1 引言
随着科技创新日益活跃, 健康需求快速增长, 医学模式加速转变, 开展医学科学研究成为高等医学院校促进学科发展的重要途径。近些年医学高校科研经费不仅在金额上大幅度增长, 而且经费来源也趋于多元化, 既有来自财政拨款的纵向科研经费, 也有来自医院、制药公司等合作单位的横向科研经费。笔者通过了M高校财务报表统计了近5年的科研经费收入情况, 如下表所示:
M高校近五年科研经费收入呈现稳定增长, 2015年增长22.95%, 2016年增长18.85%, 2017年增长11.15%。因此如何合理管理、有效使用科研经费, 成为高校关注的重点。为了激发创新、创造活力, 促进科技事业发展, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 (下文简称《意见》) , 《意见》明确指出“高校要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务、改革和创新科研经费使用和管理方式, 促进形成充满活力的科技管理和运行机制, 以深化改革更好激发广大科研人员积极性。”因此, 在这种背景下, 研究如何落实“放管服”政策, 如何做好下放权力切实解决科研人员报销难、报销手续繁杂等问题成为目前高校会计核算报销中急需解决的问题。结合医学高校发展现状, 本文以我市某医学高校 (以下简称M高校) 为例对科研经费报销工作进行浅析, 为进一步完善科研经费管理提高资金使用效率提出几点改进建议。
2 M高校科研经费管理的流程
M高校作为市属医学高校, 科研经费主要分为横向经费和纵向经费。具体报销流程 (详见下图) :科研经费拨款到账后, 横、纵向经费项目负责人向科技处提交任务书、合同, 纵向经费由科技处统一到财务处建卡办理入账手续;横向经费由项目负责人自行到财务处办理建卡入账手续, 经费使用后科研人员 (经办人) 整理粘贴原始发票, 确定预算及经费支出卡号, 在网上填写报销申请单并提交, 打印网络报销单后项目负责人、经办人签字 (特殊事项需分管科研院领导签字或科研主管部门审批) , 到财务部门进行初审, 审核通过后接收单据, 经会计人员审核后制单、复核、出纳付款后完成报销手续, 财务部门整理归档并保存原始凭证和记账凭证备查。报销流程图如下所示:
3 M高校科研经费报销存在的主要问题
3.1 科研经费管理办法不完善
(1) 差旅费报销管理办法未细化。M高校作为医学高校, 承担科研项目的负责人除学院老师外, 还有各附属医院医生, 人员分散。差旅费报销中, 出差人员是否可以乘坐商务舱;邀请外籍专家、学者的城市间交通费、国际旅费、住宿费如何确定报销标准;北京市内城六区以外的调研如何报销交通费及补助的发放标准;医院人员、课题组成员、外请专家、学生出差是否需要填写差旅费审批单;只发生单程交通费的情况下, 差旅补助如何发放等问题没有做出统一规定。
(2) 合同管理不规范。 (1) 合同未进行归口管理, 签订主体不统一。例如:有以学院、科室名义签订的;有以医院名义签订的;还有以个人名义签订的。 (2) 订立合同基本要素不全面。例如:缺少付款金额、随意签订首付款比例、未按合同约定时间付款、合同未盖章等。 (3) 对于经常性业务事项没有制定明确规范的合同范本。例如:租赁费、印刷费、维修 (护) 费等。 (4) 未建立合同台账。由于制度不完善、部分规定不明确, 使得科研人员在政策理解和执行过程中产生偏执, 导致经费的使用和实际报销产生矛盾。同时, 财务人员需要理解、记忆各种管理办法, 在执行中对规定不明的内容无法把控, 甚至有些经济事项无法确定支出的真实性、合理性, 给核算带来一定的难度。
3.2 预算编制随意性大, 科研项目管理与经费管理相脱节
建立预算制度、加强预算观念是提高科研经费管理水平、保障经费资源合理分配使用的重要举措之一。科研活动有其自身的规律性, 周期较长, 参与人员广泛, 存在很大的不确定性。但在实际工作中, 科研项目预算编制存在的主要问题表现在以下几个方面:
(1) 过于强调预算的刚性化、细致化。科研项目根据不同的经费来源, 对预算的编制要求也不尽相同。导致预算编制规定不统一。
(2) 科研人员不重视预算编制工作, 预算编制缺乏财务专业人员指导。首先, 预算编制是一项系统、复杂的工程, 编制过程中受到对预算科目的理解、市场价格的变化、项目执行中的不可预见性以及编制人员的态度等多种综合因素影响。M高校科研人员主要从事医学类研究, 专业性强, 有些负责人是教学行政双肩挑, 通常缺乏财务、资金管理知识, 因此科研人员不重视预算编制工作。其次, 实际工作中由于财务专业人员没能给予相关的业务指导, 导致科研项目经费预算只是凭经验估计、缺乏相关资料积累和数据测算, 没有进行科学合理评估, 使得项目预算不能全面、真实、合理的反应所需成本费用, 造成科研项目开展中产生部分支出超出预算, 而部分支出预算过高等现象。例如M高校日常报销中时常发生材料费、劳务咨询费、差旅费、国际合作交流费等超支现象, 协作费、测试化验加工费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费等产生结余问题。年底决算或项目结题时, 需频繁往返财务处进行预算调整, 各项目之间调账, 2017年仅科研经费调账达到600多笔, 增加财务人员工作量的同时也浪费科研人员时间, 降低财务核算质量。
(3) 项目负责人、科研项目管理部门、科研经费核算部门之间缺乏有效沟通。M高校科研经费管理主要包括项目管理和经费管理。实行学校、院系、科研项目负责人三级管理制, 即项目管理由学校科研主管部门负责 (科技处) , 经费管理由财务部门负责, 具体项目实施由院系 (课题组项目负责人) 负责。各职能部门之间各自独立, 缺乏有效沟通。主要表现在:科技处主要负责项目的立项, 申报书/合同的审核、签订、纵向经费到账后建卡入账及后期管理工作, 重点关注是否能够立项并获得支持, 而对科研经费的使用情况, 项目的进展情况以及是否取得成果并不关注;科研经费核算主要由财务部门负责, 但是财务部门目前大量工作仅停留在核算、记账上, 对科研经费的筹集与取得, 成本计算与支出合理性、项目执行进度及变动等全过程缺乏跟踪管理和监督。项目申报书/合同的签订、项目实施、经费使用、项目成果验收等由项目负责人负责。而项目负责人更关注的是项目整体实施过程、进度及成果报告, 没有对经费使用进行必要的监督管理。
3.3 科研经费支出构成比例不合理
科研经费来源渠道多样化, 针对不同来源的经费, 课题委托方管理的要求也不尽相同, 使得财务部门对科研经费的支出核算只对支出范围和支付金额进行审核。只要项目负责人签字、票据合法合规, 财务核算部门即给予报销, 但对票据内容的真实性, 与科研活动是否直接相关等问题, 财务人员没有可以判断的依据, 无法审核, 造成科研经费支出构成比例不合理。
3.4 财务报账人员少、专业知识单一, 缺乏准确合理判断
(1) M高校财务部门共30名工作人员, 实际从事日常报销、制单工作的人员不到5人, 报销人员与财务人员之间比例严重失衡。根据数据统计, 2014年全年制单总数约10万张, 2017年制单总数增至约15万张。平均每人制单3万张。报账人员报销的同时还担负着接听咨询电话、银行对账、支付令打印、科研项目结题等其他工作。随着工作量的增加, 报账人员并没有同比例增长。
(2) 财务报账人员每日在窗口满负荷8小时工作, 需要随时解答老师、学生、附属医院医生等提出的问题并解决。但财务报账人员福利待遇底, 工作时间固定, 缺少合理的职业发展规划, 致使在工作中时有不满情绪, 这是导致科研经费“报账难”的原因之一。
(3) M高校财务部门一直以做好服务作为工作的重点, 过于强调服务意识、服务态度。作为报账人员, 长期周而复始的重复数票、制单, 重复的机械化工作, 无暇学习专业知识。而高校财务报账涉及内容广泛, 不仅涉及会计、税法等知识, 有时还涉及审计、票据法、合同法、金融等各方面知识。目前, 财务报销人员仅对发票的合法性进行辨别, 对业务发生的合理性、相关性缺乏有效判断, 不具备驾驭的能力。遇到特殊业务事项无法从会计职业角度做出准确判断, 有时会存在让报销老师多次往返财务部门的情况, 在一定程度上延长了特殊业务处理时间。
4 科研经费“放管服”具体内容
《意见》中的“放管服”即简政放权、规范管理、优化服务, 国家对高校科研经费“放管服”改革的主要内容包含以下几方面。
4.1 简政放权的主要内容
政府部门下放对高校科研经费的管理权限, 包括三大方面:一是扩大科研项目资金管理权限, 包括项目预算调剂自主权, 劳务费分配管理自主权, 间接费用使用管理自主权, 结转结余资金按规定使用自主权等。二是下放差旅费、会议费管理自主权限。高校可以根据实际情况, 制定符合自身需求的差旅费、会议费管理办法。三是下放高校科研仪器设备采购自主权限, 自行采购设备, 自行选择评审专家并对进口设备实行备案制管理。
4.2 规范管理的主要内容
首先, 高校应在国家政策范围内切合实际制定科研经费使用内部管理办法, 强调依法理财, 规范管理, 强化自我约束和自我规范, 把项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务分配管理、结余资金使用等管理权限落到实处。其次, 高校要加大对科研经费使用的审核力度, 强化预算审核, 确保财务支出行为合法合规, 完善内部控制机制, 对资金使用的有效性进行严格绩效考评。最后, 高校应当实行内部公开制度, 对项目预算、预算调整、资金使用情况 (重点是间接费用、外拨经费、结余资金) 、研究成果等在校内主动公开, 通过公众对科研经费全过程监督。
4.3 优化服务的主要内容
高校相关部门改进管理, 简化流程, 为科研人员减负, 将科研人员从烦琐的报销中解放出来。首先, 减少检查评审次数, 减轻科研人员负担。同时, 改进检查方式降低监管成本, 实行检查结果共享, 避免重复检查、多头检查、过度检查。其次, 高校可积极推行科研财务助理制度, “让专业的人做专业的事”。最后, 高校应建立科研经费内部报销管理办法, 切实解决科研活动中的特殊事项, 充分运用信息化手段, 为科研人员提供快捷便利的报销平台。
5“放管服”下科研经费报销管理建议
综上所述, 针对科研经费改革的新思路、新方法, 《意见》中明确提出的“简政放权”的思想, 高校财务管理部门在改进科研经费报销方面, 既要尊重科研规律、又要遵守财经纪律、财政法规及相关政策的要求, 变被动为主动, 从学校、院系、科研人员三级层面加强事前、事中、事后监督, 将高校科研经费简政放权、放管结合、优化服务落到实处。具体建议如下:
5.1 完善M高校科研经费内部管理办法, 各部门协同管理
M高校应当完善科研经费内部管理办法, 细化内容。项目管理和经费管理作为管理的两个重要环节, 两者相辅相成, 缺一不可。因此, 科技处、财务处、各学院和项目负责人应明确职责和权限, 在科研经费使用、管理、监督等方面各尽其职, 协同合作。首先, 建议细化科研经费的差旅、会议、出国报销管理办法, 如明确外请国外专家乘坐交通工具等级和住宿费标准;明确校外人员及学生出差审批手续;明确发生单程交通费情况下如何发放差旅补助;建议未购买公务机票的情况下报销城市间交通费按票面金额的80%报销。其次, 财务处、科技处、项目负责人三方应建立良好的网络信息平台, 使财务人员在科研项目立项、中期、结题各环节中能充分了解项目的执行进度和情况变化。同时, 科研人员能通过该平台及时了解到项目资金使用情况及结余情况。最终达到相互监督、共同管理, 实现科研项目立项、支出、结题、绩效等内部信息管理无障碍沟通, 使有限的经费发挥最大的经济效益。
5.2 规范M高校科研经费核算制度, 提高经费使用效率
专款专用是科研经费管理的基本原则之一, 对不同来源、不同渠道的科研经费采取不同的管理办法。应严格按照批复的预算范围和开支标准报销, 确保支出的合理性、真实性和合规性。
(1) 建立科研财务助理制度, 为科研人员配备专业的财务助理对科研项目预算编制及调整、经费报销、项目结题和验收等做专业化服务, 彻底解决科研人员变会计的问题。同时, 在指导过程中可以杜绝预算编制的随意性, 消除科研经费支出构成比例不合理等现象。
(2) 通过网络办公信息平台、微信公众号、QQ群、宣传手册等方式宣传财经法规、实时更新财务政策和经费核算办法。明确无论是横向、纵向课题经费都属于国家资金, 不是项目负责人个人财产。建立健全学校、院系、项目负责人三级管理监督制度, 任何经费使用人员均应对各项支出的真实性负责 (例如:餐费、交通费、调研用品发放等) 。当科研人员有了正面认识后, 才会主动做好科研经费管理工作, 才能配合财务部门提高科研项目核算的管理水平, 为建立良好的科研管理体制打下坚实的基础。
5.3 创新管理模式, 加强财务部门人力资源建设
由于M高校财务核算部门存在人员数量少、业务量大、专业知识欠缺等问题, 导致出现报销难、工作积极性消极等现状。为改变这一现状, 学校应摒弃固有的事业单位吃大锅饭的管理模式, 设立绩效考核制度, 逐步从核算型财务向管理型财务转变。
首先, 根据工作需要调整内部结构, 缩减后台人员数量, 增加核算人员的同时调整业务分工。合并银行、现金出纳岗位, 实现从审核单据—账务处理—支票打印—支付令打印一站式服务。核算科实行弹性工作制, 设立早晚值班岗位, 定期轮岗, 不仅节省报销老师等候时间又减少单据传递流转环节, 同时缓解财务人员工作压力, 充分调动工作积极性。
其次, 提高财务人员综合业务知识水平, 做好自身职业规划。高校财务工作不仅涉及会计方面的知识, 还涉及了审计、税务、票据法、合同法、金融等各方面知识。这就要求财务人员树立“终身学习”的观念, 加强自身业务知识的学习, 提高工作效率。例如:通过参加外部培训, 聘请税务、审计等方面专家授课, 定期举办业务提升交流会, 不定期进行处内业务考核等方式, 以解决日常工作中出现的特殊问题, 同时将学习、考核结果作为年中绩效考评依据之一。
5.4 加强财经法规宣传, 普及财务知识
M高校作为医学类院校, 对财经法规、财务知识普及甚少。多数老师都把财务报销当作负担, 认为手续烦琐, 浪费时间。因此, 财务部门应联合各学院职能部门, 加强财经法规宣传, 普及财务知识, 以避免科研工作者因审批手续不全、票据不合规、票据粘贴不规范、经费使用不合理等自身原因导致频繁往返财务部门, 进而减少财务工作者重复验票、重复回答相同问题的时间, 进而节省老师报销时间。例如:对新入职员工进行“财务报销”培训, 学习报销流程及相关财务知识;不定期到各学院进行“财务报销”宣讲, 普及财经知识, 让老师能及时了解新的财务报销制度;或定期到各学院开展业务交流会, 以学习互动的方式集中解决老师在实际报销中遇到的问题。这样一方面可以让科研工作者树立“任何类型的科研经费下拨后, 依然属于国家, 均不属于个人财产, 仅能使用该资金用于支持科学研究”的观念, 进而自觉遵守财务制度。另一方面, 可以让科研工作者充分了解不同来源、不同类型的科研经费管理制度、开支范围、标准以及审批权限等, 进而能够合理、合法使用科研经费, 节约成本提高资金使用效益。
5.5 完善内部监督制度, 建立科研经费绩效考评及奖励办法
M高校对科研经费管理应完善内部控制制度, 审计部门、财务部门、科技处应相互促进形成统一的内部监督体系, 真正意义上实现事前、事中、事后全程监督检查机制。同时, 建立严格的绩效考评和奖励办法, 根据科研项目的重要性、资金规模、科研成果影响力、规范使用资金情况以及科研工作者的贡献等方面进行绩效考评, 并根据考评结果进行奖励, 具体奖励可从项目间接经费中按一定比例提取。对挪用、转移科研资金、未按规定用途使用资金、资金使用效率低下、伪造科研成果等科研人员或项目组应给予严厉处罚。建立良好的约束机制与激励机制, 采取以奖励形式代替配套经费报销的方法, 不仅能充分调动科研人员工作积极性, 还能减少科研人员持票报销的现状, 即节省科研人员报销时间又能提高财务报销工作效率。
摘要：近些年, 随着高校学科建设的快速发展, 大力开展科学研究已经成为高校科研工作者重点工作之一。科研经费呈现出总额快速增长, 来源多元化等一系列特点, 高校科研工作者集中反映了科研经费在管理中存在一系列问题。在“简政放权”政策颁布实施后, 要求高校科研经费管理部门既要发挥主观能动性, 又要优化服务流程、制定切合实际的科研经费报销管理办法。因此, 本文以所在的医学高等院校为例, 从完善内部控制制度、创新管理模式, 规范科研经费预算申报、核算制度、项目结题及结余资金的管理等方面做了研究, 目的是实现科研经费报销“放管服”, 让科研人员减轻报销负担的同时减轻财务人员工作压力, 提高科研经费使用效益。
关键词：科研经费,放管服,医学高校,报销管理
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