城乡制度整合范文

城乡制度整合范文（精选11篇）

城乡制度整合 第1篇

在城乡居民医疗保障体系建设过程中, 需要注意以下问题。第一, 经办机构统一归口劳动保障部门后, 医院缺少费用控制动机。以前新型农村合作医疗制度归卫生部门主管, 医院也归卫生部门主管, 因此医院有控制费用的动机。而城乡居民医疗保障制度整合之后, 新农合的经办往往移交劳动保障部门, 医院也不再积极控制医疗费用。第二, 政策变化过快, 不利于基层开展工作。尽管医疗保障制度在整合过程中需要不断探索和积累经验, 但是在进行制度决策时, 依然要周密考虑、慎重评估, 尽可能少走弯路。医疗保险制度变动太快, 不仅会给群众带来理解上的困难, 损害制度的权威性, 而且会造成资源的浪费, 比如计算机系统的重建、经办机构的重置等。第三, 城乡居民医疗保障体系建设的进程, 一定要与当地经济发展水平相适应, 因为经济发展水平决定了群众的缴费能力和地方财政实力。此外, 群众意愿也是需要考虑的一项因素。如果政府部门不考虑群众的缴费意愿, 单方面追求城乡居民医疗保障制度整合力度, 那么在政策的实施效果上一定会大打折扣。

——摘自《中国社会保障改革与发展战略——医疗保障卷》

城乡制度整合 第2篇

会议指出，按照党的，十八届三中、五中全会提出的整合城乡居民基本医疗保险制度的要求，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，是河北省推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民共享基本医疗保险权益、增进人民福祉的一项重大举措。目前，河北省已构建形成了广覆盖、多层次的医疗保险体系，农村居民和城镇居民医疗保险参保率均达到95%以上，实际参保人数近7000万，基本解决了“人人享有”的问题。推进居民城乡医保制度整合，构建保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效的城乡居民医保制度，特别是农村居民和城镇居民在参保缴费、用药目录、实际享受的医疗服务等方面实现“公平享有”，是由人人享有基本医疗保障转向人人公平享有基本医疗保障，体现全面建成小康社会的本质要求。

会议要求，各地各部门要站在全省改革发展大局的高度，充分认识做好城乡居民基本医疗保险制度整合工作的重要意义，扭住关键、精准发力，着力提升做好制度整合工作的针对性和有效性，要按照《河北省人民政府关于整合城乡居民基本医疗保险制度的实施意见》的安排部署，明确目标任务，细化落实举措，完善保障措施，确保7月底前完成职能、编制、人员整合，9月1日起按统一后的政策组织城乡居民参保缴费，2017年1月1日起统一按新政策执行。

会议强调，整合城乡居民基本医疗保险制度是一项复杂的系统工程，各地各有关部门要高度重视、精心谋划、科学安排，切实把这项惠民工程抓紧抓实抓好。省政府成立了由相关领导任组长的整合工作领导小组，各市、县也要成立相应机构，统筹工作开展。各级人社、卫计、发展改革、编委办、财政、民政、审计、教育、保监部门要密切配合、合力推进。纪检、审计要对制度整合工作全程监督，推动医保经办服务工作顺畅接续，确保群众看病就医等医疗需求不受影响。

日前，河北省人民政府已出台《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的实施意见》，明确将在全省范围内建立“六统一”的城乡居民基本医疗保险政策体系。一是统一覆盖范围。城乡居民医保制度覆盖范围包括现有城镇居民医保和新农合所有应参保(合)人员。居民以家庭、在校学生以学校(以身份证为基本信息)为单位参加城乡居民医保，实行年缴费制度。二是统一筹资政策。实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。各统筹地区个人(含学生)执行统一缴费标准。三是统一保障待遇。按照保障适度、收支平衡的原则，逐步统一保障范围和支付标准。实施统一的城乡居民大病保险制度，政策范围内大病保险住院医疗费用支付比例保持在50%以上，推进大病保险省级统筹。整合前后居民参保年限合并计算。四是统一基本医疗保险目录。合并现行的城镇居民医保和新农合药品、诊疗项目和医疗服务设施范围目录，建立全省统一的基本医疗保险目录。2016年，城乡居民医保支付范围暂分别执行原城镇居民医保和新农合药品、诊疗项目和医疗服务设施范围目录;已经完成城乡居民医保整合的统筹地区，按现行政策执行。五是统一定点管理。按照先纳入、后统一原则，将原城镇居民医保和新农合定点医疗机构整体纳入城乡居民医保定点范围。六是统一基金管理。将城镇居民医保、新农合历年结余基金、风险金和当期征缴基金合并为城乡居民医保基金，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线统一管理，任何单位和个人不得挤占挪用。

城乡制度整合 第3篇

整合城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险（以下简称城乡居民医保）制度，是推进医药卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措，对促进城乡经济社会协调发展、全面建成小康社会具有重要意义。在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，现就整合建立城乡居民医保制度提出如下意见。

一、总体要求与基本原则

（一）总体要求。

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大、十八届二中、三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，落实党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的要求，按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加强统筹协调与顶层设计，遵循先易后难、循序渐进的原则，从完善政策入手，推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医保体系持续健康发展。

（二）基本原则。

1.统筹规划、协调发展。要把城乡居民医保制度整合纳入全民医保体系发展和深化医改全局，统筹安排，合理规划，突出医保、医疗、医药三医联动，加强基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险等衔接，强化制度的系统性、整体性、协同性。

2.立足基本、保障公平。要准确定位，科学设计，立足经济社会发展水平、城乡居民负担和基金承受能力，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，保障城乡居民公平享有基本医保待遇，实现城乡居民医保制度可持续发展。

3.因地制宜、有序推进。要结合实际，全面分析研判，周密制订实施方案，加强整合前后的衔接，确保工作顺畅接续、有序过渡，确保群众基本医保待遇不受影响，确保医保基金安全和制度运行平稳。

4.创新机制、提升效能。要坚持管办分开，落实政府责任，完善管理运行机制，深入推进支付方式改革，提升医保资金使用效率和经办管理服务效能。充分发挥市场机制作用，调动社会力量参与基本医保经办服务。

二、整合基本制度政策

（一）统一覆盖范围。

城乡居民医保制度覆盖范围包括现有城镇居民医保和新农合所有应参保（合）人员，即覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医保。各地要完善参保方式，促进应保尽保，避免重复参保。

（二）统一筹资政策。

坚持多渠道筹资，继续实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。各地要统筹考虑城乡居民医保与大病保险保障需求，按照基金收支平衡的原则，合理确定城乡统一的筹资标准。现有城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大的地区，可采取差别缴费的办法，利用2—3年时间逐步过渡。整合后的实际人均筹资和个人缴费不得低于现有水平。

完善筹资动态调整机制。在精算平衡的基础上，逐步建立与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的稳定筹资机制。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。合理划分政府与个人的筹资责任，在提高政府补助标准的同时，适当提高个人缴费比重。

（三）统一保障待遇。

遵循保障适度、收支平衡的原则，均衡城乡保障待遇，逐步统一保障范围和支付标准，为参保人员提供公平的基本医疗保障。妥善处理整合前的特殊保障政策，做好过渡与衔接。

城乡居民医保基金主要用于支付参保人员发生的住院和门诊医药费用。稳定住院保障水平，政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右。进一步完善门诊统筹，逐步提高门诊保障水平。逐步缩小政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距。

（四）统一医保目录。

统一城乡居民医保药品目录和医疗服务项目目录，明确药品和医疗服务支付范围。各省（区、市）要按照国家基本医保用药管理和基本药物制度有关规定，遵循临床必需、安全有效、价格合理、技术适宜、基金可承受的原则，在现有城镇居民医保和新农合目录的基础上，适当考虑参保人员需求变化进行调整，有增有减、有控有扩，做到种类基本齐全、结构总体合理。完善医保目录管理办法，实行分级管理、动态调整。

（五）统一定点管理。

统一城乡居民医保定点机构管理办法，强化定点服务协议管理，建立健全考核评价机制和动态的准入退出机制。对非公立医疗机构与公立医疗机构实行同等的定点管理政策。原则上由统筹地区管理机构负责定点机构的准入、退出和监管，省级管理机构负责制订定点机构的准入原则和管理办法，并重点加强对统筹区域外的省、市级定点医疗机构的指导与监督。

（六）统一基金管理。

城乡居民医保执行国家统一的基金财务制度、会计制度和基金预决算管理制度。城乡居民医保基金纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。基金独立核算、专户管理，任何单位和个人不得挤占挪用。

结合基金预算管理全面推进付费总额控制。基金使用遵循以收定支、收支平衡、略有结余的原则，确保应支付费用及时足额拨付，合理控制基金当年结余率和累计结余率。建立健全基金运行风险预警机制，防范基金风险，提高使用效率。

强化基金内部审计和外部监督，坚持基金收支运行情况信息公开和参保人员就医结算信息公示制度，加强社会监督、民主监督和舆论监督。

三、理顺管理体制

（一）整合经办机构。

鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能。充分利用现有城镇居民医保、新农合经办资源，整合城乡居民医保经办机构、人员和信息系统，规范经办流程，提供一体化的经办服务。完善经办机构内外部监督制约机制，加强培训和绩效考核。

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（二）创新经办管理。

完善管理运行机制，改进服务手段和管理办法，优化经办流程，提高管理效率和服务水平。鼓励有条件的地区创新经办服务模式，推进管办分开，引入竞争机制，在确保基金安全和有效监管的前提下，以政府购买服务的方式委托具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保的经办服务，激发经办活力。

四、提升服务效能

（一）提高统筹层次。

城乡居民医保制度原则上实行市（地）级统筹，各地要围绕统一待遇政策、基金管理、信息系统和就医结算等重点，稳步推进市（地）级统筹。做好医保关系转移接续和异地就医结算服务。根据统筹地区内各县（市、区）的经济发展和医疗服务水平，加强基金的分级管理，充分调动县级政府、经办管理机构基金管理的积极性和主动性。鼓励有条件的地区实行省级统筹。

（二）完善信息系统。

整合现有信息系统，支撑城乡居民医保制度运行和功能拓展。推动城乡居民医保信息系统与定点机构信息系统、医疗救助信息系统的业务协同和信息共享，做好城乡居民医保信息系统与参与经办服务的商业保险机构信息系统必要的信息交换和数据共享。强化信息安全和患者信息隐私保护。

（三）完善支付方式。

系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，建立健全医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判协商机制和风险分担机制，推动形成合理的医保支付标准，引导定点医疗机构规范服务行为，控制医疗费用不合理增长。

通过支持参保居民与基层医疗机构及全科医师开展签约服务、制定差别化的支付政策等措施，推进分级诊疗制度建设，逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。

（四）加强医疗服务监管。

完善城乡居民医保服务监管办法，充分运用协议管理，强化对医疗服务的监控作用。各级医保经办机构要利用信息化手段，推进医保智能审核和实时监控，促进合理诊疗、合理用药。卫生计生行政部门要加强医疗服务监管，规范医疗服务行为。

五、精心组织实施，确保整合工作平稳推进

（一）加强组织领导。

整合城乡居民医保制度是深化医改的一项重点任务，关系城乡居民切身利益，涉及面广、政策性强。各地各有关部门要按照全面深化改革的战略布局要求，充分认识这项工作的重要意义，加强领导，精心组织，确保整合工作平稳有序推进。各省级医改领导小组要加强统筹协调，及时研究解决整合过程中的问题。

（二）明确工作进度和责任分工。

各省（区、市）要于2016年6月底前对整合城乡居民医保工作作出规划和部署，明确时间表、路线图，健全工作推进和考核评价机制，严格落实责任制，确保各项政策措施落实到位。各统筹地区要于2016年12月底前出台具体实施方案。综合医改试点省要将整合城乡居民医保作为重点改革内容，加强与医改其他工作的统筹协调，加快推进。

各地人力资源社会保障、卫生计生部门要完善相关政策措施，加强城乡居民医保制度整合前后的衔接；财政部门要完善基金财务会计制度，会同相关部门做好基金监管工作；保险监管部门要加强对参与经办服务的商业保险机构的从业资格审查、服务质量和市场行为监管；发展改革部门要将城乡居民医保制度整合纳入国民经济和社会发展规划；编制管理部门要在经办资源和管理体制整合工作中发挥职能作用；医改办要协调相关部门做好跟踪评价、经验总结和推广工作。

（三）做好宣传工作。

要加强正面宣传和舆论引导，及时准确解读政策，宣传各地经验亮点，妥善回应公众关切，合理引导社会预期，努力营造城乡居民医保制度整合的良好氛围。

国务院

2016年1月3日

整合医疗保障制度构建城乡共建体制 第4篇

一、新型农村合作医疗实施中存在的问题

(一) 重复参保

在参保对象上, 两项制度基本上是按户籍来划分的, 城镇居民和农民工及随其进城生活子女参加城镇居民基本医疗保险, 农业人口参加新型农村合作医疗。而在实际筹资中, 有相当多的城镇居民要求并参加了新农合, 同时, 又有大部分农业户口的中小学生参加了城镇居民医保。按照中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》 (皖发[2009]17号) 文件精神, 要求农村户口的中小学生跟随家长一起参加新农合, 因此两种制度间存在交叉或重复参保现象, 增加了个人和财政负担。

(二) 不能实现资源共享

目前新农合由卫生部门负责。自2009年以来, 我区新农合已投入50多万元, 全面完成了省、市、区、乡、村五级信息管理平台建设, 实现了省农合办、区合管中心、定点医疗机构和村卫生室的四级连网, 农民在定点医疗机构就能得到及时报销。城镇居民医疗保险由人社部门负责, 目前信息系统尚在建立和完善中, 由于属两个不同的部门管理, 经办机构和各定点医疗机构存在重复投入, 在一定程度上增加了财政负担。

(三) 待遇保障水平不平等

2012年起, 国家继续提高基本医疗保障水平, 城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年280元, 政策范围内住院费用支付比例分别达到75%左右, 但从实际保障水平来看, 城镇居民医保平均住院比补比高于新农合, 主要表现在一是用药范围、材料、诊疗费等不同, 会影响到报销比例;二是起付线数额越高, 受益率越低;三是报销百份比越高, 受益率越高。

(四) 筹资具体经办人员待遇不平等

两项制度多是政府组织实施的民生工程, 均被纳入到政府年终目标考核, 但两种制度的具体经办人员待遇不平等。在城镇居民筹资中, 具体收缴的经办人员可以得到一定比例的劳务提成, 而新农合筹资不存在提成问题, 导致参合农民和经办人员之间的产生误解, 在一定程度上影响了新农合制度的正常开展。

目前新农合与城镇居民医保制度的相关政策已基本相近, 主要体现在: (1) 目前两项制度虽然存在个人缴纳水平不同, 但保障水平基本没有差距, 在政策上可以实施; (2) 能有效解决重复参保问题, 切实减轻参保人员和财政负担; (3) 基金总量增加, 抗风险能力进一步增强; (4) 实现资源共享, 有利于节约行政成本, 提高工作效率; (5) 目前安徽省有近20个统筹地区实行了并轨实施, 成效明显, 有成功经验可以借鉴。

二、具体措施

(一) 整合城乡医保管理资源

按照“归口管理、资源共享、一卡结算”的要求, 尽快整合两个医保经办机构, 成立专门医保局, 将新农合并入人力资源与社会保障局统一管理。同时将城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗保险在筹资方式、报销程序、定点医疗机构管理以及药品目录等方面合二为一, 凡在职干部参加城镇职工医保, 其他城乡居民参加城乡居民医疗保险, 打破城乡界限。

(二) 实行统一医疗服务标准

凡参加城乡居民医疗保险人员, 统一使用国家制定的基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗保险设施标准及相应的管理办法, 使城乡居民都能享受到相同的医疗服务待遇。制度设计上, 要根据基金运行情况进行科学分析和测算, 确保基金安全。

(三) 规范医疗保险运营机制

建立城乡居民参保的激励机制和约束机制, 鼓励参保人员树立正确的参保观;建立以医保经办机构为龙头, 以定点医疗机构、定点药店为基础, 以乡镇、村 (含社区) 劳动保障平台为依托的一体化管理服务网络, 发挥各层医疗服务资源的互补作用, 给城乡居民提供优质便捷的医疗保障服务。

(四) 建立统一的信息系统平台

将各级医保、新农合网络系统联网整合, 最终实现省、市、县、乡四级联网, 资源共享, 实现医疗费用县内、异地的实时监控与结算, 真正使医疗机构医疗诊治行为置于医保监控范围内。通过网络信息系统整合建设, 实现统一、快速、便捷的业务经办, 以实时、全面、准确的信息, 给管理和决策者提供参考, 有效调整制度、改善运行机制、杜绝基金流失, 保证基金安全运行。

(五) 建立财政长效支持机制

整合财政补助资金, 先将新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的财政补助资金整合使用, 逐步过渡到城镇职工医疗保险的财政补助资金合并使用, 做大基金规模, 提高其抗风险能力。财政补助资金要逐年有所提高, 让群众体会到福利政策的好处, 尽快形成针对医疗保障制度稳定长效的财政预算增长机制。

(六) 努力强化医保基金监管

城乡制度整合 第5篇

年内将整合城乡基本医保管理职能

作者：

来源：《中国信息界·e医疗》2013年第06期

5月24日，国务院批转国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》。国家发改委有关负责人表示，着力保障和改善民生，使改革红利更多、更公平惠及全体人民，是今年改革工作的一个鲜明导向和突出特点。在加快促进民生改善改革中，主要推进医药卫生、社会保障、食品药品安全、环保生态等方面的改革，织就覆盖全民的保障基本民生的“安全网”，补上短板，兜住底线。

城乡制度整合 第6篇

【摘要】该论文从城乡联动的角度对大连市滨海旅游文化开发进行了探讨，基于城乡联动发展分析了大连市滨海旅游的开发条件及城乡旅游联动开发中出现的相关问题，探讨了促进大连市城乡联动、开发滨海旅游业的基本思路。研究结果表明：大连市应以城乡旅游联动为主线，照顾到中心与边缘，构建大连市滨海旅游文化发展新格局，并加强滨海文化品牌的建设，形成特色。

【关键词】旅游业；大连市；城乡联动；旅游文化

doi：10.3969/j.issn.1007-0087.2016.01.005

一、滨海旅游开发应集中体现文化属性

在海滨地区开展的观光、游览、休闲、娱乐和体育运动等游乐活动，统称为滨海旅游活动。由于具有特殊的地理区位、特有的物质结构，滨海旅游资源体现出独特的美学价值，体现滨海旅游资源独特的文化属性，滨海旅游资源文化属性成为吸引旅游者的重要条件。从滨海旅游资源的分类来看，滨海人文旅游资源包含着社会、历史、宗教、艺术和民俗风情等因素，这些都涉及到社会文化因素；同时，滨海自然旅游资源一经开发包装，也总会打上某种社会文化印记。可见滨海旅游资源正是因为承载着丰富的人类文化，才成为吸引游客的对象。

二、基于城乡联动，大连市滨海旅游的发展条件分析

（一）资源基础

大连位于辽东半岛最南端，有着得天独厚的自然景色，面朝大海，三面环海，一面靠山，海岸线长达1906公里，海岸线长且曲折，山体海滨资源丰富，海滨自然景色优美，有大黑山、老边山、砬子山、歇马山等自然景观，素有北方明珠之称，有浪漫之都大连的美誉。从大连市域来看，大连市具有以滨海资源为主力的丰富的资源基础。

从滨海旅游资源的文化属性来看，大连渔业文化丰富多彩，周边海岛中有很多习俗祭拜沿袭至今，是滨海文化的核心吸引力，例如每年正月十五的祭海活动作为特有的民俗资源对旅游者的吸引力十分明显。另一种依托滨海资源而存在的滨海旅游节事活动就是沙滩文化节，每年在7月份到8月份之间，大连周边多个海岛都会举行游客参与度极高的沙滩文化节，滨海文化活动丰富有趣，比如沙雕展，摄影比赛，沙滩文化节或狂欢节等。

（二）交通条件

大连地理位置优越，东面濒临黄海，西面倚靠渤海，在地理位置上正是处于环渤海地区的最前端，具有明显的区位优势和交通条件，可谓外达内联。对外是京津地区的“要塞”，拥有便利的陆、海、空、高铁立体交通网络；对内城际交通建设四通八达，地铁、轻轨建设发展迅速，并将适时开展城际铁路延伸线工程。未来5年大连市轨道交通呈现出网络互通之势，更加有利于城乡之间的交流互动，为大连发展基于城乡联动的滨海旅游提供了较为优越的交通条件。

（三）大连市城乡旅游联动发展契机

1.符合大连市发展整体部署。大连市共有8个涉及农区的区市县，已开展休闲农业和乡村旅游的乡镇达40多个，取得了一定的成绩，为大连市乡村旅游业的发展奠定了基础，也为大连市的滨海城乡旅游业互动发展，带来了广阔的发展空间。

根据《“大大连”城市总体规划》，大连市内中心区域的人口在2020年时将达到480万人，其中城镇也将达到450万的人口总量，城市化发展水平将达到94%的发展程度。城市化程度越高，城市居民的旅游需求更加强烈，基于大连市滨海资源的乡村旅游无疑成为城市居民喜爱和向往的田园生活的表达方式，城乡旅游之间的互动程度相较以往会更加频繁。同时，在2015年到2020年的过程中，大连农村人口大量涌入城市，也给城市旅游带来了客源。城乡旅游联动，无疑为整个区域旅游的发展带来新的机遇。

2.工农业转型的历史要求。城乡旅游联动发展是形成工业与农业的联动发展的必然要求。大连现阶段处于工业化发展的上升期，随着经济的不断发展，工业化程度逐步提高，乡村旅游产业无疑成为连接农村与城市的重要契合点。城乡旅游联动，可以解决在工业化中期所出现的一系列劳动力就业、产品需求增大等问题，成为解决工业化中出现的各种问题的有效方法。可见，城乡旅游业联动发展有利于实现工业经济的可持续发展。

三、大连市滨海旅游发展中的问题分析

（一）缺少整体规划，忽略乡村市场

从城乡联动的角度来看，大连市缺乏整体性的安排规划，造成整个区域范围内的建设规划盲目，整个城市和乡村之间的旅游产品互动性差，整体性弱，滨海乡村旅游的开发程度、方式、规模、管理能力和服务质量等方面较发达国家都相差较远。一方面旅游设施、旅游项目主要针对外来游客，忽略了本来的乡村居民客源；另一方面，在开发乡村旅游时，盲目学习其他地区，造成农村范围内的造房修路、反复建设开发、严重破坏自然环境，不仅导致自然资源、物力人力的大规模浪费。同时，农村旅游景区过度分散，乡村和城市互动性弱，缺乏整体的带动性和互动性，最终导致对游客的吸引性较弱。

（二）滨海旅游文化发掘不够，缺乏特色

基于开放的区位条件和发展历史，大连的地区文化具有较强的开放性，善于引进与接纳新鲜文化，但同时，大连的地区文化还有保守的一面，大连的文化精神中缺乏本土精神，缺乏开拓与创新的精神[1] 。这种保守的思想甚至一直影响到现在的大连人，严重制约了大连滨海文化产业的发展和创新思维的培养。大连的城乡旅游产品主要以海产品和大樱桃为主，产品本身缺乏文化内涵，而对于海产品和大樱桃的外观设计又缺乏深度的加工和文化创新。

中国沿海各省市都是滨海文化产业的重点开发地区，仅在大连所处的辽东半岛地区附近，就有青岛、秦皇岛、天津等滨海旅游文化产业发展态势较好的沿海城市[2]。因此大连市滨海旅游文化的深入开展，要从市域内部寻找动力，对海滨旅游文化深入发掘和创新。目前来看，增强城乡旅游联动，增强大连市域内的旅游内需，是提升大连市滨海旅游开发的有效模式。

（三）旅游宣传不足，缺乏主动性

当前大连地区城乡旅游的宣传主要依赖于政府，缺乏主动性，而政府的宣传手段陈旧，缺乏创意，很难适应市场，无法吸引游客。乡村旅游与大连整体的海滨旅游缺乏捆绑性宣传，作为宣传者的政府因为没有注意到乡村旅游的巨大潜力，最终浪费财力物力，却没有收获到应有的社会效应和经济效应[3]。

（四）基础设施建设不完善，乡村旅游环境保护力度不足

在大连城乡旅游联动建设中，基础设施的接待能力受限，直接阻碍了城乡之间的互动，路灯、卫生、供水、卫生等方面的不完善，直接阻碍了农家乐、采摘观光等城市向农村进入的城乡旅游互动发展。

在环境保护方面，管理人员对乡村旅游开发缺乏保护生态环境的技术和物质方面的准备，一些地区对自然资源过度开发，不合理、不节制、无规划等一系列问题都对大连乡村旅游造成了一定的破坏。有些村落的村长，组织者，由于对乡村旅游的认识不足，定位不足，盲目的追逐大城市的现代化建设，使得本来具有浓厚味道的乡村装点成相同的单调楼房，失去了本来应有的乡村旅游的优势，传统的民俗味道、乡土气息就这样逐渐的消失，严重的影响了大连乡村旅游的可持续发展，影响了与城市旅游之间的互动[4]。

四、促进大连市城乡旅游联动滨海旅游业发展的基本思路

（一）凸显滨海文化特色，形成大连特色

1.打造大连滨海旅游文化特色需融入城乡联动背景。滨海旅游是备受瞩目的一种旅游形式，它离不开文化这个灵魂性的内容，旅游缺少文化没有魅力，文化缺少旅游没有活力，只有把旅游和文化结合起来才能彰显出旅游的活力。在挖掘滨海旅游资源文化的旅游功能时，其核心内容主要包括以下几个方面：（1）突出滨海地区独有的文化特质。针对不同滨海地区旅游资源特色，确定旅游资源的文化定位，设计有针对性的城乡旅游资源文化产品，因地制宜挖掘特色滨海文化成为吸引旅游者的关键。（2）借势滨海旅游文化，大连城乡旅游文化要协同发展，不能指望城市旅游文化唱独角戏，大连市滨海旅游文化的开发必须融入到城乡统筹的大背景中，要让城市旅游文化主导乡村旅游文化，同时让乡村旅游文化反哺城市旅游文化。（3）开发旅游文化精品，积极创造能够代表大连地区文化艺术水平的文化旅游产品，构成新的旅游吸引力。

2.打造大连滨海旅游文化特色需还原滨海旅游文化本真。大连市具有明显的季节性，在一定程度上恢复古老文化可以延长旅游的季节性，使得“淡季不淡”或“全年无淡季”。传统文化需要保留和复兴，旅游的介入在一定程度上促进了地方文化的再建构，重塑旅游文化可以充分体现出城市自身的独特价值和内驱力以及文化自豪感。大连市务必要重视城市和乡村文化传统的扬弃，重拾大连郊区和农村的古老文化，让古老文化变成不老文化，从而与现代文化和谐相容。当大连城市现代文化与以渔业文化为代表的乡村古老文化完美结合的时候，也正是滨海旅游地焕发文化独特魅力的时候。

（二） 城乡联动立足和而不同，放大旅游文化格局

大连市的旅游文化应当顺应城乡统筹的历史潮流，将旅游文化的格局放大，把城乡旅游文化的合作当成一个文化战略来实施，不能够人为地设置所谓的保护壁垒，将城乡整体性旅游文化的观念贯穿到旅游卖点的打造上。一方面，在城市地域应加入乡村的元素，另一方面，乡村地域也应加入城市的元素，使两者格局相通、共享利益。大连市应当构造凸显海滨文化的城乡旅游文化圈，通过城乡联动的旅游文化推动整个城市的转型，扬长避短地展示城乡各自的旅游文化特点，充分打造出滨海文化创意旅游综合体。

（三）以点轴面开发模式促进城乡旅游联动发展

依据陆大道先生的“点-轴系统”理论和大连市城乡旅游联动情况，笔者认为“点轴面旅游开发模式”是当前最适宜大连市城乡旅游联动开发的具体模式。点轴面旅游开发模式是指由于各方经济、历史因素及旅游资源本身价值向现实价值的有效转化，大量游客涌入城乡不同旅游区域，形成城市旅游极点和乡村旅游极点。通过政策推动和产业优化连接成城乡旅游中心轴，并逐步将开发重点推进到腹地上，最终成为一个整体的城乡旅游互动面。

综合大连市各个区域的海洋旅游资源禀赋、历史、政治、经济、可进入条件等综合实力的差异，大连市的滨海旅游资源形成了不同等级的开发层次，第一层次发展极点为大连市中心区；第二层次发展极点为甘井子区、旅顺口区、金州区经济技术开发区；第三层次发展节点为长海县、庄河市、普兰店市和瓦房店市。可以看出，极点的确定是大连市城乡联动发展为基础的。以城市为中心区为中心、近郊区为次一级增长极，北三市为发展节点，通过文化贯穿、节庆助力、南北共同推进，辐射带动周边地区，实现城市与乡村、沿海与内陆地区、自然与人文旅游资源的结合，城乡联动、海陆统筹，立体开发，延伸海洋旅游产品的内涵，建立城乡海陆联动的旅游供给体系。

（四）创建新型旅游产业结构，推动城乡旅游产业发展

大连市的经济发展现阶段正处于一个调整产业结构的新阶段，包括旅游产业在内，大连市的社会经济随着不断的发展，已处于一个由无变有，由弱到强的过程，在经济发展迈向城市化的过程中，城市化改革逐步实施，城乡之间经济发展实力出现了两极分化，城乡一体化建设，农村人口进城，都成为了大连市现阶段必须解决的问题。

如今大连市的旅游产业，逐步进入一个结构性整合与提升的新过程。伴随着旅游发展意识的新变化，整体旅游市场的新需求，旧时代的完全以旅游观光为主的情况已经打破，取而代之的是文化感知、会展商务、酒店康体、旅游休闲度假等多元化的旅游产业大发展。因此，大连滨海旅游文化内涵需要得以充分深度挖掘开发，激活，形成海滨度假、海滨观光、和各个专项发展等各个旅游产业结构，促进旅游产业全面协调发展[5]。

（五）保护城乡旅游环境、整体规划建设基础设施

环境是旅游功能得以延续的必要条件，同时环境保护本身也体现了一种文化，属于绿色文明。伴随着大连滨海旅游产业的发展，大量的渔家乐出现，沙滩污染，不合理的规划建设，渔家乐垃圾的随意排放，出现了海洋污染和旅游资源的破坏[6]。因此，必须充分发挥政府这个有形的手，合理的安排建设规划整个大连的城乡旅游景区，合理规划各个农家乐，渔家乐，建设基础设施，实现追求经济效益、社会效益、生态效益等各方面的协调统一，实现整个城乡旅游环境进入到一种良性循环的发展模式，从而推动整个旅游产业的可持续发展。

（六）提高城乡旅游从业人员的服务素质

实现旅游产业城乡联动，带动整个区域旅游经济发展，必须坚持以人为本，从而进一步实现政府、城乡居民、开发者的共同经济社会目标。在整个城乡旅游的开发过程中，必须以老百姓的切身利益为本，充分维护老百姓的根本权益，提高城乡居民的参与积极性，让他们主动参与整个区域的旅游开发当中来，就地安排工作，可以在旅游产业的发展中解决就业问题，同时获得比以往更高的经济收益。在此基础上，增强文化培训力度，提高每个劳动者的文化知识水平，促进城乡旅游行业人员服务素质的全面提升。

五、结束语

大连市是我国重要的海滨城市，有着丰富多彩的滨海旅游自然景观和人文底蕴，然而滨海旅游资源是一种可替代性很强的资源，再加上距离摩擦力的影响，如果它们所在地域的文化特征不明显，滨海旅游的近程客源市场势必受时空距离的限制，呈现明显的区域性特点。从大连市旅游的可持续发展来看，大连市滨海旅游开发应以城乡旅游联动为基础，在强调城乡和谐发展的时代强音之下，对滨海旅游文化进行有利的整合和创新，既要复兴传统文化，又要注重自身品牌与特色文化的构建和维护、并加强城乡互助合作与社区参与，最终才能够走出具有大连特色的滨海旅游文化建设之路。

参考文献

[1]崔广彬，马荣霞.大连文化名城建设的定位与发展对策[J].大连干部学刊，2009（1）：25-27.

[2]张军.旅游目的地品牌管理[M].南京：南京大学出版社，2006.

[3]陈慧英.旅游者乡村旅游决策影响因素实证研究[D].湖北大学硕士学位论文，2013（5）.

[4]曹卫斌.乡村旅游旅客忠诚的影响因素研究[D].浙江大学硕士学位论文，2013（6）.

[5]吴必虎.中国国内旅游客源市场研究[M].上海：华东师范大学出版社，1999.67-85.

[6]Pearce douglas，tourist development，a geographical analysis[M]. Longman Press，1995. 1-25.

Study on Integrated Tourism Culture and Coastal Resources from View about Combined Development of Urban and Rural Tourism in Dalian City

ZHANG Hong； CHI Shuang

（Dalian University of Foreign Languages， Dalian 116044， China）

Abstract： This thesis discusses the development of Dalian coastal tourism from the perspective of urban and rural tourism development. Based on the analysis of the urban and rural linkage， the thesis analyzes the developing condition and relevant issues of Dalian urban and rural tourism， and then it emphasizes the solutions to promote the linkage between urban and rural areas of Dalian and form cultural characteristics of Dalian coastal tourism. The results show that： Dalian should give consideration to both the center and edge， strengthen the construction of the coastal culture brand， and build the new pattern of Dalian coastal tourism culture.

城乡制度整合 第7篇

1 城乡居民基本医疗保险制度整合工作滞后

中共十八大政治报告和十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,都明确提出“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中则进一步明确“职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责,分别整合由一个部门承担”。2014年2月,城乡居民基本养老保险制度整合已经完成。但是,新农合与城居医保的制度整合进展不快。2015年8月,中国社会保障学会通过“民生专报”向中央领导建议加快新农合与城居医保制度整合,引起中央领导重视。

今年年初,国发〔2016〕3号提出了关于整合城乡居民基本医疗保险制度的具体意见,但迄今为止,仍有部分地区尚未有实质性整合措施。由此可见,这项工作的推进速度已明显滞后。

根据我们的调查,现在越来越多的地区已经实施了新农合与城居医保制度整合。这些地区在实现制度整合后,实实在在地感受到了整合的好处:一是农民与城镇居民的医疗保障待遇差距缩小,有些地方则实现了城乡居民医保待遇一致。二是医疗机构和医务人员负担减轻,每个医生的脑子里都可以减少一套医保规则的记忆储存,医院因制度减少而节省人力、信息和管理成本。某三甲医院医保办主任说,这两项制度整合后,医院可以节省一套信息系统的硬件(前置机等)、软件和维护费用每年12—13万元,更重要的是,政策统一后至少可以节省一个工作人员,合起来,大约每年可以节省30万元。三是医保信息平台统筹建设,基本解决了重复参保、重复补贴和重复建设等问题。前些年,某市主城区新农合与城居医保制度整合时发现重复参保率高达10%,制度整合后财政补贴得以缩水归真。制度整合和信息系统合并,不仅有效降低了制度运行成本,节约了社会资源,而且还推动了基本医疗保险关系转移接续、医保支付方式改革等工作,成效十分显著。

但是,由于制度整合的政策缺乏某个要件,各地理解不尽一致,加上地方实际情况差异大,因而制度整合的形式“五花八门”。有的地区整合了经办机构,但仍分属两个主管部门,或者制度仍然不统一。有的地区统一了主管部门,但有的整合到人力资源社会保障系统,有的整合到了卫生计生系统,还有的则单独建立了新的管理服务机构。在已经实现整合的地方,由于这两个制度在中央仍分属两个部门管理,地方必须同时执行两个部门的规范和政策。特别是在报送工作情况和统计数据时,不得不人为地拆分成两个部分,分别上报给两个主管部门。这样的工作报告和统计资料难以真实反映实际状况,也增加了基层的工作量和工作难度。长此以往,制度整合的效果将大打折扣。

2 城乡居民基本医疗保险制度整合刻不容缓

新农合和城居医保是性质完全相同的基本医疗保险制度,它们所承保的风险一样,都是采取居民自愿参保、财政补助的方式,而且这两个制度都是由财政支付大部分保费并对基金承担最后责任。因此,这两个制度整合具有天然的条件。该整合而不整合,尤其是中央已经明确要整合而不整合,则会造成诸多不良后果。

2.1 社会资源持续浪费

由于制度不统一,在同一个统筹地区,实施新农合与城居医保两个制度,就要有两个医疗保险经办机构,并相应建立各自的服务队伍、服务系统、服务标准和信息系统。据有关专业人士介绍,一个50万左右人口的县,一套医保制度的信息系统初建费用一般需要500万元左右(其中硬件300万元,软件200万元),维护费每年50万元左右,医院与医保部门信息系统对接需要至少20万元,且这条对接连线每年需要向电信部门支付租金1万元左右。如若制度整合,则这些支出都可以节省。对医药服务机构而言,需要区分不同制度的参保对象,分别建立一套单独的结算制度、技术标准和信息平台,而医务人员则需要熟悉各项制度的病种目录、诊疗目录、药品目录和医疗费用分担规则,不能全身心专注于诊治业务,从而影响医疗服务质量。如果这两个制度不能加快整合,则其所对应的两套运行系统的维护成本还要继续增加,必然造成社会资源的持续浪费。

2.2 制约医疗保障公平进程

目前,在大多数统筹地区,新农合与城居医保在筹资水平、保障范围、保障水平等方面都有一定差异。这种差异的存在,直接导致城乡居民在医疗服务利用方面的差异,进而产生健康权利之不公平。人群分等、制度分设、待遇有别的基本医疗保险制度安排,是社会保障领域不公平的表现之一。而通过制度整合逐步缩小基本医疗保险待遇的群体间差别,是实现基本公共服务均等化的必然要求。因此,如果新农合与城居医保制度迟迟不能整合,则就制约了我国医疗保障领域社会公平的进程。

2.3 与新型城镇化要求不相适应

城镇化是现代化的必由之路,走新型城镇化道路,实现城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。新型城镇化之“新”,即在于农民的市民化。在这一进程中,农村居民所关注的焦点之一,是能否公平地享有与城镇居民相同的基本医疗保障待遇,因为疾病风险是每一个社会成员所面临的基本风险。由此可见,实现城乡居民基本医疗保险制度一体化,是推进新型城镇化的必然要求。所以,加快推进新农合与城居医保制度整合,就是给力于新型城镇化,变阻力为动力。反之,就是增添阻力,不利于城镇化的纵深推进。

2.4 中央政令严肃性受损

基本医疗保险制度关系到每一个社会成员的生命健康和切身利益,其能否持续健康运行,有赖于公众的理解、认同和信任。新农合与城居医保制度整合是早已公诸于世的中央决策,城乡居民翘首以待,全社会普遍关注,国际友人也很关心。根据前些年国务院确定的时间表,基本医疗保险三项制度归口一个部门管理的工作,应在2013年6月底前完成。而今期限已过三年多,许多地区还没有做到。国发〔2016〕3号文件则明确:“各省(区、市)要于2016年6月底前对整合城乡居民医保工作作出规划和部署,明确时间表、路线图,健全工作推进和考核评价机制,严格落实责任制,确保各项政策措施落实到位。各统筹地区要于2016年12月底前出台具体实施方案。”但据我们调查所得情况,本该在今年6月底完成的任务似乎还有一些地方目前未能完成。这一事实已经影响到中央政令的严肃性,进而影响公众对于医疗保障制度和政策的认同,不利于医疗保障制度的优化完善。事实上,这些年来,各级政府已经认识到了整合的必要性,但又抱着观望的态度,在犹豫不决的等待中,既消耗了时间和物质成本,又错过了制度深化改革的时机。

因此,城乡居民基本医疗保险制度整合已经到了刻不容缓的地步,需要采取措施加快推进之。

3 加快推进城乡居民基本医疗保险制度整合

加快推进新农合与城居医保制度整合,其关键在于,中央尽快作出决断,明确由一个部门为主,实施制度整合,统一主管部门,统一经办机构,启动整合后的新制度——城乡居民基本医疗保险(简称“居民医保”)制度设计,同时辅之以其他政策。

3.1 明确社会医疗保险部门牵头制度整合工作

新农合和城居医保都属于基本医疗保险制度,整合以后的新制度——居民医保也是基本医疗保险制度。从政府职能划分看,各类基本医疗保险制度均应归口于社会医疗保险主管部门统一管理为宜。事实上,我国社会保险法第七条明确规定“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作,国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”而且这样做,有利于解决机构重叠、职能雷同等问题,并为进一步实现管办分离奠定基础。从这几年来各地整合的实际情况看,大多数统筹地区已经归口社会医疗保险部门管理。

与之相应,两项制度的经办服务机构也要归并。原先从事新农合和城居医保的工作人员可以进入新的居民医保管理部门或经办服务机构。至于信息系统,可以在比较分析的基础上择善而从,将原先参加新农合或城居医保的人员纳入新的系统,并把相关信息的数据库导入。与此同时,需要进一步研究基本医疗保险经办服务体制改革问题。

3.2 加快居民医保制度设计

虽然新农合与城居医保制度设计原理一致,但由于分属两个部门管理、两类机构经办,这两个制度在待遇设定、筹资方法、经办服务等方面存在一定差异。不仅在不同地区之间存在差异,而且在同一地区的新农合与城居医保之间也存在制度政策差异。因此,需要组织力量尽快设计新的居民医保制度,并充分注意制度的统一性、规范性和待遇的可选择性。

一是坚持制度的统一性。前些年,社会保障项目制度“碎片化”导致诸多矛盾。此番设计居民医保,要以此为鉴,力求全国制度统一,即统一筹资规则、统一医保目录规则、统一医院药店定点规则、统一报销规则,为提高统筹层次奠定基础。

二是待遇和筹资标准的可选择性。制度统一不等于保障待遇划一。我们必须注意到,国家如此之大,地区间、城乡之间的经济收入、医疗方式和用药习惯均有差异。因而居民医保待遇可以采用“一制多档”、自愿选择的方式,其筹资水平则与之相应。

三是预留与其他医疗保障制度的接口。从国际上看,多数国家和地区的基本医疗保险制度,都有从分散到整合的过程,这既是公平性的要求,也有益于提高制度运行的效率。在我国,建立覆盖全民、统一的基本医疗保险制度是未来的发展方向,2008年学界就提出过从“3+1”到“2+1”再到“1+1”的制度发展路径,考虑到居民医保制度未来将与职工医保制度整合,因而居民医保制度设计必须预留与职工医保制度衔接乃至整合的接口。此外,还要注意与医疗救助和商业医疗保险等项目的衔接。

3.3 适度调整医疗保障财政预算结构

目前,新农合和城居医保的保障水平普遍较低,而且多数地区的新农合保障水平低于城居医保的保障水平。制度整合后,各类人群的保障待遇水平不宜降低,而应有适度提高,尤其是原先保障待遇较低的人群。因此,筹资水平须相应提高,这就需要适当增加财政预算。这样做,可以增强公平性,也可避免“制度整合以后城里人占农村人便宜”的现象。与此同时,随着制度整合,制度运行成本将下降,因而可以逐步减少对于管理服务的财政预算。

参考文献

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[2]何文炯.病有所医及其发展途径[N].光明日报,2008-11-17(10).

城乡医保制度整合的九个关键点 第8篇

1. 进一步厘清并坚守医疗社会保险的发展理念。

我国的医保制度, 选择的是医疗社会保险制度而不是政府负责的免费医疗, 这不仅是基于现代社会保险制度创始国的成功实践经验的启示, 也是符合中国现阶段基本国情的合理选择, 它已经上升到法制规范的层面, 即社会保险法明确的是医疗社会保险制度而不是其他模式。这种制度的最大特点就是多方共同分担责任、个人的权利与义务紧密结合, 它是一项国家福利, 但不是政府包办的国民福利;它是普惠全民的制度安排, 但又以个人先参加保险并履行缴费义务为享受医保权益的前提条件, 从而是兼具公助互助自助的国民福利, 这种权利与义务的直接对应是构成这一制度责任分担并维护财务稳定的基石, 在相当长的时期内都不应当动摇。然而, 一些地方推出所谓免费医疗, 或者将医疗保险报销比例提到90%以上的做法, 实质上已经偏离了医疗社会保险全覆盖、保基本、多层次、可持续的正常轨道, 也不利于商业性医疗保险等其他层次保障的发展。当然, 一些地方医疗保险基金结余过大也不符合医疗社会保险的基本原则, 因为医疗保险基金既不是政府财政资金, 更不是医疗保险机构的资金, 而是所有参保人共有的公共基金, 它应当遵循以收定支、收支平衡、略有结余的基金管理制度, 等等。整合城乡医保, 就是要更好地坚持和完善医疗社会保险的基本原则, 充分发挥其保证制度可持续的最大功效, 同时避免上述偏差并导致这一制度在实践中变形。我认为, 在城乡医保制度整合阶段不宜简单地“提高待遇”, 而是应该把着眼点放在均衡责任分担与利益平衡上。

2. 尽快理性地理顺医保管理体制, 实现社会保险行政部门统一监管。

不同部门分割管理城乡医疗保险事务, 是导致这一制度政策分割、资源分割与一系列不良后遗症的重大体制性缺陷。在中央已经明确统一监管体制的条件下, 关键的是要理性地选择医疗保险的统一监管部门。作为学者, 我不想也不应该隐瞒自己的一贯观点, 并已在《中国医疗保险》杂志第五期发表专论, 中心思想是理性对待医疗保险管理体制归属问题。所谓理性, 就是要真正按照科学发展观办事, 坚守医疗社会保险的基本规律, 按照医疗社会保险制度模式决定管理体制、社会保险应当统一管理而不是多头管理和社会保险法的要求, 将医疗保险管理体制归属到社会保险行政部门统一监管, 并推行问责制。我之所以多次重申自己的主张, 是因为管理体制的背后有一个原则问题, 即我国选择的是医疗社会保险而不是政府包办的医疗福利或免费医疗。如果是医疗福利或免费医疗, 就用不着责任分担和“第三方”机制, 卫生行政部门监管当然是可以的。既然我们已经放弃了单方负责的公费医疗、劳保医疗与传统合作医疗制度, 理性地选择了医疗社会保险制度, 且社会保险制度作为一个整体还有待优化, 这种优化只能且应当是整体优化而不应当是分割优化, 就需要维护社会保险制度的统一性与深化改革的整体联动性;历史经验教训告诉我们, 凡部门分割推进的改革往往成本畸高且效果不良, 凡集中问责式推进的改革均能够取得良好的效果。尤其重要的是, 现阶段卫生行政部门与公立医院还无法切断利益关联, 而城市化取向的不可逆转又决定了全国医疗保险事务也需要朝着城市化方向迈进, 一些地方城乡医疗保险一体化的改革实践证明了向城镇化方向迈进并由社会保险行政部门统一监管是震荡最小、效率最高的取向。因此, 我期待决策层做出理性决策。当然, 在卫生行政部门解决了与公立医疗的利益关系并解决了公共卫生事业发展滞后、医药流通领域失序等问题后, 不应当排除届时可以考虑将医疗保险事务交由卫生行政部门监管的选项, 但这种选项必须以医疗卫生体制改革有重大突破、公私医疗服务系统得到同步发展等为前提条件, 而目前显然完全不具备这种条件。

3. 完善经办机制, 提升经办能力。

整合城乡医保, 不是简单地把两个保险项目和两个经办系统归并到一起, 而是要实现城乡制度的有机融合和经办服务水平的提升, 使城乡制度整合能发挥1+1大于2的效应。从我国社会保障制度改革的既往实践来看, 由于经办机制不完善或经办能力不足导致制度被扭曲的现象不乏罕见。例如, 医疗保险的城乡分割经办, 致使重复参保现象普遍;最低生活保障制度由乡镇街道与村社代办, 致使骗保现象突出;等等。这些现象表明, 在推进城乡医保制度一体化的进程中, 加快完善经办机制、提升经办能力显得十分必要。当前的关键是要做好如下几项工作:一是整合城乡医保经办机构, 确保同一地区只有一个经办机构集中统一经办所有医疗保险事务;二是推进管办分离, 实现医疗保险经办机构专业化、职业化、法人化, 这是迟早要走的路, 在“三化”进程中, 专业化、职业化可以快速推进, 而医疗保险机构法人化则可以渐进, 因为法人化宜以省级为单位, 以求与社会保险法规定的医疗保险省级统筹要求相适应;三是尽快完善农村经办组织网络, 充实经办人员, 探索适应农民生产生活特点的服务方式, 使农民感受到人本服务的内涵和公共服务的便捷;四是统一城乡医保信息系统, 提升经办管理质量。在这方面, 先行整合城乡医保的城市已经探索出了成功的路子, 如苏州市在推进城乡医保制度整合时, 将医保服务体系同时延伸到农村, 农村医疗保险经办人员的专职化率达到了100%。天津等地在整合城乡医保制度时, 在职工医保信息系统增加了农民参保缴费的管理服务功能, 一举解决了原来新农合手工操作的落后状态, 实现了信息系统的升级。四川乐山市新农合与城镇居民医保整合时, 通过软件开发直接纳入人力资源社会保障部门“五险合一”的信息系统。这些做法实现了高起点与低投入的有机统一, 具有普遍的借鉴意义。

4. 核实参保信息, 真正实现全民医疗保险, 坚决杜绝重复参保现象。

整合城乡医保制度的核心目标是增强公平性, 同时规范制度运行并提升效率, 以适应流动性, 保证可持续性。要实现这个目标, 首要的任务是要建立人人机会公平的稳定的参保机制。国家“十二五”医改规划提出“由扩大范围转向提升质量”, 扩大覆盖面, 实现“应保尽保”, 是增强公平普惠这一核心质量的前提条件。尽管全民医保并不意味着全体国民100%的参保, 但参保机会和参保权利对100%的国民都应该是公平的。从这个角度看, 实现“应保尽保”不仅是数量问题, 更是质量问题。这一条, 在制度设计上做到了, 但实际工作尚有距离, 重复参保就是多年来存在的一个突出问题, 它带来的不仅是公共资源的浪费, 更是对医保制度的扭曲。目前三大医保项目的参保率号称超过95%, 但并未剔除重复参保因素, 这说明95%的参保率是有水分的, 实际参保率并没有这么高。还应当看到, 因各种原因造成的“遗漏参保”、“中断参保”现象也普遍存在, 其中不乏“应保未保”人员。据对全国高校的一项抽样调查, 大学生“漏保”现象就相当严重, 其中自费研究生普遍没有参加医疗社会保险。重复参保与“应保未保”现象的存在, 说明医疗保险的参保工作还没有做实。从参保对象看, 农民工、参合农民中的“农转居”人员、大学生等几类群体是重复参保和遗漏参保、中断参保的主要人群, 在整合城乡医保的过程中应该给予高度重视和妥善安排。因此, 在推进城乡医保制度整合时, 必须在统一经办、统一信息系统的同时, 高度重视核实参保信息, 尽快将遗漏人群纳入进来, 并坚决杜绝重复参保现象。此外, 还要注重建立健全科学合理的筹资机制、适应流动性的医保关系转移接续机制、异地安置退休人员就医结算机制等, 这些也是实现上述目标的重要任务。

5. 着力促进城乡医保制度一体化, 同时探索三大医保制度的整合之路。

城乡居民医保制度都是采取政府补贴+参保人缴费的筹资模式, 在保障义务与享有权益方面具有同质性, 这是实现城乡医保制度一体化的有利条件。因此, 在打破医保管理体制分割的同时, 应当尽快从城乡分割的居民医保制度走向城乡一体化。只有制度安排一体化, 才能真正实现城乡居民医保权益的公平化。所谓新型农村合作医疗的叫法自它产生之日起就是一种误称, 因为这种制度根本没有合作医疗的成分, 而是名副其实的医疗社会保险。当然, 在推进城乡医保制度整合过程中, 必须明确发展目标, 确定积极稳妥的实施步骤和政策措施, 但应当允许有过渡办法, 在政策设计思路上要有利于促进参保、巩固参保, 防止逆向选择, 同时又要兼顾农民和低收入人群的承受能力;既要考虑到整合后居民医保制度的可持续, 也要兼顾与职工医保的关系, 不能冲击职工医保。如何引导灵活就业人员和农民工参加职工基本医疗保险, 是决策者进行政策设计应该把握的问题。在推进城乡居民医保制度一体化的过程中, 还应当鼓励有条件的地方积极探索居民医保与职工医保制度的整合, 因为建立覆盖全民的一元化医保制度应当是最符合权益公平与医保制度风险分散原则的, 尽管职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险制度之间的筹资机制、保障待遇等方面确实存在着较大差异, 但制度整合的方向具有不可逆转性。如果在理顺管理体制与整合城乡居民医保制度的背景下也能够探索出医保制度一元化的发展之路, 当更有利于我国医疗保险制度早日走向定型、稳定与可持续发展新阶段。

6. 提升统筹层次, 促进医疗保险省级统筹早日实现。

提升医疗保险统筹层次, 不仅符合健康风险保障的大数法则, 更是增进这一制度公平性、适应流动性与保证可持续性的内在要求。一方面, 疾病风险的分散范围大小往往与医疗保险的财务稳定性构成正相关关系, 分散范围愈大, 财务便愈稳定, 制度便愈可持续, 这是一般规律, 因此, 在重视国情中地区差异的同时必须尊重制度的客观发展规律;另一方面, 将医疗保险统筹层次提升到省级, 促使医疗保险制度在一省范围内真正实现公平, 当前的异地就医报销难问题在很大程度上当迎刃而解, 因为一省之内的医疗服务应当能够满足人们的就医需求。如果一省之内还缺乏相应水平的医疗服务机构, 则是卫生资源配置的极不公平, 卫生行政部门与财政部门都有快速完成科学合理布局医疗卫生资源特别是较高水平医疗卫生服务资源的直接责任。如果能够实现省级统筹, 参保人看病就医通常不会超出一省范围, 这将意味着我国的医疗保险制度走向了成熟。

7. 均衡责任分担, 确保基本保障。

从现实出发, 我国医疗保险制度虽然确立了责任分担机制, 但这种责任分担机制是失衡的。例如, 在责任主体方面, 政府与用人单位负担重, 个人负担轻, 似乎身体与健康首先是政府与雇主的事情, 其次才是个人自己的事情;在职工基本医疗保险中, 在岗者承担缴费义务, 退休者不用缴费, 呈现的是下一代人负担上一代人的医疗费用现象;在职工与城乡居民之间, 职工缴费多, 居民缴费少, 等等。这种责任失衡的筹资机制既影响着缴费负担的公平, 也必然影响到医保待遇的平等, 最终形成制度整合难以逾越的障碍。因此, 在推进城乡医保制度整合乃至推进一元化的医疗保险制度发展进程中, 应当将重构均衡的责任分担机制摆到深化改革的重要位置上。适宜的做法是逐渐提升城乡居民的医疗保险缴费水平, 最终实现政府补贴与参保人缴费各占50%的责任均衡负担目标。在这方面, 发达地区可以且应当先行, 欠发达地区也宜小步迈进。对于职工基本医疗保险, 可以适当下调用人单位的缴费率, 小步提升参保者个人的缴费率, 同时根据“老人老办法, 新人新办法, 中人逐渐过渡办法”的原则, 积极探索退休人员缴费的办法 (先期可以纳入提高养老金水平一并考虑, 到一定年限后则实现全体国民终生缴费的目标) 。如果能够逐步推进责任分担均衡化, 医疗保险制度便一定能够实现可持续发展。还需要指出的是, 医疗保险不仅强调个人权利义务相结合, 而且强调基本保障, 尽管基本保障水平需要与时俱进, 但最终仍然是有限保障而非无限保险。因此, 在医疗保险待遇提升方面, 一是要以降低患者的实际负担为追求目标而不宜只以这一制度的报销水平为单一评价指标, 二是要有序渐进地提升保障水平, 为其他层次的医疗保障留出相应的发展空间。总之, 医保待遇要逐步提升是这一制度必须追求的发展目标, 但在经历前一个时期的快速发展后, 现阶段却需要保持理性, 因为城乡制度整合实质上是为制度定型奠基, 如果奠基都不理性, 这一制度的未来就值得忧虑。

8. 推进医保法制建设, 制定医疗保险条例。

联系到当前医保领域中出现的问题, 包括重复参保现象普遍、医疗和就医行为不规范、欺诈骗保现象日趋猖獗、医保基金运行中的风险等等, 推进医保法制建设具有必要性与紧迫性。在社会保险法付诸实施的条件下, 应当尽快制定医疗保险条例, 以将社会保险法确立的医疗保险原则与框架进一步细化, 同时将法律授权中央政府规定的医疗保险行为真正规范化。在专门的医疗保险法规中, 必须切实贯彻社会保险法确立的原则与发展方向, 统一规范各项医疗保险的筹资机制、管理及运行机制、待遇结算方式以及信息披露、行为监察等。值得指出的是, 个别地方曾经通过地方立法机关制定所谓新型农村合作医疗条例是完全错误的做法, 因为新型农村合作医疗虽然在社会保险法中保留了一句话, 但法律的总则中明确的是城乡统筹、促进公平、一体发展的根本原则, 将新型农村合作医疗置入医疗保险一章更是明确了这一业务的属性;同时, 社会保险法只授权中央政府即国务院, 根本没有授权地方立法机关可以自行解释。针对个别地方立法机关擅自为新型农村合作医疗立法的现象, 我曾经在2011年4月专门撰写过政策研究报告并呈报全国人大常委会领导, 明确提出制止地方立法机关通过立法行为任意解读社会保险法的做法, 引起过常委会主要领导同志与全国人大法制工作委员会负责同志的高度重视, 此后未再见有新的地方立法现象, 但仍然不能排除地方立法机关受部门影响而可能产生的立法冲动。概括而言, 在城乡医疗保险制度整合的新时期, 我国现阶段迫切需要制定一部国家层级的医疗保险法规。待条件成熟时, 再通过修订社会保险法中的医疗保险一章将其上升到法律层次。

9. 做好医保业务衔接, 重视相关配套协同。

城乡制度整合 第9篇

1 各地城乡医保整合实试验的现状

总结各地整合城乡医保的试验, 各地做法不统一。基于不同的区分标准, 可见各地整合城乡医保试验的多元化方式。

1.1 整合的四种制度模式

一是“统一制度统一待遇支付”整合模式。这一模式以陕西神木县和广东东莞为代表, 神木城乡医保整合在县康复办的统一领导和监督下, 以统一的信息系统进行操作;城镇职工、城乡居民分别按照城镇职工和新农合政策缴纳保费, 加上中央和省市政府的转移支付, 建立了医疗保障基金;全体县属地管理的居民在国家统一的医疗保险三个目录内的全部医疗费用统一由医疗保险基金支付;为此, 神木实现了基于民生保障和公共财政建立的社会保障预算[2]。二是“二加一”整合模式。即将“两制”并轨为“城乡居民基本医疗保险制度”, 统一制度、统一筹资、统一保障、统一管理。这一模式以江苏的镇江、苏州、无锡、常熟、常州、泰州, 浙江的嘉兴, 广东的深圳、珠海, 福建的厦门市, 四川的成都市、乐山、广元等地的城乡居民基本医疗保险制度为典型。三是“一制多档”的整合模式。即一个统一的制度框架, 分档缴费的办法, 可以分为高、中、低几个不同的档次筹资, 对应的是不同的保障水平, 由参保者根据自身的需要和能力自主选择。如重庆市、成都市等采取这一模式。

1.2 整合的四种行政管理方式

上述并轨式衔接模式中, 各地城乡居民基本医疗保险的行政管理部门不同:

一是卫生部门管理, 如浙江嘉兴市、江苏常熟市基于城乡统筹发展的理念, 分别与2006年和2007年, 将城乡居民非正式就业人群和无就业人群统一到“城乡居民合作医疗保障制度”中去, 并且将行政管理统一在卫生行政部门。二是人社部门管理, 如重庆市的合川区和九龙坡区的城乡医疗保险制度衔接后, 都成立了城乡居民合作医疗保险管理中心, 统一管理基金筹集、基金结算以及对医疗机构的监管, 他们的行政管理都归人社部门管理。三是社保和卫生部门合作管理, 如镇江市的农村居民和城镇居民实施统一的城乡居民基本医疗保险制度, 其基本医疗保险的经办由卫生部门和社保部门合作运行, 社保部门负责医保基金的征缴, 卫生部门负责对医疗机构的监管和基金结算, 两部门发挥各自的比较优势, 管理效果为学界和实务界称道。四是县级政府成立独立的社保局领导小组直接管理, 如广州东莞市, 设立了社保局, 既独立于人力资源部门, 也独立于卫生部门, 负责城乡基本医保的管理工作。统一监管城乡基本医保的经办工作。

2 城乡医保整合试点的经验

各地城乡医保整合的试点都创造和摸索了许多经验, 概括来说, 就城乡医保整合来说, 无可争议的经验有:

2.1 制度整合符合大数法则, 能够提高参保人群基本医疗的保障水平

城乡三项医保在制度层面的并轨或衔接, 就是实现了在一个制度下的参保人群的扩大和基金总额的增加, 这突出地体现了保险的大数法则, 因此增加了基金的抗风险能力, 促进风险负担的公平性和保险基金运行的稳定性。“医疗保险的本质就是互助共济, 风险共担, 收入较高人群帮助收入较低人群的风险, 低风险人群帮助高风险人群。”[3]因此, “在以县 (市) 为统筹单位内, 城乡居民所处的经济社会条件相当, 经济收入也基本相当”[4], 可以被同种保险所覆盖, 互助共济, 最大范围实现保险的大数法则, 以提高被保障人群的基本医疗待遇水平。

2.2 制度整合能顺利解决辖区内城乡流动人口医保权利的转移和接续问题

已经实现三项医保制度整合的试点地区, 对城乡居民实行统一的筹资标准和统一的医疗服务待遇, 使用统一的医疗保险卡。在统筹区域内, 农民土地被征用, 变成了城镇居民者;农民离土不离乡, 进厂不进城者;外来人口来本地就业者, 都可以被并轨后的城乡居民医保所当然覆盖, 不存在不同流动人口医保的转移和衔接问题。这样, 不仅节省了管理成本, 而且消除了城乡居民在统筹区域内医疗待遇不公平的现象。

2.3 一个行政部门统管有利于城乡三项医保制度加快统一

城乡居民医保政策分设、部门管理分割、保险经办条块割据, 不仅会导致经办医疗管理低效率, 同时也会产生不必要的利益矛盾, 阻碍医疗保障制度改革的进程。各地两制并轨, 无论属于那个职能部门管理, 只要属于一个行政部门统管, 都会消除城乡医疗保险制度改革部门之间目标的不一致和政策不配套的缺陷, 减少部门利益摩擦, 有效协调医保改革的各种利益矛盾, 加快医保改革进程。如嘉兴市在一个部门统管医保改革的前提下, 城乡医保制度从2008制度实施的“六个统一”发展到2010年的“十个统一”, 而且连续五年筹资处于不断增长的态势中, 大大增加了基金的抗风险能力[5]。

3 城乡医保整合试验存在的问题

上述三项医保制度整合地方试验的探索和创新, 无疑顺应了时代的要求, 但囿于地方政策的分设、管理的分割, 在解决一定问题的同时, 又产生了更多新问题:

3.1 整合模式多样、整合制度仍难逃碎片化命运

新农合与城镇医保的整合是城乡一体化加速发展的客观需求, 也是学界的共识。但是学者们关于新农合与城镇医保整合的路径、方式、内容争议不休, 莫衷一是。试点实践在各种观点之间摇摆不定, 整合试点模式多样, 试点政策各唱各的调, 各有各的招。因而, 试点的政策仍然是地方的、管理仍是分割的、制度建设仍然是碎片化的。

3.2 制度整合没有总体规划、缺乏整合目标

以农民工为核心的流动人口的医保权利转移接续难、权利实现难, 成为城乡三三制医保制度整合的“出发点”。但是, 城乡医保整合制度设计局限于试点地方, 无以站在全国和全局考虑, 缺乏顶层制度设计, 为此丢失了制度整合的理念, 制度整合的目标退而求其次, 集中关注制度管理分割带来的管理效率浪费。在制度整合的管辖区域内, 城乡居民医保实现相对公平。但是, 对于流入到整合地的流动人口来说, 流进容易, 流出仍然艰难。2010年社保部、卫生部《关于印发流动就业人员基本医疗保险关系转移接续暂行办法的通知》关于城乡医保转移接续的政策只是权宜之计[6], 难以突破城乡不同板块、不同区域碎片化医保制度的封闭和利益争夺困境, 没有从根本上解决流动人口医保权实现难的问题。

3.3 管理体制顶层分割基层创新, 提高管理效率走了样

顺应城乡一体化加速的现实, 城镇医保在社保部门领导下也在探索与新农合的整合, 同时, 新农合在卫生部门领导下探索与城镇医保整合衔接。新农合与城镇医保的整合在理论上尽管分歧, 但在节约管理资源上并无争议。这一点却在城乡医保上层分属卫生部和人社部门分割管理, 基层在创新中纵然统一城乡医保管理, 但是, 管理效率的提高仍然得面对上层分割管理而扭曲管理效率提高的目标。特别是, 卫生部门和人社部门各自发力领导的制度整合试点, 各持观点, 各有各的创新逻辑, 城乡医保制度整合后, 仅管理就有四种模式, 即卫生部门管理模式、社保部门管理模式、卫生和社保部门合作管理模式、政府直接管理模式。管理整合创新模式的多样化, 造成多头管理、多头经办, 特别是卫生部门与社保部门建立的网络系统互不兼容, 管理各行其是, 各吹各的号, 各报各的表。从全国范围看, 城乡医保管理可谓“自乱阵脚”[7]。对于三项医保制度整合的市县来说, 面临很多来自上面管理不统一带来的工作阻力, 他们既要服务块块, 又要服从条条, “条块”权责关系更加复杂, 增加了协调工作量。因而, 所谓的“制度整合”也只是摆设, 管理的浪费和低效现象仍然严重, 整合管理、提高管理效率的目标最终还是被扭曲。

总之, 因为缺乏明确的目标, 城乡医保制度整合的地方实验多元模式的应对和困惑, 理论的分歧和争论, 裸露更多的是基本面的问题和体制性的问题, 一再呼唤城乡医保制度整合目标的明确和总体医保制度框架的系统搭建。

参考文献

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[5]苗艳青, 王禄生.城乡居民基本医疗保障制度案例研究:试点实践和主要发现[J].中国卫生政策研究, 2010, 3 (4) :9-16.

[6]关志强.从疾病保险到健康保险[J].医院院长论坛, 2009 (1) :6-8.

城乡制度整合 第10篇

自我国医保制度改革探索实践以来, 医保制度一直面临内外部环境的影响。除社会、经济、医药和医疗改革等外部因素的直接影响外, 医保制度设计与安排本身的制度分设、城乡分割、统筹层次低、区域不均衡等问题一直存在。随着统筹城乡医保制度实践的发展, 近年来, 山东、广东、天津、重庆、宁夏、青海等省, 以及成都、杭州、厦门等多个城市实现了基本医保制度城乡统筹。医疗保险制度的“一制多档”试点工作成为解决这些难题的一种过渡性政策实践尝试。从实践探索状况来看, 这既是制度建设和完善的一种近期的现实选择, 也是医保制度未来发展的一个必然过程, 但关于“一制多档”的政策内涵、设定科学性、合理性、实施执行, 以及政策周期等, 需要在理论层面与实践中进行深入探索, 尤其是对未来统一的全民健保制度建设的影响等问题需要进一步厘清和客观评价。为此, 本文就相关的问题进行分析探索和思考, 以促进医保政策的完善和医保制度的可持续发展。

1“一制多档”的概况

1.1“一制多档”的含义。

从目前的实践探索来看, “一制多档”是医疗保险制度改革与发展中, 同一或相近医保制度中, 经办管理实践采取分档次筹资, 分档次提供支付待遇的政策安排, 即通过设定多个筹资档次, 参保人员根据所参保的档次, 享受不同档次的医保待遇水平, 这既实现了保险权利义务对等原则, 也满足了不同参保人员不同的个性化需求, 以实现公平的原则。

1.2“一制多档”的实践。

从整合形式来说, 目前“一制多档”的实行方式主要有三种:一是城乡医保的经办管理统一到人力资源和社会保障部门 (如福建省惠安县等) ;二是将新农合和城镇居民医保经办管理 (不包括职工医保) 统一到卫生部门 (如浙江省湖州市、江苏省常熟市等) ;三是建立独立于两个主管部门之外, 政府直管的医保经办机构, 统一承担城乡三项医保的经办管理工作 (如江苏省无锡市等) 。但无论何种形式, 各地新型农村合作医疗 (新农合) 和城镇居民基本医疗保险 (城居保) 整合的城乡居民基本医疗保险 (城乡居民医保) 主要存在“一制一档”和“一制两档”两种形式, 一般不超过三个档, 分档情况主要是根据自身实际确定。

目前实施“一制三档”的典型地区是宁夏的石嘴山市、固原市等, 其三个档位的参保个人缴费标准分别为40元、170元和300元, 相应的年度最高支付限额分别为5万元、10万元、15万元 (档位越高, 报销比例越高) , 在制度设计上, 实行“补充保险”和“二次补偿”等。从近两年的实践来看, 这种办法首先是打破了户籍界限, 农村居民按40元、170元、300元缴费, 城镇居民按170元、300元缴费, 享受不同的报销额度;其次, 统一基本药品目录, 大幅扩增了农村居民用药目录, 并且扩增了协议医院、药店, 城乡居民可自由选择更多的、自己中意的医院就医、药店购药;第三是门诊住院全保, 在保障范围上, 建立了“补充”保险和“二次补偿”等, 提高了保障水平, 并由保住院延伸到保门诊小病、大病, 建立了门诊大病统筹和普通门诊统筹, 切实减轻了参保居民“因病致贫, 因病返贫”问题。

从全国省级和地市级地区情况看, 大多数城乡居民医保制度采用“一制两档”的形式, 即设置两个档次的缴费和待遇标准, 两个档次的缴费和待遇水平分别与统一前的新农合和居民医保相近。比较典型的试点城市淄博、东营、威海采取“一制两档”的缴费制度, 分设相当于原新型农村合作医疗保险标准和城镇居民基本医疗保险标准的两个档次, 在统一报销比例的前提下, 一、二档缴费分别享受新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险的报销目录, 城乡居民可自愿选择。

在县市级地区, 尤其是经济相对发达地区, 大多数城乡居民医保制度采用的是“一制一档”形式, 即所有城乡居民医保都按一个标准缴费和一个标准享受医保待遇。一般这种筹资水平与待遇水平相对于“一制多档”的水平要高, 如广东省的政策安排。但也有少数地区目前实施的“一制一档”是将县域范围内人数较少的城镇居民医保纳入人数比较庞大的新农合制度, 城乡居民统一按新农合的缴费标准缴费和享受待遇, 这种情况则与上述的“一制多档”方式刚好相反。

2“一制多档”的政策意义

我们知道, 政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题, 调整社会利益关系。从目前我国医保实践来看, 整合与国情相适应的城乡二元医保制度是实行“一制多档”政策的前提。因为, 城乡二元医保制度存在明显缺陷和不公平:首先, 制度的分设和管理的分割造成医保制度的不公平和管理上的低效率, 如部分城乡居民重复参保, 特别是农民工、在城镇入学的农村中小学生等, 这既造成财政的重复补贴, 也导致管理资源的浪费, 如人员、机构、设施等;其次, 更为重要的是管理体制上的分割造成同一地区城乡居民的就医选择、保障范围和待遇水平等方面存在明显差异, 也有损医疗保险制度的公平性;第三是城乡医保分设的经办机构、信息管理系统, 分别投入的日常运行费用, 大大增加了管理成本, 分割管理也降低了管理效率。由此可见, “一制多档”政策, 考虑到了当下城乡居民经济收入水平的现实差距和地区间发展不平衡的问题, 能够保证城乡居民医保制度整合的平稳过渡, 同时, 也能满足不同人群的个人需求选择, 保证城乡居民在市内自主选择医院和异地就医等问题, 并实现即时结算, 提高管理效率, 具有积极政策价值和现实意义。

从政策层面的进一步分析会发现, 为整体规划城乡居民医保制度, 加快推进医保城乡统筹, 按照“一制多档, 自由选择, 各档有条件转换”的政策构想, 提高城乡居民医疗保障水平, “一制多档”仍然是一个过渡性的方案或政策。短期来看, 其对缩小城乡间医保待遇差异, 具有积极的政策探索价值, 但长期来看, “一制多档”则只能是一个过渡的政策安排。因此, 尽快建立与经济承受能力相一致的“一制一档”城乡居民医疗保险, 并最终与其他医保制度整合成一个统一的全民健康保险制度才是最终目标。

3 实施“一制多档”需注意的问题

“一制多档”作为医保政策的一种过渡方式, 在实施过程中需要注意以下几个问题:首先, 对于全民健康保险制度建设目标而言, 这仅是一个过渡性政策安排, 但从统一经办管理资源而言, 需要明确统一管理职能归属问题, 因为城乡居民医保在制度框架、管理体制、政策标准、支付结算、信息系统、经办服务等方面的统一是实施“一制多档”政策的前提和保证;其次, “多档”是一个筹资与待遇管理问题, 需明确政府和个人的责任, 由于其将影响未来医保制度的改革发展, 须引起足够重视, 需前瞻性地分析与研究;第三, 与医疗服务机构的管理对接, 保证“分档”之后能够更加优化医疗资源的配置, 保证医疗质量和不影响医疗人员的工作积极性, 使不同档次的得到不同相应优质的医疗服务;第四, 做好基金的专项管理以及与财政与审计监管的衔接等;最后, 就制度建设而言, 如何引导居民合理选择缴费档次、遵循“就高不就低”选择, 则对促进早日实现公平统一的全民医保制度目标具有重要的现实意义。

在“一制多档”的具体实践中, 采取何种“分档”模式, 需因地制宜, 区别推进。对于经济发达、城乡差距小的地区来说, 可以选择筹资水平相对高一些的“一制一档”, 而经济欠发达、城乡居民收入差距较大的地区, 可选择过渡性的“一制两档”或“一制多档”的做法, 供城乡居民自主选择, 并做好政策宣传和“就高不就低”的引导, 逐步发展为水平更高一些的“一制一档”, 推动早日实现公平统一的全民医保制度目标。

4 总结

目前, 大多数地区的新农合和城居保仍是县级统筹为主, 各统筹地区的筹资标准、待遇水平等存在一定差异。采用“一制两档”的原因主要是顾及城乡居民经济收入水平的现实差距和制度整合的平稳过渡。虽然, “一制两档”的做法没有完全消除制度内的筹资、待遇差异, 但通过给予农村居民选择过去城镇居民才能享有的、高一档的医保档次的权利, 对消除根据身份、户籍设置制度的歧视问题, 体现城乡居民参保选择的公平性, 具有重要的现实意义。

综上所述, 本文分析认为“一制多档”是由二元的城乡保障制度向一体化过渡的有效途径, 设立“一制多档”政策, 主要解决了城乡居保制度的整合和过渡衔接问题, 是向更加健全和公平的全民一体的医保制度建设方向发展的一种现实而必然的选择, 但对其政策宣传和向“就高不就低”转变引导是工作的重点, 尤其是参保人员的偏好、自主性, 分档所带来的效应等。此外, 它也是目前医保制度建设的一个过渡性政策, 对政策实施效果评估, 以及对医保制度改革与发展需深入观察和进一步研究。

摘要：“一制多档”是由二元的城乡保障制度向一体化过渡的现实政策安排和有效途径, 是目前解决城乡医保制度整合, 实现制度平稳过渡, 保证医保制度公平发展及参保人员需求多元性, 向更加健全和公平统一的全民医保制度方向发展的一种现实而必然的选择, 但目前需要对这种政策安排作进一步的理论探索和实践检验, 以了解其对制度未来发展起到何种积极的作用。当下, 对参保居民实行“就高不就低”的政策宣传和引导至关重要。

关键词：一制多档,医疗保险,制度整合,制度分析

参考文献

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湖北:整合城乡居民医保 第11篇

近日, 湖北省委书记李鸿忠主持会议, 审议通过《湖北省整合城乡居民基本医疗保险制度工作方案》, 明确由人社部门牵头负责整合工作, 建立管理体制、覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“七统一”的城乡居民基本医疗保险制度。会议明确要抓好四个方面工作:一是进一步完善工作方案。二是成立领导小组, 建立工作专班。三是明确部门分工, 落实工作责任。各地要在《方案》的基础上制订具体实施方案, 加强政策宣传, 合理引导预期。四是严明政治纪律和工作纪律。整合前要全面加强审计, 审计后及时整体移交, 整合期间不得调整待遇政策。