从古至今, 台湾从来没有作为一个独立的国家存在过, 台湾是中国领土不可分割的一部分也是被国际社会普遍承认的事实。第二次世界大战以后, 中国台湾无论从法律上还是事实上已归还中国, 但是由于国家内部政治问题的悬而未决, 台湾地区在国际上的权利义务范围值得探讨。
1997年7月1日, 我国对香港地区恢复行使主权。香港回归后, 中国允许其仍然保持其资本主义社会制度不动摇, 这是邓小平“一国两制”政策的伟大实践。香港地区以《香港特别行政区基本法》为依据, 享有高度自治权, 涵盖司法、行政、立法等多个方面。
本文论述的重点在于阐释台湾、香港为代表的地区性实体的国际法地位, 探讨其能否作为独立的国际法主体参与各种国际活动, 其行使权利以及履行义务的范围如何。以台湾、香港为例推导出“部分国际法主体”概念并与“完全国际法主体”概念。
一、香港、台湾作为地方性实体成为国际法主体的条件
国际法主体是指“独立参加国际关系, 并直接在国际法上享受权利、承担义务并且具有独立进行国际求偿能力的实体”。这个概念被学界普遍认可。传统国际法认为只有国家符合该概念所涵盖的条件, 因此是否享有主权成为判断是否为国际法主体的唯一标准。但随着世界贸易、政治交流的日益密切, WTO (世界贸易组织) 、IOC (国际奥委会) 、ABI (亚洲发展银行) 等国际组织的出现, 单一的国家国际法主体不能满足现实国际交往的需要。在国际法院“联合国求偿权”咨询案中, 国际组织第一次要求其国际法主体地位被承认。另外, 与民族自决原则这一被普遍承认的国际法原则相呼应, 争取独立的民族也被普遍视为国际法主体。
上文所提到的国家、政府间国际组织和争取独立的民族是为国际社会普遍认可的国际法主体, 其实在各种法学著作中对国际法主体的表述远远不止这几种。沃尔夫冈.魏智通教授在其编写的国际法教材中将国家、国际组织、个人、民族、少数民族、巴勒斯坦民族解放组织、罗马教廷以及独立马耳他骑士团的视为国际法主体。另外, 英国学者布朗利教授将国际法主体分为确定的人格者以及特殊类型的人格者。 (1) 确定的人格者包括国家、国际组织、法律上接近于国家的实体和共管地等, 特殊类型的人格者包括叛乱团体、交战团体, 甚至某个已经不存在的国家的虚拟的法律解释。我国程晓霞以及余民才教授编写的国际法教材借鉴了此种观点, 将国际法主体细分为自主主体、被动主体以及特殊的被动主体。自主主体即国家, 国家具有自主和独立能力, 能够积极主动直接的参与国际活动, 政府间国际组织以及争取独立的民族甚至在某些特定范围内的个人或法人, 他们只有经国家统一、接受或承认才能参与国际法律体系, 其本身并没有独立参与国际法律体系的能力。综上, 对于国际法主体资格的认定并不是僵化的、一成不变的, 以主权为标志来确定国际法主体已经跟不上时代的发展, 从具体问题具体分析的实证主义出发, 分析一个实体在国际关系中行使着怎样的权利, 履行着怎样的义务是确定国际法主体一个科学的方法。但是, 我们仍然可以清醒地认识到, 作为被动主体的除国家外的其他实体与自主主体国家相比所享有的国际法权利是被限制的。其实, 我们突破传统国际法对国际法主体的认定而承认政府间国际组织等被动主体为国际法主体是为了满足特定的国际关系的实践或者解释已存在的国际交往现象。比如, 从传统国际法出发, 联合国不拥有主权, 因此他理论上不具有国际法上的人格, 但是它却可以作为一个独立的个体自主地与国家签订各种条约和协定, 联合国的官员在第三国领土内也享有与其他国家外交代表基本相同的特权与豁免, 当它们受到不法侵害时, 它们也有资格以自己的名义在国际上提出赔偿请求。还有, 由于教皇与意大利签订了《拉忒兰条约》, 条约中承认了教皇的地位并允许其向其他国家派出或接受其他国家外交使节, 因此罗马教廷的国际法主体地位在事实上也被承认。
通过以上分析, 我们不难发现在国际关系的实践中并不存在一个固化的、确定的国际法主体界限, 学界都是怀着包容的心态积极赋予自主承担国际义务、行使国际权利的实体以国际法主体地位。确认地区性实体是否拥有国际法主体地位主要从两个方面分析, 第一是是否得到了母国法律的授权, 母国宪法律是否允许其对外交往, 第二是从现实的国际关系出发, 它是否行使过母国赋予它的对外交往的权利以及其行使权利的行为是否为国际社会普遍认可。
二、台湾、香港享有部分国际法主体资格的法律依据
(一) 国内法依据
对于香港来说, 《中华人民共和国宪法》 (以下简称《宪法》) 第三十一条规定, 国家在必要时设立特别行政区, 在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。特别行政区享有高度自治权, 包括行政管理权、立法权、独立司法权和终审权以及自行处理有关对外事务的权利, 另外, 特别行政区保持原有资本主义制度50年不变。《宪法》这一规定其实已经为香港地区独立自主参与国际事务提供了合法依据。深入来看, 为了贯彻《中英联合声明》赋予中国的国际法义务, 全国人大已于七届人大第三次会议通过了《香港特别行政区基本法》 (以下简称《基本法》) , 该法律对香港特别行政区实行的政治、经济、社会制度作了具体的规定, 进一步对其国际法地位做出保证。具体来说, 《基本法》第12条明确规定香港享有高度自治权, 13到23条细化香港自治权限, 第13条第2款明确规定:中央人民政府授权香港特别行政区依照本法处理对外事务。对香港地区处理对外事务的具体权限也在本法第七章明确规定。中华人民共和国政府在香港问题上的诚信履约展现我国大国风范, 提高我国国际公信力。
再看台湾, 《宪法》序言明确说明台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。这是谈任何有关于台湾问题的一个前提, 台湾地区权利的行使以及义务的履行都是在此基础上讨论的。2005年通过的《反分裂国家法》基于促进两岸经济文化交流的目的, 用词缓和, 赋予台湾地区一定的自治权。这种自治权包括保留军队与国防权在内的政治权利。基于这种授权, 台湾可以以自己的名义参与部分国际交往活动, 其权利有限度, 在后文会具体讨论。
(二) 国际法依据
布朗利教授认为, 如果一个实体不能满足成为主要国际法主体即国家的条件, 那么其仍然有可能依据已获承认的法律人格者的协议或者默许从而得到一种限制性的法律人格。香港问题是中英两国之间的历史遗留问题, 若从国际法角度分析香港地区是否有国际法主体地位应该看中英两国之间是否有协定表现了两国对香港地区国际法地位的承认。中国在收回香港主权的时候承诺香港作为特别行政区不同于一般行政区, 其享有高度自治权且保持资本主义制度50年不动摇等。根据国际法“条约必须信守”原则, 这些条文对中英两国都具有约束力, 从上文国内法律依据的分析我们也可以看到中国对承诺的坚定信守。
1971年10月25日联合国大会第2758号决议解决了台湾地区的法律地位, 即作为中国的一个次国家政府而存在, 这个决议在国际上也得到了普遍承认。台湾地区以此为依据独立自主地参与一些国际交往活动, 代表性的就是台湾加入亚太经合组织 (AEPC) 。”
三、香港、台湾地区享有部分国际法律主体资格的实践依据
首先, 香港在回归祖国之后以正式身份参与了很多国际组织, 台湾也独立加入了一些国际组织, 比如WTO (世界贸易组织) 、AEPC (亚太经合组织) 、IOC (国际奥委会) 、ABI (亚洲发展银行) 等, 这些组织的章程都明确规定了非主权地区可以作为单独成员方参加。先说WTO, WTO是一个世界性的经济集合体, 在WTO体制内, 台湾地区已“台澎金马个别关税领域”非主权经济实体的身份加入。再议APEC, 1991年中国与AEPC签署谅解备忘录, 明确了中国是主权国家, 台湾地区以及香港作为地区性经济实体以“中国台北”和“香港” (1997年更名为“中国香港”) 的名称加入。
其次, 台湾和香港地区分别以“中国香港”以及“中国台北”的名义对外签订了很多双边协定, 协定涉及民用航空、促进和保护投资、行使司法协助等方方面面。而且这些协定在国际社会上已被普遍认可, 对协定的缔约方具有普遍的约束力。
除上述实践外, 习近平总书记的对台讲话也彰显党和国家对促进两岸交流的决心, 也表示了不能因为两岸交流的日益密切而忽视台湾的主体地位。这也肯定了台湾在促进经济发展中的能动作用, 给予了台湾地区充分的空间去充实自身, 助力大陆。台湾方面, 马英九提出两个“互不”, 即互不承认主权, 互不否认治权。解释说来, 就是要在一个中国前提下, 各自发挥优越性、自主性治理该地区。国际上, 台湾除了不能设国防不能发动战争, 在其他方面享有很大的自主权, 它不仅像香港一样独立参与国际活动, 另外还能保有自己的军队、独立参与外事活动。台湾申请加入联合国连连挫败, 但因为有着国内期盼与台湾协商解决其参与国际事务的愿望还有台湾政治局势的变化、西方势力的鼓噪以及联合国专门机构确实存在非主权地区加入的先例, 例如丹麦的法罗群岛, 台湾转而请求加入联合国专门机构。在我国已经向组织明确表示台湾是中国不可分割的一部分的基础上, 中国香港、中国澳门成为了国际海事组织的联系会员, 针对台湾的请求, 我国可以模仿香港、澳门在此问题上的解决办法。
以上, 无论是从国际交往事实还是领导人态度看, 香港、台湾都在一定程度上享有国际法主体资格的, 在国际社会上, 它们的自主性也被高度承认。
四、台湾、香港所享有的国际法主体资格的有限性证明及范围思考
香港、台湾以自己名义独立参与国际事务是基于我国法律的授权, 这一特性决定了它们在国际交往中行使权利受到一定的制约。任何违反母国法律缔结的条约都应该认定为明显违反国内法有关缔约权限的规定所缔结的条约, 这种条约是相对无效的条约, 不能产生无瑕疵的法律约束力, 我国对此享有撤销权。
香港没有外交和防务能力。《中英联合声明》规定香港特别行政区直辖于中国人民政府, 香港的外交与国防事务必须由中国政府管理。除此之外, 《基本法》也明确规定香港是中华人民共和国不可分割的一部分。虽然香港参与许多类型的国际组织以及对外签订了国际贸易关系条约, 但这并不意味这它就拥有了与主权国家相同的权利, 实际上它们行使这些权利也还是基于主权国家对对外经济关系权利的让渡。另外, 国际上普遍认为外交权与国防权是涉及主权问题最敏感的话题, 因此这两项权利有必要也必须交与中央政府管理, 因此, 香港独立参与的国际事务也无一涉及军事与政治, 但是考虑到香港与大陆的政治制度完全不同, 所以中国在参与涉及香港问题的外交谈判时, 香港可以排除代表作为中国代表团成员参与谈判。
台湾地区参与国际事务的权利比香港略大, 但其国际法律人格的取得也必取建立在“一个中国”的基础之上而且不能和国家利益相冲突。我国中央政府明确表明, 如果台湾从法律上、实际上两个方面接受中央政府的管辖, 那么可以享有除外交以外, 包括保留军队以及国防权在内的政治权力。作为在一个单一主权管理下的一个行政区, 地方权利如此之大, 世界上绝无仅有。另外, 纵观台湾参与的经济组织, 它们都允许非主权经济实体以独立身份加入, 因此台湾参与此类国际交往活动的行为并非对中央主权的挑战, 反而是坚持“一个中国”原则的体现。以台湾加入AEPC为例, 1991年中国与AEPC签署谅解备忘录, 明确中国作为主权国家, 台湾作为地区性经济实体的身份加入AEPC, 在1993年西雅图领导人非正式会议召开以前, 我国再次声明要遵守备忘录, 要明确主权国家与地区性实体的区别。该举动有着深层次的意义, 进一步将台湾地区地位限定在“地区性经济实体”的非主权身份之内, 避免了在以后的国际交往中因为身份模糊而引发的纠纷。前文提到台湾致力于加入联合国专门机构, 针对此问题可以借鉴我国在处理香港、澳门类似问题时的做法, 但是我们也必须考虑台湾岛未来政治发展的可能性, 在其加入时由中央政府发出有关主权的严正声明, 或在中国书面通知联合国秘书长使之成为联系会员时, 声明保留根据台湾地区未来发展态势, 中国有权随时终止其联系会员的资格, 或者给予台湾地区联系会员身份一定的审查期限以做到未雨绸缪, 制约其权利。
综上, 主权国家与非主权地区性实体在国际上享有的权利义务既有交叉又有明显的区别, 主权国家在参与国际事务时独立、自主、积极, 非主权地方性实体在国际活动中依赖于母国行为, 依附性强、消极被动, 我们不妨以“完全国际法主体”与“有限国际法主体”两个概念对二者加以区分。二者区分的主要标准即是否拥有主权, “完全国际法主体”即拥有主权的、在国际上享有国际法规定的全部权利义务的实体。“有限国际法主体”即不拥有主权, 依赖于主权国家的授权, 在国际上享有国际法规定的部分权利义务的地区性实体。
在统一主权领导下给予特殊地区性实体一定的国际法律人格本来就是促进国际经贸、文化等多元交流的伟大实践。像香港、台湾这样由中央政府实际控制之下的享有高度自治权的特区在世界上还有很多, 如英法等国的一些海外属地如百穆大、塔希提等, 加拿大的魁北克, 丹麦的格陵兰岛, 美国的关岛等。中国对于处理香港、澳门参与国际事务的问题的实践也给解决世界上其他类似的问题提供了可被参考的蓝本。
摘要：香港、台湾作为非主权性地方性实体, 分别在“一国两制”根本原则指导下以及“一个中国”的共识基础上, 根据我国法律以及国际条约的授权, 可以享受部分国际法权利, 承担一定限度的国际法义务, 因而可以将香港、台湾看成特殊的国际法主体。在承认其特殊国际法地位的基础上也必须将其权利义务范围进行明确划定。在对以上内容进行探讨后, 提出有限国际法主体以及完全国际法主体的概念。
关键词：香港特别行政区,台湾地区,国际法主体,非主权地方性实体
参考文献
[1] 王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社, 1995.
[2] [英]伊恩.布朗利.国际公法原理[M].北京:法律出版社, 2003.
[3] 王鹏, 宋阳.“香港特别行政区”的国际法主体地位探析[J].贵州工业大学学报, 2006.
[4] 程晓霞, 余民才.国际法[M].北京:中国人民大学出版社, 2015.
[5] [英]詹宁斯, 瓦茨修订.奥本海国际法 (第一卷第一分册) [M].王铁崖等译.北京:中国大百科全书, 1995.
[6] 张卫彬.次国家政府的国际法律人格探讨——兼论我国台湾地区参与国际事务问题[J].广东行政学院学报, 2009.
[7] http://www.zhazhi.com/lunwen/zzfl/gjflw/20978.html, 2012-6-8.