制度是通过规范体系表现出来的,必须借助于有力执行才能发挥出制度规范效能。今天小编为大家精心挑选了关于《人民调解制度的再完善》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
第一篇：人民调解制度的再完善
浅析农村人民调解制度的现状与完善
内容摘要：建设一个和谐、稳定的社会主义法治国家是党和国家提出的发展目标，也是全社会的共同期待。随着社会变革的不断深入，新的社会结构、利益、矛盾发生了明显变化，认识和把握新形势下和谐社会建设的特点、规律和发展趋势，实事求是地分析法治建设与维护社会稳定工作中存在的问题，有针对性地建立一套解决矛盾和化解冲突的长效机制，而完善人民调解制度尤为重要。
关键词：人民调解 现状 制约瓶颈 对策
人民调解制度是一项极具中国特色的社会主义法律制度,是我国先进法律文化和社会主义民主制度的典范。多年来，人民调解工作作为一种高度实现群众自治的纠纷解决机制，对化解社会纠纷，维护基层社会稳定起到了重要作用。但也应清醒的看到，一方面随着农村税费改革，基层政府机构精简，村组合并，以及农村市场主体多元化，农村民间纠纷问题逐渐增多;另一方面随着纠纷调解范围的扩大，人民调解协议在法律上的效力增强，原有的人民调解运行机制越来越露出诸多问题。研究新时期基层人民调解工作面临的新情况、新问题，探索加强人民调解工作的新思想、新举措，是基层司法行政的一项严峻课题。一般情况下，当民事权益发生纠纷时，只有用法律的手段解决，结果才是最公正的，因为法律是最广大人民群众的利益、意志和道德观念的产物。然而在实际生活中，还有很多人不愿意直接借助法律手段维权。发生这种情况的原因要么是人们对法律了解不深或是对法律怀有天然的抵触心理，认为“法”即是“刑”;要么是效费比太低，与预期可得利益比起来，当事人不胜法律程序之繁，或说不愿承担“讼累”。这时，人们会期望一种新的更加灵活简便的并且具有一定权威性的纠纷调解机制来替他们排除身边较小的矛盾和纠纷。人民调解制度，是我国所特有的纠纷解决制度，基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下，封建家族本位的农业型社会，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合，新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”
一、基层民间纠纷新特点与现行人民调解组织概况
当前，我国农村体制正处在向市场经济体制转轨，农村小生产经营方式向产业化，现代化经营方式转变
(一)基层民间纠纷的特点 的过程中，农村要素资源的利用和重新配臵，经济社会关系和各种利益的调整，引发了许多新的矛盾纠纷，总体上呈现如下特征：
1、民间纠纷内容复杂化。一是随着全面建设小康社会的深入，各类建设引起的占地补偿和拆迁纠纷问题极为复杂，涉及不同的利益群体，政策性强，事关稳定大局;二是越来越多婚姻家庭纠纷复杂化，涉及农村老人的赡养、孩子的抚养、财产的分割，倘若调处不当或不及时，则易诱发恶性案件;三是矿山企业主与村民因山、地、水、路发生的使用权纠纷增多;四是由农村土地承包经营和换发山林证个案引起的纠纷复杂化。
2、民间纠纷主体多元化。传统民间纠纷一般是村民与村民之间、家庭成员之间、邻里之间的纠纷，但现在除此之外，村民与村委会之间、村民与企事业或其它经济组织之间，村民与政府各职能部门之间的纠纷日益频繁。
3、民间纠纷范围扩大化。原来民间纠纷范围界定在婚姻、家庭、邻里方面，而现在扩展到社会生活的各个领域，司法部颁布的规定和最高人民法院在司法解释中已明确规定，民间纠纷受理范围除了过去界定范围外，还包括生产经营方面引起的纠纷和生产资料使用方面引起的纠纷，因财产的确认、归属、损害等问题引起的所有权、使用权、债权债务纠纷，以及轻微侵害他人的人身权或财产权引起的纠纷等。
(二)现行人民调解组织概况
本文所指的基层纠纷调解组织是指以人民调解制度为前提建立的乡镇以下的纠纷调解组织。据调查，基层纠纷调解组织一般分二级，即：乡镇调解中心和村(居)调解委员会。我县乡镇的司法调解中心是一个多
层次，有多个部门(如派出所、计生办、工商行政管理所、民政办、信访办等)参加的综合体，领导小组的组长和副组长是党和政府的领导，司法所在其中起主导作用。乡镇司法调解机构的职责为：依法解决干群矛盾和各种热点、难点问题，调处民间纠纷;指导村级调委会的工作;解决跨地区、跨行业的矛盾纠纷;开展各种形式的普法、法制宣传教育;解决矛盾纠纷，设立协调方案，调防结合，落实协调措施;承办上级交办的疑难问题，确保把问题解决在本乡镇内。村(居)调解委员会的职责为：排查预防、跟踪监控、处理一般性邻里纠纷、耕地纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷等问题，避免事态扩大，及时向乡镇司法调解中心反馈信息，负责普法教育和依法治理工作。
从以上村(居)、乡镇纠纷调解机构的构成及职责可以看出，在中国，当今社会的人民调解委员会已经与民事诉讼法第16条所规定的人民调解委员会有了一定的不同之处。前者的实质与具体运作程序已经远远地超出了“自治组织”的范畴，是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。现今的调解网络在笔者所调查的村镇基层已经比较健全(仅从组织形式上来说)，内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序，上级对下级调处工作进行指导的“督查令”，以及上下级之间的联动制度等。各乡镇在司法所中有调解室，调解室与法庭不同，不是国家正式的司法机关，但是却是当事人正式接受国家权力干涉的最后一道程序，很多村(居)解决不了的纠纷在这里往往可以最终得到化解。另外，如果乡镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行“会诊”，争取尽快解决问题。各村(居)的调委会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或田间地头当场就由调解人员解决的。
二、现行人民调解制度的必然性和优越性
据调查，2009年，平江县安定镇共调处各类矛盾纠纷307起，三调联动调处302起，调处成功率为98%，其中人民调解调处的矛盾纠纷数占80%以上，避免了5起民转刑案件的发生。基本上做到了“小事不出村，大事不出镇”。以上数据有力地说明，在镇村一级，人民调解是解决纠纷的主要方式，其在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。人民调解之所以能够历经沧桑，深深扎根于中国农村这片广袤的土地，有其必然性和优越性。
(一)人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。
两千多年来的封建统治和自然经济，使中国大多数的农民都固守在养育自己的这方土地上，生于斯、养于斯、死于斯。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制，使这个社会形成了一套独立的解决纠纷的方式，即古时的民间调解，也就是人民调解的前身。从文化层面看，它的根基在于中国传统的“和为贵”的观念。自汉武帝时期的“罢黜百家，独尊儒术”以来，两千多年的封建统治使儒家文化深深地渗透到每个中国人的思想中，尤其是在农村，传统观念在农民的思想意识中根深蒂固，他们依然非常看重“和气”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民间调解工作的精髓-折衷调和-的根源。绝大多数的农民将在一个相对熟悉的环境生活一辈子，整日“低头不见抬头见”，在“伤和气”的诉讼与“留情面”的调解之间，他们无疑会选择较为温和的后者。
(二)人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，并有利于调解协议的履行。
在广大农村，很多不愿意诉讼的原因之一就是觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心，觉得“心里有底儿”。笔者接触过一起案例，宋某被炸案原告当事人杨某说：“打官司，动用法律也不一定谁输谁赢，因为法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。宋某被炸案被告白灰厂刘厂长的一番话恰恰证明了这一点：“调解是双方坐下来心平气和地，心情舒畅。为什么履行这么快?如果诉诸了法律，法庭上当场对证那就不是心平气和的事了，据理力争、唇枪舌剑，那凭的是什么?凭的是依据，得有凭有据，判决当事人有可能不服，特别是有些人认为我就是没错你判我有错，所以不配合执行。”人民调解工作的这一极佳效果，恰恰与法院判决的“执行难”形成了鲜明对比。
(三)人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院(庭)的工作压力。
中国人尤其是中国的农民之所以“厌讼”，有一个重要的原因就是无法负担过高的诉讼费用。一乡镇企业的厂长说：“现在人们为什么不愿意打官司?因为知道你欠我1000块钱，打官司肯定要判给我，但是我要这1000块钱往往要花两千多块钱。我就不要这1000块钱了，我放弃了，放弃自己的权利是没办法。我们厂现
在外面就有100多万块钱我们放弃了。往往打官司就不够费用，就放弃了。”农民因为一些不大的纠纷而诉讼，所需要的花费诸如路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费以及误工费等等，这些费用加起来往往会超过他们所期望得到的经济利益，他们认为打官司“拖不起、耗不起”，“能调解最好，调解不好再打官司”，是不难理解的。况且，在中国这样一个泱泱大国，民间纠纷多，如果全部涌到法院打官司的话，不仅会造成社会资源的极大浪费，而且势必会造成法院工作压力过大的后果。而人民调解制度恰恰相反，调解组织近在身边，调解形式不拘一格，田间炕头都可以成为解决纠纷的场所，调解免费，调解人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本;对社会来说，资源得到了充分高效的利用。
三、人民调解工作的现状与制约瓶颈
长期以来，我国的人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要作用。但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入矛盾多发期，纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，传统的人民调解工作，无论是在观念、制度、组织机构上，还是在队伍素质、工作方式上都暴露出一些不适应之处。
一是部分干部群众对人民调解在调处矛盾纠纷上的重要作用认识不清，重视不够。随着人民调解协议被赋予法律效力，公民法律意识的提高，人民调解工作的效果成为人民检验政府及司法行政部门威信的重要平台，也是政府及部门树立公信力的重要载体。现实状况是：调解人员的社会地位得不到肯定，调解人员的工作成绩难以得到认可。部分干部对人民调解在化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，出现纠纷，当事人大都寄希望政府解决和诉讼解决。这些在一定程度上影响了调解组织的建设，挫伤了调解人员的积极性，阻碍了人民调解作用的发挥。
二是组织定位不准，人员角色混乱，缺乏公信力。根据法律规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。然而，现在的调委会基本上推动了应有的群众性、自治性，调解过程中的行政化手段占据着重要的位臵，政府指导实际上蜕变成政府主导，许多地方领导仍将其视为政府的一个派出机构，工作理念与方法不符合社会化、自治性的要求，在一定程序上制约了人民调解工作的整体推进，也直接影响了社会公信力。目前，从事人民调解工作的人员几乎都是身兼数职、角色混乱、立场不清，很多调解员具有的官方身份，难以取得调解工作所必须的中立地位。
三是组织机构建设状况不理想。由于受到人员、经费、自治水平等因素的制约，人民调解的组织机构很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性的要求，基层人民调解组织普遍缺少经费、缺少设施，使许多工作无法有效开展。
四是人民调解工作的方式方法滞后。传统的调解手段和方式已经不能适应当前社会矛盾纠纷新的变化。目前大部分调解员专业知识水平低，在从事调解工作的时候，仍主要依靠个人经济与威信，靠“和稀泥”、“套交情”来解决纠纷，没有针对纠纷的不同类型来适用法律或相关政策，使一些纠纷久调不决。
四、改革和完善人民调解制度的对策
我国的人民调解制度经历了一个曲折的发展历程。在计划经济体制下，调解的政治功能遮蔽了其解决纠纷的功能，人民调解制度更象是政府行政管理的一种手段。调解作为一种社会机制，本身也有一个适应社会的发展而发展的问题，因此，必须坚持与时俱进，大胆改革创新。
1、加大宣传，为人民调解工作营造良好的氛围。人民调解组织作为群众性自治组织，其工作有赖于得到当事人及社会各界的认可和支持，这不仅有利于树立调解人员的威信，也有利于调处结论的履行。因此要求社会各界及广大干部群众要大力宣传人民调解工作的地位和作用，让广大公民，尤其是广大党员干部要积极参与人民调解工作，使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。要大力宣传和表彰优秀人民调解委员会、人民调解员，激励他们更加热情的投入到调解工作之中。
2、整合力量，构筑“大调解”新格局。在乡镇一级构筑以综治办、司法所、信访办、派出所、法庭及相关职能部门、各村(居)调委会任成员单位的乡(镇)人民调解委员会，乡(镇)分管领导担任主任，司法所长任常务副主任，司法助理员负责日常事务，对社会矛盾纠纷实行统一登记、分类处理。对一般性民间纠纷，由司法助理员按人民调解委员会规定程序进行调处;对法律法规的矛盾纠纷，指定相关职能部门进行调处，调处结果向调委会回执;对复杂疑难、群体性纠纷由分管领导组织调委会各成员单位集中调解。在村(居)一级，成立以村(居)主职干部为调解委员会主任，村民小组长、妇女主任为成员的村(居)调解委员会，
受理本村(居)各类民间纠纷。在村民小组一级，成立以村民小组长、党员、退休干部等为成员的调解小组。在屋场较集中的地方，每十户设立1个调解中心户，从而构筑镇、村、组、户四级调防网络。形成一个“横向到边、纵向到底、上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与、集中接访、分工负责、配套联动”的大调解新格局。
3、固本强基，打造民调工作新队伍。建立一支思想过硬、作风正派、业务精湛的民调工作队伍是抓好民调工作的前提条件。一是优选人员，相对稳定。力求调解人员有群众基础，有调解经验，有法律、政策水平，有立党为公、热心为民的工作责任心。二是强化培训，提高素质。重点辅导，邀请律师、公证员、法官等给调解员讲法制课，以案释法，并组织他们观摩审判，提高法律素质和业务水平。三是提高待遇，稳人稳心。乡镇党委政府要高度重视民调工作队伍。为他们创造必要的工作环境和工作条件，把人民调解工作经费纳入财政预算，对四级调解组织设立调解奖励基金，切实采取措施稳人稳心。
4、建章立制，创新民调工作新机制。为了民调工作走上规范、有序、健康发展的轨道，必须狠抓人民调解工作的制度化、科学化、规范化建设。一是主要领导责任机制。把纠纷预防化解纳入社会治安综合治理的重要内容。明确各乡镇、村(居)、各企事业党政主要负责人为第一责任人，凡工作不力、调处不当，致使纠纷激化造成严重后果的，要大力追究责任单位主要领导和有关单位责任人员的责任，并实施“一票否决”。二是预测报告机制。凡遇到可能引发不安定因素及苗头的重大情况及时向党委、政府汇报，同时报告县(区)综治办和司法局，及时组织力量协调有关职能部门落实预防化解纠纷，做到超前预防，消除隐患。三是定期排查调处机制。乡镇调委会要在各村(居)每月开展一次民间纠纷大排查，并由党政领导牵头，对排查发现重大疑难纠纷和隐患，及时落实责任部门和责任人，依法及时调处化解。四是联动联办预防调处机制。凡遇到重大疑难复杂纠纷由乡镇分管领导组织综治办、司法所、派出所、法庭、信访等部门联合出警、联合办案、现场调处。五是普法依法治理机制。加大农村普法宣传力度，突出重点、注重实效，在规范基层民主管理、健全规章制度上做文章，在各项依法治理源头上下功夫。大力开展“四民主、二公开”、送法下乡等活动，增强村民法律意识，密切干群关系。
5、要坚持法治与德治相结合，有效发挥人民调解的职能作用。要坚持依法调解，规范调解程序，克服调解的随意性，体现公开公平公正和合法的原则，切实保障依法调解、平等自愿、不限制当事人诉讼权利三项原则的落实;要弄清事实，在依法的前提下，通过说服疏导，消除纠纷双方对立情绪，化解矛盾;要充分发挥道德在调解中的感召作用，依靠道德的教化力量，说服纠纷当事人互谅互让，使矛盾纠纷妥善化解。要坚持寓教育于人民调解之中，把调解作为开展法制宣传教育的过程，以真正达到“调解一案，教育一片”的目的。要在实践中不断研究人民调解工作面临的新情况、新问题，积极探索新的调解方法，推动人民调解工作向纵深发展。
6、加大立法力度，尽快制定人民调解法。从制度上确立人民调解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有这样才能从根本上解决人民调解工作中存在的调解工作得不到重视、调解经费紧缺、调解人才匮乏等问题
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第二篇：论人民调解制度的完善与发展 - 副本[范文]
论人民调解制度的完善与发展
【摘要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍。必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制。 【关键词】人民调解制度 完善 发展
人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着。然而，人民调解制度的滞后和理论的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展;同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题。我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用。
一、现行法律框架下的人民调解 一)人民调解的性质和法律地位
人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动。在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在：
1.群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员(不管他是公职人员还是兼职人员)在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。 2.自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。
3.民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。
二)人民调解制度的优势
1.调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处。从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人。在中国人们“面子”观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路。通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符合中国熟人社会以“和”为贵的文化传统。
2.调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。
3.调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力。调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多。当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。
4.调解程序的简易性和处理的高效性。调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用
1 简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间。
5.调解结果的灵活性。调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权利。
随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展。目前，我国已建立了人民调解组织83.6万个，拥有人民调解员近486万人。近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷5万多件，调解成功率96%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近25.1万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀10.8万多件，制止群体性械斗17.6万起，化解和疏导群体性上访18.8万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献。
二、当前人民调解制度存在的主要弊端和原因 一)人民调解制度安排上存在的主要弊端
我们应该清醒地认识到：一方面，人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线”，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视;另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表现在：
1.人民调解组织建设不规范 《人民调解委员会组织条例》(下简称89条例)第2条第1款规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”随着新时期调解社会矛盾的需要，2002年司法部出台《人民调解工作若干规定》(下简称若干规定)，规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生。全国各地纷纷成立了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织。就广东省来说，已初步形成以市、县(区)、乡镇(街道)、村(居)委和村民小组(社区)五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络。据统计，截止2008年底，广东省已建调委会31067个。其中村、居调委会24947个，乡镇、街道调委会1639个，企、事业单位调委会4112个(包括外企调委会534个)，区域性行业性调委会86个，其他调委会283个。事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调解的作用也越来越被重视。
由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题。乡镇一级的调委会在许多地方又称为“司法调解中心”，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任。这样做的弊端在于把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任。总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益。同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退。
2.人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺
由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴。随 2 着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素。
3.人民调解人员素质偏低，队伍不稳定 调解队伍中“两低一高”(文化低、素质低、年龄偏高)的现象突出。调解人员变动大，村(居)委会每3年改选一次，广东省人民调解员196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占调委会委员总数的71.2%.约有1/4的调解员“一年生，二年熟，三年换”。在基层实践中，人民调解委员往往由村(居)委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。
4.人民调解的纠纷范围不明确
宪法和《89条例》未对人民调解的纠纷范围作界定，《若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外。实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展。 5.人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力
最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(下简称民事案件若干规定)明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度。但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。
二)人民调解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的。我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑。
1.人民调解立法滞后
人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足，《89条例》历经20年从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等。这些都不利于人民调解作用的发挥。调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障。再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范。
2.人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应 当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加。公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚 3 至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展。我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势。据不完全统计，仅2006年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达1600多起，参与人数超过20万，平均每起参与人数超过120.各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间。作为自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织(包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等)仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。正是在这种背景下，村(居)委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来。事实上，人民调解的自治性以“暗渡陈仓”的方式转换成了行政性，但这种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的。
3.政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰
一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的支持;另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制。因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰。同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能。但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员。
综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍。一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势;另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的“行政色彩”，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起;第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。
三、完善和发展人民调解的思路
一)加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合 《民事诉讼法》、《89组织条例》、《若干规定》、《民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要。对此，司法部在2008年已正式启动《人民调解法》的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题。笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向。
1.明确定位人民调解的性质
在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变。另外，《宪法》只规定 4 村(居)委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设。笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向“自律性”、“公益性”和“专业性”发展。逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱
2.优化人民调解组织结构
随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复杂，触发点多;突发性事件、群体性纠纷增多;调解难度大、反复性强等。基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要。因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用《若干规定》中的架构：一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷;二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理(协调)中心的职能区分开来。即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任。
3.拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围 随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。
因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来。建议将人民调解的工作范围明确为“公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷”。同时为了防止人民调解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷：
(一)人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的;
(二)法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的。
4.提升人民调解的法律效力
《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书 5 与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。也可以直接以法院的审核确认书来赋予人民调解协议强制执行力。
5.加强国家、社会对人民调解的扶持和保障措施
建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。
对此，建议规定：
一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算;
二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助;
三、贫困(欠发达)地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付(予以补助);从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制。同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题。预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一。
二)积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，构建多元化纠纷解决机制
纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。
1.积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制 近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：(1)个人、合作型调解工作室，如上海等地以“李琴工作室”为代表;(2)将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性调解领域;(3)在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在29个派出所设立了人民调解工作室;(4)在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司法调解的衔接取得了显著的社会效果。例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例：被害人为一名6岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死。对于这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜。该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母(即其女儿、女婿)赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案。从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利。据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行“警民联调”工作机制，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立“人民调解窗口”或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中;调解程序与诉讼程序衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面。如珠海市驻香洲区南湾法庭人 6 民调解工作室受理人民调解案件227宗，成功114宗，其中93%是法庭立案后委托人民调解工作室进行调解的。
笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。
2.建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题： (1)专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保障。如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面。专职人民调解员分别在各镇(街)人民调解委员会调解中心和派出所(基层人民法庭)人民调解工作室从事人民调解工作。目前全市共有23个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配3名专职人民调解员。从2008年1月到10月30日止，全市23个驻派出所调解工作室共调解纠纷1794件(其中属于公安派出所委托调解的行政案件768件，占受理纠纷总数的43%;属于派出所移交的非治安类民间纠纷1026件，占受理纠纷总数的57%)，成功调解1619件，调解成功率达90.2%.在市财政局的通力协助下，人民调解工作经费得以落实。市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费。各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导。
(2)完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证。如珠海就出台了一系列的规范性文件：市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作室管理办法》;市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》;市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作。
(3)职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键
三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解方式的有效对接与协调运作。为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确“职权法定”的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合。同时，对工作流程进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象。 参考资料：
1、《中华人民共和国人民调解法》
2、《中华人民共和国民事诉讼法》
3、《人民调解委员会组织条例》
4、《人民调解工作若干规定》
5、曹可建、彭金池、梁飞彩：“论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾”，载《湖南社会科学》1998年第9期，第59-61页。
6、广东省人民政府法制研究所：“多元化纠纷解决机制一般理论”，载《政府法制研究》2006年第12期。
7、范愉：“社会转型中的人民调解制度”，载《中国司法》2005年4月8日
第三篇：应尽快完善人民陪审制度
人民陪审制度是我国司法制度的一项重要组成部分。但在司法实践中，由于我国有关陪审制度法律法规规定过于原则、笼统，缺乏系统性和可操作性，人民陪审制度实行得并不理想，导致这一制度往往流于形式，陪审员陪而不审，没有起到实质性作用，还有很多地方在相当长时间里基本上放弃了这一制度。要从根本上解决当前人民陪审制度中出现的问题和困难，应尽快在有关陪审和人民陪审员方面制定法律，明确人民陪审员的条件、产生程序、任职的期限、陪审的方式与案件范围、权利义务等，统一和规范陪审制度的实施。
一、确立人民陪审制度的宪法地位我国至今尚无一部关于陪审制度的专门法律，体现陪审价值的立法和相关操作程序十分欠缺，这是导致陪审制度在司法实践中衰弱的“瓶颈”所在。因此，完善和加强立法是陪审制度改革的第一步。首先，要使陪审制度得到足够的重视，目前这种仅在人民法院组织法和诉讼法中加以规定的做法是远远不够的，应当在宪法中明确规定“人民法院实行人民陪审制度”。其次，应统一三大诉讼法的相关规定。具体包括：分别在民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则中确认陪审制度，以与刑事诉讼法的规定相一致;在人民法院组织法和三大诉讼法中均规定“人民陪审员在履行职务时，与审判员有同等的权利义务”;参与案件审理但不具法官身份的人员应统称“人民陪审员”，等等。
二、进一步明确人民陪审员的条件和选任程序人民陪审员应该具有广泛的代表性，不局限于机关、社会团体和企事业单位的领导干部、管理人员和专业技术人员，还应包括普通公民等各个阶层、群体的代表。公民参加陪审，不应受到过多的限制。但由于陪审员要参与案件的审理，且代表一定的社会价值判断，需要一定社会阅历，其年龄也不宜过于年轻，要求30岁以上更适宜，至于文化程度则不宜要求太高。
三、科学确定陪审的方式和范围从我国现行司法体制、审判方式和国民综合素质的情况看，人民陪审员参加审判，应以依法参加合议庭的方式进行，适用陪审制审理的案件范围应进一步扩大。要增加适用陪审制度的案件数量，要逐步做到所有非简易刑事案件、绝大部分适用普通程序的婚姻、家庭案件以及较多的知识产权、劳动纠纷和经济案件，都可以适用陪审制度审理。
四、细化人民陪审员的权利、义务人民陪审员除在执行陪审职务期间享有与合议庭组成人员中的审判员的同等权利外，在任陪审员期间还应享有接受法律知识培训、提高审判业务的权利。同时，为保障人民陪审员客观、公正地履行职务，还应对陪审员在执行职务期间给予同审判员同等的人身保障，对因参加陪审而遭到打击报复的，应按妨害执行公务处理。明确人民陪审员履行陪审职务的义务性，对人民陪审员怠于履行职务的行为做出必要限制。
五、加强对人民陪审员的管理加强对人民陪审员的管理工作，从组织上、纪律上加以规范，是做好陪审工作的一个重要方面。人大常委会及人民法院都应设置专门机构对人民陪审员进行系统管理，促使人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。加强对人民陪审员工作的监督和指导，定期召开会议，听取人民陪审员在陪审期间的工作情况。人民陪审员一经被确定参加陪审，必须认真履行自己的职责，人民法院也应向人大常委会反馈人民陪审员的工作情况，并对表现突出的人民陪审员予以奖励，对违法乱纪者予以相应制裁。应建立人民陪审员的专业培训制度，定期组织陪审员学习新颁布的法律，确保其具备起码的业务知识。至于陪审员的任期，应以两年为宜，并尽可能少连任。陪审员参与审案应建立随机抽选机制，避免由法院指定。
六、建立和实施陪审制度的监督机制建议由各级人大及其常委会建立相应的制度和机制，对人民法院落实陪审制度的情况实施法律监督;由政协及工、青、妇等群众组织、社会团体、新闻媒体实行社会监督和～监督，以保证这项工作不断健康发展。
第四篇：论新时期的人民调解制度的发展与完善
2008-09-26 15:33:39 来源：
论新时期的人民调解制度的发展与完善 株洲市荷塘区司法局
一、我国人民调解制度的产生与发展 我国调解制度产生的基础是封建制的小农经济，商品经济不发达 ，国家对百姓间矛盾的调处，有司法的途径，但人们大都回避，因为建立在这种封建制的小农经济基础之上的中国的政治，大都俱以伦常为本，政治与家族的关系密切无比，家长、族长在维持家族秩序方面处于重要地位，家族和家庭范围内的纠纷、冲突先由族长和家长调解和仲裁，国家赋予和承认这一调解和仲裁强制力，实在不能调解才由国家司法机构处理。俗话说“清官难断家务事”也在一定程度上以此作为根据。族长和家长对家族和家庭范围内纠纷和冲突的调解和仲裁，是中国传统社会“齐家、治国、平天下”政治理论的实践，每一家族通过调解和仲裁维持其内部秩序而对国家负责，整个社会秩序方可维持。中国传统社会的调解制度是建立在封建制的族权、父权统治基础之上，并以封建社会“三纲五常”为核心的行为规范，“礼”为其调解矛盾的依据，有其封建性和糟粕性。 新中国成立后，我国建立了人民调解制度。人民调解制度是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度。各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。各地的人民调解委员会在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定。但我们过去的人民调解制度，毕竟是建立在高度公有制基础之上计划经济的产物，具有行政性的倾向，并且有不明确和不完善的方面，和社会主义市场经济的要求有一定的距离。因此，健全和完善我国人民调解制度非常必要的。
二、我国人民调解制度的内涵和存在的缺陷 所谓人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家的法津、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。我国的人民调解制度是一项具有中国民族文化传统和特色的民主法律制度。人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”，被西方国家借鉴并有所发展。现行宪法，民事诉讼法以及调解委员会组织条例的规定明确确立了人民调解的性质和法律地位：作为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。它依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如果有违背法律的，人民法院应依法予以纠正。人民调解作为纠纷的解决方式曾发挥过重大作用，但是改革开放以后，随着我国的法制
体制的逐步建立和完善，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便对民事诉讼机制进行依赖。据统计，进入九十年代以后，调解委员会的纠纷调解数量呈逐年递减的趋势，从 1990 年的740 余万件减至1998 年的 526 万件，每个调解人员的调解量已不到一件。笔者认为，造成人民调解机制不断萎缩的事实，主要存在有以下几个方面的原因： (一)人民调解制度缺乏必要的资金保障 根据《组织条例》和《若干规定》中的相关规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用，其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费。从上述规定中，我们可以看到人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位。这从表面上看没什么不足，但在实践中，这一规定很难真正实现。因为，从我国目前的财政状况来看，广大农村特别是一些边远地区的农村，村委会本身都面临经济困难，无法正常开展工作，所以村委会设立的人民调解委员会的资金经费更难以落实了。因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的“瓶颈”。因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系。基层调解员工作环境非常险恶，人身安全时常受到威胁。没有人身安全保障体系，广大基层调解员对矛盾调处无法“轻装上阵”，这极大地影响了调解的效果。缺乏资金，使得调解员的补贴经费无法解决。这些问题都极大地挫伤了调解员工作的积极性。另外，工作经费无法保障，也使得对调解员的培训工作无法正常进行。按要求，乡镇调解员每年参加培训学习应不少于9天，村调解员不少于7天时间。但由于经费短缺，培训主要采用“以会代培”方式。这不仅使调解员的素质无法得到提升，也影响了调解工作的质量。 (二)人民调解员的素质偏低 目前，我国达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上的人民调解员有220多万人，仅仅占调解员人数的25%。人民调解员是人民调解工作的具体执行者，自身素质的高低对于人民调解工作的顺利进行起着至关重要的作用。而我国相关法律法规对于人民调解员自身素质的要求较低，是导致我国人民调解员素质普遍偏低的主要原因。《组织条例》对人民调解员的要求是，为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。在这其中并没有对人民调解员的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干规定》中对人民调解员的文化程度作了规定，要求应当具备高中以上文化程度。但这仅是针对乡镇、街道一级的人民调解员，也就是说对于占调解员绝大多数的农村人民调解员的文化程度仍无要求，而农村人民调解员又恰恰是我国人民调解员队伍中文化程度较低的一部分。这一状况无疑是导致我国农村调解工作水平较低的一个重要原因。人民调解员没有一定的文化素养，就不可能很好地领会我国政策的精神内涵和掌握相关的法律法规知识。在当今民间纠纷日益复杂化，而人民的法律意识、权利意识又在不断增强的情形下，就不可能很好地解决纠纷。此外，我们还面临着人民调解员年龄偏大，后备资源匾乏的问题。特别是在广大农村，地区大多数青壮年都已外出务
工，缺乏足够的人民调解员后备资源已是一种普遍现象。如何培养新一代的人民调解员是值得我们关注的问题。 (三)人民调解制度缺乏程序的保障 虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一冈。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量。因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现。 (四)人民调解协议的效力不明确 人民调解协议的效力不明确是困扰人民调解工作发展的又一核心问题。对于人民调解协议的效力，我国的《民事诉讼法》和《组织条例》都作了相应的规定。《民事诉讼法》第十六条
第二款规定:人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议或协议应当履行;不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。《组织条例》
第九条规定:人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或达成协议后反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。虽然，这些法律规范对人民调解协议的效力都进行了规定，但是我们也不难看出这些规定却存在着自相矛盾的地方。它一方面规定当事人应当履行调解协议，而另一方面却又规定作出协议后可以反悔，并且对于反悔的当事人没有规定任何不利的后果。正是这样一种规定导致在实际工作中，调解协议对当事人失去了约束力。人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推脱自己的责任，而应该受到保护的权利却未得到保护。在这样一种情形下，人们很容易丧失对人民调解组织的信任，使人民调解工作的权威性大打折扣，从而极大限制了人民调解工作的开展。同时，也大大增加了人民法院的工作量，导致资源的浪费。
(五)片面法治观的误导 当前一种观念认为，在我国法治现在化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展;需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律。在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。但是，在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，如美国的 ADR 程序，强化解决纠纷手段和方法的多样性，开始进入了“后诉讼时代”。
三、新时期人民调解制度的完善 笔者认为，基于这样的现实，重建人民调解制度的问题就成为迫切需要解决的问题。对于人民调解制度的完善，可以从以下几个方面着手：
(一)提高调解人员的素质，完善调解组织机构和调解程序。 笔者建议，由法律专业人员如律师、公证人和退休法官和非法律专业人员(即在某一专业领域如经济、外贸等领域有一定威望和影响的专业人士)承担调解工作。调解委员会将调解人员的姓名、职业等相关情况汇编成一本调解人员名册。调解人员由发生纠纷的当事人自由选择。调解人如果与一方当事人有利害关系的，应该回避。在调解成功的情况下，调解费用通常由当事人
达成合意，一般由双方分摊。但是如果调解失败，调解费用由在后继诉讼中的败诉方承担。
(二)赋予调解协议强制执行力 通过人民调解所达成的调解协议，应该赋予其拘束力和执行力。当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以依据调解协议向调解委员会所在地的人民法院申请强制执行。当双方当事人对调解协议有争议时，可以借鉴关于仲裁协议效力的规定，向调解委员会所在地的中级人民法院起诉，要求法院对调解协议的效力进行审查，此时法院只能就调解协议的形式进行审查，而不能对调解协议所涉及的实体法律关系进行审查。只有调解协议在形式上不合法时，才能撤销调解协议。而且法院对调解协议进行形式审查时，应实行一审终审，以发挥人民调解及时迅速解决纠纷的作用，防止诉讼拖延。笔者认为在以下情形，法院可以裁定调解协议无效：(1)调解违背自愿原则;(2)调解程序违法;
(3)调解人员调解纠纷时有索贿受贿，徇私舞弊，枉法裁决的行为;(4)调解协议内容明显违背了公平原则和诚实信用原则;(5)调解协议是一方当事人在受欺诈、胁迫的情况下签定的。
(三)完善调解的基本原则 首先，自愿性是调解的根本特性。调解与诉讼程序最根本的区别在于，在诉讼中法官运用国家赋予的司法裁判权对民事争议作出裁判，而调解人作为中立的第三者没有决定权，是否达成和解协议取决于当事人的意愿。和解都是在当事人自愿的前提下达成的。其次，调解过程的秘密性对调解来说是至关重要的。与诉讼程序的公开性原则相反，调解必须排除公众的参与。这样，在不公开的环境中，当事人之间的气氛不会像在法庭上尖锐对立，双方更有可能表达自己的真实意图，所得到的和解方案更具有长期的稳定性。出于同样的原因，调解记录不允许用于调解失败后的诉讼程序，除非经双方当事人同意。最后，调解人必须是中立的。调解的自愿性原则决定了调解人在调解中必须居于中立地位，这样才能赢得当事人双方的信任，使其达成合意。
(四)扩大人民调解机制的适用范围 笔者建议，应该把所有的民事纠纷包括劳动纠纷、消费者权益纠纷、医疗纠纷、交通纠纷、环境污染纠纷等等都纳入人民调解的范畴，使所有的民事纠纷都可以通过人民调解机构得以解决。人民调解制度的完善，并不是简单的法律移植和理论设计就可以完成的，更加需要在司法实践中，本着保护当事人的合法权益，保障司法的公正与民主的理念，不断地改进与完善。
四、结语 寻求诉讼外纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制，有效地处理人民内部矛盾，维护社会的稳定，已成为当今整个社会关注的焦点问题之一。作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择。我国人民调解制度如何发展，这已不仅仅是其自身的问题，更是关系到我国法治化进程顺利进行，以及建设社会主义和谐社会的重大问题。在当前，通过进一步完善及充分发挥灵活、便民、无偿的优势，人民调解制度必将在维护人民的合法权益，构建社会主义和谐社会的进程中作出更大的贡献。
第五篇：《坚持和完善人民代表大会制度》
读后感
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一个国家选择什么样的政治发展道路，必须与这个国家的国情和性质相适应。
中国特色社会主义政治发展道路是中国共产党带领全国各族人民，经过长期奋斗和实践找到的正确道路。这条道路最鲜明的特点，就是在政治制 度上，实行人民代表大会制度。半个世纪以来的实践证明，这一根本政治制度，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来 中国社会发展的必然选择，它不仅反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望，也是社会主义政治文明的重要制度载体，集中体现了中国特色社会主义民主政治的特 点和优势。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度作为国家的政权组织形式，决定了人民采取什么样的形式去组织自己的政权 机关，实现管理国家事务的目的。根据我国宪法，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督;国家行政机关、审判机 关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人民代表大会制度不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，更是人民当家作主 的重要途径和最高实现形式，是人民把国家、民族和自己的命运最终掌握在自己手中，维护人民根本利益的可靠保证。
衡量一个政治制度是不是民主、是不是优越，关键要看最广大人民的意愿是否得到充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到充分实现，最 广大人民的合法权益是否得到充分保障。在50多年的实践中，人民代表大会制度极大地保障了人民当家作主，动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建 设，保证了国家机关协调高效运转，维护了国家统一和民族团结，最大程度地把全国人民的力量凝聚起来，在中国共产党领导下，同心同德、高效有序地朝着国家发 展目标前进。事实证明，这一根本政治制度不仅是实现好、维护好和发展好最广大人民根本利益的可靠保证，也是我们国家经受住各种风险考验、克服各种困难的可 靠保证。
民主制度具有普遍性和特殊性。人民代表大会制度符合中国国情，体现中国社会主义国家性质，是能保证中国人民当家作主的根本政治制度，也 是我们党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发展，人民当家作主就有保障，党和国家的事业 就顺利发展;这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。
现实的发展是历史的继续。全国人民代表大会制度，之所以是最适合中国国情的根本政治制度，之所以能把13亿人民的意志和力量凝聚起来， 就在于它植根于中华民族赖以生存和发展的广阔沃土，产生于中国共产党和中国人民为争取民族独立和国家富强而进行的伟大实践，来自于广大人民群众实现民主权利的自觉选择。始终不渝地坚持和与时俱进地完善，人民代表大会制度的优越性和强大的生命力必将越来越充分地展现出来。