的农村集体经济
城乡二元结构是指在社会发展过程中城市和乡村由于其财富积聚功能的不同所表现出的在经济文化和社会生活的各方面的差别对立状态。城乡差别既有经济的原因，也有制度的原因。城乡差距是由于分工的不同产生的。城市是工业和商业的聚集地，工业和商业通过要素投入就能够迅速地提高生产率；而农村经济主要是农业经济，农业生产率的提高受到自然力影响和制约，不像工业和商业只要增加要素投入和社会必要劳动时间就能提高效率。例如，农业生产率的提高要求增加土地面积，如果人多地少，生产率就低；农作物的生长要有自然力的作用过程，农民不可能超越自然规律增加劳动时间提高生产率；而且农业还会有不可预测的自然灾害风险的影响。同时农业不仅受资源约束，也受需求约束。在需求约束下，粮食多了卖粮难，蔬菜多了卖菜难，农产品的产量越高，农民的收入反而越低。因而，农业是天然的弱势产业。这样，城市就具有比乡村强大得多的财富聚集功能，从而就导致了城乡收入的差距。因而，自从城市与乡村分离开来，就有城乡的收入差距上的对立。只不过在自然经济状态下，城市工业主要是手工作坊式的，虽然城乡收入有差距，但是差距不大。自从工业革命以后，随着科学技术在工业上的应用，工业生产力极大地提高，因此，城市聚集财富的能力也就迅速扩张，城乡收入差距也就拉大了。这种由城市与乡村产业不同决定的二者财富聚集功能不同所表现的二元对立，是自从城市与乡村分离以来就存在的客观现实。这在历史上一直存在，与集体所有制经济的建立没有关系。只不过我国的农民集体所有制经济是处在城乡对立的一定历史阶段。我国农民集体所有制建立以前我国社会的城乡二元对立是农村的地主经济和小农经济与城市工商业经济的对立。我国农村的农民集体所有制建立以后，我国的城乡二元结构就表现为集体所有制的农业经济与城市工业和商业经济的对立。我国农民集体所有制经济制度的建立也是一种城乡统筹。新中国刚建立时，我国工业基础薄弱，为了巩固政权就必须加速实现工业化。我们之所以在农村建立农民集体土地所有制和集体经济组织，就是为了迅速实现国家的工业化。建立了农村集体所有制和集体经济组织，组织农民进行集体的农业生产，对农产品实行统购统销，从而支持城市的工业化。没有乡村的集体经济，就不可能有城市工业化的物质基础。因此，我们党和政府实行了农村支援城市、农业支援工业的政策。这种城乡统筹就是以农业支援工业，以乡村支援城市，对农村和农业多取少予，以牺牲农村和农业发展加快发展城市和工业。这也加大了城乡对立。这时候的城乡对立不仅有历史的原因，更有制度的因素，多取少予的政策和制度安排，加大了城乡收入差别。在这一城乡二元结构下，农村集体经济的发展受到极大的限制。其表现主要有：(一)在农村实行集体所有制和集体经济，通过统购统销强制征收集体经济的农产品，同时实现工农产品价格的剪刀差，掠夺农业剩余，削弱集体经济的农业積累。(二)通过农业税收制度增加农民税负进行国民收入再分配，剥削农民。(三)通过户籍制度将农民限定于集体组织，束缚在土地上，限制农民进城。(四)通过土地征收制度将农民集体所有的土地廉价征收为国有土地，满足城市和工业的需要，限制集体土地直接通过市场配置实现其价值。(五)通过财政和金融制度调整将资金主要投入城市。而在基础设施和教育、科技、文化、体育、医疗、养老等公共服务等方面则把农村排除在外，基本不向农村投入或者投入很少。正是这种对农村多取少予的城乡不平等政策，使农村集体经济的发展受到很大的限制，加剧了历史性存在的城乡差别。
二、城乡统筹发展与农村集体经济
在改革开放以后虽然对城乡二元结构的政策也做了一定的改革和调整，但二元结构的基本格局没有变，而且随着城市的快速发展，城乡差距进一步拉大，城乡居民的收入差别几乎成为世界第一。不仅农村发展落后，而且这样一种格局也制约着城市的进一步发展。农村落后，农民收入低下、内需市场就起不来，主要靠外向市场。在世界性金融危机的冲击下，中国经济的问题，城乡不能协调发展的问题，就明显暴露出来。从政治而言，城乡差距过大，社会发展不协调，直接危及社会稳定。科学发展观，就是要实现人的全面发展，人的全面发展就不只是让一部分人先富起来的问题，而是要让全体人民都得到发展，就必然要求城乡统筹发展，而且我国的经济发展已经处在了工业化中期发展阶段，在客观上也具备了工业反哺农业的条件，因此，中央就提出了城乡统筹一体化发展的战略要求，确立了城乡统筹发展的基本政策。
(一)城乡统筹
城乡统筹的内涵和实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体纳入社会经济发展的统一规划中，要把农村和城市中存在的问题统一考虑、统筹解决。按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力
度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的表述，就是要稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，大力加强农村以党组织为核心的基层组织，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。简单地说，城乡统筹就是城乡经济社会发展的一体化。重庆市城乡统筹的做法就是五个一体化：城乡基础设施一体化，城乡经济发展一体化，城乡公共服务一体化，城乡劳动就业一体化，城乡户籍管理一体化。
(二)城乡统筹发展中集体经济的地位
在城乡二元对立的格局中，农村集体所有制是农村社会的一个标志性制度，但集体所有制和集体经济本身并不是城乡二元对立和形成城乡居民收入差距的原因。城乡二元对立既有历史原因，又有制度原因。从历史原因讲，我们不可能超越社会发展的历史阶段和条件。这种牺牲乡村和农业以发展工业和城市的发展战略，是我国新生的人民政权建立之初，我国社会经济由半殖民地半封建社会走向社会主义的必经的历史阶段，我们不可能在当时就建立城乡一体化发展的制度，但发展的目标必然由城乡对立走向城乡统筹一体化发展。从制度原因讲，正是在这样的历史条件下，我们建立了集体所有制，把农村社会的生产关系，由私有的小农关系提升为集体大农关系，但是，我们为了城市和城市的工业化，对集体所有制经济大加限制、从农村集体经济取之过多，导致了集体所有制之下的农村相对于城市的发展落后了，所以城乡差距的加大是加在集体所有制上的限制集体经济发展、掠夺集体资源的制度导致的结果，而不是集体所有制本身必然产生的。集体所有制本身相对于小农私有经济应当是一种先进的生产关系制度。因此，在城乡一体化发展中需要否定的是这些限制集体经济发展的不合理制度，而不是集体所有制和集体经济本身。发展集体经济是城乡经济一体化发展的应有之义。
城乡一体化发展就是要解决城乡经济的断裂问题。因此，要将阻碍集体经济与城市经济一体发展的制度因素都破除掉，大力发展集体经济。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》就提出要“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。在农村经济发展中集体经济是最为重要的，在农村以公有制为主体，就是以集体公有制为主体。集体经济为农户家庭经济提供服务，为农村社会发展提供有力的支撑，城乡经济的统筹发展在很大程度上是集体经济与各种经济成分、与城市经济的统筹协调发展。农村集体经济在传统意义上是以生产资料的集体所有制和集体劳动以及按劳分配为特点的，而在当前意义上集体经济不限于集体所有、集体劳动和按劳分配，而是在集体对土地和其他生产资料所有的基础上，以各种经济投资形式实现集体财产增值，并在此基础上实现集体成员利益的经济活动。例如，集体组织利用集体所有的财产出资设立集体独资企业，或者集体与其他投资主体共同出资设立公司或者合伙企业，或者集体组织出租、转让集体资产获得集体资产收益；还包括集体成员利用其承包的集体土地或其他集体资产建立农民专业合作社、土地股份合作社等经济活动。可见无论传统的集体经济还是当前意义上的各种新的集体经济形式，其中最重要的因素就是集体对土地和其他生产资料的所有制，如果没有集体的所有权就谈不上集体经济，但仅仅有集体土地和其他财产的所有权也不一定就等于是集体经济。只有在集体财产所有的基础上，利用集体生产资料进行投入产出，实现经济效益，才有集体经济。因此，发展集体经济必须坚持集体所有制和所有权。农村集体经济是与农村的私有经济、家庭的个体经济以及其他经济成分并存发展的经济形式之一。在城乡统筹的过程中集体经济必须在农村集体所有制和集体所有权的基础上发展。城乡二元结构中的所谓城乡产权的不统一，是限制集体所有权的各种制度因素对城乡产权的分割，在城乡统筹发展的要求下，实现城乡产权的统一，并不是将集体所有权和集体所有制改为私人产权或者国有产权，而是打破分割城乡统一的制度，实现集体产权与其他产权的统一发展。因此，在城乡统筹的条件下，集体经济必然与其他经济一样按照统一的市场规则并存发展。
(三)城乡统筹为集体经济的发展提供了机遇
城乡统筹不仅是缩小差别的过程，而且也为集体经济的发展提供了机遇，各项统筹政策都为集体经济的发展孕育着巨大的商机。首先，按照城乡统筹、一体化发展的要求，破除各种束缚集体经济发展的制度，为农村集体经济的发展提供了机遇和条件。例如，推进城乡基础设施的一体化，广大农村实现了村村通公路、通电话，就极大改善了集体经济发展的基础条件；推进城乡经济发展一体化，就能够建立统一的城乡市场，将集体资产要素按照市场原则优化配置；推进城乡劳动就业一体化，有利于农村剩余劳动力的转移，有利于为农村集体经济发展引进专业技术人才；推进城乡基本公共服务一体化，有利于弱化农村集体资源的保障功能，强化其资产功能，提高资产效率；实现城乡户籍一体化管理，有利于农民走入城市，从而减少集体成员，减少农村剩余劳动力，提高集体资产的效益。其次，城乡统筹中城市对农村的支持，将有力地促进农村集体经济的发展。城乡统筹就是要以城带乡、以工业反哺农业，要通过政策引导，促进生产要素向农村转移。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首要一条就是健全强农政策体系，推动资源要素向农村配置。其中包括：继续加大国家对农村的投入力度，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入；完善农业补贴制度和市场调控机制；提高农村金融服务质量和水平，加强财税政策和农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题；积极引导社会资源投向农村，各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排項目、增加资金时切实向农村倾斜，大中城市要发挥对农村的辐射带动作用，鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。这些措施的提出为农村集体经济的发展提供了商机。如果能够落实这些措施，在城市的带动下，农村的农业、工业、服务业都会有较大的发展。例如，通过科技下乡可以带动农民科学种田和实现农业的产业化经营；通过工业下乡可以将不适合城市而适合在农村发展的工业项目规划在农村，带动集体工业的发展。再次，在城乡统筹的条件下，农村集体经济可以面向城市，参与城市建设和发展寻求商机。例如，农村的建筑企业可以参与城市建筑，发展集体经济；农村集体经济组织，可以面向城市发展服务业。又如，农村集体经济组织和合作社
可以与城市单位或个人定向建立无公害粮食、蔬菜、水果等供应基地，可以利用农村独特的自然风光和农业观光项目面向城市发展旅游业。最后，城乡统筹发展，增加农民收入的同时也会促进农民生活观念和生活方式的现代化，引起农民消费观念的改变和消费需求的升级，为集体经济的发展提供农村市场。
三、在城乡统筹发展中农村集体经济的有效实现方式
城乡统筹发展为农村集体经济的发展提供了商机。农村集体如何在城乡统筹的条件下抓住商机，有效实现集体经济发展呢?从各个城乡统筹的试点城市的经验看，它们都十分重视农村集体经济的发展。例如，作为国家发改委和江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点城市的苏州市，通过农村“三大合作”改革，发展集体经济。所谓“三大合作”改革，是在农村的集体资产、承包土地、生产经营等方面，通过合作或股份合作的形式进行改革，发展新型合作经济组织，促进富民强村的一系列政策措施的统称，其改革成果主要包括社区股份合作社、土地股份合作社和农民专业合作社三种基本类型。农村社区股份合作社解决了权利主体分散与集体经营的矛盾，促进了农民身份和收入的多元化，推动了城乡一体化展。农村社区股份合作社是将原村级集体经营性净资产折股量化给集体经济组织成员形成的新型合作组织。它明晰了村级集体资产权属关系，完善了集体经济的分配形式，保护了集体经济组织及其成员的合法权益。这种合作社在明晰产权的基础上，参照现代合作企业的组织形式，建立以理事会和监事会为核心的合作社治理结构，权责明确，利益与风险共担，是现代企业制度的初级形式。农村土地股份合作社解决了家庭联产承包与适度规模经营的矛盾，促进了土地资源的优化整合，推动了城乡一体化发展。土地股份合作社是在稳定家庭承包经营制度和确保农民土地承包经营权的基础上，为探索创新农村承包土地流转机制，由农户自愿将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，将土地适度集中进行农业产业规模经营，然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他二、三产业。农民专业合作社解决了农民专业与兼业的矛盾，沟通了农村三次产业的联系，推动了城乡一体化发展。农民专业合作社是指在明晰农户私人产权、保持农户经营主体地位的基础上，以农技部门、村集体经济组织、种养能手、经纪人大户等牵头，联结在一个或几个农业生产领域从事同一农产品的产、销农户在生产、流通、技术、资金等某个方面或几个方面组建的新型农村合作经济组织。“三大合作”带来了六大变化：农村市场化、农民组织化、农民收入多元化、集体经济扩大化、经营规模化、管理民主化。从根本上改变了农村经济发展方式，优化了城乡之间资源配置，促进了农民增收和农业增效，缩小了城乡间发展差距，维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。成都市的城乡统筹发展农村集体经济的基本模式则有两种。一种是“农产品龙头企业加农户的农业产业化模式”。这种模式就是利用对农村居民点的统一规划节约的集体建设用地，招商引资，依托当地优势资源集中土地实现规模化经营，龙头企业与农户或集体经济组织签约流转土地使用权到龙头企业，实现土地资本化，从土地上解放出来的农民与企业签约安排就业，农民收入包括土地出租和转让收入、工资收入，实现农业产业化和农村城镇化。另一种模式则是合作社加农户发展第三产业的模式。这种模式将耕地集中起来组织农民专业合作社，统筹规划，发展生态旅游业，集体原有耕地以人均持股方式入股合作社，经营性承包地由承包人与合作社签约流转给合作社，由合作社统一规划经营，入股和流转了承包土地的农民与合作社签订劳动合同解决就业，农民收入有股金分红收入和工资收入，还有自营农家乐或其他项目的收入③。可见，在城乡统筹发展中，集体经济的有效实现方式主要是新型的集体经济组织，即各种农民专业合作经济组织。正是这种新型合作经济组织，利用了城乡统筹的条件和政策，将集体所有的资产资本化，实现了集体资产收益，并在此基础上实现了集体成员的利益。
四、在城乡统筹发展中促进集体经济发展的法律制度价值
城乡统筹是集体经济发展的社会基础，也是集体经济发展的机遇。在这样的社会基础上，就必须建立促进集体经济发展和有效实现的法律制度。促进农村集体经济发展和有效实现的法律制度的制度价值应当是：消除歧视、实现平等，破除限制、促进公平，减轻负担、提高效率，优惠扶持、强化保障。
(一)消除对农村集体经济的歧视，实现集体经济与其他经济的平等发展
农村集体经济在我国农村经济发展的各个时期都发挥了重要的作用，作出过不可磨灭的贡献。在改革开放前，农村集体经济组织大力开展农田基本建设，兴修水利，为改善农业生产的自然条件和增加农业基础设施，提高农业生产率，作出了巨大的贡献。最为典型的就是山西省的大寨大队的集体经济。在改革开放初期，农村的乡村集体企业异军突起，为农村经济发展创造了瞩目的业绩。但是改革开放和市场经济的发展，放大了集体经济不适应市场经济的弊端，使人们逐渐形成了一种观念：集体经济不如个体和私营经济。由此在改革过程中，集体经济的发展受到歧视，在农业生产中几乎普遍地以家庭个体经济取代了集体农业经济，乡村集体企业也都实现了向私有经济的转制。然而，30多年来的农村改革发展的实践证明集体经济并非不能适应市场经济的发展，关键是要不要它发展的问题。集体经济只要采取了适应市场经济的经营机制同样能够显示出它的优越性。例如，笔者调查的河南省漯河市的南街村，在20世纪80年代初，为了贯彻党的十一届三中全会实行包产到户的路线，耕地实行了农户家庭承包经营，村上的集体企业也承包给了私人。在村集体经济被取消几年以后，承包村集体企业的私人不给村上上交承包费，村上的公共事务职能几乎陷于瘫痪，村民对村委会的不满引发了村民的上访告状。村党支部就乘势收回了被私人承包的集体企业，由党支部和村委会直接经营，取得了明显的经济效益。在形成一定的集体积累后，村党支部和村委会决定将承包给农户的耕地也收回村上由集体经营。1986年5月，党支部贴出告示宣布，如果村民愿意將土地交回集体经营的，由村集体每月每人发给40斤标准面粉作为口粮，从1986年5月到1990年10月，在群众自愿基础上南街村的土地全部回归集体。集体对收回的土地进行了方田化建设和园田规划，重新实现了水利化、机械化，由集体统一经营。南街村工业、农业和第三产业都由集体经营，产值最高的时候达到16亿元，为村民提供了全部生活资料由集体供给的高福利的共产主义小社区生活。还有笔者调查的河南省新乡市的刘庄村，目前为村民提供的福利就有40多项，其基本经验就是坚持走集体经济的发展道路不动摇，自从1952年该村走上了集体经济道路，一直没有改变过，即使在党的十一届三中全会后全国推行承包制的时候，也没有动摇
过。江苏省苏州市国土资源局吴中分局蔡兴生在总结当地农村经济发展的经验时就指出：“实践证明，大凡集体经济实力和活力较强的乡村，商机就多，当地农民的创业就业充分；财力就丰厚，农民分享的公共福利多；公用设施基础就好，生产生活环境优越。”④由此可见，在市场经济条件下，农村集体经济同样是适合生产力发展的经济形式，只要能够促进农村生产力的发展，我们的法律制度上就应当给予其平等的发展保障，在观念上要消除对集体经济的歧视，不得硬性地将集体经济改为个体经济或者私人经济。
(二)破除限制，实现公平交易
在城乡二元社会结构下城乡资源没有通过市场自由、公平地交易，而是由政府统购统销农产品，并且实行工农产品价格的剪刀差政策；对农民集体所有的土地则由政府低价补偿征收后倒卖给开发商。在城乡统筹一体化发展的条件下，则要通过法律制度破除对集体经济的种种限制，实现公平交易。为此，就要建立城乡一体的市场机制，使城乡资源能够通过市场自由公平地交易。对农产品在已经取消了政府统购统销制度后要通过各项补贴政策和保护价收购，以及对农业生产资料价格的必要限价，实现公平交易。对农民集体所有的土地进入建设用地市场，要打破国家对建设用地市场的垄断，要缩小征地范围，按照市场价格提高征地补偿标准，同时要扩大集体土地所有权的权能，允许集体建设用地使用权直接通过市场配置。这样，集体所有的资产才能在市场经济的发展中实现集体经济的效益和目的。
(三)减轻集体经济的负担，提高集体经济效率
农村集体是农村一定范围的社区集体。农村社区集体的主要资源是社区内的土地，社区内的土地是社区集体成员的生存保障。社区土地资源的有限性和人口的增加是制约社区集体经济效率的一对矛盾。对社区土地资源的支配首先以保障成员的生存为基本原则。社区有限的土地养活的人口越多，集体经济效率就越低，集体经济的负担就越重。因此，要提高集体经济效率，就要减轻集体经济的负担。减轻集体经济的负担就是减轻集体成员对集体土地保障的依赖。这里有三个途径：一是减少集体成员，鼓励集体成员中不再依靠集体土地生存的成员脱离集体，成为城市人口。二是转移农村劳动力，使集体成员的收入多样化，不再单纯依靠土地，从而使农业生产效益提高。三是为集体成员建立养老、医疗、最低生活保障等社会保障，使集体土地的资产功能得以最大发挥。在城乡统筹发展中，城乡户籍管理制度的统筹改革，为农民集体成员脱离农民身份取得市民身份提供了条件；城乡一体的劳动用工制度的建立，为转移农业剩余劳动力，扩大农民就业，实现农民收入的多元化提供了保障；覆盖农村的养老、合作医疗、最低生活困难救助等社会保障制度的建立，为强化农村集体土地的资产效益提供了可能。这些城乡统筹发展的措施都体现了减轻农村集体经济负担、提高集体经济效益的价值取向。
(四)加大对农村集体经济的优惠扶持，强化对农村集体经济的法律保障
国家对农村集体经济给予优惠扶持的道理在于：一是农村集体经济是农村一定社区集体成员的公有制经济，是集体成员共同利益的体现，集体经济担负着为集体成员提供基本生存保障和集体福利的任务。农民作为弱势的社会群体，其利益实现体现了基本的社会公平。因此，国家扶持集体经济发展，就是促进社会公平的实现，有利于社会的和谐稳定。二是农村集体经济就是农业经济或者农村集体工业经济，是为农业经济服务的，而农业是国民经济的基础，是人们的衣食来源，不仅是农民的生存保障，也关乎城市人的基本生活保障，农村集体经济就是民生经济。因此，国家扶持集体经济就是保障农业基础地位，满足人民基本生活需要。三是农村集体经济曾经为城市经济和工业经济的建立和发展作出过巨大的贡献，在城市工业经济进入中期发展阶段有能力支持乡村农业经济发展的条件下理应实施工业反哺农业的政策，通过国家财政转移支付等多项措施支持农业的发展。因此，在当前的城乡统筹发展中，国家应当采取措施支持农村集体经济的有效实现。目前农村集体经济的实现方式主要是集体土地的資产收益、集体企业的资产收益和新型合作经济组织的经营收益。对于农民专业合作社经营，《中华人民共和国农民专业合作社法》第七章专章规定了对合作社的扶持政策，其中包括：建设项目支持，即国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排给有条件的农民专业合作社实施；财政资金支持，即中央和地方财政应当分别安排资金支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠；支持农民专业合作社的其他税收政策，由国务院规定。农民专业合作社是农村新型集体经济的一种形式，因此，对农民专业合作社的扶持优惠政策也应当参照适用于农村集体经济的其他形式。例如，对农村集体独资企业、集体统一经营的农业、集体出资的合伙企业和集体控股的公司企业，都应当从建设项目支持、财政资金支持、政策性金融机构和商业性金融机构的资金支持、税收优惠扶持等各个方面给予优惠扶持。强化对农村集体经济的法律保障，主要包括以下内容：一是为集体经济的有效实现提供必要的法律组织形式。集体经济可以采取由集体所有权主体出资参股或控股的公司、合伙企业、农民专业合作社形式，也可以采取集体独资公司形式。公司法上规定了国有独资公司，但没有规定集体独资公司。其实，集体独资公司在集体经济的实现中也是一种独特的组织形式。由于法律没有规定集体独资公司，一些由集体统一经营的企业不能以公司的名义在市场经济中进行活动。有的集体欲将自己的集体企业变为公司，工商机关要求必须有两个以上的股东才可以登记为公司，于是集体为了取得公司的登记，就不得不将集体的出资虚假地登记在个人名下，以取得公司名称。。因此，法律既然能够规定国有独资公司，也就可以规定集体独资公司，为集体经济的实现提供充分的组织形式，使集体经济能够按照公司治理模式运行。二是要依法保护集体所有的财产，有效防止集体财产流失。集体经济实现的先决条件就是集体产权明确、产权受到保护。对侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯农民集体的土地和财产的行为应当坚决予以制止。目前侵害农村集体财产最为严重的就是一些地方政府假借城乡统筹，滥用土地征收权将农民集体土地低价征收为国有土地，有的撤并农民集体村庄，使农民集体消失，有的集体管理者利用职权侵占、贪污集体财产。对于集体财产的维护除了强化集体组织和集体成员的维权意识和方式外，最为重要的就是要加强政府对集体财产的维护。这是集体财产的公有制性质决定的。国家采取主动措施维护集体所有的财产不受侵害，不是对集体经济和集体所有权行使的干涉，而是政府支持集体经济发展的重要方面。在城乡统筹发展中有效实现集体经济，就必须强化政府维护集体财产的职责，尽快制定集体资产管理法，确保集体资产不受侵犯。
总之，在城乡统筹发展中，农村集体经济的发展是乡村经济发展的主要形式，在城乡统筹发展中要把探索农村集体经济的有效实现方式、壮大农村集体经济实力放在首要的位置。要按照城乡统筹发展的要求，以促进农村集体经济发展为取向，建立和完善农村集体经济有效实现的各项法律制度，保障农村集体经济的发展壮大和集体成员利益的实现。