上海市生态保护红线范文第1篇
南(试行)》
2014-1-28 9:23:59 来源：中国环境报
环境保护部近日印发了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下简称为《指南》)。《指南》的发布标志着环境保护部将全面开展生态保护红线划定工作，体现了环境保护部推进主体功能区规划、实行最严格的源头保护制度、改革生态环境保护管理体制的行动导向。
1 为什么要编制《指南》?
●资源约束压力增大●各类保护区空间交叉重叠●生态环境缺乏整体性保护
近年来，随着工业化和城镇化快速发展，我国资源环境形势日益严峻。尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大，但总体而言，资源约束压力持续增大，环境污染仍在加重，生态系统退化依然严重，生态问题更加复杂，资源环境与生态恶化趋势尚未得到逆转。已建各类保护区空间上存在交叉重叠，布局不够合理，生态保护效率不高，生态环境缺乏整体性保护，且严格性不足，尚未形成保障国家与区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局。
在此背景下，为强化生态保护，2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)明确提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。这是我国首次以国务院文件形式出现“生态红线”概念并提出划定任务。国家提出划定生态保护红线的战略决策，旨在构建和强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化趋势，力促人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一。划定生态红线实行永久保护，体现了我国科学规范生态保护空间管制并以强制性手段构建国家生态安全格局的政策导向和决心。
2013年5月24日，中共中央总书记习近平在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应受到惩罚。中共中央十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。可见，生态红线提出后，其受关注程度和重要地位不断上升，划定生态红线已经不仅仅是生态保护领域的重点工作，更是成为生态文明制度建设的关键内容，成为国家生态安全和经济社会可持续发展的基础性保障。
为推进生态保护红线划定工作，环境保护部自2012年提出编制《指南》的重点任务，委托环境保护部南京环境科学研究所等相关技术单位承担编制工作。经过一年多的时间，技术单位在系统研究国内外生态红线划定相关理论与方法的基础上，通过技术研讨、科学论证、试点验证、征求意见等工作的开展，完成了《指南》编制工作。《指南》的出台，旨在贯彻落实党中央和国务院关于划定生态保护红线、加强生态环境空间管制的总体要求，抓紧在全国划定并实施生态保护红线管制，加强对生态红线划定过程中的技术指导。
技术研讨：为了统一对生态红线的认识，探讨生态红线划定的关键技术，总结国内外现有研究成果和实践经验，环境保护部于2012年3月组织召开全国生态红线划定技术研讨会，邀请国内知名专家和主要省份环保厅(局)管理者对生态红线的概念、内涵、划定技术与方法进行了深入研讨和交流，并对全国生态红线划定工作进行了总体部署。
科学论证：2012年4~10月，生态红线技术组草拟了《全国生态红线划定技术指南》，初步制定生态红线划定技术方法，形成《全国生态红线划定技术指南(初稿)》。为确保生态红线划定的科学性和可操作性，先后两次组织专家对《指南》进行论证，听取和采纳科研院所学术专家和不同行业主管部门管理专家意见，从理论方法与操作性层面统一了认识。
试点验证：为验证《指南》的科学性和可操作性，为全国范围生态红线划定工作的开展积累经验，2012年底，环境保护部召开生态红线划定试点启动会，确定内蒙古、江西为红线划定试点，随后，湖北和广西也被列为红线划定试点。2013年技术组全面开展了试点省(自治区)生态红线划定工作，提出了试点省(自治区)生态红线划分方案，并进一步完善了《指南》。
上海市生态保护红线范文第2篇
2014.01.16 08:00 来源： 《求是》
期号： 2014/02 作者： 李干杰
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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。其中，关于划定生态保护红线的部署和要求是生态文明建设的重大制度创新。生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。
一、划定生态保护红线的意义
30多年来，随着城镇化、工业化的快速发展，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，可持续发展面临严峻挑战。划定生态保护红线，对维护国家生态安全、保障人民生产生活条件、增强国家可持续发展能力具有重大现实意义和深远历史影响。
划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。由于经济社会活动对自然利用强度不断加大，我国自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重，呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发展。目前，我国草地生态系统退化趋势明显;湿地仍在萎缩，生态系统服务功能持续下降。比如，过去20年间，甘南水源涵养重要生态功能区生态服务能力下降了30%左右;黑河下游防风固沙重要生态功能区生态服务能力下降了近40%。只有划定生态保护红线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能，才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。
划定生态保护红线是不断改善环境质量的关键举措。随着经济社会发展和人民生活水平提高，人民群众对环境质量的要求和期待不断提升。当前我国环境污染严重，以细颗粒物(PM2.5)为特征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年以来，我国中东部地区出现的长时间、大范围、重污染雾霾天气，影响了近6亿人口。水环境质量也不容乐观。2012年，长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达10.2%。土壤污染特别是重金属问题日益显现，威胁到食品安全。畜禽养殖业环境污染问题突出，成为农村的最大污染源。划定并严守生态保护红线，将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来，才能确保环境质量不降级、并逐步得到改善，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。
划定生态保护红线有助于增强经济社会可持续发展能力。我国人均耕地资源、森林资源、草地资源约为世界平均水平的39%、23%和46%，大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。城镇化是未来我国经济社会发展的必然趋势，到2020年，城镇化率将达到60%左右，资源环境的压力还将进一步加大。据研究，建设用地增加率是城镇化水平提高率的1.56倍，城镇人口人均能耗是农村人口的1.54倍。有研究表明，我国土地资源合理承载力仅为11.5亿人，现已超载约两亿，我国已有600多个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。划定生态保护红线，引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进各类资源集约节约利用，对于增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力具有极为重要的意义。
二、生态保护红线的内涵
生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑，有序实施;强制约束性要求生态保护红线一旦划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力;协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有机结合，增强保护效果;动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整，从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一;操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说，生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。
生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入的区域，禁止进行工业化和城镇化开发，从而有效保护我国珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统，维护我国重要生态系统的主导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围，明确其空间分布界线。其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。重要生态功能区红线划定范围可包括《全国生态功能区划》中规定的包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个重要生态功能区。通过生态服务功能重要性评价，将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范围内。重要生态功能区红线的划定，既可保护生态系统中供给生态服务的关键区域，也能够从根本上解决资源开发与生态保护之间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可主要包括生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区域生态环境敏感性进行等级划分，将敏感性等级高、人为干扰强烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感区、脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供生态保障，为协调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。
环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求。具体而言，要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准，确保人民群众的安全健康。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务，有效控制和削减污染物排放总量。到“十二五”末期，主要污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放总量分别比2010年减少8%、10%、8%、10%。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险评估体系，完善环境风险管理措施，健全环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应急响应机制，完善突发环境事件应急管理体系，加强环境预警体系建设，确保将环境风险降至最低。
自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平，包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求，使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。
三、生态保护红线的制度保障
有效保障生态保护红线不被逾越，确保红线落地，必须从制度、体制和机制入手，建立严格遵行生态保护红线的基础性和根本性保障。
建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度，保障自然资源和生态空间的合理用途，确保准确执行主体功能区和生态环境功能区的定位，处理好开发与保护的关系。
建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系，摸清国家自然资源底数，包括规模、结构、分布以及变化趋势等，准确把握自然资源的存量、增量和减量等，为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。
建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态保护红线监测预警体系，基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。
完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则，引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。
实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区域的补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式，并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照谁受益谁补偿的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。
健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则，健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则，体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。
建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的生态保护红线评估体系，逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任。
上海市生态保护红线范文第3篇
2014.01.16 08:00 来源： 《求是》
期号： 2014/02 作者： 李干杰
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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。其中，关于划定生态保护红线的部署和要求是生态文明建设的重大制度创新。生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。
一、划定生态保护红线的意义
30多年来，随着城镇化、工业化的快速发展，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，可持续发展面临严峻挑战。划定生态保护红线，对维护国家生态安全、保障人民生产生活条件、增强国家可持续发展能力具有重大现实意义和深远历史影响。
划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。由于经济社会活动对自然利用强度不断加大，我国自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重，呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发展。目前，我国草地生态系统退化趋势明显;湿地仍在萎缩，生态系统服务功能持续下降。比如，过去20年间，甘南水源涵养重要生态功能区生态服务能力下降了30%左右;黑河下游防风固沙重要生态功能区生态服务能力下降了近40%。只有划定生态保护红线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能，才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。
划定生态保护红线是不断改善环境质量的关键举措。随着经济社会发展和人民生活水平提高，人民群众对环境质量的要求和期待不断提升。当前我国环境污染严重，以细颗粒物(PM2.5)为特征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年以来，我国中东部地区出现的长时间、大范围、重污染雾霾天气，影响了近6亿人口。水环境质量也不容乐观。2012年，长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达10.2%。土壤污染特别是重金属问题日益显现，威胁到食品安全。畜禽养殖业环境污染问题突出，成为农村的最大污染源。划定并严守生态保护红线，将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来，才能确保环境质量不降级、并逐步得到改善，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。
划定生态保护红线有助于增强经济社会可持续发展能力。我国人均耕地资源、森林资源、草地资源约为世界平均水平的39%、23%和46%，大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。城镇化是未来我国经济社会发展的必然趋势，到2020年，城镇化率将达到60%左右，资源环境的压力还将进一步加大。据研究，建设用地增加率是城镇化水平提高率的1.56倍，城镇人口人均能耗是农村人口的1.54倍。有研究表明，我国土地资源合理承载力仅为11.5亿人，现已超载约两亿，我国已有600多个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。划定生态保护红线，引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进各类资源集约节约利用，对于增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力具有极为重要的意义。
二、生态保护红线的内涵
生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑，有序实施;强制约束性要求生态保护红线一旦划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力;协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有机结合，增强保护效果;动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整，从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一;操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说，生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。
生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入的区域，禁止进行工业化和城镇化开发，从而有效保护我国珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统，维护我国重要生态系统的主导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围，明确其空间分布界线。其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。重要生态功能区红线划定范围可包括《全国生态功能区划》中规定的包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个重要生态功能区。通过生态服务功能重要性评价，将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范围内。重要生态功能区红线的划定，既可保护生态系统中供给生态服务的关键区域，也能够从根本上解决资源开发与生态保护之间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可主要包括生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区域生态环境敏感性进行等级划分，将敏感性等级高、人为干扰强烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感区、脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供生态保障，为协调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。
环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求。具体而言，要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准，确保人民群众的安全健康。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务，有效控制和削减污染物排放总量。到“十二五”末期，主要污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放总量分别比2010年减少8%、10%、8%、10%。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险评估体系，完善环境风险管理措施，健全环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应急响应机制，完善突发环境事件应急管理体系，加强环境预警体系建设，确保将环境风险降至最低。
自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平，包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求，使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。
三、生态保护红线的制度保障
有效保障生态保护红线不被逾越，确保红线落地，必须从制度、体制和机制入手，建立严格遵行生态保护红线的基础性和根本性保障。
建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度，保障自然资源和生态空间的合理用途，确保准确执行主体功能区和生态环境功能区的定位，处理好开发与保护的关系。
建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系，摸清国家自然资源底数，包括规模、结构、分布以及变化趋势等，准确把握自然资源的存量、增量和减量等，为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。
建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态保护红线监测预警体系，基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。
完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则，引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。
实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区域的补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式，并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照谁受益谁补偿的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。
健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则，健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则，体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。
建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的生态保护红线评估体系，逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任。
上海市生态保护红线范文第4篇
昆山市生态红线区域保护规划征求意见
——生态公益林部分
拟增加内容：
高速公路两侧防护公益林 (1)现状概况
途经昆山的高速公路共有五条，包括沪宁高速、苏昆太高速、苏沪高速、绕城高速、常昆高速，完善了昆山交通网络，推进昆山交通事业的发展。
高速公路两侧防护公益林植被大致可分为两大类：乔木主要以香樟、无患子、垂柳、重阳木、水杉、意杨等为主;灌木主要以樱花、垂丝海棠、红叶李等为主。
(2)主要生态功能
生物多样性保护。 (3)管理部门
昆山开发区、高新区、花桥经济开发区管委会、陆家、巴城、周市、千灯、张浦、淀山湖镇人民政府。 (4)管控措施
高速公路两侧防护生态公益林为生态红线二级管控区、管控区内禁止从事下列活动：
(1) 砍柴、采脂和狩猎; (2) 挖砂、取土和开山采石; (3) 野外用火; (4) 修建坟墓;
上海市生态保护红线范文第5篇
2014.01.16 08:00 来源： 《求是》
期号： 2014/02 作者： 李干杰
字号：【 大 中 小 】
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。其中，关于划定生态保护红线的部署和要求是生态文明建设的重大制度创新。生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。
一、划定生态保护红线的意义
30多年来，随着城镇化、工业化的快速发展，我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，可持续发展面临严峻挑战。划定生态保护红线，对维护国家生态安全、保障人民生产生活条件、增强国家可持续发展能力具有重大现实意义和深远历史影响。
划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。由于经济社会活动对自然利用强度不断加大，我国自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重，呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发展。目前，我国草地生态系统退化趋势明显;湿地仍在萎缩，生态系统服务功能持续下降。比如，过去20年间，甘南水源涵养重要生态功能区生态服务能力下降了30%左右;黑河下游防风固沙重要生态功能区生态服务能力下降了近40%。只有划定生态保护红线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，改善和提高生态系统服务功能，才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。
划定生态保护红线是不断改善环境质量的关键举措。随着经济社会发展和人民生活水平提高，人民群众对环境质量的要求和期待不断提升。当前我国环境污染严重，以细颗粒物(PM2.5)为特征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年以来，我国中东部地区出现的长时间、大范围、重污染雾霾天气，影响了近6亿人口。水环境质量也不容乐观。2012年，长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例达10.2%。土壤污染特别是重金属问题日益显现，威胁到食品安全。畜禽养殖业环境污染问题突出，成为农村的最大污染源。划定并严守生态保护红线，将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来，才能确保环境质量不降级、并逐步得到改善，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。
划定生态保护红线有助于增强经济社会可持续发展能力。我国人均耕地资源、森林资源、草地资源约为世界平均水平的39%、23%和46%，大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。城镇化是未来我国经济社会发展的必然趋势，到2020年，城镇化率将达到60%左右，资源环境的压力还将进一步加大。据研究，建设用地增加率是城镇化水平提高率的1.56倍，城镇人口人均能耗是农村人口的1.54倍。有研究表明，我国土地资源合理承载力仅为11.5亿人，现已超载约两亿，我国已有600多个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。划定生态保护红线，引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进各类资源集约节约利用，对于增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力具有极为重要的意义。
二、生态保护红线的内涵
生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑，有序实施;强制约束性要求生态保护红线一旦划定，必须制定严格的管理措施与环境准入制度，增强约束力;协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，与生态保护现状以及管理制度有机结合，增强保护效果;动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整，从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一;操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说，生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。
生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入的区域，禁止进行工业化和城镇化开发，从而有效保护我国珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统，维护我国重要生态系统的主导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围，明确其空间分布界线。其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性，通过生态系统服务重要性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。重要生态功能区红线划定范围可包括《全国生态功能区划》中规定的包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个重要生态功能区。通过生态服务功能重要性评价，将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范围内。重要生态功能区红线的划定，既可保护生态系统中供给生态服务的关键区域，也能够从根本上解决资源开发与生态保护之间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可主要包括生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区域生态环境敏感性进行等级划分，将敏感性等级高、人为干扰强烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感区、脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供生态保障，为协调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。
环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线，包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求。具体而言，要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准，确保人民群众的安全健康。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务，有效控制和削减污染物排放总量。到“十二五”末期，主要污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放总量分别比2010年减少8%、10%、8%、10%。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险评估体系，完善环境风险管理措施，健全环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应急响应机制，完善突发环境事件应急管理体系，加强环境预警体系建设，确保将环境风险降至最低。
自然资源利用上线是促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用，不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平，包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求，包括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求，使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。
三、生态保护红线的制度保障
有效保障生态保护红线不被逾越，确保红线落地，必须从制度、体制和机制入手，建立严格遵行生态保护红线的基础性和根本性保障。
建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度，保障自然资源和生态空间的合理用途，确保准确执行主体功能区和生态环境功能区的定位，处理好开发与保护的关系。
建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系，摸清国家自然资源底数，包括规模、结构、分布以及变化趋势等，准确把握自然资源的存量、增量和减量等，为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。
建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态保护红线监测预警体系，基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。
完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则，引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。
实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区域的补偿机制，明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式，并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模式，对生态产品生产方和受益方明确的区域，按照谁受益谁补偿的原则，建立不同地区间横向的生态补偿机制。
健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则，健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则，体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。
建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的生态保护红线评估体系，逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任。
上海市生态保护红线范文第6篇
一、我省生态保护红线管控的必要性
河北省是京津冀协同发展的生态保护支撑区，但是近些年我们的生态环境一直备受诟病，空气污染严重、水土流失、生态资源区域面积降低，生态物种减少等一系列问题频发。在这种情况下，河北省于2018年划定发布了《河北省生态保护红线》，红线的划定使得各地保护生态资源更加有据可依。当然，生态红线更重要的是落实执行，否则划定再好也没有意义。我省生态保护红线划定后，同时规定了严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，但是由于红线划定时间较短，相应的管控措施没有到位，导致破坏生态红线的行为依然存在。2019年，河北省石家庄市鹿泉区“西美金山湖”项目“削山造地”违规占用生态保护红线内林地等生态空间;保定满城区、涞水县西部太行山区也存在削山造别墅，破坏生态环境的行为。因此，为了让红线具有约束力，需要制定严格的管控政策，把红线从政策层面提高到法制层面，实现红线准确落地。
二、我省生态保护红线管控所面临的政策和法制环境
针对生态环境不断遭到破坏的问题，河北省相继出台了一系列的治理方案，也制定了各类资源保护的规定。
（一）生态保护红线管控相关的政策制度梳理
为了从根本上改善生态环境，我省相继出台了《河北省山水林田湖生态修复规划》、《河北省人民政府关于加快山水林田湖生态修复的实施意见》，规定了对山水林田湖的生态修复、湖泊和湿地的保护、山地滑坡的治理和山体的修复等。2016年河北省《关于加快推进生态文明建设的实施意见》中明确规定建立更加严格的生态审批制度和补偿制度。2017年的《河北省生态环境保护“十三五”规划》又一次强调在禁止开发区域执行最严格的生态环境保护措施;重点生态功能区域制定产业准入负面清单，制定区域限制和禁止发展的产业目录等。2018年《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》提出了要建立生态保护红线管控体系，制定实施生态保护红线管理办法、保护修复方案等，并坚决查处破坏生态的行为。除此之外，省、市还有很多针对性的政策制度，比如《承德市关于推进落实草原保护制度工作方案》，《河北省海洋保护规划》等相关政策文件。
（二）生态保护红线管控的立法情况
2014年《环境保护法》中第一次提出“划定生态保护红线，实行严格保护”，同时规定了对越线责任的惩处，包括民事、刑事和行政方面。除此之外还规定了生态红线管控的公众参与：环境举报制度。在《河北省环境保护条例》虽没有明确提出生态红线的概念，但从中也能找到与生态管控相关的规定。2017年我省出台了《河北省湿地保护条例》，湿地保护工作走上法治轨道。此外，我省还有《河北省海洋保护管理规定》、首部草原保护地方性法规《河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》，承德市的《承德市水源涵养功能区保护条例》等一系列法制规范。
三、我省生态保护红线管控的法制保障制度缺陷
（一）生态保护红线管控的法律法规体系不完善
目前，我省的生态红线管控并没有专门的法律法规，主要依靠政策文件、立法中的原则性规定或者针对某一方面的法规。《环保法》对“生态红线”做出的规定，也只是一条原则性规定，并没有对生态红线的监管以及相关法律责任做出明确规定，我省的《环保条例》规定的就更加模糊。而从生态红线划定后的实施情况来看，由于并没有相应的法律规范支撑，比如对越线责任的具体处罚，谁是监督主体等，仍有许多影响其落实的因素存在。生态红线的保护具有很强的地方特色，这就需要地方政府根据本省实际情况，尽快出台符合本地实际的红线管控法律制度，建立起分工明确，协调统一的法律法规体系。
（二）行政管控之外的生态经济调控手段尚未生成体系
从目前的实际情况来看，生态红线管控基本依靠行政强制手段，但是若只有约束，没有激励，就无法激发企业和民众参与环境保护的积极性。因此需要更多的经济调控手段，比如财政援助、税收、信贷、担保、基金等等。相较于行政命令，经济调控具有间接性，它能够促使企业或者个人主动的去兼顾环境利益，能够使生态红线更好地得到落实。但是当前我省并没有形成体系化的生态经济调控手段，生态经济调控的保障力度得不到很好的发挥，就无法让企业减少越线行为，在生态保护红线范围内从事生产活动。
（三）生态保护红线的监管机制比较单一，制度执行不力
红线划定后，如何保证落实才是关键的，这就需要发挥监管的作用。目前我省并没有一个统一的监管机构，没有统一的监管机构，就不能明确各管理部门的职责，各部门为了自身的利益，在实际中容易出现互相推诿，落实困难的情况，发挥的作用也就比较有限。生态红线的执行，仅仅依靠环保相关的部门和工作人员是远远不够的，关键是公众或者说第三方的参与，也就是建立第三方监督机制，比如司法机关或者群众参与，第三方监督不光能够节约执法成本，而且参与感也能让公众避免产生“生态保护红线只是政府的事情”这样的观念。我省对生态红线管控第三方监管的规定并不明确，缺乏具体的细节设计。
（四）生态保护红线的责任追究制度亟需完善
虽然我们一直都在不断完善生态保护的相关制度，但是生态红线遭到破坏和挑战的事情依然时有发生，比如为了追求经济利益的企事业单位。因此，生态红线管控，单单依靠政府制定的一些原则性规定和相关的政策无法达到管控目的，这就需要构建完善的责任追究制度。目前我省的责任追究制度主要存在以下几个问题。一是越线责任的追究形式不够明确;二是承担责任的形式比较单一，除了停产，关闭等措施外，对于如何修复由谁来修复被破坏的环境等问题并没有解决;三是部分越线责任过轻，如果越线获得的经济利益高出违法成本，生态红线的约束力将大大降低。
（五）生态保护红线制度的配套设施不够健全
一是生态红线的考核评价制度缺失。目前行政单位的考核标准关于生态环境方面的很少，生态保护红线作为新兴的事物，并没有被纳入干部考核体系，当然也没有纳入经济社会发展评价体系。二是人才培养机制缺失。对生态环保方面的人才培养不够，激励保障政策缺失。三是生态红线的差异化管控存在缺陷。对于生态红线的划定，会根据不同的生态功能加以区分，但是不同类型的生态红线如何管控规定的并不详尽，措施差异性无法体现。四是生态补偿缺乏长效机制。生态补偿方式单一，缺乏成体系的长效机制。
四、我省生态保护红线管控的法制保障完善建议
（一）健全河北生态保护红线管控的法律制度体系
科学完备的立法是保障生态红线权威性的前提，从立法的角度对生态红线保护现行的有关制度进行完善，通过严密的制度，为生态红线保护提供法治保障，确保其能够真正“落地”，实现源头严防、过程监管，后果严惩。目前河北省关于生态红线管控的制度正在修订完善，为加快生态制度建设，应将其与经济制度建设并重，建议尽快出台类似生态管控的实施条例，细化生态红线的规定，对生态红线如何划定、修改退出原则、各部门的责任等进行全面系统的规定，让生态红线管控各项工作有法可依。同时完成与生态红线制度相关的其他环境资源类法规的修缮工作，把生态红线补充到诸如生态补偿，环境税等政策制度中去，在修缮补充时要充分考虑相关制度之间的有效衔接，确保各项措施能够统一融合，相互促进，形成完整的体系。
（二）改进调控制度，形成多种手段在内的管控体系
生态红线是划定一个区域然后限制开发或者进行其他活动，调控手段过于单一，难免造成红线内外发展的矛盾。行政管制是保障，但也需要创新多样化的经济调控手段，协调好保护和发展的关系。通过不同的调控方式，诸如财政援助、税收等形成体系的生态经济调控制度。比如税收上，可以完善生态税的相关制度，对纳税的主体、范围，计税依据进行调整，通过增加生态税的类别，抑制环境破坏，减少资源消耗，同时可以把征收的生态税进行重新分配，用于生态建设，保障在生态红线内从事生产活动，资源的使用必须在红线内，实现生态保护的目的。财政上，可以设立专门的资金，对生态红线区域进行财政援助，同时引进社会资本，拓宽资金来源，提高对生态建设利益受损者的补偿力度。给予线内居民和企业一定的管理使用权，通过向红线保护区内提供技术支持、技能培训等方式，让区域内企业和个人掌握更多的技术手段，在不损害资源不危害生态红线的情况下发展替代产业，降低其越线行为，保障生态红线政策的可持续性。
（三）建立多元化的环保监管体制，实现过程严管
生态环保监管，为避免出现跨区域监督不便，各部门分工不明，互相推诿，争权夺利的情况，应确立一个统一的监管主体，各部门之间协同合作。可以在省委省政府的领导协调下，由省环保厅在生态红线的区域范围内行使监管权，建立一体化的监督平台，对其他相关部门、各级地方政府的红线管理部门明确具体分工，增强跨区域协调联动。不定期召开专题会议，做好信息采、资金、人员以及技术上的配合，资源和数据实时共享，实现动态监管。为了政府部门更好的履行监管职责，环保监督需要第三方公众的参与，所以要建立起完善的公众监督制度。建立有奖举报制度，对举报越线行为的给予一定的物质和精神鼓励;完善环境公益诉讼制度，通过减免诉讼费用等方式，鼓励组织和个人对逾线行为提起诉讼;完善信息公开制度，扩大公众知情范围，保障其环境权益。通过提高第三方监督的积极性，达到对红线管理进行全面监督的目的。
（四）严格生态越线责任追究制度，实现后果严惩
一是应当明确生态红线区域内的企业和个人，以及有关的行政机构对生态红线的责任和保护义务，能够在产生违法违规行为时找到依据承担相应的民事、行政和刑事责任。比如在制度法规中不光要规定破坏产生的经济损失，还应把生态损失包含在内，减少因为责任行为不明晰而无法得到弥补的情况。二是承担责任的方法多样化，对于企业来说，造成损害的，根据获利金额、生态破坏程度，除停止侵害，赔偿损失外，应该增加对环境损害的修复义务，恢复生态区域功能。推进生态权益的刑法保护，探索建立生态权益可追诉机制，让侵害主体能承担相应的刑事责任。同时，要注意惩罚和教育相结合，追责以后要进行教育引导。三是加大越线责任的处罚范围和力度，针对企业和个人来说，要提高违法成本，加强对违法行为的行政执法和经济处罚力度，增强震慑作用;对于行政机关来说，将其承担的责任法律化，同时设立终身追责制，降低有关人员的违法动机。
（五）制定科学完备的配套制度措施，实现利益严保
一是建立生态绩效考核制度。在生态红线区域内改变唯经济论的考核方式，把生态红线的落实、实施纳入社会经济发展体系当中。同时把生态指标完成情况，作为领导干部的一项重要考核标准，根据这些地区的生态绩效作为干部任用的一个重要衡量标准。对于考核不合格的，要追究相关负责人的责任。二是建立人才培养机制。加强生态人才队伍建设，根据社会需求，提升现有从业人员的能力素质，引进生态环保类人才，加大对教育以及人才培养的投资，培育掌握相关知识的人才，完善环保从业人员的准入门槛。三是建立差异化管控制度。生态红线内分为不同的功能区，不能采取一刀切的方式，应该根据不同区域的生态敏感脆弱度、功能定位等区分管控重点，分级管理，有针对性的明确哪些活动可以进入什么区域以及活动的强度等。四是建立生态补偿长效机制。可以建立河北省生态补偿常设机构以及生态补偿考核体制，推动生态补偿法制化，用法律保障生态补偿的长效性。
总之，生态红线是环境保护的“底线”，管控就是为了守住这个“底线”，我省在红线实施的过程中，需要制定严格的管控制度，为生态红线提供法制保障，让生态红线能够真正“落地”，最终达到生态强省。
摘要：生态红线,是我国为保护生态环境采取的一项制度创新。河北省生态环境优劣直接影响京津两地,因此保护生态显得尤为重要。本文主要以我省的生态红线管控法制保障为中心,希望通过制定保障生态红线管控的政策法规,为我省生态环境保护提供现实可行的法律依据。