今天小编给大家找来了《结合体制政策发展县乡经济论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：为缓解县乡基层财政的困难局面，中国制定了以“三奖一补”和“乡财县管”为核心内容的一系列政策措施。这些措施虽然存在利于县乡化债、利于规范管理等诸多优点，但依然存在着滋长地方依赖思想、弱化基层财政监督效果、支出责任主体不明晰等缺点。
结合体制政策发展县乡经济论文 篇1：
“省管县”：破解“三农”困境的另类路线
2004年，对于浙江省台州市政府来说，注定是一个财政收入不宽松的一年——从这年起，原本属于台州市主城区之一的黄岩区，将不再向台州市足额上解现行财政体制所规定的部分县财政收入。
自1994年台州撤地设市以来，黄岩就一直作为台州市的一个主城区而存在。而在过去，黄岩则是一个县级设置。由“县”变“区”，对于中国大部分地区的县域而言，是跑步进入城市化的捷径，也是获得市级财政更多投入的契机。可是对于黄岩，如此变化在经济上却令其难以接受。原因在于浙江省的财政体制与全国其他各省市不完全相同：不实行市管县的三级体制，省级财政直接管理到县——这一体制被称为“省管县”。
在这样的财税体制下，县级财政直接上交到省，而不必顾及所属的地级市；地级市所能够获得的下级财政收入，只能来自于所辖主城区。这样，对并入市区的县级区而言，在按规定向省上交一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上交一定比例的财政收入。
为了免除这笔“额外”的负担，黄岩方面经过一番争取后，终于获得省里同意，将向市级财政上交的额度从2004年起大幅调低。而这一举措，也被认为是浙江省“省管县”体制的进一步延伸。
当然，这样的财政体制在当前中国绝大多数的省区并不存在。因此像黄岩这样盼望着脱“市”而出的情况并不多见。无疑，在目前以“市管县”体制为主体特征的中国，坚持走“省管县”道路的浙江是一个鲜明的异类。
“省管县”促进县域经济发展
其实，“省管县”并非新发明。1949年中华人民共和国成立之初，中国只有中央、省、县三级，此外还有地区行署作为一个虚设层级，受省委托代管一些县。到了上个世纪50年代末期，在省与县之间开始出现一个中间层级——地级市，其初衷是发挥城市的聚合效应和带动效应。后经过近50年的拓展和两轮发展高潮，由原来的地区行署或县改制而成的地级市逐渐成为各省市区行政层级中承上启下的重要一环，它既作为一个行政层级存在，同时还会形成一个以“市”为单位的经济区域。
从1982年开始，中国开始实行市领导县体制，正式形成了省市县的三级地方政府体制。经过在江苏省全省境内的“地改市”、“市管县”试点以后，“市管县”体制在中国迅速普及。截至2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上，覆盖人口近10亿。
在“市管县”的潮流中，浙江省却一直特立独行。虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市，浙江省其他县（包括县级市）的财政和党政一把手却是直接由省管理，因此实际上并没有普遍实行“市管县”体制。
落实到具体操作上，浙江省预算内的县财政，直接与浙江省财政结算；预算外的各种“费”，则还是与市结算。此外，在政策上传下达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。
以金华地区为例，行政层级上，义乌市是县级市，义乌财政局属于金华财政局的下级。但在财政体制上，双方没有结算关系，义乌直接同省财政进行结算。
“省管县”体制与“市管县”体制相比，一个突出特点是，“省管县”体制下，由于避免了市对县的财政截留，县域经济发展的优势非常明显。1993年，浙江30多个发达县的财政收入已经占全省财政收入的70％，到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。而根据国家统计局2003年10月公布的最新全国综合实力百强县排名，浙江各县延续了强劲的势头，以26个县（包括县级市）的入选，遥遥领先于邻近且整体经济水平非常接近的江苏省。
研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面和蓬勃发展，与这一体制不无关系。浙江省改革与发展研究所所长卓永良称，浙江以“牺牲”杭州市区、绍兴市区、温州市区等的快速发展为代价，换来了绍兴县、原萧山市和余杭市、玉环县、乐清市、瑞安市等一大批县（市）的快速发展，所得大于所失。
“市管县”之弊
从“市管县”体制的发展历程，可以看出这一体制有着鲜明的时代特色。
20世纪50年代末期，是“市管县”体制的第一波迅速发展时期。当时中央的意图非常具体，即把一些蔬菜生产的基地县并入市来管理，通过发挥中心城市在经济建设中的聚合效应，解决城市蔬菜供应的问题。
到了20世纪80年代，“市管县”的目的则是为了促进城乡共同发展。1983年2月15日中共中央、国务院发出的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，明确指出：“要以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密结合起来，促进城乡经济、文化事业的发展。”显然，中央希望通过这一行政性体制来沟通城乡社会，最终实现城乡合治和一体化发展。
应该承认，这一考虑有其合理性。改革开放以来，农村亟需获得城市在技术力量、智力支持、信息服务、资金支援等方面的援助，对城市依赖大为加深；城市的工业生产、经济改革也迫切需要辐射到农村，以保障城市的市场、劳务、原料及副食品供应。因此，“市管县”在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面的确起到了一定的推动作用。
但是，现实却不总是按照理论设计的逻辑发展。安徽省社科院研究员吴理财认为，从“市管县”体制的发展历程可以看出，这种体制有着明显倾向性，它更主要是为市服务的。最典型的莫过于所辖的县成为市的“菜篮子”基地和工业产品原材料基地，同时由于农业产品的生产与价格长期受到计划控制，市主导下的城乡合治，只是使得农业利润向城市集中与转移更为便利而已。
其实，从基层的实践中也很容易观察到，从天而降的市一级行政，其经济来源非常有限，要维持自身的积累和发展，只能向下获取资源。在“市管县”的体制下，县完全听命于市，许多市视县为附属行政单位，要求县经济发展从属于市经济发展的需要，市管县实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。而县又直接指挥着乡（镇）、村，如此一来，行政事务的压力和财政收支的压力，通过层层分解，最终还是压到了最基层的广大农村。广东省政府发展研究中心农村处副处长谭炳才据此评论说，从实践情况看，“地市级”政府对县一级的辐射带动能力并不明显，却大大增加了财政负担。
理论上还有一种观点认为，“城乡合治”之下，市的发展虽然暂时地牺牲了农民（或农村、农业）的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件；等城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。对此，吴理财向记者指出，这种想法在现实中行不通。城市工业发展到一定程度以后，由于资本的趋利本性，它不会自觉地投向农村，支持农业的发展，而是会投向第三产业或城市其他产业，以满足城市的“高档”消费和“文明”生活的需要，或者将工业资本转变为金融资本以谋取更多的利润。因为，在目前条件下，将资本投向农业，显然不像其他产业那样可以赚取更多利润。
中国今天的现实也屡屡表明，在市领导县“城乡合治”的旗帜之下，农村的社会经济资源、资本更主要地被市所汲取，农业利润非但没有为农村的经济发展作有效积累，反而一直在为市主导下的城市经济发展需要服务。“市管县”下城市经济的发展，恰恰有相当部分来自农村利益的转移，最终导致农村地区经济、社会发展的日益落后，和城乡二元社会分割的加剧。
浙江经济发展的“真经”
在“市管县”实践与城乡经济共同发展的初衷渐行渐远之时，一直坚持“省管县”体制的浙江省，农村经济发展却取得了突出的成绩。
2003年，浙江省农村居民人均纯收入5431元，扣除物价因素，比上年实际增长7.8％，而全国平均水平连续七年低于5％。除此之外，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。
浙江农村经济的发展，应该归功于从1978年到1998年的20年中，浙江县域经济以农村工业化为主导的发展模式。1998年，浙江省针对城市化大大滞后于工业化的实际，提出了加快实施城市化发展战略，浙江县域经济发展进入了以城市化来提升工业化的发展新阶段。县域城市化建设突破了小城镇建设时期的局限性，开始以县城和中心镇建设为重点，提高县域的城市化水平。县级城市和136个中心镇，都开始按照中小城市的功能要求，进行科学的规划和建设。
与此同时，千百万浙江农民闯市场，办乡镇企业，办专业市场，建小城镇，继而进行乡镇企业产权制度改革，小城镇综合改革，等等，这些不断演进的市场取向的改革，使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，使得县域经济的蓬勃发展，促使了农业向非农业转化，农民向非农民转化，农村向城市转化——而这，“省管县”体制无疑给县域经济的发展提供了充足的空间。可以说，这是破解“三农”困境的又一条道路。
农村问题专家、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾多次到浙江考察。他在接受记者采访时说：“浙江‘省管县’的财政制度，保证了县域经济发展所需的资金，促进了县和县以下经济的繁荣，对促进城乡一体化进程非常有利。这是浙江省经济发展的‘真经’。”
“强县扩权”与留利农村
“省管县”财政体制在浙江的实行，也并非没有障碍。由于“市管县”体制在现实中已经成为实现中心城市加速发展的代名词，在浙江，也存在这样一种呼声：像其他省份一样实行“市管县”，以推动浙江中心城市更快地发展。
金华市计委曾经做过一个名为《金华中心城市定位与培育对策》的课题研究，其中一条“对策”就明确提出，应当“改革现行省管县的财政体制，建立省管市、市管县的财政体制，构建区域中心城市自我积累和发展的内部动力机制……，拓展中心城市发展空间”。
除了理论上的呼吁，在现实中，浙江某些市级政府通常会通过建一个庞大的市，变县为区，以在一定程度上抵消“省管县”体制对于市级财政的不利影响。例如在台州，自1994年撤地设市后，吸纳了椒江、黄岩、路桥三个区作为主城区，市区面积达到1536平方公里，占整个台州市面积的16％。庞大的市区，为市级财政带来了充裕的收益，2002年市本级财政体制内当年可用资金为202494万元，占到全市的42.6％。
然而，经过黄岩区的努力，并得到省里的支持，自2004年起，占市区面积64％的黄岩将大幅减少上交市财政的金额，这无疑是浙江省对地级市扩市增区的一种否定。
与之相映的是，近10年来，浙江省的县权还在进一步被省越市下放。
1992年，浙江先对省内13个经济强县下放了审批权；1997年，又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限；2002年8月，浙江省委办公厅下发文件，扩大绍兴等17个县（市）的经济管理权限，将313项本该属于地级市经济管理的权限下放到上述17个县，内容涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括省市两级政府经济管理权限的所有方面。这次权限的下放，后来被归结为四个字——“能放都放”。
目前，浙江正在研究第二轮扩权方案，准备使扩权县的总数达到25个左右，同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。
可以想见，在浙江省这样的思路下，不久的将来，市将仅仅作为依靠其主城区财政收入而生存和发展的城市管理层，而不再涉足县及以下农村经济的发展。这一体制，将是一个“市县分治”的体制。
浙江省委政策研究室副主任沈建明认为，改革至今，计划经济的痕迹主要残留在行政领域，如行政审批制度，按照级别、部门进行层层审批，其中有太多的内容已经不符合经济发展的现状。因此，权力的下放其实是一种松绑，是市场经济发展到一定阶段的必然需求，其直接效应是：减少了环节，简化了手续，加快了速度，提高了效率。
让市成为一个“自负盈亏”的城市经济体，切断其从农村中汲取利润的通道；通过直接面对乡（镇）、村的县域经济发展，留利于农村，实现农村经济的积累与发展——浙江的“省管县”财政体制，正是一条破解“三农”困境的另类路线。
资料
1949年后中国行政区划变迁
▲1949年建国初期，我国基本延续了民国时的体制，以中央－省－县三级为基本框架。
▲1954年宪法第53条规定“直辖市和较大的市分为区、县”。这一规定保留至今，实行地级市管县体制的法律依据来源于此。
▲1958年，河北省撤销天津地区，将其所辖县划归天津市管辖。这被认为正式开创了“市管县”体制。
▲1959年12月，第二届全国人大常委会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了“市管县”体制，使之得以在全国迅速推广。
▲1982年，中共中央发布《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，首先在江苏全省实行“市管县”试点。
▲1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并” ，“市管县” 体制开始在全国试行。
▲1999年，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》和《国家民政部关于调整地区建制有关问题的通知》提出，与县级市并存的地区，所在市达到设立地级市标准的，撤地设市，从而进一步加大了“市管县”体制推广的力度。
截至2002年年底，全国332个地级单位中，已有275个改为地级市，占地级行政建制的82.83％；地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上，人口占总人口的80％以上。市管县已经成为影响最为重大的地方行政体制。
“市管县”体制所形成的城乡合治，导致了农村的社会经济资源、资本更主要地被市所汲取。不但未能实现城乡经济的共同发展，反而加剧了城乡二元社会的分割。
胡一帆／辑
作者：胡一帆
结合体制政策发展县乡经济论文 篇2：
完善县乡财政体制 促进县域经济增长
摘 要：为缓解县乡基层财政的困难局面，中国制定了以“三奖一补”和“乡财县管”为核心内容的一系列政策措施。这些措施虽然存在利于县乡化债、利于规范管理等诸多优点，但依然存在着滋长地方依赖思想、弱化基层财政监督效果、支出责任主体不明晰等缺点。此种制度有碍于当地县域经济的发展，而如何在现有体制的基础上进行完善和改革，使之成为一种促进县域经济良好、快速发展的长效机制，是摆在中国基层财政改革面前必须破解的一道难题。
关键词：县乡财政体制；事权与支出责任；绩效考评；乡财县管
前言
中国县乡财政困难问题自1994年实行分税制以来开始凸显，其根本原因是经济社会发展不均衡、政策与体制不完善、管理粗放与监督约束软化等多方面原因长期综合作用，而转移支付制度不完善导致中央与地方的政府间关系格局不协调，从而导致了省以下的纵向财力出现一定程度的失衡。
为解决上述问题，自2005年起中央财政安排150亿元资金，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。另外，乡财县管政策也有助于此，即以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。① 截至2009年底，全国实行乡财县管的乡镇近2.8万个，约占全国乡镇总数的80%。通过以上措施，基层财政困难总体得到缓解，地市级收支水平有所下降，财政支出逐步向县级倾斜。2009年，地方省、市、县财政收入占全省财政收入的比重平均分别为23%、33%、44%，与1994年相比，县级上升了2个百分点；省、市、县三级财政支出比重分别为23%、27%、50%，与1994年相比，县级上升7个百分点。②
但是此种体制从设计初衷来看就不具备长期执行的效力，当前的机制无法有效引导上级财政将财力下沉并作为基层财政的可用财力。有鉴于此，改革县乡财政体制是一项极具前瞻性和现实性的重大问题。
一、云南省县乡财政主要状况分析
云南省县乡经济具有三个显著特点：一是人口基数大，城镇化水平较低。2009年末，云南省人口城镇化率34%，比全国平均水平低12.6个百分点；二是农民收入较低，贫困面大。2009年云南农民年人均纯收入为3 369元，为全国平均水平的65.4%；三是地区间各乡镇经济发展不平衡。云南省县乡财政状况从收入情况看，1998—2004年，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重为30%~34%之间，部分县一直未实行县、乡分税政策。从2005年开始，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重逐年下滑。
乡镇级财政收入减少的原因主要包括政策因素和体制改革因素。一是农村税费改革后，农业税、农特税取消，导致乡镇财政收入来源大幅萎缩。二是乡镇财政收入全部上划县级统一管理，乡镇不再参与财政收入分享，这是导致乡镇收入占县乡财政收入比重急剧下滑的重要原因。同时一系列的改革对县乡收入的增长率的影响甚大，从上页图1可以看出，自2004年以后，县乡财政收入增长率呈现显著的逐年下降趋势，与之同步的还有乡镇收入占县乡一般预算收入的比例，这意味着作为底层的乡镇一级财政收入已经逐年委靡，如果说这仅仅由乡镇财政改革引致的话，那么县级财政收入增长率的“先扬后抑”，则从某种程度上来说直接验证了当前的县乡财政体制对于县域经济增长的束缚以及关于对当前体制中存在的“短期有效，长期有害”的疑虑，导致县乡财政的“自我造血”功能日益弱化。值得注意的是，实行县和乡镇收入分享的县的个数与这种趋势在2004年后呈现出一致的走向，从侧面说明取消收入分享后对县乡财政增收的主观积极性有所打击，急需在这些方面予以完善。
二、云南省现行县乡财政体制中存在的主要问题
云南省目前的财政体制中，大部分县级实施的即是乡财县管的办法，这种以乡镇为独立核算主体的办法在缓解县乡财政困难方面起了一定作用，但乡财县管仅仅是一帖短期良药，它在治愈了县乡债务膨胀、机构运转困难的“恶疾”之后，若长期不加修正的执行，将会给财政与经济等各方面带来诸多问题，以下是云南省各县乡镇财政体制中面临的突出问题。
1.基层政府自主发展经济积极性降低。由于目前县级财政上收了财权，导致乡镇政府抓财政收入的积极性不高，自主发展当地经济的意愿不强。这说明目前需不断完善乡镇财政体制，减少财政体制对当地经济发展的束缚，理顺县、乡两级财政关系，调动乡镇政府当家理财、发展经济的积极性。
2.事权与财权不协调，乡镇基本职能弱化。目前的乡镇财政作为县一级单位管理，无直接管理乡镇财政收支的权力，这势必增加县财政的权力集中度。本着事权与财权相适应的原则，按理县级的财权越大，相应的事权也越大。从目前的实际情况看，乡镇作为一级政府承担着大量的经济管理和社会管理职能，而县级在无意识中忽视了乡镇财政监管区域内所有财政资金和作为国家各项惠民财政政策的执行终端、提供公共产品和服务的重要职能，对于公用经费和工作经费的衡量无法做到精确合理。
3.乡镇管理水平不高，监督执行无力。大部分县市全面实行乡财县管以来，多数乡镇综合预算管理薄弱。乡镇财政仅是记账单位而已，对单位和部门的收支预算执行监管不力，没有真正发挥财政的监管作用，没有合理有效地使用资金。从目前的情况来看，某些上划部门的经费开支及上级部门直接组织在乡镇实施的专项项目，乡镇财政没有参与核算的意识，基本未形成乡镇财政监管的有效机制。由于管理关系未理顺，现行财政管理体制还未真正赋予乡镇财政有力的监管手段和措施。
三、完善县乡财政体制的建议
随着公共财政体系框架的逐步建立，准确定位县乡财政职能、明确各自的财政职责，是当前县域范围内亟待解决的问题。县乡财政体制的改革，直接影响逐步构建覆盖城乡公共财政体系的成败，关乎县域经济和各项社会事业持续健康发展的进程。基于此，在结合上述问题的基础上，构建一套相对科学、完善的县乡财政体制是必要的，其内容应该包含四个机制：县乡分税机制、财力保障机制、绩效考核机制、监督管理机制。
1.县乡分税机制。在县乡政府间试行县乡分成的体制，确保县乡政府都有各自的“当家”收入，从而形成一个县级财政对县域经济具有较大调控能力、乡镇财政基础较为稳固、县乡财政关系比较规范的财政体制。在上划中央、省的企业所得税和个人所得税按各级政府所得税分享改革方案办理的基础上，测算一定比例进行县乡之间的分成，将分税制的末端神经延伸至乡一级财政，建立更为完善的与中国行政体制相适应的分税制制度，使得乡一级政府拥有一定程度的自有财力，可以作为其承担事权所对应的必要财权的重要组成部分。
2.财力保障机制。首先，制定科学、合理的乡镇基本支出保障标准，建立稳步提高县乡政府基本运转的标准和水平。结合政策性因素、管理因素以及部门职能，使用以定额定员为主的标准化测算手段，对预算单位实际支出水平进行定性定量分析，建立一套部门分类准确、档次结构合理、支出水平定额量化的支出标准体系，对各乡镇的潜在支出需求给出科学、合理的保障。其次，加强预算外资金管理。把预算外部分资金纳入预算管理，统筹使用，提高预算外资金使用效率，做到“以外保内、综合平衡”，作为基本财力保障的组成部分。
3.绩效考评机制。绩效考评制度是对各级政府具有激励约束作用的核心机制。首先，做到县级财政在基本财力保障下对乡镇可以实施“超收留用、短收自负”，鼓励富裕县乡积极完成财政收入任务，而对经济欠发达的要实施“统收统支、收支两条线”，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止乡镇财力差距扩大；其次是建立具有权威性的项目预审委员会，对各乡镇申报的重大项目予以审核，在项目成功通过并执行完毕后要进行验收，对不合格的要进行问责和采取相应惩处措施。
4.监督管理机制。监督管理机制是一项强化乡镇财政管理，充分发挥好乡镇财政作为国家公共财政政策执行终端的能动作用的机制。它能赋予乡镇财政履行预算编制和管理、公共财政服务、协调组织收入、监督财政资金、乡村财务管理、资产管理六项基本工作职能所需的权力和手段，充分发挥乡镇财政对财政资金就地监管的优势。
参考文献：
[1] 李萍.财政体制简明图解[M].北京:中国财政经济出版社，2010:164-171.
[2] 哈维·S.罗森.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2006.
[3] 叶麒麟.论公共财政体制的改革[J].体制改革,2009，(3).
[责任编辑 吴高君]
①中华人民共和国财政部官网财政体制一栏中关于乡财县管的解释，http://www.mof.gov.cn。
②中华人民共和国财政部官网：缓解县乡财政困难的政策措施，http://www.mof.gov.cn。
收稿日期：2011-08-19
基金项目：国家自然科学基金“少数民族地区社会发展失衡”课题；财政部课题“基本公共服务均等化研究”；云南省财政厅“财政基本情况调研”；“2010年均衡性转移支付资金测算及评价”课题研究等
作者简介：胡俊（1986-），男，湖北天门人，硕士研究生，从事公共政策及财政实证研究。
作者：胡 俊
结合体制政策发展县乡经济论文 篇3：
农村财政体制扁平化改革
由现代的五级财政向三级财政的转变是当前财政体制新的方向，其核心则是相应的政府行政体制改革。
关键词：扁平化 省直辖县 乡财县管
新中国成立初期，我国执行与中央、省、县、乡四级行政体制相匹配的四级财政体制。少数地区实行市领导县的体制。1958年，“人民公社化”运动展开，乡镇级财政被取消，农村实行统收统支的政策，基础设施和各项事业所需资金都是通过依靠上级财政拔款和集体积累来解决。1958年，市领导县的体制逐渐扩大，经过多年发展，市级行政体制和市级财政体制基本形成。1983年，撤销人民公社建立乡政府，随之建立乡镇财政。至此，人民公社时期实行的“三级所有，队为基础”的经营管理体制被撤销，财政体系发展到包括中央、省、市、县、乡五个层次，实现了一级政府一级财政的目标。随着市管县体制的不断完善，五级财政体制已经成为我国财政体系的基本模式。
五级财政体制的焦点是市管县体制乡镇财政问题，市管县的支农财政体制建立之初就是以市为中心城市，通过中心城市的发展带动周边地区的发展，但是很多市却无法做到带动作用，需要通过县的上供来运行。另外，随着分税制改革和社会主义新农村建设等一系列支农政策的提出，新的目标和政策实施已经对目前的乡镇财政体制提出新的挑战。
我国支农财政体制存在的问题
五级财政体制中的市县矛盾
“市管县”的目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是并不是所有的城市都能起到这一作用。对于传统的省会城市以及一些中等发达城市具有带动力量外，其他类型的“市管县”存在体制问题。
首先，发达地区“市管县”已经失去意义。对发达城市来说，其辖区内的县基本都具有一定经济实力，各县工业发展和农业产业化都有较好基础。在这些地区推行“市管县”体制意义不大。因为随着经济发展，这些具有实力的县已经逐渐随着“市管县”体制的不断推行而升级成为市。例如苏南地区经济实力雄厚，在“市管县”体制之初，只有一个县级市（常熟市）。到1986年，苏南地区陆续撤县建市，现在全部成了“无县市”，“市管县”的体制继而成了“市管市”。
其次，欠发达地区存在“小马拉大车”现象。对于广大中西部地区，大量市工业基础薄弱，市县经济发展差距大，关联度低，这类地区在我国市管县体制中占大多数，具有普遍性。根据2001年的数据统计，平均每个地级市带了近6个县，在市级财力不力的情况下，这种城市根本无法带动周边地区的发展。
第三，整体来看存在市县争利的弊端。由于历史原因，许多县乡财政债务沉重，资金调动困难，在社会主义新农村建设和发展县域经济要求加大农村公共品的投资，而农村投资的埋单人却是县乡财政。在这种情况下，为完成这些硬性指标，很多县需要转移支付才能维持正常运转。分税改革后，相应的转移支付机制不完善，转移力度不够，一些县需要举债来实现国家硬性的经济指标。同时，“中心城市”导向下的市级城市建设所需资金巨大，因自身资金缺乏，必然会依靠县乡财政的“贡献”来投入建设，在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面常优先考虑市区。有些新设的地级市还要县向市上缴一定数量的市政建设费，用于中心城市的建设。从而形成了“市刮县”、“市挤县”、“市县争利”的现象。
乡镇财政危机
分税制改革引起财权集中。自从1994年分税制改革以后，中央财政收入迅速增加，超过了地方财政，这符合分税制的指导思想。但是，在集中中央财权的同时，也削弱了地方的财权，中央政府较为集中地取得了大部分税收，在“下管一级”的财政管理体制下，中央只与省级政府进行财政收支划分。省级政府按照中央的统一政策和体制模式结合实际处理省级以下财政关系。不同省份之间省级与下级政府的共享税种和共享税比例存在差异，但是省级政府在形成省以下财政体制的过程中无一例外地延续和贯彻了收入集中的思想。从而，县级财政和乡级财政所享受的比例大大减小。
农业税改革导致县乡财政降低。自从1958年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国农业税条例》统一了全国农业税收制度以后，我国财政收入结构发生了重大变化，农业税所占比例大幅下降。为从根本减轻农民负担，我国自2004年起进行一系列农业税费改革，包括全面取消农业特产税和农业税，这些举措对增加农民收入、缓解“三农”问题起到积极作用。同时，对县域财政带来的冲击也显而易见。我国大部分县属于农业县，农业税收入占财政收入相当大的比重。以甘肃省某县为例，农业税及农业特产税一直是县财政收入中的当家税，占地方财政收入的1/4左右，占乡镇财政收入的70%左右。取消农业特产税、农业税后，县乡财政收入锐减，在其他条件不变的情况下，传统的刚性支出使绝大多数以农业收入为主要经济支撑的县乡陷入困境。比如农业大省安徽，农业税收入是县级财政收入的重要来源。在取消农业税后直接减少县域财力30多亿元。在大力倡导县域经济发展的今天，对县域因农业税而大幅减少财政收入的问题应该进行调节。
新农村建设对支农财政的要求
新农村的发展，主要是县域经济的发展，在社会主义新农村建设的要求下，我国县级财政必须加大对包括基础设施建设、社会保障体系、医疗卫生体系、文化教育体系等各项公共事业的支持力度。国家“十一五”规划纲要已确定，要加强农村基础设施建设，加强农村环境保护，积极发展农村卫生事业，发展农村社会保障。2001年5月29日国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新的农村基础教育管理体制和财政体制。这一体制的建立，把农村基础教育的事权由乡级政府提升到“以县为主”，有利于县域农村教育的发展。这给县级财政提出了更高的要求，但是很多穷困县根本无法完成这个指标。目前在为农民办实事过程中，事权得到下放，但是财权却没有得到改善。
利用扁平化理论分析支农财政体制问题
组织结构扁平化是一个微观管理理论，但是，财政体制从宏观角度来说也属一个庞大的组织，具有组织所具有的特点，也可以用扁平化原理来指导组织机构的重组与改革。
扁平化组织，是在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越简化越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高效率。中间管理层级的减少，管理者更容易捕捉市场动态，底层容易了解管理者的决策意图，使组织更加柔性化。
根据扁平化组织结构理论，我们需要从以下几个方面来考察一个组织。
用系统论的观点看问题。系统论是研究系统的一般模式、结构、性质和规律的理论，着眼于整体与部分、系统与外部环境之间的相互联系、相互作用，以达到优化地处理问题。在一级财政体制中，市管县的体制正好与这种系统思考的观点相背离。市管县是建立在中心城市的带动工作用的基础上的。因此，对于不具有带动能力的城市来说，市管县必然经历两个阶段：中心城市建设阶段和带动周边城市阶段。那么对于这类市管县，必然出现市挤县、市吃县的局面。社会主义新农村建设的是最终目的是实现代表农村利益县域经济的发展，因此，市管县不符合全局利益。
尽量减少中间层。考察一下市场经济发达的国家，尚且找不到一个五级构架的政府，一般对其设立都必须遵循“一级政权，一级事权，一级财政，一级税基，一级预算”的原则。设立如此复杂的五级财政，首先不符合管理体制“扁平化”的原则，缺乏效率。预算级次过多不仅造成机构的重叠，人员余冗，财政供养人口过多，不堪重负。中央政府的对农村的财政预算或者转移支付要经省、市、县，最后才能到乡镇一级。低效率的行政机构形成“层层向上集中，层层向下截流”的局面。
强调分权。分税制改革后，中央和省级成了税收分配的两大利益者，并握有实际财权。这些权利省级政府并直接分配到县，而是把一部分权力下放到市来执行。但是代表农村利益的县域财政并没有分配到直接的实际权力。因此，减少财政体制级层，扩大县级财政权力是当前的首要问题。
支农财政体制改革建议
基于扁平化理论的财政体制改革需要从以下几个方面入手：首先，从建设社会主义新农村的全局来考虑县市矛盾。其次，尽量减少中间层，实现扁平化。第三，下放权力，搞活以县为基础的县域财政。要实现财政体制扁平化，主要有以下两种方式：省直辖县、乡财县管。通过省直辖县市、乡财县管，虚化市级、乡镇财政，实现五级财政向三级财政的跨越。
省直辖县
省直接管理县包括两层含义：一是财政上实施的省直管县措施，即所谓的“强县扩权”。例如湖南省最近为了加强县级财政出台的相关措施：对2004年GDP达到40亿元、财政收入达3亿元的经济强县，赋予相当于省辖市的经济社会管理权限。实行“7个直接”，包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接发放、统计直接报送等。另一方面是行政上的省直管县，即取消市级政府对县级政府的管理权，把县级与市级平等地纳入省级行政旗下的一种行政体制。
财政上的省直管县与行政上的省直管县虽然有着本质的区别，但是二者是相互联系，不可分隔的统一体。财政体制实行强县扩权必然会减小市级财政的收入，而市级的行政职权即事权仍然存在。从而导致了市一级财权与事权的不对称。另外相关重要事权通过“强县扩权”上交省级政府，强县扩权后的市级行政体制的存在已经没有必要，甚至因无财政激励缺乏效率。因此，省管县的改革落脚点应该是财政与行政统一。
省管县可以解决市县争利的弊端。市级政府通过行政手段对县级财政进行集中，长期以来，形成市对县的“刮、卡、要”等现象。如果实行“省直管县”，则省直接与县进行财政结算，市级政府不再与县产生结算关系。从而减少市级财政的截留部分。县级财政的留成比例将大幅增加。缓解县级财政的压力，最终推动县域经济的发展。
省直管县可以降低管理成本。实行省直管县的体制，减小市级管理层次，多一个行政层次，信息的传递反馈就多一道关卡。而且必然要有一套机构和相应的人员。召开会议，批转文件，相同的文件层层转发，相同的会议层层召开，影响中央政策及时正确地贯彻，致使微观难以搞活，宏观失去控制。另外省直管县可以减少财政负担，目前我国有4500多万行政官员和事业单位人员需要靠国家财政供养。
省管县可以整合全省物资。我国经济发展极不平衡，即使在一个省内，各县经济发展差距仍然很大，在市管县体制下往往存在小马拉大车的现象。在这种市县关系下，经济运行的结果往往是市级盘剥县级利益、县级举债还钱。在省直管县的体制下，省可以整合全省资源，对比较穷困的县加大转移支付的力度，从而保证这些县的经济正常发展。
乡财县管
“乡财县管”的思路是基于以下几点提出的：第一，分税制改革以后乡镇财政收入锐减，无法维持正常运作；第二，农业税的调整和取消农业税的政策进一步对乡镇财政收入提出新的挑战。“乡财县管”思想，即虚化乡镇财政，将乡镇预算内容归入县级财政管理下，在财政改革的基础上提出“撤销乡镇”的行政改革机制，最终达到“扁平化”财政体制改革与行政体制改革的统一。
乡财县管可以大力支持新农村建设。在省直管县的体制下，县级财政完全有力量实现县域经济的发展，同时，实行乡财县管虚化乡镇、撤销乡镇后，充实的县级财政可以加大对新农村建设的各项产业加大投入的力度。
（作者单位：广东科学技术职业学院）
作者：李斌宁