当下京津冀协同发展已不单单局限于地区间经济合作, 而是以产业升级转移为主的区域间协同发展, 因而三地间劳动力跨区域流动将成为新常态。京津冀三地经济发展水平差异明显, 其社会保障水平亦存在较大差距。妥善落实京津冀社会保障制度衔接以保障跨地域劳动力社保福利待遇从而促进劳动者合理跨域转移, 促进京津冀协同发展是十分必要的。
一、社会保障开放性协调——制约京津冀社会保障协调发展的瓶颈
随着京津冀协同发展战略的推进, 非首都功能疏解与承接成为各方关注焦点, 有效的社会保障政策支持是推进非首都功能转移的重要保障。目前, 非首都功能疏解下首都与承载地间的社会保障政策转移接续和对接存在诸多障碍, 成为制约劳动力跨区域流动的“瓶颈”:
(一) 京津冀社会保障政策存在冲突性规定
京津冀社会保障费用征缴管理规定不统一。以养老保险为例, 主要体现于养老保险的缴费率上, 包括个人缴费比率和用人单位缴费比例, 2016年如下:北京的养老保险缴费率分别为8%和20%;天津的养老保险缴费率分别为8%和19%;而河北, 除企业职工按规定以个人8%、企业20%缴费比例缴费外, 新规定灵活就业人员可根据收入状况以一定缴费基数缴纳基本养老保险费[1]。
以社会保障中“中人”这一参保群体为例, 在其异地转移养老保险关系时常在退休时间、年限界定上存在分歧, 导致“中人”养老保险关系转移续接时面临很多问题。并且这类群体往往已完成较长年限的社保缴费 (视同缴费年限) , 一旦较多“中人”将社保关系转入接收地, 当地需要承担的视同缴费年限的资金量就越多。使得“中人”养老保险关系异地转移视同缴费年限的界定难以确定。最终不能妥善落实其养老保险待遇。
(二) 京津冀社会保障政策存在障碍性规定
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》要求各统筹账户要按照固定比例, 以原账户的20%转移进养老保险统筹基金中[2]。但在实际操作中各统筹地却仅仅按其原来账户的12%转出, 在京津冀三地经济发展水平长期存有差距的前提下, 这之间8%的落差会使得老龄化人口在由北京这一发达地区转入相对落后的河北时产生更大的财政支付缺口, 转入地不得不承担这一额外的财政支出。京津冀三地社会保障政策统一规定, 要求跨省流动就业人员在本地工作的缴费年限必须超过10年, 才拥有在工作地领取养老保险待遇的资格。京津冀经济发展水平差异明显, 在非首都功能疏解下, 该政策会导致个人在原工作地按照较高的标准缴纳了养老保险费, 享受着较高的医疗服务水平, 退休后返回其户籍所在地而只能享有当地较低标准的社保福利。实际缴费情况与实际待遇享受情况不匹配。
二、欧盟社会保障开放性协调改革中的经验借鉴
鉴于欧盟社会保障的发展也曾遭遇瓶颈。且老龄化问题和劳动力跨区域流动引起的社会矛盾体现于各国的社会保障体系和财务压力上, 社保整合显得十分必要。虽然欧盟一体化水平较高, 但目前仍没有实现完全一体化的社会保障, 而是求同存异, 在欧盟层次的社会保障框架统筹下保留各成员国自己的政策, 流动迁移的成员国人员可以无差别的享受当地社保待遇。具体措施包括:
(一) 确定具体适用的法律法规, 利用相应法规确定社会保障权益转移对接原则
欧盟通过颁布一系列的法律规则为欧盟社会保障协作提供法律基础, 包括《巴黎条约》、《罗马条约》、《欧洲联盟运行条约》等以全面的法律法规保障欧盟成员国公民在其间各国均可享受所参社保带来的福利。鉴于欧盟早期颁布的法律法规只是从原则性框架性角度对社会保障协调机制进行规范, 实用性有所欠缺, 为了增加实操性, 后续颁布了如《第883/2004号条例》的大量二级立法等社保领域的细则条例进行补充、完善。
(二) 创建超国家治理机构统筹各区域社会保障管理
在协调各国社会保障制度的过程之中, 欧盟在相对全面的社会保险法律法规支撑下, 创建了一种跨国的社会保障协调机制[3], 以超国家层面的管理机制统筹各成员国社会保障制度。欧盟社会保障法律体系包括基本法与社会保障协调机制条例, 基本法囊括一系列法规如巴黎条约、罗马条约等, 对接条例包括修改后的574/74号条例以及987/2009号条例等。
(三) 构建标准化管理及信息传递机制
在跨国劳动者社会保障领域, 欧盟对其管理机制和信息传递机制不仅追求高效, 还力求做到标准。以求保障各成员国成员社会保障权益。例如, 欧盟建立跨欧洲网络将医疗保险笼络在网络之内, 进而统一要求成员国使用E表格和EHIC卡就医。E表格包括:社保记录、待遇证明、信息获取请求、社保接续等信息。医保要求每一成员享有平等社保待遇, 即使用EHIC卡就医时就医点要一视同仁, 跨国就医者所享有的医疗服务要与当地居民对等。产生的费用可以即时缴费并且回医保参保国也给予报销。EHIC卡的使用有效保障了欧盟公民的就医权益, 且EHIC卡适用范围很广, 跨国就业人员以及加入本国医疗, 持有人在异国就医时, 都可以享受到EHIC卡带来的便利。
(四) 欧盟跨国社保制度参保原则
以医疗保险为例, 欧盟医疗保险参保原则:第一, 唯一国原则, 公民在一段时间内只能参加一个国家所提供的医疗保险制度, 不能重复参保;第二, 就业国参保原则, 欧盟社会保障条例规定, 异国就业者就业两年及以上的在就业所在国参保;第三, 年限累计原则, 就业者跨国就业时, 流入国要准确录入其原就业国参保年限, 并按照相应法律法规进行累加, 确保参保人员跨国就业后社保权益不受损;第四, 国民待遇原则, 要求凡欧盟公民无论在哪一国参加社保, 其社保待遇与该成员国公民享受的待遇水平是一致的。
三、欧盟社会保障协调对京津冀社会保障协同发展的启示
社会保障协同发展对促进劳动力在京津冀地区间跨省市流动并推动京津冀区域协同发展非常必要。借鉴欧盟在其开放协调的社会保障机制的运作思路, 有利于我国京津冀社会保障协同发展机制尽快形成。
(一) 法律先行
欧盟所制定的社会保障开放性协调机制是国家间相互协调运作的, 这一机制已不再受限于国家内的法律政策, 而是遵守国家间的法律制度。该机制以合理合法的优势充分覆盖了公民在各成员国间自由流动时应遵守的社保参保制度, 跨国就医规则和类型。
较之欧盟, 我国京津冀三地属于同级别同层次的地方主体, 京津冀社会保障协同发展比欧盟协调国家间社保制度更易操作, 并且在衔接过程中存在的协商, 摩擦等障碍性因素更容易在政府间协商解决。京津冀在解决当下的社保问题时就可以以立法为基础展开, 在结合我国国情、尊重国情的基础上, 首先进行京津冀社保制度一体化, 在法律法规的大框架下坚持三地责任均担、劳资共治。
(二) 社会保障多层次
欧盟在社会保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个公民, 不仅受国家社会保障体系管理, 还会受到来自就业国、短期旅游国家的保障;此外, 除社会基本保障人们还可参保各种商业保险。众多种类的保险可以满足不同收入、不同阶层人群的各种需求。京津冀对跨域就业人员社会保险制度进行衔接之初, 就曾提出建立多层次社保体系, 本意在于改变京津冀三地在经济上与待遇上的不平衡。然而, 由于社会保障体系构建过程中, 过分夸大了企业的作用、企业应承担的责任, 轻视了政府的重要职责。同时也由于市场上劳动力供大于需, 劳动力与其上级长期缺少沟通的失衡现状, 导致了企业年金制度的运作效率低下, 进而使社会保障体系建设发展缓慢、层次单一。故而当下京津冀构建多层次社会保障十分必要。
(三) 统分结合、循序渐进
欧盟在促使各国社会保险衔接政策趋同化的过程中, 提出建立国家层面的社会保障一体化机制, 但必须注意的是社保一体化必须在经济、政治、社会等各方条件均符合要求时才可以实现, 不可能一挥而就, 立竿见影。必须排除影响制度建成的各项干扰因素, 有计划、有条理的逐步实现社保制度跨域统筹。实现社保制度从区域协调向区域统一的过渡。欧盟各国社会保障经历了从颁布社会保障对接条例, 到形成开放式协调机制这一转变。这点可以从经济发达的北欧国家向东欧一些经济欠发达国家社保制度的渗透中得到证明。京津冀三地社会保障发展水平差异很大, 尤其河北省, 处于三地经济发展最落后的一方, 想平衡其与京津的社会保障水平、难度很大。在发展时间上, 北京、天津起步较早, 发展速度、发展程度远远领先于河北省。在发展空间上, 同样是北京、天津远高于河北省, 呈现一种向下的梯度特性。这种差异客观要求社会保障制度跨域统筹实施过程中充分考虑到京津冀三地在发展时间和发展空间上存在的差异性, 理智掌握社会保障制度跨域统筹进度, 切不可“激进式”改革。
摘要：高效的社会保障协作是京津冀协同发展的重要保障。京津冀各政府在法治前提下有序、常态化地履行社会保障协作职能, 是推进其区域间经济合作向社会保障协同发展转型的重要因素。目前, 京津冀三地之间的社会保障政策接续和制度对接存在诸多障碍, 成为制约劳动力的跨区域流动的“瓶颈”, 社会保障转移接续问题已然成为一大焦点问题。本文通过借鉴欧盟社会保障开放性协调的成功经验, 结合我国京津冀社会保障协同发展中存在的不足, 提出了京津冀社会保障协同发展的政策建议。
关键词：社会保障,政策接续,欧盟
参考文献
[1] 数据来源:石家庄市社会劳动保险事业管理局.2017.
[2] 杨健.京津冀协同发展-企业基本养老保险制度亟待对接[J].求知, 2015, 18 (4) :23.
[3] 刘文秀.欧盟的超国家治理[M].北京:社会科学文献出版社, 2009.36.