听证制度范文第1篇
听证制度在立法程序中的价值定位、法律依据及完善我市地方立法听证制度提出粗浅的看法：
一、听证制度符合立法程序价值定位
立法程序的价值定位是决定地方立法制定过程中是否应该确立立法听证制度的关键因素：
立法程序的价值定位是指在设计、设置、完善立法程序过程中应遵循的根本指导思想。目前，立法程序的价值取向主要有三个，即民主、科学、效率。民主的价值取向。民主价值取向，是指设计立法程序是要能保证立法能够体现人民的意志，保证公众参与立法。民主的价值取向主要表现为一系列的立法程序中的一些原则，如程序参与原则、程序公开原则、少数服从多数的原则等。程序参与原则是指立法程序应该保证那些与立法有利害关系的人、组织及社会公众有适当的机会有效地参与到立法活动过程中并发挥相应的影响和作用。现在的程序参与原则主要通过协商、咨询、座谈、征求意见、民意调查等多种途径来实现。所谓程序公开是指程序的每一段应当向社会公开，公众尤其是程序的参与者有权获悉立法活动的有关信息。立法程序的公开包括立法过程的公开、立法信息资料的公开、立法成果的公开等。(2)效率的价值取向。在立法活动中要进行各种地投入，包括人力、物力、财力、时间等各种资源的投入，这就是立法成本。程序的效率价值是指立法程序要尽可能以较低的成本完成既定的立法任务，他强调立法过程的经济性。在立法任务确定的情况下，为了提高程序效率，就要降低立法成本。程序自身设置的科学性、合理性以及在立法过程中对立法成本的关注，其目的就是为了是程序的安排能使成本投入最小化，从而实现效率的提高。提高立法程序效率有缩短立法周期、合理配置立法资源、建立立法委托制度转移立法成本途径等途径。(3)科学价值取向。程序的科学性的价值取向，是指立法程序自身设置的合理性和程序运作结果合理性的有机统一。程序自身的科学性要求程序的各个阶段划分合理，保证立法的每一阶段、每一步骤、每一个方面都有章可循，协调配合、制约有度，保证立法活动有序进行。
综上，可以看出，在地方立法中确立立法听证制度是符合立法程序的价值定位的。
二、听证制度符合法律法规规定
法律法规依据是决定地方立法制定过程中是否应该开展立法听证制度的法律基础：
《中华人民共和国立法法》第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。该法第七十四条又说明，地方规章制定程序参照行政法规制定程序。
《规章制定程序条例》第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布、征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会。
《**市立法听证规定》第二条规定：市人民代表大会及其常务委员会在制定地方性法规或者市人民政府在制定规章过程中，以举行听证会的形式，直接听取公民、法人或者其他组织对地方性法规草案、规章草案意见的活动，适用本规定。
《**市政府规章制定程序规定》第二十条规定： 起草的规章有下列情形之一的，应当举行听证会：
(一)对本市经济和社会发展有重大影响的;
(二)直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的;
(三)内容存在重大意见分歧的;
(四)需要听证的其他情形。
综上，可以看出，在地方立法中开展立法听证制度是有充分的法律依据的。
三、当前我市地方性法规规章制定过程中施行听证制度存在的问题
虽然《立法法》和《规章制定程序条例》《**市立法听证规定》《**市政府规章制定程序规定》等规定了听证制度，但据笔者不完全统计，2006年以来**市出台的6部地方性法规、30余部地方规章中，正式召开过听证会的数量寥寥。究其原因，笔者认为：
首先，立法观念存在一定误区。由于立法活动深受传统体制的影响，形成了自我封闭的行政立法模式 ，在立法上还存在着“重实体，轻程序”的现象，虽然近几年来，扩大了公众参与立法程度，但是存在一些地方性法规、政府规章面在向公众征求意见时，公众对地方立法的基本常识知之不多，一些意见离题万里。因而一些立法者认为公民法律素质不高、不具备参政议政的能力，故认为立法听证会意义不大。
听证制度范文第2篇
2012-04-20 12:11:27
来源：《法学杂志》2011年第7期
摘要: 听证制度在行政程序制度中占有重要的地位，目前我国听证制度在法律上和实践中尚没有形成统
一、完整的制度，我们有必要以制定行政程序法为契机，对行政听证制度作出统一规定，以加紧完善我国的听证制度，使其发挥更大的作用。
关键词: 行政程序法;听证制度;立法构想
一、我国行政听证制度的立法现状
行政听证制度在我国的确立经历了较长的时间。一是我国1996年颁布实施的《行政处罚法》第一次以法律的形式对听证程序作出规定，是我国行政听证制度建立的标志，也是我国行政法制建设的一个重要里程碑。二是1998年实施的《价格法》规定在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应建立听证制度，在此首次将听证制度引入行政决策领域。三是《立法法》将听证扩展到行政立法领域，规定在起草行政法规和规章时，可采取听证会的方式听取意见。四是2003年颁布的《行政许可法》，它扩大了行政许可听证的范围、确立了听证笔录的效力，其关于听证的规定比以上几部法律更为全面，更具操作性，对我国行政听证制度的发展有着深远的影响。
尽管我国对行政听证制度进行了许多有益的尝试，有关听证制度的规定也在逐步完善，但不容忽视的现实是，同国外的相关制度相比，我国的行政听证制度还只是刚刚起步，作为一项制度还不够健全。具体表现在：
首先，目前我国尚无一部统一的法律对行政听证制度作出系统的规定，有关听证程序的法律规范散见于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》与《行政许可法》中。由于缺乏统一性，导致《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》各自为政，规定的听政程序差异很大，执行过程中没有一致的操作规范。其次，就目前已经建立的听证制度来看，内容简单而粗疏，尚未形成完备的制度。如《价格法》、《立法法》并未对听证规则作出具体规定;《行政处罚法》关于听证适用的范围过窄，法律仅明确责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种具体行政行为为听证适用范围，将限制人身自由的行政处罚排除适用听证程序之外;听证笔录的效力并未明确;听证的申请人仅限于行政相对人，将利害关系人排除在行政处罚的听证申请人之外，对利害关系人的合法利益保护不足等。第三，相关规定过于抽象、原则，不具有可操作性。如《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。但“较大数额罚款”是多少，由哪些机关作出明确规定，标准是什么，均未作出明确规定。对此，国内学者对行政听证制度也做了多方面的积极研究，像目前的几个行政程序法专家试拟稿就对行政听证制度的完善做出了重要的贡献。遗憾的是，这些试拟稿并未对行政听证制度采取统
一、系统的立法方式，且内容较简单，没有就目前行政听证制度存在的问题进行有针对性的立法。
二、行政听证制度在行政程序法结构上的安排
鉴于目前行政听证制度的立法现状，笔者认为有必要以制定行政程序法为契机.在行政程序法中对行政听证制度进行系统的规定，从而使行政听证具有统一的听证规则和科学合理的程序框架。首先，可对听证制度的基本要素进行统一规定，包括听证原则、听证适用范围、听证程序主体、听证基本程序、听证的监督和救济机制等，以保证听证制度的系统性、完整性。其次，在遵守共同听证规则的前提下，鉴于各行政管理领域的特殊性，可按听证的类型就听证问题进行特别规定，从而形成以听证基本规则为核心、以各具体行政行为特有的听证程序为补充的行政听证制度。在行政程序法中对行政听证制度采取单章立法的方式予以规定，主要是基于以下理由：
(一)行政听证制度本身的重要性程度
听证制度在民主、公开、参与等方面发挥的突出作用，被认为是现代民主的标志，也成为各国行政程序法的核心制度。比如，对世界很多国家和地区的行政程序立法产生过重要影响的美国1946年《联邦行政程序法》共有11章，其中有7章和听证有关。听证不仅适用于行政机关制定规章的过程中，而且适用于行政机关作出裁决的过程中，听证原则贯穿于美国行政程序法的始终。在没有制定专门行政程序法的法国和英国，听证则是其“自然公正”或“合理”原则的中心制度。并且各国都将公开、参与等原则作为行政程序法的基本原则，而行政听证制度正是对这些原则最好的诠释和体现。笔者认为应突出其在行政程序法中的地位，将其上升为行政机关做出行政行为必须共同遵守的制度，而不仅仅是一种程序。王克稳在其《论行政听证》一文中指出：“仅仅将听证视为是一种程序是远远不够的，在行政程序法中，听证的含义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度;其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序;而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利。”[1]
(二)目前采取的分散式的立法模式存在很大弊端
分散立法的弊端在于：一是执行过程中没有一致的规范，其结果是导致有些地方在每次听证会之前都要制定《参加听证会须知》和听证工作方案之类的文件。这种制定临时性规则的方式不仅会加大每次听证会的工作量，也难以总结经验，更为重要的是，缺乏共通的听证规则意味着听证作为公民直接参与行政决策的一种途径难以做到制度化。二是任何一种制度都应有一个总的立法精神与法律原理，而在分散的立法模式下就很难形成统一的这种精神。三是由于各个领域分散立法必定会导致各种法律重复，有时甚至还会产生冲突，使法律在执行中没有权威性，同时也在各种法规的相互协调中浪费大量的行政资源。[2]此外，目前所确立的行政听证制度在内容和程序上也存在一些不足，比如，行政听证程序的适用范围过窄、听证主持人专业性和独立性问题、听证代表产生不合理问题、听证笔录的效力不明确等问题。而要解决这些问题就应该采取集中立法的模式，对听证制度进行系统性梳理并统一规定。否则，不仅不利于行政相对人很好地理解和参与听证程序，而且容易使听证程序的发展陷入无序状态，难以真正发挥行政听证的价值和作用。
(三)行政程序法本身承担了法典的任务
行政程序法作为规范行政行为的基本法，就行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，以及行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系等进行了规范系统的规定，从而使一国有关行政程序的基本原则、基本制度得以确立下来，对各单行法律、法规起到了统领作用。因此，行政程序法中规定的听证制度应当是所有行政机关作出行政行为时共同遵守的听证规则，与行政行为的具体类型无关。我们应以制定行政程序法为契机，采取集中立法模式加快完善行政听证制度，这样听证的各个环节在执行中也会更加紧凑。
三、行政听证制度在行政程序法内容上的安排
(一)一般规定
1.行政听证的基本原则
(1)公正原则。行政听证制度作为一项民主的行政程序制度，它的精髓在于改变了传统行政执法中执法主体一家说了算的局面，形成了行政相对人参与行政过程的双向制约机制。因为“公正的听证程序有如达摩克利斯剑，时刻防范行政机关的专横恣意，有利于促使其依法行政和公平行使权力。”[3]因此，公正原则必须置于所有基本原则之首。
(2)效率原则。在现代社会，任何制度的设计、运行都不能不考虑效率的要求。应松年教授、刘萃教授在《行政处罚法理论与实务》一文中指出：“实现公正并不是行政程序的惟一法律价值。从行政权的本质需要看，它还要求行政程序能够体现效率的法律价值。行政与效率的密切关系决定了行政权，进而反映到行政程序上不能没有效率的烙印。”[4]虽然行政听证制度以追求公正为其首要原则，但是如果没有效率同样也会损害当事人的利益，正所谓“迟到的正义非正义”。
(3)公开原则。公开原则是听证程序民主性的重要体现，直接与公正原则相联系。它包括听证前听证事项公开、听证公开举行、听证结果公开等内容。这些规定对监督行政行为依法进行、保护公民合法权益具有十分重要的意义。当然，公开原则也有例外，即凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开听证。
2.听证的适用范围
我国听证制度存在的一个突出问题就是适用范围过窄，主要是在行政处罚、行政许可、行政立法和价格听证中应用，并且在这几个领域也不是所有的都可以进行听证。比如，《行政处罚法》并没有明确规定当事人对行政拘留处罚不服请求听证的权利，但行政拘留作为限制人身自由的行政处罚显然是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等更为直接和重大。《行政处罚法》不对其作出明确的规定，这对于保护公民的基本权利是明显不利的。
关于听证的适用范围，笔者认为在我国应该逐步扩大，但是从行政效率的角度来看，这个范围也不应无限扩大，不能将所有的行政行为都纳人行政听证的范畴。从各国的立法实践来看，确定听证适用范围的原则以是否侵害了当事人的合法权益为标准。我国也可参照这一原则，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件，就可以适用听证。[5]
3.听证主体
(1)听证主持人。听证主持人涉及两个问题。第一，听证主持人的资格问题。我国现行法律只是规定“由非本案调查人员担任”，“许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”，并没有规定担任听证主持人的具体条件。实际操作中，听证主持人主要来自本行政部门，这样既没有超脱行政机关，也没有被赋予应有的职权，加之对行政机关有过分的利益依赖，这就使主持人的独立性、公正性大大降低。此外，由于主持人行政听证的操作能力和专业素质参差不齐，使得听证结果的公正和客观性也难以得到保证。从各国的做法来看，对听证主持人的选任主要有两种方式：一是美国的行政法官制度;二是由行政机关长官或其指定人员担任，绝大多数国家和地区都是采取这种方式。从效果上来看，显然美国的行政法官制度更有利于保护听证结果的有效性。但是从我国实际情况出发，现在要建立类似美国的行政法官制度的条件并不成熟。因此，笔者认为目前较为可行的办法是：在选任听证主持人时，首先应明确对听证主持人专业、学历以及工作经验的要求，其次应规定由行政机关内部的法制机构或承担法制工作部门的人员担任本机关有关案件的听证主持人，并在此基础上，建立和完善职能分离制度、回避制度和禁止单方面接触制度。第二，听证主持人的职权问题。从各国的规定来看，主持人的职权有两种不同的情况：一是听证主持人仅有主持听证的权力，没有决定权;另一种是听证主持人不仅有主持听证的权力，还有做出初步决定或建议性决定的权力。目前我国采取的是第一种方式。笔者赞同有些学者建议的可以赋予听证主持人做出建议性决定的权力，这样一方面有助于提高听证主持人的责任心，另一方面也可以避免“判而不审”的弊端，从而提升行政听证的实质意义。[6]
(2)听证当事人和参加人
各国对有权参加听证的主体范围的规定大体相同，即权利和利益直接或间接受到行政行为影响的人，都能参加听证。前者被称为当事人，后者被称为利害关系人。关于这个问题，笔者认为，虽然《行政许可法》已将听证申请人的范围扩大到利害关系人，但《行政处罚法》中这个范围仍仅限于当事人，这显然是不够的。因为行政机关的处罚决定往往也影响到第三人的合法权益。美国法院对参加听证的主体范围，采取司法审查规则来确定，即有权对行政行为申请司法审查的，原则上也有权参加听证。因此我国可参照这一原则，对听证申请人的范围进行统一规定，并明确他们在听证中享有的权利和义务。
4.听证基本程序
关于听证的基本程序，笔者主要想就应松年教授的试拟稿谈一点看法。
(1)听证程序的启动。关于听证程序应该如何启动的问题，行政处罚法、行政许可法均有所规定。在行政处罚领域，根据当事人的申请启动;在行政许可领域，有根据当事人申请启动和行政机关依据法律规定及自由裁量决定启动两种情况。对此，试拟稿当中并没有进行规定。关于这一点，笔者认为行政程序法应作出明确规定。
(2)预备听证。关于预备听证问题，试拟稿规定得过于简单，不具有可操作性。如在什么情况下举行预备听证，预备听证要解决什么样的问题以及预备听证的效力等问题都没有明确规定。这方面可以借鉴美国的做法和经验。根据美国《联邦行政程序法》的规定，只要案件性质是在公共利益允许的范围内，行政机关在举行正式的听证会之前就可以举行由各方当事人参加的预备会议。其主要有两个功能：一是使当事人之间有机会通过协商解决争端，节约成本。二是能简化争端。如果当事人之间能够在预备会议中协商解决争端，则听证程序不必再举行，这样也有助于提高行政效率。
(3)重新听证。关于听证重新进行的问题，应松年教授草拟的试拟稿第78条规定：“听证结束后，行政决定作出前，行政机关认为有必要的，可以再次举行听证。”笔者认为只用一个条款规定这一内容显得过于简单，立法的目的、意义都不明确。什么情况下可以被认为是“必要”?是否行政机关和当事人双方都可以要求启动程序?笔者认为，如果在听证会结束之后，在行政执法决定做出之前，行政机关调查人员发现新的证据，只要可能改变事实认定结果的，行政机关就应重新举行听证，以保证听证笔录对行政机关做出行政决定的绝对约束力。
(二)行政决策类听证
1.听证代表的产生
行政决策类听证的目的在于对某一事项的调查和研究，通过听证会的形式听取公众意见，从而作出决策，而这一决策又对不特定的人的权利义务产生重大影响。因此，决策类听证的一个很关键的问题就是听证代表的产生，即如何确保听证代表的广泛性、代表性，同时又具有参与的能力。目前我国的做法主要是由组织者确定参与代表，这样的产生方式存在很大的不合理性，难以保证听证会的效果。因此，我国在确定听证代表时，首先，应对听证代表设定一定的条件。既要考虑听证代表自身的各方面综合因素，以确保其有足够的参与能力;还应考虑到听证代表的代表性，能代表其所在利益团体或所在区域的利益。其次，通过一定的方式和程序如团体推荐、自我推荐或随机抽取等，在符合条件的人选中，产生听证代表，以防止行政机关圈定“听话代表”。
2.听证公开举行
决策类听证的目的是让公众参与到行政决策的制定过程中，更广泛地听取意见，以论证决策的可行性和必要性。因此，听证如不公开举行，就失去了它举行的意义。听证公开举行包括拟讨论的听证事项及相关信息应提前公开、听证代表名单提前公开以及听证会公开举行。首先，听证事项及相关材料的公开。目前我国法律对听证会举行前有关拟讨论的听证事项的公开发布问题没有作出明确规定。如价格听证，中央及各地方指定的价格听证办法都没有明确规定在听证准备阶段应公布相关资料和信息，只是要求听证申请单位提供相关资料，接受审查。在实践中，有些听证组织者直到听证会举行之前的几天才将相关材料交给与会代表。听证材料有时多达上百页，且多涉及很多专业性、技术性的问题，在短短几天的时间内根本无法进行充分准备，严重影响了听证会的效果。因此，听证所涉及到的相关材料应在合理的时间内交与听证代表。这个时间可视听证事项的复杂程度而定，但最少不得少于15天。其次，代表名单的公开。只有公布代表名单，公众才能将自己的想法有针对性地与代表交流，使代表能如实反映被代表的利益。总之，听证公开举行是确保听证过程及结果公正的重要保证。
3.明确听证代表意见回应机制
由于行政决策类听证并不要求行政机关必须听取所有的听证意见，所以，必须建立回应制度，使听证代表有权了解并获得听证意见处理的结论，这样才能令公众信服。某些听证活动之所以被称为“茶话会”，其原因就在于欠缺对听证代表意见的回应机制。一项制度的设计不仅要保证利害关系人能够参与，更要保证他们的参与是有实效的。
(三)行政决定类听证
结合行政决定类听证的特点和实践中存在的问题，笔者认为在设计听证规则时应重点突出以下几个方面的内容：
1.强调主持人的中立性
行政决定类听证之所以要特别突出主持人的中立性，是因为行政决定类听证和行政决策类听证有很大的不同。行政决策类听证的主持人更多的只具有程序上的意义，但决定类听证则不同。主持人能否公正地主持听证，是听证能否有效运作，达到预期目的的重要保证。所以，在制定行政决定类听证规则时应突出强调主持人的中立性并通过一系列制度，尤其是回避制度来保证主持人的中立性。
2.确立言词原则 言词原则即让听证当事人有权陈述对自己有利的事实，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的对自己不利的指控进行抗辩，使行政机关在作出对当事人权利义务产生重大影响的决定时，能正确认定事实。如前所述，行政决定类听证更多的是着眼于具体事实的正确性，因此，只有让当事人之间进行充分言词辩论，才能达到举行听证的目的。这和行政决策类听证的辩论规则有很大的不同，因为行政决策类听证双方的对抗性较弱，参与人主要以“陈述意见”为主，且参与人人数较多，每个参与人发言的时间、辩论的次数、辩论的充分程度方面均弱于参与人特定的决定类事项的听证。[7]
3.明确听证笔录的效力，确立案卷排他原则
目前我国除了《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律以外，都没有对听证笔录作出规定。《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录对行政机关在处罚决定中有什么作用却没有规定。《行政许可法》虽然规定了听证笔录是行政机关作出许可决定的依据，但对于听证笔录应当记载的内容没作规定。这导致现实中常出现一些预设结果的听证或“听而不取、听而不决”的听证。听证制度的设计原本是以牺牲行政效率来确保最终决定的正确性，如果行政机关可以以听证会之外的其他证据作为其决定的依据，听证制度的设计就失去了它的意义。因此，必须明确要求行政机关的裁决只能以听证笔录作为根据，而不能在听证笔录之外找根据。
注释: [1]王克稳：《略论行政听证》，载《中国法学》1996年第5期。
[2]李登红：《我国行政听证制度存在的缺陷与完善》，载《现代商业》2008年第6期，第202页。
[3]刘勉义：《行政听证程序价值内涵研究》，载《行政法学研究》1998年第1期，第47页。
[4]应松年、刘莘：《行政处罚法理论与实务》，中国社会出版社19%年版，第144页。 [5]毕少斌：《论完善行政许可听证制度》，载《广东行政学院学报》2004年第2期，第20页。
听证制度范文第3篇
[摘 要]公众参与政府价格决策是公众参与行政决策的一种重要形式。随着经济社会的发展，价格决策的相关立法逐渐完善，但在制度设置上仍有不完善之处。在实践中，仍然存在参与价格决策的主体角色定位不清、程序设置不合理、决策效果不理想等问题。党的十九届四中全会进一步强调健全决策机制，为公众参与政府价格决策提供了强有力的政策支撑。2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》，为价格决策公众参与程序提供了重要改进参考。
[关键词]公众;参与;价格决策
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.018
党的十九届四中全会强调：“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”[1]自从《价格法》第一次把听证制度引进政府决策领域，公众参与价格决策的制度已经过二十几年的发展，尽管此项制度能够在我国扎根并得到了由点及面的发展，但其实施的效果还不能得到社会大众的普遍认可，学术界关于价格听证的部分制度设置也一直存有疑问。直到当下，政府价格决策听证会仍有时会遭受公众的不信任，走过场、作秀、听证会代表了涨价等评论依然存在。
1 公众参与政府价格决策的立法发展
价格决策听证会是公众参与价格决策的一种重要形式，其最早于1998年实行的《价格法》中被列为价格决策的流程。《价格法》第23条规定“在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面意见，论证其必要性、可行性”。该规定在我国范围内首次将听证程序引入行政决策领域，对于推动我国行政决策的民主化进程具有重要的标志性意义。2001年7月，国家发展计划委员会颁发了《政府价格决策听证暂行办法》，该《暂行办法》在其开篇第一条就阐明了价格听证的核心作用是确保价格决策具有公开性、科学性、民主性以及规范性。《政府价格决策听证暂行办法》第1条。通过该规定可以看出，立法部门对于价格听证在价格决策过程中的作用发挥抱有极高的期望。2001年10月，国家发展计划委员会发布了《价格听证目录》（计价格〔2001〕2086号），规定了地方价格主管部门可根据当地实际情况组织价格听证。2002年1月，“旅客列车价政府指导价听证会”在北京举办，这是我国有史以来首个全国性的价格听证会。国家发展和改革委员会在2002年11月发布了《政府价格决策听证办法》（国家计委令第26号），在这之后，各个地区出现了许多价格听证实践，这些实践关乎和国民生活紧密联系的水、电、气、交通运输、景点门票和教育医疗收费等诸多问题。国家发展和改革委员会在2008年10月发布了《政府制定价格听证办法》，该颁发根据实践中出现的问题修订了价格听证决策的有关规定，但实践中的部分问题依然无法获得合理的解决。此项规定颁发以后陆续出现了“哈尔滨听证代表怒扔水瓶事件”“福州听证参加人的身份之谜事件”“济南听证代表听证会上睡觉事件”，诸如此类事件让社会大众将听证视为了闹剧。2015年10月15日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》公布，该意见提出“鼓励和支持第三方提出定调价方案建议、参与价格听证。完善政府定价过程中的公众参与。”2018年12月，国家发展改革委颁布了新修订的《政府制定价格听证办法》，于2019年1月10日起施行。该办法扩大了听证范围，有关听证除了包含具体价格水平外，将与价格水平直接相关的定价机制纳入听证范围。
2 公众参与政府价格决策的实践问题
2.1 参与者角色的定位仍不清晰
以公众参与价格听证为例，2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》第十条：“听证会参加人由下列人员构成： （一）消费者; （二）经营者; （三）与定价听证项目有关的其他利益相关方……”。这一规定对参与人员的类型有了较为规范的梳理和表述。但在价格决策实践仍然存在一些问题，纵观当前实施的听证程序制度，可以看出主要存在以下几种类型的听证参加者：（1）主持价格听证的政府部门。此类部门一般是能够决定最后价格的机关。在价格听证里，拥有决策权的机关所担任的主持者似乎较为超脱，比如，有时调整价格的方案的提出者并非决策机关，听证时主持者也不会阐述自己的观点以及评价等。但从决策逻辑的合理性上来看，既然价格听证是为了论证政府价格决策的可行性与必要性而展开的，那么有关决策方案的提出者应当是决策机关，而且决策机关承担针对方案作出说明和答疑解惑的责任。（2）价格听证的申请人。通常情况下，申请的听证主体是提出调价方案的公司企业的代表，或是称之为经营者代表。此类人员在听证的时候主要承担提出决策备选规划的任务，阐明和方案相关的数据、事实以及理由，并且针对其他参加听证的人员提到的问题作出解答。在此种情况下，经营者不仅仅是参加听证的一方，也是制定备选决策的一方，實质上成了设置议程的主体。（3）价格听证的利益相关者代表。价格决策和社会诸多方面人员的利益密切相关，他们有权利参与到价格听证之中发表自己的观点。通常而言，这些利益相关者代表多为普通的社会大众，他们对价格决策备选方案的有关专业知识和信息了解较少;在听证会当中，他们所起的主要作用是对价格制定的合理性以可接受度阐明看法，并基于自身的生活认知、价值喜好以及朴素情感等对其他参与者施加影响。（4）价格领域的专家学者代表。在当前的价格听证会实践中，专家学者代表的角色定位往往没有被明确界定。此类人员应当是基于其在相关价格决策领域的专业水平而允许其参与到价格听证会中，而不应该只是看其是否拥有专家学者的身份。换句话说，这里的专业性知识应当是和价格决策方案的技术问题相关的知识。在听证会里，专家的作用是对价格决策方案中的专业性问题以及技术性问题阐述自己的观点和评价，而不可基于个人的立场作出价值判断。
由上可以看出，价格决策参与者角色的设置存有一些不合理之处，并且因为角色定位不够清晰，容易导致价格决策参与者的功能发挥产生偏差。首先，备选方案的提出实质上是议程设定的范畴，应当是主持者一方的责任。[2]价格听证的主持者是政府部门，提供给与会人员的价格决策方案应当由政府有关部门制定。其次，听证会的作用是针对价格决策进行意见征询以及论证，在听证参与者角色设定时，把经营者以及消费者设置为利益对立人员实质上缺乏合理性。较为合理的方法应该是，他们基于各自的立场针对政府所制定的决策方案发表观点以及论证。再次，专家这种角色在听证会中的责任以及作用界定尚不清晰，专家和听证会中的其他参与者的关系也不明确，容易造成角色偏差。比如，谁有权或者负责邀请专家;邀请哪方面的专家等。最后，价格听证是让公众针对价格制定开讨论的形式，那么未参加到听证会中的公众也有权利通过各类方法将自己意见提供给政府部门，但是在当前的价格听证会制度中，大多数普通公众还属于旁观者，他们并没有被纳入到“游戏”规则里。
2.2 程序设置与制度功能之间存在矛盾
根据“结构-功能”的理论结构功能主义理论把研究的对象系统看作是具有一定合意性结构和功能有机组合的整体，为制度分析提供了宏观和微观视野相互通约的框架。而言，制度结构的配置应该以功能的实现为核心而开展。价格听证制度里不但容易产生与会人员角色功能偏差的情况，还容易出现程序规则和制度功能冲突的情况。这主要体现为：
（1）价格听证的作用是针对政府所作出的价格决策开展征询以及论证。从这个功能来看，听证参加代表的类型和数量需要以一定比例配置，才能使意见发表具有代表性、讨论论证更具充分性。具体来讲，经营者代表、消费者代表、专家代表以及政府部门代表等应各自在听证会里占据特定的比例。2019年新修订实施的《政府制定价格听证办法》第二十三条：“听证会应当在有2/3以上听证会参加人出席且消费者人数不少于实际出席人数2/5时举行;出席人数不 足或者消费者人数不足的，听证会应当延期举行。” 但在目前其他的价格听证相关法律法规中很少有具体设定或者规定设定比例规则，仍有需要完善之处。
（2）基于让价格听证中的质询和论证开展得更加充分有效的功能定位，组织听证会的政府部门应当作出更为全面的价格决策相关信息的披露，虽然近年来政府机关已逐渐认识到了这一点，但由于听证规则中有关制度设计尚不完善，导致实践效果并不理想。
（3）价格听证会的功能侧重于针对价格方案进行论证和采集公众意见，而非在听证会上就最终敲定价格方案。实践中，听证会代表对价格调整的方案持否定意见的时候，作出价格调整的机关会调整方案后再次举办听证会。若听证会仅仅是为了论证而开展的，则此项规定并不具有合理性，如此一来，此类规则便会导致听证会变成“表决”会。
可以看出，价格听证制度尽管是以“听证”的形式呈现于众人眼前，然而，其功能实质上还是咨询论证。同时，制度设计者还希望这种咨询论证能够让决策过程更具有民主性、决策结果更具正当性，所以在参加听证的人员以及程序规则等方面附加了一些混合的制度设计。这也导致听证会制度的功能和程序规则等存在不协调，这可能很难归咎于设置制度的失误，更有可能是基于当前实施公共决策制度的实际要求而形成的权宜之策。
3 公众参与政府价格决策的机制完善
虽然政府价格决策听证会被看作是体现程序公平与正义的重要制度设置，但在实践中，公众参与行政决策的权利的实现却并不容易。“假如公众未参与对他们而言重要的决策，那么他们的参与动力就不会持久。”[3]也就是说，在政府决策听证过程中，如果公众的参与变成一种“在场的缺席”[4]，公众参与政府决策的民主要义也就会落空。在当前行政法治环境下，要加强行政决策听证工作，可以从行政决策听证的程序规则入手，将听证会设置成行政决策时的规范化与常规化程序。尤其是要对下述方面予以高度重视。
3.1 行政决策听证的适用范围
听证会属于一项重要的行政决策制度，但并不意味着一切决策均需通过听证程序。一般是那些存在意见分歧或者利益影响广泛的决策事项才会组织听证会，主要涵盖：一是现有法律法规与规章制度确定召开的;二是与广大群众利益密切相关，受公众高度关注的;三是与不同群体利益相关，关于决策方案分歧较大的;四是对社会稳定有可能造成影响的。
3.2 行政决策听证的启动机制
就程序视角而言，有关听证会的启动，应由有关的责任主体来确定与组织。启动决策听证会需首先有人提出动议，然后经权力机关审核批准。在笔者看来，关于听证会的启动不应局限于某一特定的主体，而是应持开放性的态度，利益相关主体都有权对行政决策事项是否举行听证提出建议。而行政决策承办部门则负责筛选公众所提意见，并将其中可行且有价值的意见向决策机关首长报请，由其作最后裁定。另外，为防止承办部门筛选时的不作为与武断行为，诸如政府法制机构等中立部门也应享有关于是否召开听证会的建议权和监督权。
3.3 行政决策参与人的确定
如何选择听证会代表问题是公众参与过程中需解决的基本问题，同时也是利益相关人充分表达意见的基础。结合目前关于行政决策听证的立法与相关实践能够得知，行政机关在听证代表的遴选上有较大的自由裁量权。如果行政机关不符合实际的恣意行使这种裁量权，会导致听证代表的选择不合理，使听证效果受到影响，并会大大降低政府公信力。政府部门在组织行政听证之前，需对与行政决策事项相关的利益群体进行全面的调查和分析，并在每类群体中選出合适的听证代表人。关于如何健全行政决策听证的选人机制，笔者认为以下几个方面值得关注。
第一，听证会代表的确定要适量和适当。听证会设置的目的虽是广泛听取公众关于行政决策的意见，但确定与实施政策是有时效性的，行政行为也是需要付出成本代价的，因此，若想参与者的意见得到充分表达就必须设置适量的参与人数。这就需要以听证事项的内容和性质为参照，选取具备相关资质的适当人选，从而确保行政决策听证会的质量与效率。
第二，确保不同利益群体代表维持合理比例。维持合理比例能够使得代表的代表性与广泛性得到保障，所以需按照各利益群体对代表候选人进行划分，在不影响广泛性的前提下适当倾向弱势群体，扩大这类群体的代表比例，保证他们有机会阐述自己意见，这样可以防止听证过程中的“一家独大”，让各类利益群体都有发声的机会。
第三，实现多样化的代表产生方式。在代表产生方式方面需要积极进行创新。譬如，通过大数据手段，构建听证代表库，通过随机抽取方式确定参与人员，以防止人为因素对听证参与代表的选择造成影响;又如，通过民主推荐的形式，以不记名投票方式确定参与人员，确保参与人员能够充分发挥代表作用。
第四，行政决策听证会的流程。行政决策的事项不同对应的听证流程也有差异。决策性听证相较于裁决性听证，在适用程序方面更具灵活性，可以按照听证参与者的实际情况采取不同的流程，使参与者的意见表达得到有效保障。决策听证会的召开通常需要重点关注以下几点：其一，决策部门在听证会过程中应先就决策草案的相关问题予以解释说明，确保所有参与者对决策的目的与背景均有较为详细的了解;其二，设立主持人一职，该岗位职能包括维持听证会秩序，主导听证会进程;其三，确保听证代表都有机会发表言论、提出意见;其四，允许事后参与人以书面形式提出补充意见。
第五，行政决策听证会结果的处理。作出行政決策时，应将公众在听证会上所提意见作为重要参考。但需要明确的是，听证笔录虽属于对听证意见进行如实记录的材料，但并不是唯一的决策依据，不必严格遵守类似于司法审判的案卷排他规则。行政机关依法享有行政决策的权力，同时也依法承担对应义务。听证意见虽能够为决策提供辅助，但并不意味着能够完全替代决策。另外，要重视对听证意见的梳理，并对是否采纳的理由与建议进行记载，以便听证报告的最终形成。实际中关于是否应采纳听证会相关意见的决定权掌握在承办部门手中。所以，需要对承办部门的上述权力予以明确，合理界定承办部门在意见处理上的角色。听证意见采纳与否的最终决定权应当由政府行政首长通过集体决策的形式确定，以防“听而不证”的形式主义在行政决策中出现。
4 结语
公众参与价格决策缺乏相应的有效性，这是使得公众参与积极性欠缺的关键因素。公众所提出的诉求有无被采信，是否得到及时的回应，吸收了多少意见，具体建议内容等，都没有在相应媒介上进行显现。相关意见的征集结果缺乏相应的评估，对那些没有采信的意见也没有给予相应的解释，听证会所形成的案卷对最终的决议缺乏相应的约制力。这些对公众不尊重和不重视的做法，使得参与价值在广大民众心目中日渐滑落，不仅伤害到公众参与的热情，长此以往，就可能使公众对政府感到失望，对政治失去信心，从而最终伤害到民主制度本身。在未来的政府价格决策理论与实践中，需要以新修订的《政府制定价格听证办法》的实施为契机，进一步明确参与价格决策的主体角色定位，合理设置价格决策程序，积极实现决策效果，为价格决策公众参与提供完善的法律保障。
参考文献：
[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].（2019-11-05）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1105/c419242-31439391.html.
[2]郭巍青.公众充权与民主的政策科学：后现代主义的视角[M]//白钢，史卫民.中国公共政策分析（2006年卷）.北京：中国社会科学出版社，2006：293.
[3]鲁道夫·特劳普-梅茨.地方决策中的公众参与：中国和德国[M].刘平，译.上海：上海社会科学院出版社，2009：158.
[4]王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府[J].中外法学，2006（4）.
[作者简介]周勇（1985—），男，山东沾化人，同济大学政治与国际关系学院2014级法学博士研究生，研究方向：宪法学与行政法学、经济法学。
听证制度范文第4篇
一、我国立法听证制度的实施现状
自2000 年我国《立法法》通过并确立立法听证制度以来, 立法听证制度在我国不断发展并逐步走向完善, 在各地都取得了一定的成效。就“国家”立法的层面而言, 2005 年9 月27 日, 全国人大常委会针对《个人所得税法修正案 ( 草案) 》中的个人所得税工薪所得减除费用标准问题举行了立法听证会, 这是我国《立法法》颁布并确立立法听证制度以来由全国人大常委会举行的第一次立法听证, 较之前全国人大经常采用的举行座谈会或者公布立法草案等方式, 立法听证会能够吸纳更多利益群体的意见, 有利于立法听证制度在我国的进一步发展与完善。就“地方”立法层面而言, 各地人大及其常委会以及人民政府将立法听证制度作为立法民主化的一项制度创新, [2]以《立法法》中的规定作为法律依据, 在此基础上根据各地实际情况相继制定了立法听证规则, 进一步细化规定了立法程序, 以促进立法听证制度在地方立法中的实施。到2005 年, 我国31 个省市 ( 不含台港澳) 中, 绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。[3]到2006 年已有31 个省级人大机关先后举行了45 次立法听证会。这些都表明了立法听证制度在立法实践中得以实施, 并对立法的进一步完善起到了一定的作用。
虽然立法听证制度已在我国法律中确立并得到了一定的发展, 但是在实践中该制度的实施也存在许多问题, 并受到许多限制。由于立法听证在各地具有不同的立法规则, 缺乏具体的规范化实施程序, 经常使得立法听证的效果大打折扣。而且许多立法听证的结果对立法的影响甚微, 并不能真实地反映民意, 如价格听证会中出现的“逢听必涨”的情形等, 使得立法听证制度在我国的开展呈现出“一边热”的情形, 即立法机关对举行立法听证会积极热情, 而公众则鲜少甚至不愿参加立法听证。这些情形的出现都表明立法听证制度在我国需要进一步完善才能真正地发挥其功效。作为一种民主立法制度, 立法听证的出现和效果, 是同一定条件相关联的。从根本上说, 它的走向还取决于中国经济、政治、法治的全局性状况。[4]因此, 要从我国的法制体系与现实国情出发, 不断克服该制度实施的障碍, 促进民主法制社会的建设。
二、我国立法听证制度存在的问题
由于立法听证制度在我国起步较晚, 其实施的基础较为薄弱。从立法听证制度在各地的运行来看, 其受限于法制体系与国情影响, 仍然存在许多问题, 主要表现为:
( 一) 立法听证的法律依据不明确, 法律规范不统一
立法听证制度在我国虽得到普遍推广, 但仍处于不完备的状态, 其实施的法律依据较为模糊。我国目前关于立法听证制度的基本法律规定仅限于《立法法》, 而《立法法》只是将立法听证作为立法机关在立法过程中“听取意见”的一种方式, 与举行立法听证会相并列的还有举行座谈会、论证会等可供选择的方式, 即立法听证并不是法定的必经程序, 立法机关在听取意见时享有一定的自由裁量权, 可以自行决定是否举行听证会, 这就使得立法听证的法律保障较为薄弱。此外, 对于地方立法听证制度而言, 严格来讲并没有法律依据。因为《立法法》主要是针对全国人大常委会以及国务院的立法行为, 并不具体涉及地方立法机关的相关立法行为, 所以《立法法》中有关立法听证制度的规定是否同样适用于地方立法仍有待考察, 地方立法听证制度的开展受到了限制。
此外, 有关立法听证的法律规范并不统一, 具体而言, 我国目前就立法听证的法律规范主要有四个不同位阶的法律规定: 基本法律《立法法》的规定、行政法规《规章制定程序条例》和《行政法规制定程序条例》的规定、地方性法规、行政规章的规定。其中, 《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中有关立法听证制度的规定是基本的法律依据, 各地人大及人民政府在此基础上制定不同的法律规范, 但是因此也形成各地地方立法听证的法律规定之间相互冲突的情形, 导致了立法听证制度在不同地方有不同的实施标准, 甚至出现了下位法与上位法相冲突的情形, 因此有必要统一与规范不同位阶关于立法听证制度的规定, 形成一个相互协调的立法听证法律体系框架。
( 二) 立法听证的范围不明确
从法律规定来看, 《立法法》第34 条、第58 条明确规定了举行听证会可以作为听取意见的一种方式, 但也只是对立法听证制度作了一项原则性的规定, 将其限定为听取意见可供选择的方式之一, 并没有明确指出“可以”以及“应该”举行听证会实施立法听证的情形, 无法确定实施立法听证的事项, 使得立法听证的范围不明确; 从实践情况来看, 各地的立法听证规则对听证范围也没有加以具体规定, 听证会的举行主要集中在一些与公众利益密切相关、影响较大的社会热点事件, 所涉及的范围较为狭窄, 如《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》第六条就规定了四类可以听证的事项, (3) 这可能会导致一些迫切需要立法听证制度来体现公众意见的立法事项被排除在外, 无法积极的将公众利益诉求体现在立法过程中, 不利于实现立法决策的民主化与立法结果的科学化, 限制了立法听证制度实施的效果。
( 三) 立法听证参加人的确定存在问题
民主的核心就是自治原则, 自治原则要求全体公民都有权参与公共事务。[5]而在《立法法》中并未对可以参加立法听证的主体作相关规定, 各地方在其地方立法听证规则中对听证参加人也只是作了一个原则性的规定或根本未作规定, 常常只是强调让受到影响的相关利益主体以及有关公众参与到立法听证中, 但对选择利益主体的标准并未予以界定, 且对听证参加人的代表性判定以及构成比例等并未详细规定, 使得在听证参加人的选择上具有很大的随意性。此外, 立法部门总是希望制定并通过法规, 无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触, 这就会影响听证参加人的选择和确定结果。[6]立法听证参加人选择的随意性将会使得听证意见不能广泛代表民意, 具有一定的偏见或者倾向, 最终导致立法机关在立法过程中不能全面采纳公众意见, 不利于实现立法的科学化与民主化。
( 四) 立法听证制度的实施缺乏有效监督
立法听证制度能否良好地运行一定程度上取决于对它的监督是否有力。而在我国的立法听证制度中, 听证信息公开的不完备以及听证结果处理的不公开使得监督难以展开, 而公众听证意识的淡薄以及有关部门重实体轻程序的意识都限制了公众对立法听证的有效监督, 使其怠于对听证制度进行监督并提出意见。此外, 我国目前也未形成一套完善的监督体制, 法律中并未规定对立法听证制度的监督主体以及监督权限, 也未规定未实施立法听证的相关法律后果, 最终导致了立法听证制度处于缺乏有效监督的状态, 不利于立法听证制度合法有效的实施。
三、完善我国的立法听证制度
立法听证制度在我国确立虽已有十多年, 但其仍处于发展阶段, 在具体实施过程中仍然存在许多问题, 因此完善我国的立法听证制度是大势所趋。主要可以从以下四个方面予以发展完善:
( 一) 加强和完善立法听证法律体系
一个制度的良好运行必须有一个完善的法律体系予以支撑, 鉴于我国立法听证制度存在法律依据不明确以及法律规范不统一的情况, 可以从以下两方面着手以加强和完善立法听证法律体系:
一方面, 明确我国立法听证的法律依据并加以规范。首先, 修改作为立法听证基本法律依据的《立法法》, 明确规定将立法听证制度的适用扩大至地方立法过程中, 而不仅仅是限定在全国人大常委会及国务院的立法中, 为我国地方立法过程中听证制度的运行提供明确的法律依据。此外, 可以在行政法规《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中对立法听证的程序、方式等予以进一步规定和完善, 确保立法听证制度做到有法可依。
另一方面, 构建统一的立法听证法律规范。依据单行法律与行政法规对立法听证制度作出的规定, 地方人大及其常委会以及人民政府以下位法服从上位法为原则, 在地方性法规和行政规章中制定详尽的地方立法听证规则, 同时注意协调不同法律文件中对该制度的规定, 解决立法冲突, 使不同位阶以及同一位阶中关于该制度的规定能够配合运作, 构建一个完善的立法听证法律体系框架。
( 二) 明确界定立法听证的范围
立法听证范围的大小直接影响着公众可以参与立法的范围大小, 如果界定范围过大, 则会导致立法成本过高, 降低我国的立法效率, 不符合立法的宗旨。而如果界定范围过于狭窄, 则无法保证立法质量的提高, 使得公众不能积极广泛地参与到立法过程中, 极易使立法听证流于形式, 因此要合理界定立法听证的范围并在相关法律中予以明确规定。具体而言, 即法律对立法听证范围的规定应该是详尽而具体的, 做到宜细不宜粗。一方面, 应规定“应该”进行听证的事项, 将听证作为这些事项的法定程序, 确立立法听证的法律地位。同时对不举行听证的事项在法律中予以明确规定, 而在排除不进行听证的事项以及必须听证的事项之外的其他事项 ( 即“可以”听证的事项) 则无须在法律中作出规定。另一方面, 适当扩大我国立法听证的范围, 不仅局限于影响重大的某些领域的立法, 而应扩大至所有影响重大、矛盾集中的立法中, 且赋予公民、法人和其他组织可以要求举行听证的权利, 而不是将举行听证作为仅为行政机关和立法部门可以享有的权利。通过对公众积极要求举行听证的事项的总结, 有计划地扩大我国立法听证的范围, 激发公众参与立法听证的积极性。
( 三) 确立并完善听证参加人的遴选机制
立法会不可避免的牵涉不同主体的利益, 立法的过程实质上是协调与平衡利益的过程, 而立法听证则为表达不同主体的利益提供了重要渠道, 因此在确定可以参与立法听证的主体时要严格与审慎。首先, 确立听证参加人的遴选标准, 即参加人应具有广泛代表性与公平代表性, 设定可以成为听证参加人的条件, 排除一些不符合条件的人选。其次, 在遴选方式上, 可以采用比例代表制、职业代表制以及地区代表制等方法, 确保不同职业不同社会阶层的人皆能参与到立法听证中来, 以保证立法的民主。再次, 确立统一的遴选程序, 即确立具体的产生听证参加人的步骤, 做到遴选过程的公平与公开, 保证产生听证参加人的过程是合法有效的。最后, 在听证参加人中, 除了规定具体的听证参加人的人数, 还要为专家学者保留一定比例的名额, 因为立法具有一定的专业性, 有必要让专家学者参与到立法听证中来对立法给予一定的指导与建议, 也让普通民众对立法有更深入的了解与认识。
( 四) 完善立法听证的监督机制
有效地监督可以进一步促进立法听证制度的良好运行以及效果的实现, 对立法听证制度监督的缺失极易使该制度成为“走过场”的制度, 因此有必要构建一个较为完善的立法听证监督机制。一方面, 加强立法听证的内部监督, 可通过事前引导以及事后复查方式进行监督, 明确不举行立法听证以及违法实施立法听证时相关主体的法律责任, 通过责任追究机制的建立与完善来督促立法听证制度的实施; 另一方面, 加强立法听证的外部监督, 包括媒体监督以及人民群众的监督。可以通过借鉴美国的有关做法, 引导外部力量的监督以保证立法听证的实施。如美国在其众议院章程中规定: “任何一次由委员会或下属委员会 ( 除了公务员行为标准委员会或其下属委员会) 举行的听证会都应该对公众开放, 包括对广播、电视及摄像的开放。”[7]我国也可以在相关法律中加以规定, 赋予公众监督的权利, 通过听证过程与结果的公开为监督的实施提供便利的条件。
摘要：立法听证制度作为程序民主的一种重要表现形式, 是一种重要的制度创新, 有助于公民直接参与立法, 并能够促进立法的科学化与民主化。目前, 虽然立法听证制度在我国已经得以正式确立并取得了一定的效果, 但其在实施过程中仍存在许多问题, 因此有必要进一步完善立法听证制度, 解决其存在的问题, 促进我国民主法制的建设。
关键词：立法听证,听证范围,公众参与,制度
参考文献
[1] 汪全胜.制度设计与立法公正[M].济南:山东人民出版社, 2005.
[2] 姜明安.正当法律程序:扼制腐败的屏障[J].中国法学, 2008 (3) :39-49.
[3] 尹文.地方立法听证的基本情况[J].中国人大, 2005 (10) .
[4] 王晨波.立法听证:待完善的平台和规则[J].中国新闻周刊, 2005 (8) :30.
[5] 戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣等译.北京:中央编译出版社, 1998:340, 399.
[6] 黎赐锦, 郑毅生, 汤黎明.地方人大及其常委会听证制度研究[J].人大研究, 2003 (12) .
听证制度范文第5篇
摘 要：听证会作为一种旨在促进公众参与的制度形式，自20世纪末引入我国以来，逐渐在行政处罚、公共价格决策、环境政策以及城市规划等行政过程中得以应用。随着实践的深入，听证会中公众参与的价值及效果问题日益成为学界研究的热点。本文从理论与实践、解释与对策等方面将国内学者针对听证会中公众参与问题的研究进行了梳理，以期厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，为学界进一步研究提供参考。
关 键 词：公众参与；听证会；参与意识；制度完善；程序正义
收稿日期：2016-11-04
作者简介：王爱华（1990—），女，山东省莒县人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公民参与、政社合作。
基金项目：本文系中国人民大学公共管理学院研究生科研基金项目“我国听证会中公民参与的有效性研究”的阶段性成果，项目编号：2015025。
我国于1996年在行政处罚过程中引入听证会制度，其后逐渐扩展到价格决策、环境政策、城市规划等行政过程中，截至2016年，该制度在我国已实行整整20年。作为一种“舶来品”的制度安排，听证会制度在行政实践中的推行情况得到了国内学者的持续关注，尤其是该制度设计的核心价值——公众参与的效果问题已成为学者们研究与探讨的重点。笔者基于国内学者对“听证会中的公众参与”这一问题的研究进行梳理，以厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，从而明确下一步的研究方向。
一、理论与实践：公众参与在
听证会中的作用定位
学者们围绕公众参与在行政听证制度中的作用定位问题，既有应然层面的分析，也有实然层面的讨论。就应然层面来说，公众参与的政治学与管理学依据是听证会制度的理论支撑；而就实然层面而言，则必须考虑该制度在我国特定的政治、经济环境背景下的调整与适应。
（一）理论层面
理论层面上对公众参与在听证会中作用的探讨，主要从两个角度展开：一是从政治学的角度来看，多元民主理论认为公众参与是民主政治的根本要求和必要途径，具体体现为公众参与保障了公众相关的政治权利；二是从管理学的角度來分析，公众参与则是管理主体多元化的必然要求，是提高公共决策科学化和合理化的重要手段。
⒈保障公众相关的政治权利。以听证会的方式在行政过程中引入公众参与，其意义与作用首先体现在保障公众相关政治权利如参与权、知情权上，也包括保障涉及公众自身利益的表达与诉求的权利。毛寿龙教授认为，听证会与一般的民意调查相区别之处就在于：通过听证会使得相关公众参与行政过程，从而保障相关公众的切身利益——通过召集相关利益方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益可能会受到影响，这种影响是否受法律保护；如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施；如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。[1]
⒉增进公众对政策的理解与支持。通过听证会这一平台，行政过程中的利益相关方得以通过面对面的形式进行沟通交流，公众可以明晰相关政策出台的来龙去脉及利弊得失，从而提高对公共政策的理解与认可程度，降低政策执行中的阻力。例如：有学者认为，听证会通过提供政府与公众之间的质证和辩论机会， 使双方对事实、法律的认识得以交流、沟通， 使公众有机会表达自己的愿望和要求， 使政府有可能采纳和吸收公众的意见， 从而实现行政关系双方的相互理解与协作。[2]同时，也可以使公众对政策制定的难度与利益冲突有所了解，增加对政策的宽容度。[3]
⒊提高公共政策的科学化与合理化程度。有学者认为，听证会“不仅要强调保证公众的参与权，而且还要保证公众的有效参与，即公众参与后能充分有效地发挥其参与的作用。”[4]从公共政策制定的角度来看，有效地发挥公众参与的作用即是指提高公共政策的科学化与合理化程度。通过听证会这一形式，使听证各方利益主体平等参与公共决策过程，公开表达自己的利益诉求，表达公众对政策的建议，以此提高公共政策制定的合理化和合法化程度。[5]同时，公众参与在听证会中集中反映了“自然公正原则”和“程序正义原则”，代表着公共政策制定中的公正原则、公开原则、公平参与原则等基本原则。[6]
（二）实践层面
实践中，听证会按照其在行政过程中所涉及的具体领域可分为城市规划听证、环境保护听证、价格听证以及其他行政听证。从相关法律法规及学者们的研究来看，在不同类型的听证会中，公众参与所具有的作用不尽相同（如下表所示）。
⒈公众参与在城乡规划类听证会中的作用：参与决策、实施监督。参与决策与实施监督是公众参与在城市规划类听证会中的两个主要作用。从时间角度考虑，参与决策是规划审批前的公众参与，而实施监督则是规划审批后的公众参与，同时，城市规划中的听证会扮演了重要角色，尤其是在涉及方案修改中，听证会已成为必经程序。[7]《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。该法第五十条规定：经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。
⒉公众参与在价格决策类听证会中的作用：决策论证。学术界关于我国价格决策类听证会的讨论较多，且较为普遍的观点是价格决策类听证会实质上是一种论证会：既不是一种作为正当程序意义上的意见表达，也不是一种以司法化程序为特征、以调查事实问题为目的的正式听证，而是一种“新的”制度或者决策形式——这种制度虽然使用了“听证”这一概念，但其功能和程序规则其实与听证制度无关，虽然借用了听证之“名”，但并不具备听证的结构、程序之“实”。[8]在此前提下，公众参与在价格决策类听证会中的作用即利益和意见的表达。
⒊公众参与在环境影响评价类听证会中的作用：意见表达。2006年，我国环保部专门就公众参与环境影响评价制订了《环境影响评价公众参与暂行办法》，正式规定了“环境保护行政主管部门……对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见”。因此，在环境影响评价类听证会中，公众参与是在决策作出之后进行的，是在公众意见较大时起缓冲作用的一种机制。
由此可以看出，在法律实践中对不同类型听证会中公众参与作用的定位与理论层面的期许不尽相同——除了在城市规划类听证会中特别强调公众参与决策并实施监督的作用外，其他类型听证会对公众参与的作用仅涉及公众意见的表达。此外，一些学者还就听证会实践情况进行了分析，认为目前我国的听证会实质上是论证会或咨询会，公众参与的实质作用无法实现。[9][10]
二、听证会中公众参与存在的
问题与相应的对策
在现有文献中，关于听证会中公众参与的效果及其对策的讨论比较广泛，既包括对目前公众参与效果不佳的讨论——听证代表的代表性有限、意见表达和沟通不畅、公众意见得不到有效回应、听证程序的公正性无法保障，等等，也包括针对这些问题的解释及对策建议。
（一）听证会中公众参与存在的问题
目前，对听证会中公众参与效果问题的讨论不绝于耳。通过梳理可以发现，国内学者关于听证会实践中公众参与效力的论述主要围绕以下几个维度展开（如图1所示），并在此基础上对当前公众参与的困境及其原因进行了广泛研究。
⒈听证代表的代表性有限。首先，听证代表的数量有限。一般而言，目前我国听证会的参加人总数在20人左右，包括行政人员、公众代表及其他利益相关人，公众代表的的数量略少于总人数的二分之一，入选的公众听证代表只能代表有限的公众意见。[11]其次，参与渠道有限。在人数受限的同时，并无其他参与听证的渠道，这就使得一般公众“缺场”。[12]也就是说，听证会一旦召开，往往意味着一般公众对决策的参与权和话语权受到限制，因为决策者通常可以用聽证会代表的意见来取代“众意”。[13]
⒉听证程序的公正性不足。学者们关于听证程序的公正性问题诟病颇多。首先，听证代表遴选机制不透明。[14]目前主要采取的是相关单位推荐的办法，至于推荐的依据和标准则无从得知。同时，这种方式剥夺了一部分群体参与听证的机会，人为排除了一些“不同意”的声音。[15]此外，听证代表是否能真正代表社会各个群体的利益，推荐过程是否能完全排除相关利益方的干扰，从人大代表中按身份类别遴选、机选听证代表是否更能体现广泛的民意等问题仍值得商榷。其次，听证主持人法律地位不独立。体现在两个方面：一是我国听证主持人是由组织听证的行政机关指定的机关内部人员兼任，其任命、工资、任职均由听证机关决定，使得听证主持人没有独立的地位，存在影响听证公正性的潜在风险；[16]二是我国听证主持人没有法律授予的行政决定权，仅具有程序性的主持功能，对涉及的实体问题不作任何处置，难以保障公众意见受到关注。第三，当前听证程序设置无法保障代表间平等对话。一方面，听证会议程时间设置过短，一般在2小时左右，代表意见表达不充分、主体间缺乏有效的沟通交流；另一方面，听证信息不对称，造成公众在事实及心理上的劣势，[17]难以达到增进公众对政策的理解与支持的效果。
⒊听证结果对公共决策的效力不足。一方面，当前的公共决策在主体构成上决定了公众在权利配置中被边缘化，参与对决策没有实质性的影响。[18]在构成听证代表的多元主体中，公众始终处于劣势地位，而专家往往缺乏独立性和中立性，公众意见既不被采纳也不被回应的现象频频发生。[19]另一方面，听证结果法律约束力缺失，“由于（法律）对公众参与结果的采纳程度没有作出规定，因此听证会方式的前景并不明朗”，[20]即使有公众参与，但如果在听证之前已经作出决策，那么听证也只能是形式而已。
⒋公众参与意识不足，能力有限。公众自身的参与意识不足、参与能力有限是影响听证会中公众参与效果的另一重要原因。首先，公众作为听证参加人相互独立、分散，难以形成合力，缺乏社会组织的整合与参与，[21]松散的公众无法与其他听证参加人处于“力量”相当的地位，公众意见和力量相对无力。其次，由于一些听证会所讨论的内容专业性较强，一般公众不具备相应的专业能力，因而难以参与其中进行深入探讨和交流。
（二）提升听证会中公众参与效果的对策
针对目前听证会中公众参与效果不佳的问题，已有研究从不同角度提出了解决方案，包括政治文化培育、听证制度优化、听证程序完善等。
⒈政治文化的重塑。所谓政治文化，是政治生态系统内部的价值观、信仰、行为规范等的统称。针对当前“官本位”思想及强政府的现状，重塑一种更加理性和包容的政治文化是提升听证会中公众参与效果的政治文化基础。体现在听证会中，就是能够真正赋予公众以充分的参与权利和表达自由，实现决策的实质民意性和维护公平的利益分配机制[22]。胡仙芝认为，听证制度要保障公众参与的有效性，除了在规范制度方面进行完善和优化之外，还应注重理性宽容的政治文化建设，从而创造有利于发展和培育有效的公众参与的政治环境。[23]贺善侃、邓志锋从推进公共决策中协商民主的角度认为：“应当明确听证在公共决策中的关键作用，赋予公众在听证中的应有地位，即与地方政府的平等地位，规范各方参与听证活动的权利、义务”。[24]因此，包容性的政治文化，一方面要求政府实现自身执政观念的转变，切实履行服务型政府的要求；另一方面要求公众树立“平等主体”观念，培养更加积极主动的参与意识。
⒉听证制度的优化。从制度优化的角度保障公众参与有效性的研究，包括完善法律法规、完善监督机制以及救济机制等内容。学者徐雨晴对听证制度的进一步完善和优化进行了较为全面的总结：建立有效的监督机制——包括公众的监督、大众传媒和社会舆论的监督等，完善法律制度建设，建立相应的听证救济制度等。[25]
⒊听证程序的完善。听证程序不仅包括听证会的召开程序，还包括对听证会会前、会后程序的完善，如信息的发布、听证参加人的遴选、听证主持人的主持以及听证代表意见的反馈等。例如：赵振宇从听证前、中、后三个层面对听证程序提出了完善的建议，主要包括：要确定听证代表的遴选程序、数量和标准；保证听证过程中信息对称，从而确保相关利益主体间的实质辩论；制定听证后的代表意见反馈制度。[26]此外，彭光明、宋占新两位学者认为，应当赋予公众启动听证程序的权利：只要公众的听证申请合理，相关的环评机构或环保行政機构就应当举行听证会。[27]
三、分析路径与研究方法
郭晓聪教授认为，国内对于公众参与实践的研究，从分析路径与研究方法上看可分为制度——结构分析、过程——事件分析两种分析路径，案例研究与定量研究已逐渐成为主流的研究方法。[28]在听证会的公众参与研究中，也主要采用这两种分析路径，但在研究方法上主要集中于案例研究和定性分析上。
（一）制度——结构分析层面
制度——结构分析主要是从宏观层面对听证会中的公众参与问题进行研究，包括听证制度的引入原因、听证会作为一种实现公众参与制度的特点、意义等。
一是从直接民主的角度探讨听证制度引入我国的必要性。古红梅、刘婧娟等从民主发展进程的角度进行解释，认为引入听证会等促进公众参与的形式，在于适应了新时期社会对于民主的新需求。“直接民主”的形式仅适用于古代城邦国家，随着人口的增长和国家规模的扩展，为了节约决策成本、提高决策效率，“代议制民主”成为必然的选择。然而，社会发展到“行政国家”的时候，当立法机关无法通过经常性的立法适应瞬息万变的社会需求时，就必须授权于行政机关，而“由行政机关制定公共政策缺乏民主正当性前提，为了弥补这一缺陷，日常行政中的公众直接参与就变得十分必要”。[29]
二是从协商民主的角度论证听证制度产生与发展的必然性。有学者认为，引入听证会制度是协商民主发展的必然结果、，是提高公共决策科学化和民主化的需要。协商民主的本质体现在利益博弈中，是多元利益主体之间在制度约束下平等对话、沟通进而达成共识。听证会实际上是协商民主制度的实践形式之一，其目标是实现公共决策的科学化与民主化。
三是从比较分析的角度概括听证会中公众参与的特点。目前已有的公众参与形式包括公众调查、公众会议、公众听证会、专家咨询、民主恳谈会等。王建容等提出，听证会作为一种实现公众深入参与的方式，其特点表现为：听证参加人囊括了各方利益代表，听证代表可充分、深度地表达意见，参与过程的完备性（指对话、协商和表决等机制的完备），听证结果的影响性。[30]也有将听证会细分为正式听证和非正式听证进而对比分析其特点的，如陈军平、马英娟等[31]分别对正式听证和非正式听证的优缺点进行了总结。
（二）过程——事件分析层面
过程——事件分析旨在通过一种微观分析的视角来研究听证会中公众参与的问题，研究方法以案例研究为主，所关注的问题包括听证实践中公众参与的困境、形成逻辑及对策。例如：李晓果就以2014年北京市公共交通价格调整听证会为例，从听证会机制的应然作用与实然效果的对比分析中，讨论了目前公众参与机制无效的原因。[32]再如闵丹以《上海市停车场（库）管理办法（修订草案）》听证会为例，讨论了当前行政立法实践中存在的若干问题，诸如公众参与行政立法听证会的途径、代表的遴选方法、人数分配及其代表性，并针对这些问题提出了相应的对策建议。[33]上述研究均是从微观的个案出发，条分缕析地阐述听证会中公众参与的过程，进而论证其观点。
从研究方法来看，针对听证会中公众参与问题的研究，无论从宏观层面还是从微观层面，多是以个案分析为基础展开的论述，以演绎的方法对听证会中公众参与问题进行总结分析。已有研究鲜有采用定量分析的研究方法，对于听证会中公众参与的效果评价缺乏一定的数据支撑，参与效果的评价指标体系尚有待进一步开发。
四、反思与展望
自听证会制度引入我国以来，国内学者对听证会中公众参与问题展开了深入且持续的研究，取得了较为丰硕的研究成果：既对听证会中公众参与的作用进行了论证，也对公众参与应取得的效果进行了阐释，并在此基础上对当前听证会中公众参与效果不佳的问题进行了反思且提出了相应的完善建议，总体上推进了公众参与领域的知识积累与实践思考。但也必须看到，一方面，国内有关听证会中公众参与的研究尚存在一些不足，未来研究还需要进一步加强；另一方面，听证会中的公众参制度与也需进一步完善，从而保障公众参与的效果。
（一）对已有研究不足的反思
其一，缺乏公众参与有效性的情境差异分析。已有研究对各类听证会中公众参与的作用统而论之，未针对不同行政过程、情境作详细区分。通过对相关法律法规的梳理可以看出，各类听证会关于公众参与的作用定位不尽相同。例如：在城市规划类听证会中，公众参与被定位于参与规划决策并对规划进行监督，因为城市规划类决策往往直接影响公众的生活和切身利益；而行政立法类听证会、环境影响评估类听证会因专业性要求较高，公众参与的作用则仅限于意见表达。因此，如若不作区分地认为公众参与在所有类型听证会中均应发挥同样的作用，不仅会导致相关讨论有失偏颇，而且会使公众期待与实践无法匹配。
其二，对听证会中公众参与效果的分析缺乏整体性、系统性。听证会中的公众参与效果或者说参与的有效性是一个从个体层面到组织层面再到社会层面的多层级效果评价体系（如图2所示），包括但不限于已有研究的内容。个体层面包括公众参与意识、公众参与能力的提升，组织层面包括政府公信力、行政决策水平的提高，社会层面包括社会多元利益主体间沟通的促进。
其三，对听证会中公众参与效果的研究结论缺乏实证检验。从现有研究的文献来看，仅有极少数文献涉及到案例分析，但并未严格遵循案例研究方法，而仅是对相关听证过程作记叙性介绍。绝大部分研究未真正做到对公众参与效果进行科学论证。实际上，只有在对包括统计听证会中公众意见被采纳或回应的概率问题；听证结果与公共决策之间的相关性问题；与未经听证程序的公共政策相比，经听证后的公共政策在实施过程中是否更能得到公众支持或反对的问题，以及经听证程序的公共政策是否更具科学性与合理性的问题等进行实证研究的基础上，所得到的公众参与有效或无效的结論才更具科学性和说服力。
（二）保障听证会中公众参与效果的展望
西方国家在发展听证会制度、促进公众参与的探索中，其根本的制度保障可归结为：基于公平正义的观念形成的公众权利意识、以相关法律的完善为主的制度保障、以具体程序的完善为主的程序保障。其中，普遍的公众权利意识是实现听证会中公众参与有效性的社会文化基础，是该制度产生和运作的根本动力；完善的制度设计是公众权利意识的固化，实现了公众权利由依靠自律的软约束转向依靠他律的强制约束。而仅有制度安排尚不能充分保障公众参与的有效实施，因为手段的正当性同样重要，公正、严谨的程序设置是确保制度目标得以落实的关键所在。因此，要实现听证会中公众参与的有效性，公众普遍的权利意识、完善的制度设计以及公正的程序设置三者缺一不可。
⒈参与意识的提升——保障公众参与效果的社会文化基础。公众参与意识的普遍提升是保障公众参与效果的社会文化基础。培养公众的参与意识，需要在全社会树立正确的权利观。其体现在两个方面：一方面，公众要对自身合法权利具有正确的认知和主动的维护意识。公众自身合法权利在以我国《宪法》为基础的各项法律中均有明确规定，公众对此应了解和掌握，当其合法权利受到侵犯时，应有意识地进行维护；另一方面，要培养公众通过合法方式和渠道保护自身权利的意识。在我国，人民代表大会制度是根本的政治制度，公众可以通过各级人大代表表达自己的利益诉求和权利诉求。而随着社会的发展和公众诉求的多样化、复杂化，公众直接参与公共决策的渠道也逐渐多样化，听证会就是其中之一。当前，听证会中公众参与的效果有限，其原因之一是公众没有充分认识或认可这一制度设计对其权利诉求和维护的重要意义和作用，导致公众参与热情不高、效果不佳。因此，提高公众通过合法渠道表达权利诉求的意识，塑造一种积极的公众参与文化，是保障听证会公众参与效果的社会文化基础。
⒉制度完善——保障公众参与效果的权力来源。法律能够为具体制度的运行提供合法性依据，是保障制度运行的权力来源。听证会中公众参与的保障也必须依赖于法律制度的制约和规范。截至2004年，共有16个国家和地区制定了行政程序法典或者相关法律法规来保障听证会制度中的公民参与 。[34]作为听证制度的后引入国，我国应该充分借鉴其他国家的成功经验。
从国际经验来看，应在《行政程序法》中专门对听证制度予以规定，且明确听证会中公众参与的必要性和重要性。如在日本的《行政程序法》中，听证制度即占有重要地位，其明确规定：“行政机关在作出决定之前，对受决定影响的相对人或其他利害关系人，就与该决定依据的事实及基于此产生的法律适用问题，有提供证据和意见的机会的程序。”而在1946年美国出台的《联邦行政程序法》中，将听证制度正式确立为行政程序中的核心制度。美国《联邦行政程序法》共12章，其中有7章与听证有关，第7章更专门规定了听证制度。[35]通过这样的制度安排，有效地保障了听证会中公众参与的有效性。
⒊程序正义——公众参与效果的过程保障。“没有程序的制约，再好的制度都无尽善实行的可能，而只可能被篡改，或者处于一种极度不确定的人为状态，亦即非法制状态。”[36]听证会作为《行政程序法》的核心制度安排，其本身的程序设计如果能够实现公平正义的价值，公众能够从中切实体会到自己发出的声音被重视，就会形成一种正反馈机制，公众的参与会更加积极踊跃，公众参与的有效性也能够得到更加充分的保障。一般而言，正式听证由听证主持人、听证范围、听证的具体步骤（通知、确定听证代表、听证会举行）和听证记录等内容构成。笔者以美国听证会制度的程序设计为例，探讨程序设计对于保障和促进听证会中公众有效参与的重要性。就具体程序而言，以下几个关键内容影响着听证会中公众参与的有效性。
⑴关于听证参加人的选定。应尽量扩大听证参加人的选择范围，以扩大听证参加人的代表性原则取代效率原则。但是，听证参加人的范围扩大与行政效率之间存在一定的矛盾。如何处理这一问题，哥伦比亚特区上诉法院给出的解释是：“为了保证听证能有效率而又迅速地进行，方法不在于排斥有权参与听证的利害关系人，而是控制听证程序的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[37]由此可见，效率不是限制听证参加人人数的理由，其可以通过控制代表发言的质量而得到提高。
⑵关于听证主持人的选择。为消除公众因为听证主持人法律地位不独立而引起的质疑和不满，应从听证主持人的产生方式、法律地位、权力内容等多方面予以保障。首先，听证主持人的产生应经过相对严格的程序，可以专设听证主持委员会，委员会成员不隶属于任何行政部门，以避免价值不中立的可能性。其次，听证主持人应在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制。再次，在权力内容方面，听证主持人应拥有两方面的权力：一是对听证程序的有效掌控权；二是对听证结果的独立裁决权，即能够公平地依据各利益主体的诉求，对听证结果进行判断。
⑶关于听证会笔录的法律效力。听证会笔录是指听证会期间包括主持人、各位代表及报告人等全部发言、辩论等的记录。听证会笔录能够对最终的行政决策产生决定性作用，其可分为两种模式：一种是参考性效力模式，即行政机关作最终决策时，仅对听证记录予以参考，不必依此作出裁决，除非《行政程序法》之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的， 行政机关才必须以听证记录为根据，德国及日本就按照此模式进行。另一种模式是决定性效力模式，即听证记录是行政机关作出决策时的唯一根据。以美国为代表， 美国《联邦行政程序法》中第556条规定：正式听证即法律要求的必须在听证会之后， 根据听证记录作出决定的程序。听证后的行政决策必须按照“案卷排他性原则”（听证会的笔录、证物连同全部文书及申请书构成唯一案卷）作出。
“案卷排他性原则”对于保证听证会中的公众参与是非常有价值的。例如：若听证会上公众的意见表达以及就相关争议的辩论及协商结果最终不能约束政府行政决策，那么听证会就有可能流于形式，也就失去了公众参与的意义，违背了听证会制度设计的初衷。正如罗豪才教授指出的那样：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何资料……若不遵守这一原则，要求听证的权力就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果聽从了他人对事实和法律的裁决和建议……那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”[38]因此，赋予听证会笔录的法律效力，能够有效保障公平正义，即使最终的行政决策并未按照公众意愿作出，也能够从笔录中找到理由予以解释。
总之，我国引入听证会制度20年来，制度本身不断完善和发展，对于听证会中公众参与的研究也经历了从无到有的发展历程并取得了丰硕的成果，但该领域仍有诸多问题值得进一步研究。对于这些问题的思考与解决，将有助于听证会制度的完善并更好地发挥作用，实现公众参与的价值，进而推动国家和社会治理体系与治理能力现代化的进程。
【参考文献】
[1]毛寿龙.公众参与政策制定的有效路径[J].人民论坛，2011，（01）：26-27.
[2][8]王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学，2006，（04）：462-483.
[3][17][19]朴贞子.政策制定与公民参与[J].中国行政管理，2005，（02）：108-110.
[4][23]胡仙芝.“听证会”如何才能在中国扎根——听证乱象与公众参与危机[J].人民论坛，2013，（05）：36-38.
[5][31]陈军平，马英娟.行政决策中的公众参与机制[J].中国行政管理，2009，（01）：31-34.
[6][7][12][16]孙雅楠，吴志强，史舸.《城乡规划法》框架下中国城市规划公众参与方式选择[J].规划师，2008，（08）：56-59.
[9][20][32]李晓果.价格决策中公众参与机制的反思与重构[J].行政论坛，2015，（04）：70-74.
[10]朱芒.论城市规划听证会中的市民参与基础[J].法商研究，2004，（05）：13-16.
[11]康晓光，冯利.中国第三部门观察报告[M].社会科学文献出版社，2016.94-96.
[13]王万华.重大行政决策中的公众参与制度构建[N].中共浙江省委党校学报，2014，（05）：5-11.
[14]徐辉，丁煜.论社会保障政策制定中的公众参与[J].中国行政管理，2005，（01）：104-109.
[15][24]贺善侃，邓志锋.推进基层政府公共决策中的协商民主[J].理论探索，2011，（02）：114-117.
[18]卢露，张云怀.我国环境影响评价中公众参与存在的问题及对策[J].安徽农业科学，2011，（11）：6709-6713.
[21]郑文武，魏清泉.从一次道路规划听证会看城市规划不可诉及其意义[J].人文地理，2005，（03）：76-78.
[22]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].中国法制出版社，2008.72.
[25]徐雨晴.我国价格听证会中公民参与的有效性探析[J].经营管理者，2011，（22）：82.
[26]赵振宇.加强听证制度的程序化建设[N].西南民族大学学报（人文社科版），2007，（07）：161-163.
[27]彭光明，宋占新.美国环境影响评价听证制度及对我国的启示[J].商业时代，2009，（35）：71-72.
[28]郭小聪，代凯.近十年国内公民参与研究述评[J].学术研究，2013，（06）：29-35.
[29]古红梅，刘婧娟.政府公共政策中的公民参与问题研究[N].北京联合大学学报（人文社会科学版），2012，（03）：109-113.
[30]王建容，王建军，刘金程.公共政策制定过程视角下的公民参与形式及其选择[J].天府新论，2010，（04）：94-98.
[33]闵丹.论行政立法听证中的公共利益[J].法制与社会，2014，（26）：179-180.
[34]应松年.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社，2004.
[35]曾繁正等.西方主要国家行政法、行政诉讼法[M].红旗出版社，1998.20-21.
[36]幺孝盛.论行政立法性听证的运作机理[J].行政法学研究，1999，（03）：38-42.
[37]王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社，1995.425.
[38]罗豪才，应松年.行政程序法研究[M].中国政法大学出版社，1992.134.
（责任编辑：刘亚峰）