政府环境审计研究

政府环境审计研究（精选12篇）

政府环境审计研究 第1篇

(一) 政府环境审计的理论基础

可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要, 又要考虑未来发展的需要, 要求人们改变传统的的生产方式和生活方式, 改变人类对于自然的态度, 在开发和利用自然资源的同时, 必须注重对环境资源的保护。作为微观经济活动主体——企业, 在环境问题上扮演着很重要的角色, 是解决当前环境问题的关键性因素。因此, 为了推动企业积极开展环保工作, 政府、投资者、债权人等企业利益相关者都有必要了解企业的环境行为, 掌握企业环境的现实状况, 这样不仅有利于政府部门及时了解企业在环保方面的业绩, 对企业的社会贡献作出公正的评价与决策, 并据此了解宏观调控行为在环境保护方面的力度, 为以后的政策制定和修改提供依据;同时也有利于社会公众、债权人、投资者了解企业的环境情况和环保形象, 从而作出正确的投资决策, 合理有效配置稀缺资源。而环境审计是由独立的审计机构或人员依法对被审计单位的环境管理及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查, 评价环境管理责任, 揭示违法行为, 促进和加强环境管理的一种经济监督活动。理论上讲, 无论政府审计机关、内部审计机构、会计师事务所都可以开展环境审计。但纵观世界各国已经开展的数以千计的环境审计项目, 绝大多数由政府审计机关组织实施, 这主要是因为:一是政府是环境项目的重要投资者。由于环境保护项目大都投资大、回收期长, 是典型的外部不经济, 对于市场机制中追求利润最大化的企业缺乏足够的吸引力, 而环境问题又是关系国计民生的大问题, 政府必须发挥社会行政管理的主导作用, 政府自然成为环境项目的重要投资者。而政府投资者的地位也决定了政府审计机关自然成为环境审计的主体。二是政府审计机关具有极强的权威性。政府强化环境保护的措施是通过一系列的环境政策、法律、法规体现的, 环境政策、法律、法规的执行情况又直接影响着环境保护的效果。政府审计机关代表国家执行环境政策、法律、法规的遵循性检查, 可以对被审单位违反国家规定的行为直接做出处理、处罚决定, 具有极强的权威性。

(二) 政府环境审计的意义

政府环境审计对于我国的可持续发展具有及其重要的作用, 主要表现在以下方面: (1) 可持续发展战略的实施为环境审计提供了良好的发展条件。自然环境是人类进赖以生存的载体, 人类社会的进步应当实现经济增长与自然生态环境协调发展, 而不应以破坏污染生态环境、浪费资源为代价追求经济的发展。因此人类的经济活动应实现经济与生态环境的可持续协调增长。审计机关作为宏观调控的组成部分和高层次的经济监督系统, 有必要在经济与环境协调发展中发挥作用, 通过环境审计揭示出地方政府和企业在资源的开采和利用上、环保项目实施、环保资金利用上存在的问题, 在更高一个层次上对各组织履行环境管理责任的情况进行评价, 促使地方政府和企业加强环境保护, 减少环境污染, 确保实现经济的可持续发展。 (2) 环境审计有助于评价地方政府和企业环境责任的履行情况。协调经济与环境的可持续发展, 就要求政府和企业必须对环境实施管理, 这已成为政府和企业不可推卸的一项社会责任。随着我国可持续发展战略的推进, 各级政府都投入巨资推行了许多环境保护的重大措施, 环保开支占国民生产总值的比重逐年提高, 而作为市场经济主体的微观企业环境保护意识也逐渐增强, 开始关注自身环境影响环境效益方面的问题。同时, 公民受教育程度的提高, 民主意识也大大增强。越来越渴望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息。但政府和企业的这些环境保护活动是否科学有效、环保资金是否得到充分利用、环境管理的整体状况如何等等, 是社会公众迫切关注的问题。而环境审计的开展能确保政府和企业社会责任的履行。通过环境审计, 可对政府和企业履行环境管理责任的情况做出客观公正的评价和鉴证。政府和企业也需要通过环境审计解除自己的环境责任, 在公众中树立良好形象。 (3) 环境审计有助于督促我国各项环保法律、法规的贯彻落实。我国目前建立了由法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规和地方政府规章、环境标准、环境保护国际条约组成的完整的环境保护法律法规体系。《宪法》是环境保护法律法规体系建立的依据和基础, 《中华人民共和国宪法》在第九条第二款规定:“国家保障资源的合理利用, 保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。”我国目前已颁布了17部环境保护法律、19项环境保护行政法规、27个环境保护规章、10个环境质量标准、39个污染物排放标准, 还有核电厂环境辐射防护规定等6个其他环境标准。我国环境保护的滞后, 并不是缺乏相应的环保法律、法规, 而是有令不行, 有禁不止的情况还非常普遍, 以浪费资源和牺牲环境为代价换取暂时的经济快速增长的不良现象还难以遏止。环境审计能够充分发挥其独立监督作用, 揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全的问题, 加强对资金使用、政策实施和政策目标实现状况的分析评价, 促进资源节约、生态建设和污染治理, 保证环境政策、法规得到有效执行。

二、国际政府环境审计的发展轨迹

(一) 最高审计机关国际组织 (INTOSAI)

最高审计机关国际组织 (INTOSAI) 长期以来一直关注环境问题, 致力于通过环境审计对各国可持续发展施加影响。1992年联合国环境与发展大会后, 为了促进审计工作在环境保护领域发挥作用, 最高审计机关国际组织成立了环境审计委员会。1995年, 最高审计机关国际组织第15届大会将环境审计作为重要议题, 并在其《开罗宣言》中明确指出:“鉴于有关保护和改善环境问题的重要性, 国际审计组织鼓励各国最高审计机关在行使其审计职责时, 对环境问题进行考虑。”会后发表了《在国际环境协议审计方面进行合作的指南》和《从环境视角进行审计活动指南 (草案) 》, 对环境审计进行了相对比较成熟的阐述。经过五年多的工作, 2001年初, 最高审计机关国际组织向各成员国印发了该指南。《指南》主要由三个部分组成:一是国际审计准则在环境审计中的应用;二是环境审计实务与方法;三是建立环境审计技术标准。至此, 环境绩效审计开始走向规范化。2003年, 最高审计机关国际组织环境审计工作组在波兰召开的第八次会议上通过了《废物管理审计》, 并于2004年正式发布。2004年国际审计组织环境审计委员会将《环境审计与合规审计》作为正式文件提交布达佩斯大会审议批准。该文件的目的是解决审计人员在合规 (包括财务和符合性审计框架下检查环境问题所面临的困难。该文件阐述了如何在最高审计机关的财务和合法性审计中引入环境审计的内容。除了对于环境审计理论的研究高度关注外, 最高审计机关国际组织环境审计委员会还充分注意到了环境保护越来越趋于国际化的发展趋势, 在其制定的2002年至2004年工作计划表明, 目前委员会所关注的问题主要有:一是各国最高审计机关联合起来对跨国环境问题进行审计, 二是对环境政策及相关补充规定进行审计, 三是对国际环境协定进行审计。从最高审计机关国际组织环境审计委员会已有的指导性工作文件和各区域委员会开展工作的情况看, 对国际环境协定的审计是近几年开展较多的活动。最高审计机关国际组织环境审计委员会的第一部正式文件即是《各国最高审计机关如何在国际环境协定的审计方面开展合作》, 在该文件的指导下, 一些国家的最高审计机关联合开展了对一些国际环境协定的审计 (刘达朱、王本强, 2002) 。2010年世界审计组织环境审计工作组第13次大会在广西桂林召开。本次会议的主题为“人与自然和谐发展”, 会议进行了世界审计组织环境审计工作组2011年至2013年工作计划讨论、气候变化审计专题研讨、世界审计组织环境审计工作组课题讨论等。

(二) 欧洲共同体

欧洲共同体于1991年提出了“生态审计 (ECO-audit) ”和“生态认证 (ECO-labeling) ”, 鼓励成员国和成员组织在“自愿”的基础上接受。参与生态审计的都是自愿的, 制造商可在该生态审计计划上登记。已经在生态审计计划上登记的制造商, 必须保证进行环境审计, 并对由外部的、已经认可的审计人员作出的环境声明承担义务。从而建立了新的“主管当局”, 公司可向该“主管当局”申请登记。欧盟成员国必须由此而促进国家“环境审计专门机构”的建立, 该机构的职责是挑选审计人员、企业和独立的单位, 并赋予进行审计的权力。已在生态审计计划上登记的公司将被赋予可以使用“生态审计标志”的权力。成员国可以采取措施来鼓励公司加入生态审计计划。对那些已经在生态审计计划中登记了的公司, 成员国可以简化“主管当局”对他们在检查和控制方面的要求, 并向“主管当局”提供审计报告。欧共体国家环境部长会议于1993年3月达成共识 (1990年第一次提出草案) , 通过并发布了“环境管理与审计计划 (EMAS) ”。EMAS鼓励成员国企业设立环境目标和政府, 并由外部独立审计师验证其执行结果, 为合格的企业颁发“绿色证书”。EMAS被认为是有关环境管理体系的第一份国际性标准。

(三) 亚洲审计组织环境审计委员会

为更好地促进不同地区开展环境审计, 1998年在乌拉圭举行的第16届世界审计组织大会建议, 按照地域范围设置区域性环境审计委员会。2000年10月, 在泰国清迈召开的亚洲审计组织第8届大会上成立了亚洲审计组织环境审计委员会, 作为世界审计组织环境审计委员会的区域性组织之一。2005年3月28日至31日, 亚洲审计组织环境审计研讨会暨环境审计委员会工作会议在我国福建武夷山召开, 来自23个国家和地区的代表围绕“水环境审计”和“生物多样性审计”两个主题进行了研讨, 会议还将就《亚洲审计组织环境审计委员会2005—2007年工作计划 (草案) 》进行审议和修改。2008年10月14日至23日, 中国审计署在浙江省杭州市举办了亚洲审计组织环境审计研讨班。此次研讨班共有来自亚洲审计组织31个国家和香港、澳门审计机关的64名代表参加。代表们就“气候变化和大气污染防治审计”和“自然资源开发和能源可持续利用审计”两个专题进行探讨和交流。

三、我国政府环境审计发展现状及存在的问题

(一) 政府环境审计的发展现状

我国环境审计目前主要还是政府审计在实施, 环境审计在我国的发展的历程其实也就是政府环境审计的发展历程。其发展历程共分三个阶段:第一阶段是1983年至1998年。这期间虽没有明确提出环境审计的概念, 但在审计署开展的审计项目中涉及到一些对环境保护资金的审计事项。第二阶段是1998年至2002年。1998年审计署成立了农业与资源环保审计司, 农业与资源环保审计司采取“积极试点, 稳步推动”的做法, 有意识地从促进环境污染治理和促进生态环境保护两个方面, 组织开展了多项环境审计, 这标志着我国环境审计新阶段的开始。第三个阶段是2003年至今。这一阶段政府环境审计积极吸收国际环境审计的先进经验, 不断拓展环境审计的新领域。特别是近年来, 审计署加大和突出了环境审计的力度。审计署在2008年公布的2008年至2012年审计工作发展规划提出, 着力构建符合我国国情的资源环境审计模式, 2012年初步建立起资源环境审计评价体系。规划提出, 对资源环境的审计, 以落实节约资源和保护环境基本国策为目标, 维护资源环境安全, 发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。具体包括: (1) 对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计; (2) 对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计; (3) 对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查。此外, 规划还提出, 认真履行亚洲审计组织环境审计委员会主席国职责, 积极开展环境审计国际交流, 借鉴国际做法和经验, 强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼, 推动资源环境审计实用技术方法的研究和推广运用, 促进资源环境审计工作质量和水平不断提高。2008年, 审计署组织对18个大型火电建设项目和相关省电力建设情况、金沙江溪洛渡水电站建设项目进行了审计, 对环渤海13市水污染防治和“三河三湖”水污染防治资金使用及效果进行了审计调查, 黑龙江、内蒙古、甘肃、山西、河南、湖南、山东、云南、海南、西藏等地也开展了能源资源和环境保护方面的审计和调查, 揭示和反映了能源资源环境和投资方面存在的突出问题。2009年, 审计署又对2009年资源环境审计项目作出安排部署, 包括:11个省、自治区土地开发整理资金和部分省辖市土地出让金审计调查, 山西省和内蒙古自治区矿产资源专项资金审计调查, 长江上游水污染防治审计, 松花江、珠江、太湖水污染防治审计调查。此外, 审计署还将对19个省的城市和农村饮用水安全保障资金绩效情况和饮用水安全现状进行审计调查, 也涉及到环境方面内容的审计。审计署还计划各级审计机关今后都将逐步开展资源环境审计, 并将审计对象的视野扩展到矿产资源、大气环境、固体废弃物、生物多样性等领域;不仅对资源环境资金进行财务收支审计, 要将积极尝试从资源环境政策执行、资源环境资金使用、资源利用和环境保护活动的效益、效率和效果等方面实施绩效审计。

(二) 政府环境审计存在的问题

从目前环境审计发展的现状来看, 还存在如下主要问题: (1) 审计人员及社会公众对环境审计的认识不足。我国是发展中国家, 其发展纲领是以经济建设为中心。然而, 长期以来片面追求经济发展, 忽视环境保护, 使得我国的环境问题异常突出。据统计, 我国每年因环境造成的损失都在千亿以上, 而因环境问题引发的群体性事件也呈逐年均递增的态势, 这不仅造成资源浪费, 而且严重危害到广大人民群众的身心健康。目前, 加强环境管理的重要性人们已经得到共识, 但对于如何加强环境管理以及环境审计在环境管理中的作用等问题, 人们的认识普遍不够深入。另外, 由于我国环境审计开展较迟, 关于环境审计的审计理论研究与实践都还显得不成熟。这种状况导致很多的审计人员以及社会有关方面对环境审计的认识不够, 这在一定程度上延迟了环境审计的纵深推进。 (2) 环境执法力度不足。到目前为止, 我们已经已颁布了《环境保护法》、《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境保护法律9部, 自然资源保护法律15部, 签署和加入318项国际环境条约, 而且还有50余项环境保护方面的行政法规已经颁布并在有效实施。中央政府有关部门和各地人民代表大会、地方人民政府依照法定权限制定了环境保护地方法规和部门规章660余件。由此可以看出, 我国环境立法的力度不可谓不强。但是, 与西方发达国家相比, 我国的环保执法手段、执法能力和执法力度却远远落后于现实经济社会生活需要。这主要是因为我国的环境执法主要依靠环保部门, 缺乏审计部门的环境审计的监督。而审计部门与环保部门对环境的监督, 无论是监督的对象, 还是监督的侧重点和技术方法等都有很大的不同。在对象上, 审计署环境审计的对象是公共部门, 环保局环境审计的对象是污染物的产生者和排放者;在目的上, 审计署环境审计的目的是促进公共部门使用环保资金的真实、合法和效益, 而环保局环境审计的目的是使污染者的行为及其结果符合环境法规的要求;在技术方法上, 审计署的环境审计多运用检查账表、函证以及计算、分析性复核等审计方法, 而环保局更多采用物理观察、化学检测等技术方法。 (3) 环境审计内容单一, 实施滞后。按照最高审计机关国际组织的发布的指南, 环境审计应当采用覆盖各种审计类型, 既包括环境财务审计、环境合规性审计, 也包括环境绩效审计, 三者从不同的侧面执行着环境审计的监督、鉴证和评价职能, 组成了完整的环境审计。一般来说, 环境财务审计侧重于审查财务报表或环境报告中披露的环境信息的公允性和可靠性;环境合规性审计侧重于检查国内外各种环境法规制度的遵守情况, 而环境绩效审计则侧重于考察和分析各种环境管理活动的绩效状况, 提出改进环境管理绩效的建设性意见。我国现在环境审计的工作重点基本局限于环保资金的合规性审计, 即主要鉴别企业的经济活动是否遵守了现有的环境保护法律、法规, 这使得环境审计成为事后审计, 其作用也主要限于消极防范, 尚未起到对环境保护应有的促进作用。这主要是因为环境审计工作的复杂性、多学科性, 使得审计机关难以在环境问题发生之前进行有效监督与控制, 只能把已经出现严重环境问题的项目列入环境审计计划, 从而减弱了环境审计对生态环境的保护力度。 (4) 缺乏环境审计评价指标指引。被审计项目的评价指标是审计人员衡量、评价被审计项目绩效的标准和尺度, 是提出审计意见、作出审计结论的依据。环境审计评价指标关系到对审计事项的评价是否客观、公正, 关系到审计结论是否成立并能被理解和接受。但是选择环境审计的评价标准困难重重, 主要是因为相当一些的环境问题不仅涉及范围广, 而且因为其表现形式多种多样, 从而造成评价困难。例如环保资金投入的成效不仅要看资金的使用是否符合规定的用途, 是否节约了资金, 更主要的是要审查污染物排放量的减少、能耗的降低及环境质量的改善等方面, 而目前的环境审计大多并未将此内容纳入评价标准, 但环境质量的改善有时很难以货币来衡量, 而只能采用某种技术的或实物的计量手段去衡量, 甚至于有些情况下任何量化都难以做到。目前, 我国尚缺乏一套有效的环境审计评价指标指引, 无论是环境审计评价的角度、评价的依据还是评价的尺度都没有统一的规定, 各审计机关在选择评价指标时, 往往依赖于自己的职业判断, 各自为政, 这既不利于控制审计风险, 也难以保证评价结果的客观公正及合理性, 进而大大影响了环境审计的效果。 (5) 环境审计人员的知识结构不合理。环境审计是一項综合性的工作, 环境绩效审计不但需要财务知识, 更需要环境工程方面的知识, 另外社会学、统计学、工程学等方面的知识也是必不可少的。而我国现有审计人员的知识能力结构对于开展环境绩效审计显得有些准备不足。我国现有审计人员绝大部分是会计、审计或经济类专业的人员, 几乎没有环境经济学、环境管理学、环境法规等方面知识背景, 因而提升环境审计人员的专业素质和业务水平是当前环境审计需要解决的问题。

四、我国政府环境审计完善的措施

(一) 强化环境审计宣传力度

开展环境审计, 必须要求人们在生活中自觉遵守国家的各项环境保护政策, 审计人员审查监督政府、企业等单位的具体执行效果。政府相关部门, 特别是各级审计机关可以通过电视、报纸、网络等多种传播渠道, 加强对环境审计的宣传力度, 使社会公众充分认识到环境审计的重要性;审计机关还可以通过环境审计环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用上存在的问题的揭示, 使企业在政府倡导、公众参与和市场压力中, 意识到建立良好的环境管理体制、开展环境审计对于企业树立良好的社会形象的重要性。

(二) 强化环境执法力度

我国从宪法上确立了环境审计实施的法律权威性。中国审计机关开展环境审计是宪法赋予的权限, 它独立地行使审计监督权, 监督被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动。审计机关行使审计监督权, 在审计结论和决定中对被审计单位和有关人员作出的处罚, 具有强制性, 被审计单位和有关人员应当协助执行。一般情况下, 审计机关的各种处罚都可以得到有效的执行, 能够即时纠正违反国家环境保护法规的问题。这样做, 有利于提高和增强公众的环境保护意识和环境法制观念。

(三) 拓宽环境审计的范围

从纵向来看, 环境审计的范围包括有关环保法规政策措施的执行情况及效果;环保措施、技术的合理性、科学性、经济性以及环境风险评估;环保资金征收、管理、使用的完整性、可靠性、合理性、有效性。从横向来看, 环境审计应包括自然、经济、社会这三部分, 即社会不断增长的物质需求, 经济满足社会持续发展需求的能力, 及自然满足社会需求和经济发展的永续能力。因此, 我国政府环境审计应包括三个方面的内容: (1) 不断扩大污染治理措施的专项环境审计; (2) 重点启动环境绩效审计; (3) 结合经济责任审计考评各级领导人环境责任的履行情况。此外, 审计工作不仅要经常化, 制度化还要规范化。法制化是审计工作权威性的保证, 可使审计工作有法可依, 贯彻执行审计原则;制度化是审计工作独立性的保证, 审计工作只有有了一套规章制度, 才能使审计工作有章可循, 照章审计, 维护审计的客观公正, 保证审计人员独立的提出审计意见;规范化是审计工作的质量保证。所以, 审计工作的经常化, 制度化和规范化, 既是建立环境审计机制运行的基础, 又是建立和健全审计制度的落脚点。

(四) 建立环境审计评价指标指引

要保证政府环境审计的权威性、可接受性, 取得良好的审计效果, 审计机关应针对不同的审计类型和不同的审计目标, 分别建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标指引。我国在建立政府环境审计指标指引时, 应考虑绩效评价的特殊性, 将定量评价与定性评价相结合, 同时, 应遵循可操作性原则, 充分考虑到数据的可获得性和评价的可操作性, 无论是定性的指标还是定量的指标, 都应该概念涵义清晰、便于实际操作。对于可以量化的指标, 应通过设置指标的方式进行量化, 以便于分析、比较;而一些难以量化的、对被审计项目将会产生重大影响的资源和耗费, 也应采用一些特殊的方法进行估量, 并纳入评价范围, 例如揭示偏好法通过对人们表现出来的环境偏好 (人们在与环境联系紧密的市场中所支付的价格或所获利益) 估算环境质量变化的经济价值。对于实在无法量化的指标, 可借鉴美国的做法, 建立“优先实践”原则作为衡量标准。

(五) 建设高素质的环境审计队伍

随着环境审计的发展, 各种新兴市场的形成, 管理手段日趋智能化, 经济结构的不断调整和各种法律法规的不断完善, 要求从业人员除了具备丰富的会计、审计知识, 还必须具备包括环境经济学、环境管理学、环境法规等多方面知识。审计部门为满足上述要求应当重视对现有从业人员进行生态环境及相关知识的培训, 并重视吸纳环境学、工程学等相关专业的人才, 建立起一支结构合理、专业素质高的环境审计队伍。对许多西方国家来说, 如何培养合格、胜任的环境审计人员是一项极富挑战性的工作。如美国环境审计人员是向全社会招聘, 涉及多个学科和专业, 很多环境审计人员是来自多个行业的技术人员。这不仅体现了较强的专业性而且还考虑到未来审计发展方向的要求来选配审计人才。每位审计人员每年必须接受一定时间的业务培训, 不断提升审计人员的宏观意识和综合分析的能力, 以具有开展环境审计的能力。

(六) 加强国际间环境审计的交流和协调

随着人类活动对环境影响的深度和广度的增强, 环境问题已超越国界, 形成和发展为国际环境问题。并且随着经济活动对环境的潜伏性影响不断显露, 越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的, 应对国际环境问题的是国际环境保护, 即各国政府、国际社会、各国民众共同对环境问题采取措施或行动。审计机关在关注环境问题的同时也应该注意环境保护国际化的特点。加强国际间环境审计的交流和协调, 减少在环境审计理论和方法研究方面的重复劳动, 减少环境审计实践中的盲目性, 从而有助于环境审计实践走上良性、高效的发展轨道。在对国际环境保护协议的审计方面, 当审计机关对政府执行环境国际公约情况的审计逐渐得到环境保护国际组织的认可时, 对国际环境协议的审计就能够成为评价本国政府所承担的国际环境责任的一种有效方式。而国际环境协议的审计常常需要相关各国的联合审计。在联合对跨国环境问题进行审计方面, 西方一些国家开展的较好。例如, 海洋船舶污染是一个区域性环境问题。荷兰审计院对《防止船舶污染海洋公约》项目实施审计。为了实施审计, 首先成立一个由荷兰、波兰、挪威、士耳其等8个国家审计人员参加的跨区域审计组。跨区域审计组再对8个国家的审计情况进行协调汇总, 最后反馈给各个国家。而我国的地理位置决定了在海域污染、河流污染、土地荒漠化等问题上都需与邻国共同采取措施治理。截止目前中国已经缔约或者签署国际环境公约50多项, 这些条约的签订和履行也给我国审计机关与其他国家的审计机关联合进行环境审计提供了条件。

参考文献

[1]耿建新、房巧玲:《环境审计研究视角的国际比较》, 《审计研究》2004年第2期。

浅谈中国政府环境审计的若干问题 第2篇

一．摘要

政府环境审计是指国家审计机关依法对政府和企事业单位的环境管理系统及经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证。并且提出环境和资源保护中存在的违法行为，促进各级政府和企事业单位加强环境管理。由于我国试行政府环境审计时间不长，现仍处于起步阶段，因此，随着 21 世纪环境问题的更加突出，为实现我国社会、经济环境的可持续发展，加强我国的环境保护和管理工作便成为当务之急，环境审计也就成为必然。

本文介绍了政府环境审计的基础理论，采用个案研究的方法，尝试通过对西方政府环境审计的借鉴以及对外国政府环境审计的深入分析，找出适合我国政府环境审计发展的道路，以推动我国环境审计事业的健康发展，为我国政府环境审计的发展尽微薄之力。

本文通过对我国政府环境审计存在的不足进行深入研究，分析了产生这些问题的主观原因和客观原因;同时，结合政府环境审计基础理论和对国外政府环境审计可借鉴之处的归纳、总结，提出了我国政府环境审计发展的对策。

关键词： 政府 环境审计 国外国内

建议 二．引言

总的说来，我国的政府环境审计处于探索阶段。通过几年的探索，逐步明确了以下一些问题:在审计对象上，以环境保护资金为主;在审计类型上，以财务收支审计为主;在审计内容上，受上述审计对象和审计类型的影响，目前我国政府环境审计主要包括对环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对环境保护投资项目的审计，对环境保护制度的合理、有效性的审计等内容。其中的后两项内容，是以环境保护资金为载体展开的。政府环境审计今后的发展，是继续探索环境审计理论和实践的过程。一方面，受国际环境审计发展的影响很大。由于以下几方面的原因，其一，最高审计机关国际组织环境审计委员会在促进各国最高审计机关开展环境审计，组织各区域交流环境审计经验和信息等方面非常活跃;其二，自2000年最高审计机关亚洲组织环境审计委员会成立，并且审计署当选为委员会主席后，我们参与环境审计领域的国际交流进一步增多;其三，我们应该向政府环境审计经验丰富的国家学习，如荷兰、挪威等欧洲国家的最高审计机关在对海洋环境的国际协议方面的审计、对固体废弃物的审计方面积累了很多经验。这些国家政府环境审计的发展可以说代表着一定的发展趋势，我们在对外交流中，也必然受到国际环境审计发展的影响。这促使我们在审计对象、审计方法、审计内容等方面进一步探索扩展，例如，今年在参加最高审计机关国际组织环境审计委员会执行委员会第一次会议时，按照会议的分工，我国要提供有关固体废弃物审计的案例。而在这之前我国各级审计机关均没有开展过此类审计，为完成所承担的任务，审计署实施了对北京市医疗垃圾的审计调查，在组织方法、审计内容、审计方法、技术标准等方面进行了初步的探索。另一方面，政府环境审计的发展还必须充分考虑我国环境保护事业的发展。

三.正文

（一）政府环境审计的理论基础

就可持续发展理论来说,可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。作为微观经济活动主体———企业，在环境问题上扮演着很重要的角色，是解决当前环境问题的关键性因素。因此，为了推动企业积极开展环保工作，政府、投资者、债权人等企业利益相关者都有必要了解企业的环境行为，掌握企业环境的现实状况，这样不仅有利于政府部门及时了解企业在环保方面的业绩，对企业的社会贡献作出公正的评价与决策，并据此了解宏观调控行为在环境保护方面的力度，为以后的政策制定和修改提供依据；同时也有利于社会公众、债权人、投资者了解企业的环境情况和环保形象，从而作出正确的投资决策，合理有效配置稀缺资源。而环境审计由独立的审计机构或人员依法对被审计单位的环境管理及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，评价环境管理责任，揭示违法行为，促进和加强环境管理的一种经济监督活动。理论上讲，无论政府审计机关、内部审计机构、会计师事务所都可以开展环境审计。但纵观世界各国已经开展的数以千计的环境审计项目，绝大多数由政府审计机关组织实施，这主要是因为：一是政府是环境项目的重要投资者。由于环境保护项目大都投资大、回收期长，是典型的外部不经济，对于市场机制中追求利润最大化的企业缺乏足够的吸引力，而环境问题又是关系国计民生的大问题，政府必须发挥社会行政管理的主导作用，政府自然成为环境项目的重要投资者。而政府投资者的地位也决定了政府审计机关自然成为环境审计的主体。二是政府审计机关具有极强的权威性。政府强化环境保护的措施是通过一系列的环境政策、法律、法规体现的，环境政策、法律、法规的执行情况又直接影响着环境保护的效果。政府审计机关代表国家执行环境政策、法律、法规的遵循性检查，可以对被审单位违反国家规定的行为直接做出处理、处罚决定，具有极强的权威性。

（二）政府环境审计的内容

现阶段由于经济发展的需要及为促进环境保护事业的发展，环境审计主要包括以下几个方面：一是环保资金筹集和使用情况。主要审查国家环境保护投资、排污费、综合利润留成用于治理污染的投资、专项基金、环境贷款等各项资金的形成、使用、回收、管理的合法性。二是遵守国家环境政策法规的情况。主要审查被审计单位或项目的生产经营活动是否按照规定采取了环境保护措施，环境指标是否符合国家的标准，建设项目是否遵守环保登记等制度。三是与环境问题有关的会计报表。主要审查环境活动会计估计的正确性及该类估计变更所产生的影响；环境管理费用支出会计处理的正确性；违反环境法规支付罚金的会计核算；已知环境负债的确认和报告；或有负债的计量与揭示等。四是确定被审计单位影响环境的因素，评价环境治理措施。影响环境的因素是一个单位能对环境产生正面或负面的活动、产品或服务等，如被审计单位生产经营活动可能产生的排放污染污物或噪音等。五是验证环境报告的真实性。环境报告审计主要是验证报告中有关内容的真实性，如验证环境措施是否已实施、环境保护投入的资金是否足额到位，环境保护工作是否取得了预计的效果，环境报告中所列的各项技术经济指标是否真实，环境报告的编制是否符合有关规定等。六是评价环境管理系统的有效性。环境管理系统是由为落实环境政策、控制环境因素、实现环境目标而建立的环境管理和所配置资源构成的。环境审计需要对被审计单位的环境管理系统进行了解，并分析被审计单位进行管理活动的相关记录数据，考察被审计单位是否制定了充分的环保政策，这些环境政策和措施是否有效，从而对被审计单位的环境管理系统的充分性、有效性做出评价。

(三）国外的政府环境审计的状况（以荷兰为例）

荷兰的政府环境审计工作开展较早。1989年，荷兰开始执行“国家环境政策计划”。该计划是反映政府环境政策的主要文件，它规定了环境领域大部分的-般性标准，这些标准是用来评价审计结果并得出审计结论的基本框架，审计人员可以参照有关标准检查执行情况。1990年，荷兰审计院将环境政策审计列为重要审计内容，正式将环境事项列入审计研究发展计划，此后审计院开展的所以审计工作都有义务在可行的情况下对环境事项进行检查。

1.审计依据

和中国相似，荷兰审计法律上并没有明确提到环境审计，只是规定最高审计机关有权进行常规审计(财务和合规性审计)和绩效审计。但政府会计法案2001第91款规定荷兰审计法院有权检查:由国家完全或部分持股的公共有限公司和私人公司(最少5%的股份);国家直接或问接给予补助、贷款或担保金的法人团体和合伙企业;履行法律规定的职能，按法律规定全部或部分接受税收资助的法定团体，如社会安全、教育、职业，介和广播媒体机构，这当然也包括涉及环境事项的各种机构和团体。

2.审计形式

荷兰审计院最常使用的是项目审计和政策审计。由于审计院在环境审计领域的重要任务

之，是审计若干重大环保投资项目的合规性和效率、效果性，因而项日审计运用频率很高。政策审计是针对某项政策和措施的有效性进行研究，而且往往是项日审计的先导，因而政策审计也是一种经常使用的审计方式。

随着环境审计的重点从常规审计转向绩效审计，联合审计与跟踪审计开始受到越来越多的重视，因为联合审计便于在更广泛的范围内考虑经济效益问题，而跟踪审计便于监督被审计单位是否采取有效措施，从而是有关问题得到更彻底的解决。

3.审计方法—主要是绩效审计

历年环境审计项目统计表明，常规审计11个，占总审计项日的20%左右，绩效审计共39个，约占总审计项目的80%，而且所有的常规审计项日都是在1996年以前开展的，1997年至今进行的都是绩效审计，这些都说明，绩效审计已经成为荷兰环境审计的主流。绩效审计按照最高审计机关国际组织的分类，包括8类:A.环境政策审计;B.环境项目的实施情况审计;C.评价现存国家环境项目的影响或效果;D评价拟议的国家环境项日的影响或效果;E.审计非环境项门的环境影响;F.审计政府个部门或其它机构遵守国家环境法律法规的情况;G审计政府遵循所签署的国际合约和协议的情况;H.审计政府环境管理系统。统计结果如图1所示。

环境项目的实施情况审计最多，达到26个，其次是对政府各部门和其他机构遵守国家环境法律法规的审计，共有20个，再次是对环境政策和现存国家环境项日的影响或效果的审计，分别有14个和13个。值得指出的是，开展审计最少的是拟议的国家环境项目的影响或效果和非环境项日的环境影响，各有2个项目，这也反映了对此类项目审计还存在诸多困难和障碍。

图1 荷兰政府环境绩效审计类型统计图

（四）我国政府环境审计存在的不足

审计部门不可控制的因素

（1）审计方面的法律体系不够完善 相关的法规不够健全，法制工作相对比较薄弱，一些审计人员的执法意识淡薄，缺乏敏感性，仍然停留在原来传统的查处违法违规问题的做法上，导致审计机关依法处理难。政府环境审计查出的违法违纪问题产生的原因是多方面的，其中既有主观因素，也有客观因素，既有上级部门领导造成的，也有下级部门执行不到位造成的。但这些都是表面的原因，根本原因在于相关制度和处理措施不够健全，相关部门执法不严。

（2）审计人员及社会公众对环境审计的认识不足 我国是发展中国家，其发展纲领是以经济建设为中心。然而，长期以来片面追求经济发展，忽视环境保护，使得我国的环境

问题异常突出。据统计，我国每年因环境造成的损失都在千亿以上，而因环境问题引发的群体性事件也呈逐年均递增的态势，这不仅造成资源浪费，而且严重危害到广大人民群众的身心健康。目前，加强环境管理的重要性人们已经得到共识，但对于如何加强环境管理

以及环境审计在环境管理中的作用等问题，人们的认识普遍不够深入。另外，由于我国环境审计开展较迟，关于环境审计的审计理论研究与实践都还显得不成熟。这种状况导致很多的审计人员以及社会有关方面对环境审计的认识不够，这在一定程度上延迟了环境审计 的纵深推进。

（3）环境执法力度不足 到目前为止，我们已经已颁布了《环境保护法》等，但是，与西方发达国家相比，我国的环保执法手段、执法能力和执法力度却远远落后于现实经济社会生活需要。这主要是因为我国的环境执法主要依靠环保部门，缺乏审计部门的环境审计的监督。而审计部门与环保部门对环境的监督，无论是监督的对象，还是监督的侧重点和技术方法等都有很大的不同。

（4）政府环境审计操作难度较大 我国正处于经济转型时期，社会经济环境还不能适应广泛开展全面、独立的环境审计的要求，尤其是环境保护涉及面比较广，来源渠道比较多，基层审计人员少、任务繁重，很难对环境保护资金的管理和使用情况进行深入彻底地审计。加之，我国审计机关一直以来主要搞财务审计，审计人员大多数仅仅掌握财会知识，对项目预算、施工等方面的工程专业知识不太了解，很难深入全面地审计工程项目资金的使用情况。

审计部门可控的问题

（1）环境审计内容单一，实施滞后 按照最高审计机关国际组织的发布的指南，环境审计应当采用覆盖各种审计类型，既包括环境财务审计、环境合规性审计，也包括环境绩效审计，三者从不同的侧面执行着环境审计的监督、鉴证和评价职能，组成了完整的环境审计。一般来说，环境财务审计侧重于审查财务报表或环境报告中披露的环境信息的公允性和可靠性；环境合规性审计侧重于检查国内外各种环境法规制度的遵守情况，而环境绩效审计则侧重于考察和分析各种环境管理活动的绩效状况，提出改进环境管理绩效的建设性意见。我国现在环境审计的工作重点基本局限于环保资金的合规性审计，即主要鉴别企业的经济活动是否遵守了现有的环境保护法律、法规，这使得环境审计成为事后审计，其作用也主要限于消极防范，尚未起到对环境保护应有的促进作用。

（2）缺乏环境审计评价指标指引 被审计项目的评价指标是审计人员衡量、评价被审计项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见、作出审计结论的依据。环境审计评价指标关系到对审计事项的评价是否客观、公正，关系到审计结论是否成立并能被理解和接受。但是选择环境审计的评价标准困难重重，主要是因为相当一些的环境问题不仅涉及范围广，而且因为其表现形式多种多样，从而造成评价困难。目前，我国尚缺乏一套有效的环境审计评价指标指引，无论是环境审计评价的角度、评价的依据还是评价的尺度都没有统一的规定，各审计机关在选择评价指标时，往往依赖于自己的职业判断，各自为政，这既不利于控制审计风险，也难以保证评价结果的客观公正及合理性，进而大大影响了环境审计的效果。

(3)环境审计人员的知识结构不合理 环境审计是一項综合性的工作，环境绩效审计不但需要财务知识，更需要环境工程方面的知识，另外社会学、统计学、工程学等方面的知识也是必不可少的。而我国现有审计人员的知识能力结构对于开展环境绩效审计显得有些准备不足。我国现有审计人员绝大部分是会计、审计或经济类专业的人员，几乎没有环境经济学、环境管理学、环境法规等方面知识背景，因而提升环境审计人员的专业素质和业务水平是当前环境审计需要解决的问题。

（五）针对我国的政府环境审计的不足和国外的情况提出一些建议

（1）强化环境审计宣传力度 开展环境审计，必须要求人们在生活中自觉遵守国家的各项环境保护政策，审计人员审查监督政府、企业等单位的具体执行效果 政府相关部门，特别是各级审计机关可以通过电视、报纸、网络等多种传播渠道，加强对环境审计的宣传力度，使社会公众充分认识到环境审计的重要性；审计机关还可以通过环境审计环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用

（2）强化环境执法力度 我国从宪法上确立了环境审计实施的法律权威性 审计机关行使审计监督权，在审计结论和决定中对被审计单位和有关人员作出的处罚，具有强制性，被审计单位和有关人员应当协助执行。一般情况下，审计机关的各种处罚都可以得到有效的执行，能够即时纠正违反国家环境保护法规的问题。这样做，有利于提高和增强公众的环境保护意识和环境法制观念。

（3）拓宽环境审计的范围 从纵向来看，环境审计的范围包括有关环保法规政策措施的执行情况及效果；环保措施、技术的合理性、科学性、经济性以及环境风险评估；环保资金征收、管理、使用的完整性、可靠性、合理性、有效性。从横向来看，环境审计应包括自然、经济、社会这三部分，因此，我国政府环境审计应包括三个方面的内容：（1）不断扩大污染治理措施的专项环境审计；（2）重点启动环境绩效审计；（3）结合经济责任审计考评各级领导人环境责任的履行情况。此外，审计工作不仅要经常化，制度化还要规范化。

（4）建立环境审计评价指标指引 要保证政府环境审计的权威性、可接受性，取得良好的审计效果，审计机关应针对不同的审计类型和不同的审计目标，分别建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标指引 我国在建立政府环境审计指标指引时，应考虑绩效评价的特殊性，将定量评价与定性评价相结合，同时，应遵循可操作性原则，充分考虑到数据的可获得性和评价的可操作性，对一些难以量化的、对被审计项目将会产生重大影响的资源和耗费，也应采用一些特殊的方法进行估量，并纳入评价范围。

（5）加强国际间环境审计的交流和协调 随着人类活动对环境影响的深度和广度的增强，环境问题已超越国界，形成和发展为国际环境问题。并且随着经济活动对环境的潜伏性影响不断显露，越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的，应对国际环境问题的是国际环境保护，即各国政府、国际社会、各国民众共同对环境问题采取措施或行动。

（六）结术语

本文首先介绍了什么是政府环境审计，环境审计是绩效审计的重要主成部分，基于现在我国推行可持续发展战略，环境审计也越来重要了。本文针对我国审计部门可控和不可控的因素，并提出了一系列的措施。从中我们也发现环境审计的未来仍然很严峻。通过荷兰的绩效环境审计的大范围展开，我们也应该看到我国政府环境审计的方向和不足。鉴于篇幅有限，论文对政府环境审计的技术方法、政府环境审计准则、标准和政府环境绩效评价等研究没有涉及，希望别的学者可以继续研究，为我国政府环境审计的发展与完善进上绵薄之力。

参考文献：

【1】耿建新、房巧玲：《环境审计研究视角的国际比较》，《审计研究》2004年第2期

【2】杨肃昌、孙岩：《环境审计及其环境报告的发展》，《中国审计》2008年第1期

【3】最高审计机关国际组织环境审计委员会,《从环境视角进行审计活动的指南》

【4】陈正兴,《环境审计》,北京,中国审计出版社,2001 【5】 刘长翠、孔晓婷：《环境审计风险的理论定位：一个全新的视角》，《审计与经济研 究》2005年第11期

【6】南京市审计局课题组：《我国政府审计风险的产生及其规制研究》《审计与经济研究》2008 年第1期

【7】蔡春、陈晓媛：《环境审计论》，中国时代经济出版社2006年版

新形势下政府环境审计的改善路径 第3篇

一、新形势下政府环境审计存在问题及原因分析

（一）环境审计法律法规不健全，指标体系不完善

一是现行的法律法规没有明确赋予政府审计机关环境审计的职责。我国宪法、审计法和环境保护法中都没有明确审计机关在环境监督管理中的权责。由于没有明确的法律依据作支撑， 审计人员在审计活动中往往处于相对被动的位置，政府环境审计工作力度受到了影响。二是未制定环境审计准则，环境评价指标体系不完善。环境审计对审计对象的鉴证和评价需要依据相关的环境标准，我国环境保护标准虽在不断完善，但与国际环境保护标准相比较还存在适用性不强、衔接配合不够充分、制定不够科学等问题，且适合我国国情和环境状况，具有权威性、适用性的环境审计评价指标体系尚未建立，导致环境审计工作缺少规范和指导，增加了环境审计的操作难度。

（二）环境审计范围不全面，审计内容单一

我国近些年开展的环境审计项目一般都是以环境专项资金为审计主线，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对政府资源环境政策制订与执行等方面的审计监督则相对滞后。目前我国的政府环境审计方式也比较单一，较多地停留在环境财务审计和环境合规性审计的层面上，不能有效地实施环境绩效审计，限制了环境审计的发展，导致我国政府环境审计层次不高、审计评价不够全面具体、分析查证问题不够深入透彻、审计结论不够科学权威，不能充分发挥其评价环境管理系统绩效、控制环境风险的作用，致使相同问题屡查屡犯。

（三）审计能力不足，审计技术方法落后

一是审计人员缺少专业胜任能力。当前，我国实施的环境审计项目有限，致使审计人员对环境审计的认识不够、理论知识和实务经验相对欠缺。环境审计是个专业性和技术性很强的审计类型，综合了环境学、经济学、工程学、统计学等多面的知识，对审计人员知识结构和综合素质要求非常高。而大多数审计人员是经济管理类学科出身，审计工作也多集中于财政、金融、会计方面，对环境审计的目标、程序、内容和方法等不熟悉，无法胜任环境审计工作。二是审计技术方法比较落后。我国环境审计理论研究涉及实务技术方法的很少，尚未形成统一、规范的审计技术方法体系，在从事环境审计工作时，只能沿用审阅资料、实地核查、审计抽样、分析性复核等传统财务审计的思路和方法。随着我国环境审计范围的拓展、内容的深化，现有的审计方法难以满足环境审计的复杂性和综合性要求。

（四）审计结果不够公开透明，环保意识需加强

当前，很多地方政府和职能部门依然是重经济增长轻环境保护，制定经济发展规划时没有进行环境影响评价，甚至不惜以牺牲环境为代价来换取经济的片面增长。在这种理念的驱使下，不重视环境审计结果，不积极整改环境审计问题。而且，我国环境审计结果公告制度不完善，环境审计结果公告数量有限，已发布的结果公告中对审计处理处罚、问题整改情况的阐述不明确甚至缺乏，这样既不利于审计结果的执行，也不能引起社会公众对我国环境污染形势的严峻性、环境破坏的危害性以及开展环境审计紧迫性的应有重视，不能激发他们的保护意识和维权意识。

（五）审计结果执行不到位，审计整改不力

目前，在处理处罚环境违法行为时很少追究领导干部或相关责任人在贯彻执行环境保护政策措施、进行科学决策、实施有效管理等履职过程中的环境保护责任，对没有履行环境保护责任的行为缺乏问责、追责，且对被审计单位违反环境保护相关法律法规的行为没有进行处罚或者处罚的较轻，致使有些被审计单位不愿意执行环境审计结果，不愿意釆取相应的措施纠正自己的错误行为，最终影响到审计结果的执行，导致整改不彻底、不到位。

二、新形势下改善政府环境审计的对策建议

（一）完善政府环境审计制度体系

要尽快统一和完善环境审计相关法律制度和准则体系，通过修订现有的法律法规和制定可操作的环境审计工作实施细则，明确政府环境审计的地位、職责、对象、程序、范围、内容、与其他部门的协调合作关系、法律责任，以及审计人员在专业素质、环境审计风险、环境审计质量控制等方面的规范要求，作为政府环境审计的工作指南，让政府环境审计有法可依，不断促进环境审计工作的制度化、规范化。另外，还要建立和统一环境绩效考评指标体系和评价办法，作为环境审计的技术支撑，提高审计结果的科学性和准确性。

（二）拓展政府环境审计范围

将政府环境审计融入到政治、经济、社会、文化建设的各方面和全过程，突破传统环境审计只关注环境保护资金运用情况、环境政策法规执行情况、环境保护建设项目开展情况的局限，还要关注环境管理系统运行情况、环境责任和环境效益的履行情况，在环境合规性审计和环境财务审计的基础上， 拓展环境审计的范围和内容， 把资源环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、企业审计、投资审计、专项审计调查等审计类型有机结合起来。将项目环境影响评价等环保措施落实情况纳入重大投资建设项目审计范围； 将与资源环境有关的产业政策落实情况审计纳入金融审计项目审计范围； 将企业履行环境保护责任情况纳入企业审计项目审计范围； 将地方行政领导执行国家环境保护政策情况纳入经济责任审计项目范围；将审计范围逐步扩大到固体废弃物处理、生物多样性保护、湿地保护、能源审计等新兴项目中。同时，实行多部门联合审计，整合审计资源，提高环境审计效率，减少资源环境的损失，促进生态文明建设。

（三）改进政府环境审计方式

要借鉴、引进国际上开展环境审计实务的先进经验，突破传统财务审计的思路，改进环境审计方法。一是不断创新审计技术手段。将传统审计方法与绩效评价方法结合起来，采取联合审计和交叉审计等形式，充分发挥技术鉴定法、实验分析法、专家咨询法、问卷调查法、工艺流程法、委托第三方取证法等方法在搜集审计证据方面的作用；针对具体的项目因地制宜地选择环评分析法、成本效益法、人力资本法、风险评估法和在线检测法等新的审计技术，不断提高审计效率。二是将信息技术手段运用到环境审计中，运用计算机辅助审计方法，对被审计单位的环境统计信息系统、污水处理信息系统、排污费征收管理系统等数据进行筛选和查询，获取真实、有效的环境数据，据以检查有关部门和单位环境信息系统的安全性、合理性和效率性，提高环境审计的效果。

（四）提升政府环境审计能力

要提高政府环境审计的质量和效率，真正发挥政府环境审计在国家治理和生态文明建设中的作用，就必须提升环境审计能力和水平。一是完善审计工作机构设置。各级审计机关要积极探索设立或完善专门从事环境审计的工作机构，明确环境审计工作的职责和任务。二是建立专业的环境审计队伍。通过引进专业人才、组织专门培训、聘请专家等方式提升环境审计工作人员素质。引进专业人才，即引进与环境审计相关的环境学、工程学、公共管理学等专业人才扩充审计队伍；组织专门培训，就是通过向审计人员传授环境审计相关知识、讲解环境审计工作方案、分析环境审计案例，引导其把握环境审计的重点和难点，提升环境审计能力；聘请专家，就是聘请项目评估师、工程师、环境专家等组成专家小组，参与审计项目或者为审计组提供业务指导和咨询。三是强化环境审计理论研究。积极引进国外环境审计先进经验， 形成环境审计实例汇编，推行审计项目课题化，以课题化研究成果指导我国环境审计实践。

（五）强化政府环境审计结果执行

一是增强生态文明建设理念和环境保护意识，引导政府在制定经济社会发展规划时注重环境效益，向公众宣传政府环境审计的意义和作用，强化他们对环境审计的认知，提高他们对审计结果的关注度，引导他们加强对环境责任人的社会监督。二是加大环境审计结果的责任追究和处理处罚力度。对未履行环境保护责任的行为问责、追责 ，并将环境责任履行情况作为考评、任用、奖惩领导干部的標准之一，以此来提高责任人的环境保护意识，增强其履行保护环境、节约资源职责的主动性和积极性。三是建立环境审计整改长效机制，保障审计问题整改。建立和完善环境审计整改结果报告和公告制度，将被审计单位的整改情况和审计建议的落实情况向社会公众公告，充分利用社会公众的监督力量；建立环境审计整改跟踪检查制度，要求被审计单位按时向审计机关报送问题整改情况，并对整改情况进行跟踪检查和复核，确保环境审计问题得到全面彻底的整改、环境审计意见和建议得到落实、环境审计结果得到有效执行。

政府环境审计研究 第4篇

自党的十八届四中全会以来,审计全覆盖成为审计工作的新要求。2014年10月,通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出:公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。同时,国务院印发《关于加强审计工作的意见》,首次将审计全覆盖写入政府文件。我国政府审计迎来“全覆盖”时代。

审计全覆盖对政府环境审计提出了新的要求,同时也为政府环境审计带来新的机遇和挑战。目前我国政府审计涉及范围广、任务重,包括公共财政审计、政府预算审计、领导干部任期经济责任审计等,这就为资源环境审计的开展形成了人力、物力、财力上的限制。另外,我国政府环境审计起步较晚,目前开展的环境审计项目主要是环保资金的审计,在环境审计其它领域开展较少。审计全覆盖要求政府环境审计向更深入、更全面、更广泛的方向发展。具体来说,在环境审计人力、物力、财力方面应适当放宽,加大对环境审计的资源投入;对重大环境项目进行更加细致全面的审计,对普通环境项目进行全面广泛的审计;扩大环境审计实施范围,不仅要对环保资金进行审计,还要对自然资源数量、空气质量监测、水污染及治理、水利工程、土地污染防治、海洋资源保护等各项环境项目进行审计。

然而,面对如此艰巨的环境审计任务,我国政府环境审计人员压力巨大,甚至难以胜任。另外环境审计的专业性使得它与传统财务审计有很大的区别,而目前政府环境审计人员的结构不合理限制了环境审计的实施和发展。由此可见,政府环境审计力量及审计资源的缺乏,环境审计难以达到全覆盖。而解决这一问题的最佳途径,就是采取外包的方式,充分利用社会机构的力量,达到环境审计全覆盖的目标。

二、政府环境审计外包的实践框架

(一)政府环境审计项目外包之前

1. 对环境审计项目的分析。

首先,应从成本效益方面进行分析。政府审计外包的驱动因素是降低交易成本,当审计业务的市场成本大于内部交易成本时,则该项审计项目应由审计机关自行完成,否则就外包。环境审计业务外包也应遵循这一原则。在实施一项环境审计项目之前,应先对项目进行评估,确定好预算。当外包费用小于预算时,就选择外包,当外包费用大于预算时,就选择政府人员实施,当外包费用等于预算时,也选择外包,这样政府环境审计人员就可以节省资源,投入到其它环境审计项目中,实现人力资源的最优化配置,使效益最大化;其次,应从项目的专业性进行分析。环境审计项目不同于传统的财务审计,它的综合性和专业技术性很高。环境审计不仅要求财务审计人员具有会计、金融、财政等相关专业知识,还需要具备对环境学、工程学、统计学等综合学科的了解。由于目前我国的环境审计多为政府环境审计,而民间审计多为财务审计,较少涉及环境审计,特别是一些大型环境审计项目。因此在环境审计方面,政府人员可能拥有相对丰富的经验且更加专业,如果环境审计项目过于专业,那么政府就不宜选择外包的方式。但随着环境法律体系的完善和民间环境审计人员素质的不断提高,这种格局也许会被打破;然后,应从项目的保密性进行分析。如果环境审计项目涉及到较多的机密性信息,为了保护国家和公民的利益,也不宜采用外包的方式。环境审计项目中一些比较基础性、常规性和边缘性的环境审计任务可以选择外包,从而提高政府环境审计的效率;最后,应从项目的风险性进行分析。如果环境审计项目的风险较高,为了保证环境审计项目的质量,就不宜选择外包方式。另外从民间审计人员角度看,环境审计项目风险越高,自身声誉受到影响的可能性就越大,因此就不愿意去接受这种高风险的业务。政府环境审计人员可以选择将中低水平风险的环境审计项目进行外包,既保证了审计的质量,又能提高审计的效率。

2. 外包审计机构的选择。

政府环境审计人员在选择外包审计机构时,应该选择那些曾经有过类似合作并且表现良好的审计机构。这些审计机构对政府的目标更加清晰,也拥有一定的环境审计经验,在与政府进行合作的时候会更少出现摩擦和矛盾。在对未曾合作过的审计机构进行筛选和评估时,要选择那些信誉良好、没有违规记录的审计机构,同时要评估他们的专业素质和环境审计经验,进行综合评分并排序,选择排名靠前的机构。这样才能保证环境审计工作的质量和效率。

另外,还可以建立中介机构库来选择外包机构。建立中介机构库是指通过资格审查的方式,确定一批具备相应资质、业务能力以及符合业务范围的外部机构作为政府环境审计业务外包选择的方式。这要求环境审计机关对中介机构的信息进行有效的管理,通过资格等级、职业经验、违规记录、以往环境审计经验、参与的环境审计项目成果等方面的信息,形成中介机构管理档案。

外包审计机构还可以通过公开招投标的方式来选择。招标过程必须保证公平公正,能让每一个参与竞标的审计机构有平等的机会充分展示他们的能力。公开招标方式能够节约一定的成本,鼓励社会审计机构积极参与环境审计的实施,有利于更多环境审计项目的开展,实现审计全覆盖的目标,但是招标过程容易产生腐败风险,无法保证环境审计项目的质量。

3. 环境审计外包合同的制定。

确定好外包审计机构后,就要根据双方意愿,签订关于环境审计项目的合同。外包合同首先要明确双方的责任和义务。政府环境审计人员必须明确,外包的是业务而不是责任。环境审计项目的最终责任人是政府环境审计人员代表的政府,政府审计人员应对整个审计项目的效益性和科学性负责,对国家和人民负责。而外包审计机构只对其承担外包的任务和项目进行负责,对是否达到政府环境审计人员的期望标准承担责任。外包双方应承担的责任完全不同。合同中应明确责任范围,避免推脱责任、无人担责的情况发生。在合同中可以建立责任追究制度。

在合同中还应明确有效的激励制度。为了使外包审计机构发挥其功能至最大,就必须制定有效的激励制度,提高他们的满意度和受重视感。在外包过程中要保证政府环境审计人员和外包审计机构的相对公平性,使他们双方各自发挥自己的优势,使环境审计工作效率最高,质量最好。激励制度可以鼓励更多的社会力量参与到政府环境审计的理论探讨和实践尝试当中,有利于环境审计的发展。

在制定环境审计合同时,对合同条款进行严谨分析,明确业务范围,避免涉密业务和高风险业务,同时保证双方权责分明。必要时可以让法律专家协助完成合同的签订。

(二)政府环境审计项目外包之中

1. 对环境审计项目外包的阶段性评估。

对环境审计项目外包的阶段性评估,能够判断外包审计机构的项目完成情况,如不符合合同规定或政府环境审计人员的要求,可以及时告知外包审计机构或者解除合同关系。阶段性评估可以对偏差进行及时纠正,避免更大的损失,保证环境审计目标的准确实现,缩小实际与期望的差距。另外,如果阶段性评估表明外包项目进展顺利,可以给予外包审计机构阶段性奖励,激励他们更好地完成剩下的环境审计项目。

2. 加强沟通,缩小审计期望差。

这里的审计期望差是指政府环境审计人员所期望达到的效果与实际效果之间的差距。政府环境审计人员的目标是降低交易成本,提高环境审计效率,保质保量完成环境审计项目。而外包审计机构的目标是实现收益最大化。由于目标有差异,在实施环境审计项目时很难避免意见不一的情况。这时政府审计人员就应该加强与外包审计机构的沟通,权衡各种利弊,双方达成统一目标之后再继续开展环境审计项目。沟通应该及时有效,并且在各个阶段、各个任务过程中都要发挥沟通的作用,保证项目的顺利进行。

(三)政府环境审计项目外包之后

1. 对整个环境审计项目的完成情况进行评估。

整个环境审计项目完成后,要进行整体评估和复核。评估外包审计机构的工作完成情况及项目成果,看其是否符合政府环境审计人员的期望和要求。如果不符合,政府环境审计人员就要反思自身在选择外包审计机构、沟通和阶段性评估方面存在的问题,并考虑是否重新实施环境审计项目、是否更换外包审计机构等,相关费用损失应按责任比例承担。如果项目成果达到了政府环境审计人员的期望值,那么就可以采用公开表扬、等级提升等方式使外包审计机构的社会声誉提高,这样不仅是对他们服务质量的认可,更为外包审计机构带来潜在收益。

2. 建立外包审计机构信息档案。

政府环境审计人员应当把外包审计机构相关信息记录并存档,包括机构名称、核心能力、被选择方式(招标、推荐、曾经合作经验等)、参与环境审计项目的整个过程、绩效评估结果等各方面的信息,同时对他们的综合等级进行打分。这样有利于环境审计项目的责任追究,也有利于在进行新的环境审计项目外包时对外包审计机构的选择,减少选择成本。

三、政府环境审计外包应注意的问题

(一)政府在环境审计外包中的角色定位

政府环境审计人员在环境审计外包中的角色定位,决定了他们的职责和权力。在实施政府环境审计项目过程中,环境审计人员既不能完全放开,把审计工作完全交给外包机构全权负责,也不能放不开,使外包审计机构束手束脚,阻碍环境审计项目的顺利开展。政府环境审计人员对自身定位正确与否,决定了环境审计项目的发展方向。

1. 政府环境审计人员应是项目的决策者。

在外包过程中,政府环境审计人员与外包审计机构不可能看法完全一致,于是就需要有一方来担任决策者的角色。考虑到政府审计业务外包中,起主导作用的是政府审计一方,因此,决策者由政府环境审计人员来担任较为合适。需要指出的一点是,由政府环境审计人员来决策并不意味着不关注外包机构的意见,外包机构针对出现的问题,运用自身的专业知识可以提供参考意见,政府环境审计人员应综合双方意见和实际情况进行决策,最终的决策权交给政府环境审计人员。总之,政府审计人员决定项目是否继续开展,决定着项目的发展方向。

2. 政府环境审计人员应是项目的计划组织者。

根据环境审计业务的一般流程,审计计划是审计工作的起点。政府环境审计人员在外包过程中首先需要扮演的是规划者的角色。政府环境审计人员要为审计工作制定总体计划安排并组织审计工作的开展,为政府环境审计人员和外包机构分配任务、界定权限、制定标准。政府环境审计人员应考虑项目的哪些部分适合交由外包机构完成,哪些部分必须亲力亲为。此外,对于所要依据的标准是采用审计机关的标准还是外部机构的标准也是需要明确的问题。由于执行的是政府环境审计业务,采用审计机关订立的标准更具有适用性和权威性,而外部机构使用的标准,其专业性水平更高。如何兼顾标准的权威性与专业性,提高审计效率与质量,政府环境审计人员作为计划组织者要在审计工作正式实施前确定,否则,没有参照标准,审计工作难以展开。

3. 政府环境审计人员应是项目的监督者。

政府环境审计人员还有一个重要的角色,即监督者。外包机构毕竟属于外部机构,对政府审计的规则、业务等并不熟悉,无法避免在工作中出现各种问题与疏漏,甚至还会在工作遇到困难时,出现懈怠的情况,影响审计效率和质量。审计机关作为监督者能够督促外包机构更好地履行自己在合同中的义务,同时,对于涉及政府信息的安全性问题,也能及时给予防范与警示,防止国家机密泄露。监督贯穿于整个外包过程的始终,审计机关履行好监督者的职责是外包成功的关键。

(二)丰富政府环境审计人员自身机构

荷兰的审计人员结构并不单一,它拥有一支高水准的“会计+X”审计队伍,“X”代表除会计人员以外的其他人员,包括法律专家、社会学家、历史学家、环境专家、经济学家、公共管理学者等,比单一的人员构成更能满足环境审计多学科领域相互交叉的专业化要求,无法替代的专业背景,多元化的人员组合,提高了环境审计的质量,取得了更丰硕的果实。我国审计署应学习荷兰审计法院人员多元化的优势,我国农业与资源环保审计司受到公务员编制的限制,人员相对固定,因此,结合自身难以在短期内增加大批人才的特点,政府机构如果想改善知识单一的现状,可以从社会、高校等,选拔出环境专业、统计专业、化学专业、历史专业、地质专业等学科的佼佼者,聘请到环境项目审计中,改变专业受限的现状,组合出一支具有高素质的审计人员队伍,使环境审计工作开展的更加顺利、更具有科学性。

摘要：我国政府审计进入全覆盖时代,这对政府环境审计也提出了新的要求。为了应对审计全覆盖的要求,环境审计业务外包解决现有环境审计人员不足、结构不合理的问题。文章在审计全覆盖的背景下,从政府环境审计项目外包的事前、事中、事后三个方面出发,对政府环境审计外包的实践框架进行一个粗浅的分析,并就实践中存在的问题提出相关对策。

关键词：审计全覆盖,政府环境审计,业务外包

参考文献

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[2]陈媛媛.中国政府审计服务外包相关问题的探讨——以制度分析和发展框架为视角[J].商,2015(24).

[3]谢娇.基于审计全覆盖的政府审计业务外包初探[J].会计研究,2016(7).

[4]贾云洁.澳大利亚政府审计外包及其对我国的启示[J].审计研究,2014(6).

[5]张倩.政府审计与注册会计师审计资源整合发展历程的文献综述[J].经营管理者,2013(6).

[6]马佳,张洪珍.基于雾霾背景下对政府环境审计外包的探讨[C].中国会计学会环境会计专业委员会2014学术年会论文集,2014(6).

地方政府审计职能软化问题研究 第5篇

政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。审计理应把对权力的监督和制约作为一项重要职责。从审计的产生和发展过程来看，查错防弊——对权力的监督和制约一直是政府审计的主要工作。政府审计要在制约和监督权力方面发挥应有的作用，对权力的监督和制约是新时期党和国家赋予审计机关的新职责，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。

一、地方政府审计职能软化的表现

从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，均表明政府审计已发展到能对权力监督和制约的水平。但是，着审计难、反映难、处理更难的现象，地方审计机关，难以进行有效的监督和制约。审计职能软化主要表现在以下方面：

二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障。特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，“维权”工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，离，甚至降职、免职的情况。

《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，但在实际操作中，地方各级这在客观上有些审计机关的审计经

有些经济监督部门如财政、物价、工商以及政重复审查，问他们的主要内容为工程造价审核、财务最后由财政就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审计机而在新的基建财务制度中，规定了建设项目财务竣工换言之，今后国家建设项目的竣工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题；对建设单位来说，也存在重复审查之嫌。

五是大规模审计派出机构与地方审计机关重叠。由于审计机关用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。审计署特派员行政级别高——正司级，并接受审计长的直接领导。这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。

二、强化地方政府审计职能的对策

第一，强化政府责任。我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。

对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。

第二，转变政府审计形象。长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，法型体制，加强审计与立法的联系；转变政府审计职能，组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、政

第三，构建审计文化。当前，审计精神培育、审计价值取向、审计形象树立，审计文化建设就是在信念和行为准则，审计组织提倡什么，崇尚什么，这比强迫命令更有效。第四，提升审计人员素质水平。对审计人员的素质提出了新的、在此过程中，强化战略思维，培育辨证思维，解决审计人员更新观念和思维高度

我国政府审计效率的研究 第6篇

【关键字】政府审计 审计效率 独立性 政府审计程序

一、审计效率的现状

（一）不少被审计单位年年审计年年违纪

在充分监督制度下的上市公司存在的严重的会计造假行为势必衬托出非上市公司存在会计造假的严重事实，审计打假也成了审计工作的一个重点。对于每一个工作在审计一线的政府审计人员来说，都有这样的感受：审计过的单位几乎无一例外地或多或少存在问题。是审计的悲哀吗？政府审计是经济活动中履行监督职能的专职机构，是需要有锐气和勇气的，可制度的非约束性，审计的无风险性和对问题处理的非规范性，不自觉地形成了对敏感问题的回避，弱化了审计监督的力度，审计的威慑作用不能够充分发挥，从而造成对同一个企业、同一个行业、同一个部门，甚至同一个经济个体年年审计年年问题不断，同样的问题有的被审计单位年年犯的情况。这样的现象，不能不使我们对政府审计的工作力度、威慑作用进行一番反思。

（二）“权力寻租”也是目前政府审计无法回避的社会丑恶现象

有权力的地方就容易滋生腐败行为，审计定位于政府的一个职能部门，又相对独立于政府各职能部门，并依照法律赋予的行政执法权进行执法活动，这样毫无疑问地也会产生“权力设租”和“权力寻租”的社会陋习。

（三）政府审计中难以回避的政府情结，折扣了政府审计的独立性

独立性是审计的灵魂之所在，没有审计的独立性就不能够完成政府审计目标。政府审计作为政府的一个职能部门，难以回避的政府情结，又折扣了政府审计的独立性。首先，体现在地方保护主义上。地方保护早已不是一个新鲜的词汇，可审计过程出现的地方保护现象屡见不鲜。其次，体现在部门利益上。审计监督是要得罪人的，但又不能把所有的人全部得罪，在现行体制下的政府审计不得不考虑相关部门众口铄金的影响，审计部门也需要相关职能部门的大力支持。

二、造成政府审计不足的原因

主要有以下几方面原因，首先政府审计人员素质低下：政府审计人员素质的高低直接影响着政府审计效率。政府审计人员的素质包括政治素质、业务素质、以及职业道德素质。其次，政府审计程序混乱：审计程序在政府审计机构及其人员在项目审计中无法保证审计工作有秩序进行，紊乱无章;人力、物力、财力和时间的安排不合理，增大审计费用，阻碍了提高审计效率的提高。再次：机构设置不合理，由于政府审计机关在机构设置上的不合理，致使审计成本居高不下，直接影响着政府审计效率。最后：会计造假的惩戒力度欠缺，惩戒力度欠缺是导致审计单位进行会计造价的根本原因。被审计单位之所以进行会计造假，就是因为造假的收益大于成本。

三、为提高政府审计的效率采取的相应措施

（一）提高审计人员的素质

为了保证审计工作的质量与效率，政府审计机关还应制订相应的准入制度对政府审计人员的资格做出要求。如可参照英国《政府审计法》的规定，要求政府审计人员必须至少取得一个职业会计团体的资格证书。政府审计可以仿效注会，注册会计师的后续教育是法定的，每年一次，否则不能通过年检。注册会计师的学习是主动的、积极的，因为学习的结果与收入有密切的关系，通过学习可以降低执业风险和减少潜在失业可能性。这样政府审计增加了竞争就增加了活力，增加了危机感就增大了积极性和主动性。

（二）规范政府审计程序

规范政府审计程序主要包括：①审计准备阶段要制定科学、周密的审计方案。审计方案是审计机关为达到预期审计目标，在实施审计前对审计项目作业所作的计划和安排。审计方案的科学与周密程度直接影响着审计效率和效果。审计方案对组织方式、分工协作、汇总、处理等事项作出行动纲领，提出要求。制定审计方案时，一是审计进度安排要明确，审计组要在规定时间完成各项任务。要通过事前调查尽可能摸清被审计单位的基本情况，充分考虑各种因素，避免因临时变更审计方案、打乱进行节奏而影响审计效率。二是审计人员分工要合理。既要充分发挥各成员的特长，又要均衡工作量。三是审计任务要量化。要具体到每个项目审计到什么程度、审计抽样的样本量达到多少比例等等。

（三）已精简高效为原则设置内部机构并爱妻附属机构进行合并与简化

政府审计机关内部机构的设置必须符合精简高效的原则。在这一点上，我们可以借鉴英国政府审计机关内部机构的设置。英国审计署的内部机构只设立了六个局，其中第一局为综合行政部门，其他五个局为专业审计部门。我国的政府审计机关可以将许多综合的行政部门、后勤服务部门及一些事业单位进行合并，以降低审计成本，提高审计效率。

（四）进行政府审计管理体制的改革

我国政府审计机构实行“双重领导”的管理体制，是在特定的历史时期及特定的环境下产生的。随着社会主义市场经济的不断发展，这种行政型的审计模式影响了审计效率的进一步提高。因此，应将这种行政型的政府审计模式过渡到人大领导下的立法行政型政府审计模式，实行从中央到地方的垂直管理，彻底消除各级政府的本位主义行为，提高政府审计效率。

（五）加强被审计单位的内部控制

内部控制作为组织实现其目标，加强内部管理的一种手段，在组织内部管理监督系统中起着十分重要的作用。良好的内部控制对于提高审计效率起着积极的作用。要建立科学、完善、可操作性的内部控制，必须解决合理授权、对被控对象的控制程度、企业具体控制范围等方面的问题，解决好控制与被控制的矛盾、控制面和控制点的关系和内部控制运行的人文环境。

（六）健全法律法规，加大会计造假的惩戒力度，提高审计效率

政府审计法律法规是由国家规定或认可的，具有法定的约束力，由国家强制保障其遵守执行的审计规范。审计法律法规的强制力，能够对违规单位的惩罚力度。惩罚力度的加强能够给被审计单位以警示的作用，大大的提高了审计客体的造价成本，最终得以提高审计效率。

随着经济的发展，我国对政府审计人员素质的提高，政府审计部门的不断改革，审计环境的不断完善，政府审计定能为经济的发展起到积极保驾护航的作用。

【参考文献】

[1]刘勇，论政府审计效率的影响因素和对策，经济论坛，2010（5）：121～123

[2]阎北方，霍书凤，论我国目前审计制度的几点缺陷，中州审计，2012（10）：9～10

[3]杨秋林，陈全民，李建新，美、瑞、澳绩效审计的研究，财务与会计，2010（5）：92～95

政府环境审计研究 第7篇

何谓政府审计信息文化? 笔者认为:首先,政府审计信息文化是政府审计机关在信息化过程中形成的, 它源于信息技术在政府审计中的推广和应用, 是一种以信息和知识为核心并作用于政府审计组织的特定的文化,具有一般意义上信息文化的属性特征; 其次, 政府审计信息文化作为一种具有特殊内容和表现手段的审计文化形态, 可以理解为信息化环境下政府审计人员个人和群体精神的、 内化的信息意识和信息素养的体现, 是政府审计文化内涵之一。因此,借鉴各种有关信息文化的概念, 结合政府审计文化的特征, 可将政府审计信息文化定义为: 政府审计信息文化是政府审计文化发展的一个新阶段, 是政府审计机关及其审计人员在依赖于信息技术运用于履行政府审计职能的审计活动过程中形成的具有特殊内容和表现手段 的新文化形态。

依据信息文化的结构特征, 结合政府审计文化的特点,政府审计信息文化主要由四部分构成:政府审计信息文化的物质文化、政府审计信息文化的精神文化、 政府审计信息文化的制度文化、 政府审计信息文化的行为文化,它们之间相互影响、相互制约,形成了一个完整的结构体系。 (见下图)。

二、信息化环境下建设政府审计信息文化的必要性

在政府审计信息化环境下, 传统审计文化已无法满足政府审计信息化建设的需求,必须赋予其新的活力,建立适应政府审计信息化建设要求的政府审计信息文化, 从而推动我国政府审计信息化事业发展。

我国政府审计信息化经过金审一期工程、二期工程的建设,取得了一定成效,形成了“一套平台、三大系统、四个中心” 的国家审计信息系统的应用系统总体架构。 但我们也应看到我国政府审计信息化建设发展不平衡,政府审计信息化的 “软件”(即政府审计信息文化)还没有建立起来,导致政府审计信息化实践中存在诸多缺陷和 不利之处 , 主要体现在 :(1) 信息化建设中侧 重于信息 、 技术与设备等 “ 硬件 ” 的建设 , 审计信息资源的开发利用和信息服务的意识不强 、 主动性不 够 。 (2) 很多审计人员 , 特别是基层审计人员对信息化建设的重要性认识不 : : : : : : : :到位 , 传统的审计观念不能得到很好的扭转 , 信息技术应用能力还不能满足信息化建设要求 。(3) 缺乏信息化环境下组织变革的理念 , 导致审计的组织模式 、 业务流程不合理 , 不能满足信息化环境下政府审计的需要 。(4) 审计信息化法制 、 规范建设动力不足 , 落后于审计需求 , 影响信息化审计业务的开展 。 以上存在的诸多问题 , 并不是信息技术本身的因素造成的 , 而是由于缺乏正确的信息思想意识 、 价值观 , 缺乏信息技术变革 、 创新的思想 , 也就是缺乏先进 的政府审计信 息文化的指 引 。 刘家义审计长在2012年全国审计工作座谈会中指出 :“ 凡是认识不到审计信息化建设重要性的地方 , 审计信息化建设搞得比较差 , 进而影响到整个审计工作水平的提高 ”。 由此可见 , 政府审计信息化建设中的诸多问题源自政府审计信息文化建设的滞后 , 加强政府审计信息文化建设是当前的迫切需求和重要任务 。

三、政府审计信息文化建设对审计信息化事业的推动作用

政府审计信息文化直接影响我国政府审计信息化工程实施的效果与成败 , 它对推进审计信息化建设的价值突出表现在引导IT运用 、 强化IT精神 、 发挥人的作用 、 实现IT效用等方面 。

(一)政府审计信息文化对推进审计信息化建设具有导向功能

政府审计信息文化作为一种 “软实力”,表现为政府审计信息化环境下一种新的思想观念及行为方式, 能够指引审计人员向着信息化既定目标而不懈努力。 政府审计信息文化的这种导向功能, 首先, 体现在超前导向方面, 它通过政府审计信息化价值观和信息化目标的宣传、 培训教育而起作用,经过广泛宣传、反复灌输而被审计人员所接受。其次,体现在政府审计活动的各个方面, 它促使审计人员传统的思维方式、价值观和行为方式、认知模式发生深刻的变化, 使信息化的价值观、信息观、交往观、时空观、等级观等融入到工作之中。

(二)政府审计信息文化为审计信息化建设提供精神支持

政府审计信息文化强调IT审计精神,它是信息化时代的一种科学、人文精神,是超越信息技术之外的东西, 是保障政府审计信息化事业顺利进行的活 “灵魂”。 它能有效促使各级审计机关和审计 人员树立良好 的信息意 识,促进审计人员个人和群体思想、行为规范的创新, 增强政府审计信息化的责任感与使命感, 自觉排斥那些习惯了的、传统的手工审计方式、方法, 主动接受先进的信息技术和知识,积极地进行信息的开放、吸收、共享和交流,有效发现并把握有价值的信息,并将其运用于审计工作中去, 以适应政府审计信息化的需求。

(三)政府审计信息文化有助于挖掘审计信息化中审计人员的价值

以人为本的政府审计信息文化将促进审计 机关树立信 息时代的人才 观,大力开发、培养适应政府审计信息化所需的高素质新型审计 “信息人”。 以人为本的政府审计信息文化体现在将审计人员当做审计信息化建设的最宝贵的资源, 发挥每一位审计人员的作用,积极参与到审计信息化过程中; 建立开放式的信息环境, 避免信息的闭塞, 消除信息的屏障, 形成分工合作、协同作战的局面;保护、调动和激发广大审 计人员信息 化工作的积极 性、主动性,鼓励学习和创新,吸收外界的先进信息技术、观念和知识,创造全员参与的审计信息化人员环境。

(四)政府审计信息文化有助于提高审计信息化建设的成效

政府审计信息文化直接推动了政府审计信息化建设的成效,在本质上也体现出政府审计信息文化的功用性。它强调的不是只关注先进信息技术的引进,更强调信息技术资源的整合、开发和利用; 不是仅仅关注信息化电子数据,还要关注数据隐含的财务或经济信息,以及信息的审计价值;不是留恋传统的组织模式、审计方式、审计模式,而是积极推进审计组织结构优化与变革, 促使信息技术应用与业务流程相融合、 相匹配;不是仅仅注重审计信息化活动的适应性和灵活性,更要强调审计信息化活动的程序化、制度化约束,等等。以上这些直接说明先进的政府审计信息文化将能有效地提高政府审计信息化建设的效率、效用和效果。

四、信息化环境下加强政府审计信息文化建设的对策

目前, 我国政府审计机关的信息文化氛围还没有形成,不少审计人员仍然对政府审计信息文化建设的需求认识不足、不重视,因此,加强政府审计信息文化的建设已经成为当务之急。

(一)推进政府审计信息文化的物质文化建设

物质文化建设在整个政府审计信息文化建设中占有重要地位,是审计人员从事信息活动所依靠的物质基础,包括计算机、网络等信息技术设备,审计信息系统的开发和应用,审计信息资源的开发利用, 信息化管理机构的设置。 推进政府审计信息文化的物质文化建设应以满足政府审计信息化需求为原则,主要体现在:(1)各级审计机关应从审计信息化建设的需求出发,争取各级政府的支持,配置必要的计算机、网络通信设备等信息化装备,加快高速宽带网络建设,建立审计云平台。(2)各级审计机关要重视现代审计信息技术系统的开发和应用,如审计作业系统、审计管理系统、审计决策支持系统、审计办公自动化系统等,实现审计信息的自动化加工和处理,营造政府审计机关内外互联的信息系统环境。 (3)各级审计机关应重视审计信息资源的开发与利用, 建立审计信息资源共享平台,以促进审计信息的及时交流、共享、挖掘与利用, 实现审计信息价值。

(二)推进政府审计信息文化的精神文化建设

政府审计信息文化的精神文化建设,直接影响审计人员的行为,改变其传统理念, 形成新的信息技术环境下的信息价值观念、 信息哲学、 信息意识、信息心理等。而这种价值观、意识、 哲学和心理不是自发形成的, 需要各级审计机关高度重视审计人员的信息知识和信息素质教育, 转变对审计信息化的认识,使他们树立崇高目标,认同并接受信息技术的作用以及给政府审计带来的变革, 建立正确的信息价值观,防止出现“数字鸿沟”,弱化和消除政府审计信息化过程中的阻力;需要利用一切手段和方法在审计人员中形成共识, 调动和激发审计人员参与信息化进程中来的积极性、 主动性和创造性, 以一种执着的信念去追求政府审计信息活动的快捷、完美和出色。 总之,要实现政府审计信息化,必须营造与良性的、 多元的与政府审计信息化进程相匹配的精神文化氛围。

(三)推进政府审计信息文化的行为文化建设

政府审计信息文化的行为文化是指审计人员信息采集、存储、处理、传递、选择、接受、利用等行为方式的总称。 只有政府审计人员及时掌握了现代信息技术知识和能力, 并融入到政府审计信息化行为中, 才能真正促进政府审计信息化目标的实现。

推进政府审计信息文化的行为文化建设, 需要用人文的思想去影响和利用信息化手段, 加强信息技术审计人才的培训和引进, 大力推广各种先进信息技术在审计作业、 管理和决策等各项审计活动中的应用,如:积极利用信息技术工具代替手工进行审计业务信息的采集、存储和分析处理;积极采用联网审计的方式, 及时分析被审计单位的财务、经济业务数据;构建开放的审计信息资源中心平台, 提供高效的在线信息交互、共享;建立审计门户网站系统,实现审计信息的公开、透明和及时发布; 创新信息化环境下的审计管理方式, 建立以审计项目计划实施、审计质量控制、审计成果利用、 审计资源调配、 机关事务处理为主线的数字化审计管理体系; 创新审计组织模式,实现组织结构扁平化,建立跨越时空的虚拟审计项目组织;等等。

(四)推进政府审计信息文化的制度文化建设

“没有规矩,不成方园 ”。 政府审计信息文化的制度文化主要通过确立政府审计信息化活动的技术规范和规章制度, 用强制和非强制手段来调节政府审计信息生产、传递、再加工和利用的活动,约束审计人员的信息行为,主要包括信息、技术、组织、管理等方面的制度规范。 从审计人员的审计责任感和价值认同感出发, 建设政府审计信息文化的制度文化是开展政府审计信息化活动的基本依据和总体要求。 目前, 我国政府审计机关审计人员在信息化实际工作中主要以参考国外的信息技术审计相关标准、指南为主,缺少我国自己的审计信息化相关标准、 指南,有关规章制度还不健全,因此, 我们应抓紧对已有的政府审计信息化相关技术规范和规章制度进行修订、 补充和完善,制定、出台新的技术规范和规章制度,以填补有关空白,如信息系统审计准则、指南,信息系统的数据采集接口标准, 信息系统维护与管理制度,信息系统审计结果公告制度等。 建立健全政府审计信息化开展所必需的技术规范和规章制度, 推行政府审计信息化标准建设, 能有效促进政府审计信息化管理的正规化和科学化, 提高信息化工作的质量和效率。

五、结束语

政府环境审计研究 第8篇

一、基于PSR模型的政府环境绩效审计评价指标体系构建

(一)政府环境绩效审计研究现状

国外对于政府环境绩效审计涉足较早,也逐渐形成了完善的评级指标体系。如日本环境厅出台了《环境会计系统的导入指南》、联合国贸易与发展会议提出生态效率指标以及国际标准化组织发布了IS014000系列标准。而我国的政府环境绩效审计还处于初步探索阶段,学者对政府环境绩效审计的研究较少,且已有研究较多集中在对政府环境绩效审计的现状、内容以及审计评价指标体系的建立等理论层面,缺乏深入系统的研究,只有个别学者将研究成果应用到实践中。王如燕(2006)指出我国政府环境绩效审计的不足,并指出未来研究的参考框架,但是并未设计具体的评价指标。王琳、张清清(2012)对中国31省份的政府环境绩效水平做出评价,得出一些结论,但其指标选取缺乏一定依据。李洁(2012)以甘肃省为例,研究探索建立了政府环境绩效评价指标体系,并以甘肃省2010年的相关指标对指标体系进行了初步的应用检验。

(二)基于PSR模型构建政府环境绩效审计评价指标体系的可行性分析

PSR模型最初由加拿大统计学家Rapport和Friend(1979)提出,后由联合国UNEP和OECD共同完善建立的用于探索研究环境问题的概念框架。该模型建立在因果关系基础之上,可分解为3类指标:压力指标、状态指标和响应指标,见图1。其中压力指标体现了人类通过自身活动向大自然索取发展必须的资源,对自然生态环境带来巨大压力;状态指标反映了大自然在外在压力下呈现的状态;响应指标描述的是面对各种问题所采取的行动与反应。不难看出,PSR模型描述了人类与环境之间相互作用,循环往复的关系,体现了“原因—效果—响应”的逻辑关系。PSR模型具有的内涵、意义说明其可以用于政府环境绩效审计研究。

(三)基于PSR模型的政府环境绩效审计评价指标体系构建

政府环境审计评价指标体系是由一系列揭示不同主体在一定时间段内生态环境建设履行状况的指标组成的有机评价系统。

(1)指标选取原则。一是可比性原则。因为不同城市之间生态建设履行状况具有一些共性,指标的可比性要求不同城市之间运用该指标可以进行横向比较,以便找出差异,从而进一步采取相应对策。二是可实现性原则:即要求指标数据不仅可以在操作上实现,如来自具有权威性的统计年鉴、互联网等,还要求客观真实,对数据要多加甄别。三是科学性原则。即要求从区域客观实际出发,指标要具有说服力,不可以主观臆造。四是完备性原则。即选取的指标要有整体性、层次性,不可以“断章取义”。但是这并不意味着指标越多越好,否则指标的可实现性会大大降低。

(2)指标选取。为了将江西省政府环境绩效审计的状况进行细分,找出不同城市之间政府环境绩效水平的差距以及不足之处,为提高江西省政府环境绩效提供有意义的建议,本文选择的样本为江西省11个地级市:南昌市、九江市、景德镇市、鹰潭市、新余市、抚州市、宜春市、上饶市、吉安市、萍乡市、赣州市。从现有文献来看,我国学者运用PSR模型研究政府环境绩效审计的文章并不多,具有代表性的是赵爱玲、李洪杰(2014)基于PSR概念框架建立政府环境绩效审计评价指标体系,对甘肃省城镇污水处理项目做出评价。本文以赵爱玲,李洪杰(2014)的研究为基础,进行改进创新,突破项目审计的限制,并依据上文提到的指标选取原则,构建基于PSR模型的政府环境绩效审计评价指标体系,具体如表1所示。本文的指标数据主要来自于2014《江西省统计年鉴》中的能源、城市建设、林业建设和生态环境等目录下的明细指标以及江西省环境保护厅公布的2013年《江西省环境状况公报》。评价指标体系中极少部分数据直接来自年鉴中的统计内容,如森林覆盖率,绝大多数指标数据是对原始数据进行相应的计算转化得到,如城市人均生活垃圾处理量、人均公交车数量等都需用原始数据除以每个城市的人口数量,因为这样可以消除人口规模、地区规模等因素的影响,使不同城市指标之间更具有可比性。

二、基于PSR模型的政府环境绩效审计评价

(一)数据的标准化处理

为了消除指标之间量纲的差别,根据以下公式,对数据进行标准化处理。对于逆向指标,则先取倒数,再进行标准化。

其中,i为城市个数,即矩阵行数:j为指标个数,即矩阵列数;sj为第j个变量的样本标准差。其中,运用SPSS19.0软件,可以对11个城市的20个指标原始的数据进行标准化处理。

(二)主成分分析

主成分分析方法的原理是通过降维技术把多个原来具有相关性的指标转化为少数几个独立的综合性指标方法。该方法由Pearson提出,由Hotelling发展起来。通过主成分分析方法可以从事物错综复杂的关系中找出一些主要成分,从而可以实现对大量统计数据的定量分析。

本文对江西省11地级市的政府环境绩效审计评价指标进行主成分分析,得出相关系数矩阵的特征根及方差贡献率见表2。由于前6个主成分的特征值大于1,且方差累计贡献率94.565%≥85%,仅损失信息量5.435%,较好的揭示了样本数据包含的信息,所以提取的主成分个数m=6,即利用主成分分析法用6个主成分反映原始数据总体特征,这6个主成分因子分别定义为F1,F2,F3,F4,F5,F6。

通过主成分分析,将20个指标压缩为6个主成分,根据表3中的每一列除以其相应的特征根的开根后,写出主成分F1,F2,F3,F4,F5,F6的主成分表达式:

因子载荷值代表了各主成分与原有变量指标的关联程度。表3中第一主成分F1在人均GDP(x1)、城市人均生活垃圾处理量(x14)、城市人均污水处理量(x15)、人均公交车数量(x17)、人均市政公用设施建设固定资产投资(x20)五项指标上有较大的载荷,上述指标主要反映的是在经济高速发展的刺激下,政府在与人们日常生活密切相关的市政环保投资以及市容建设方面取得的环境绩效。第一主成分对全部初始指标变量的方差贡献率为40.301%,说明当今社会,百姓日常生活以及市容建设方面是影响政府环境绩效的重要因素。第二主成分F2在工业废水排放量(x5)、工业废气排放量(x6)、工业固体废物排放量(x7)指标上有较大的载荷,且对全部初始指标变量的方差贡献率为18.004%,主要反映的是政府对工业“三废”治理取得的环境绩效。第三主成分F3在人均城镇生活SO2排放量(x3)、人均城镇生活烟尘排放量(x4)指标上有较大的载荷,反映的是城镇生活给环境带来了巨大压力,是衡量政府环境绩效的重要指标。由于前三个主成分已经包含了影响政府环境绩效的主要因素,所以第四、五、六主成分对解释政府环境绩效的重要性相对较差,这里不再一一赘述。

综上,得到各地市的综合得分F,计算公式为:

江西省11地市的指标数据代入上述表达式,即可得出各地政府环境绩效审计综合得分F,以及各地政府环境绩效的排名,结果见表4。

若一个城市的主成分分值若小于0,代表该地市政府环境绩效水平明显低于江西省省平均水平,相反,若城市得分大于0,则代表该地市政府环境绩效水平明显高于江西省省平均水平。江西省11地市的六个主成分得分以及对主成分加权汇总的综合得分越大,代表该城市的政府环境绩效越好,反之则相反。根据上文分析,主成分F1,F2,F3包含了影响政府环境绩效水平的主要因素,因此,根据表4前三个主成分最终研究得到以下结论:

第一,根据11地市综合得分可以看出,政府环境绩效水平高于江西省省平均水平的有五个城市,分别为新余、南昌、景德镇、抚州和鹰潭,其余六个城市的政府环境绩效水平则未达到省平均水平。

第二,从主成分F1得分和排名可知,省会城市南昌位居首位,得分为5.74,新余、萍乡、鹰潭3个城市得分也都高于全省平均水平,说明这4个城市的政府在生活垃圾处理、污水处理等与人们日常生活密切相关的环保投资以及市容建设方面环境绩效水平较高。而其余7个城市政府在与人们日常生活密切相关的环境保护方面有待于提高。

第三,从主成分F2得分和排名可知,抚州以3.08分位居第一位,南昌、景德镇、吉安、鹰潭、宜春则分列第2至第6位,且得分均大于0,说明这6个城市政府在工业“三废”治理方面取得了卓越成效。而剩余5城市政府在工业污染防治方面的建设还有待提高。

第四,从主成分F3得分和排名可知,鹰潭、上饶、新余、景德镇、抚州、萍乡6个城市政府在城镇居民生活废气、废物治理方面因地制宜,做出正确规划,并取得较高的绩效水平。其余的5个城市得分则低于全省平均水平,说明这些地区要加强居民生活过程中产生的废弃物治理。

(三)基于主成分的各城市政府环境绩效聚类分析

虽然主成分分析的结果可以显示出江西省不同城市政府环境绩效的综合排名,但未能对各地市政府环境绩效根据各自的特性进行合理分类。因此,本文根据不同指标具有的特征,在主成分分析的基础上采用分层聚类分析方法,并以欧式距离作为距离测量方法,进一步做聚类分析,以期得出江西省11地市政府环境绩效的层次分类。表5给出层次聚类分析的个案处理摘要,可以看出,11个样本均满足聚类分析条件。

根据江西省11个地市政府环境绩效分析的树状图(图1)可以看出,聚类分析结果显示江西省11个地市政府环境绩效存在显著差异,总共可以分为三类:第一类城市是南昌、新余;第二类城市是鹰潭;第三类城市有九江、抚州、宜春、上饶、吉安、景德镇、萍乡和赣州。

(四)集成分析评价

为深入分析江西省11地市的政府环境绩效水平的区域差异,根据主成分分析和聚类分析结果,将江西省11地市的政府环境绩效水平划分为3个层次:第一层次代表江西省政府环境绩效水平高的城市,平均综合得分为2.04;第二层次代表政府环境绩效水平较高的城市,平均综合得分为0.50;第三层次代表政府环境绩效水平较低的区域,平均综合得分为-0.57。层次划分结果具体如表6所示。

根据层次划分,结合主成分分析和聚类分析结果,对江西省11地市的政府环境绩效水平得出如下结论以及相应的措施:

第一,南昌、新余属于政府环境绩效水平高的城市。南昌自然环境优势明显,具有“西山东水”的天然条件,有着美丽的赣江江景,政府利用其地理环境特点,可以充分发挥水城优势,积极打造文明花园城市。其次,南昌作为江西省省会城市,经济发展综合水平高,客观上为政府环境绩效的提高提供经济保障。对比六个主成分的得分和排名可知,南昌市政府在人均GDP、城市生活垃圾处理、城市污水处理、环保资金投入等方面做的较好,但在城镇居民生活烟尘、废气治理方面做的非常欠缺。因此,南昌市政府可以从三方面入手提高环境绩效。首先,当务之急,在保证工业“三废”治理的同时,增大环保投入,增添相关处理设施,明确居民生活烟尘、废气的治理责任主体,加大奖惩力度。其次,政府还应该推广使用新型能源,从源头上降低居民生活废物、废气排放量。另外,政府应加强对城镇居民的相关教育,提高居民生活环保、节能意识。

新余地理资源丰富,2011年新余市以注册新能源企业70家、新能源对工业经济的贡献率25%而荣获“中国新能源之都”荣誉称号。新余近年来由传统钢城逐步向“新能源之都”转变,再加上政府的不断努力,才使得新余政府的环境绩效水平名列前茅。根据六个主成分的得分和排名,可以看出,新余市政府在城市人均生活垃圾处理量等市容建设、投入方面取得一定成绩,但在工业“三废”治理上还有提升空间。这也为新余市政府提供了下一步城市建设的大致思路:在加大本市传统产业转变的同时,加强工业废弃物的治理。

第二,鹰潭属于政府环境绩效水平较高的城市。从人均GDP来看,鹰潭城市经济发展水平不及第一类城市但明显高于第三类城市,其政府环境绩效水平较高。但需要指出的是,鹰潭市政府在工业废水治理、城市道路清扫等方面还需要进一步提高。总体来说,鹰潭根据自身优势发展本地区的支柱产业是必要的,如铜产业,但并不意味着对其它产业尤其是高科技产业的发展可以忽视。鹰潭在加大环境保护力度的同时,要利用当代先进的科学技术,引导传统产业的发展,加强对传统产业的改进,为已获得持续的环境绩效提供相应的物质基础。

第三,九江、景德镇、萍乡、抚州、宜春、上饶、赣州、吉安八城市属于政府环境绩效水平较低的城市。八个城市的政府环境绩效与第一类和第二类城市相比差距明显。不难发现,这八个城市人均GDP均低于第一、二类城市,说明这七个城市未来的发展任重而道远。以抚州市为例,政府在工业“三废”治理方治理方面取得可观成绩,但在与人民生活密切相关的基础投入方面,如生活垃圾处理、公交车开通等方面还需要提升。总之,这八大城市市政府不能单纯的关注GDP,还要在经济发展的同时,履行好环境治理、保护的义务,加强各部门对环保资金投入、使用效益的监管,使得资金运用落实到实处,为人民提供一个舒适的生活空间,促进社会可持续发展。

三、结论

本文的研究结果表明,除个别城市以外,江西省地市的政府环境绩效水平与江西省各地市的经济发展水平呈现正相关,即江西省政府环境绩效水平高的城市,多数是经济发展水平高的城市,说明现阶段政府追求经济发展的同时,也在加强环境责任的全面履行,雄厚的经济实力亦为政府提高环境绩效水平提供了物质基础。在我国经济发展步入新常态的背景下,环境保护也步入崭新阶段。从这一层面上来讲政府环境绩效审计研究仍然是今后重要的研究课题。

参考文献

[1]王如燕:《政府环境绩效审计标准研究》,《财会月刊》2006年第7期。

[2]赵爱玲、李洪杰:《政府环境绩效审计评价实证研究》,《开发研究》2014年第2期。

[3]李洁、孟志华:《环境绩效审计评价指标体系构建及应用研究——来自甘肃省环境质量数据的分析》,《兰州商学院学报》2012年第3期。

[4]张锐、郑华伟:《基于PSR模型的耕地生态安全物元分析评价》,《生态学报》2013年第33期。

[5]王如燕:《政府环境绩效审计标准及审计评价》,中国时代经济出版社2009年版。

[6]陈胜可:《SPSS统计分析从入门到精通》,清华大学出版社2010年版。

[7]江西省统计局:《江西省统计年鉴2014》,中国统计出版社2014年版。

[8]Fao Proceedings.Land quality indicators and their use in sustainable agriculture and rural development//Proceedings of the Workshop Organized by the Land and Water Development Division FAO Agriculture Department,1997(2).

政府环境审计研究 第9篇

在过去的30年间,中国经济高速发展,取得了长足的进步和辉煌的成绩,但成就的背后也带来了日趋严重的环境污染问题和自然资源的过度消耗。这些不利因素将成为中国经济后续发展的瓶颈和障碍,阻碍地方经济的持续发展。而长期以来的以GDP数据作为官员晋升重要衡量标准的锦标赛模式以及不重视自然资源过度消耗、环境污染处罚力度轻的现状使得地方政府不惜“高污染、高能耗、高排放、低效率”追求地方经济指标的增长。上述结果势必造成整治环境污染,保护自然资源与促发展的地方政府行为之间的博弈。如何解决两者之间的关系,改变博弈结果需要环境审计的介入,调整作用机制和传导路径。

环境审计作为过程控制和行为控制的重要组成部分, 理应在保护和改善生态环境方面发挥重要的作用,对环境管理履行责任情况进行经济监督和评价活动。要改变目前环境污染日趋严重、自然资源过度消耗的现状,就必须重新作用政府激励约束机制,调整影响因素在激励惩罚效应中的权重,减少以过度消耗自然资源为代价的经济增长所带来的激励效应,增加环境破坏带来的惩罚效应。与此同时,还要考虑激励相容的问题,笔者反对以过度消耗自然资源为代价的经济增长,也不支持保护自然资源的经济不增长。环境审计在发挥监督、评价的同时,能否改善目前的不利现状,发挥环境审计的治理效应,促进地方经济的持续发展,在实现这一作用机制的过程中,需要环境审计功能和内容的拓展,而功能和内容的拓展又以构建相适应的审计环境为基础。受托经济责任观下,针对自然资源资产负债表的要素结构和内容,审计结果应该纳入领导干部考核体系的新审计环境,从而完成基于自然资源资产负债表的环境审计监督、鉴证、评估和治理,实现地方政府行为方式的转变,促进地方经济持续发展。

二、文献综述

有关环境审计的研究,国内起步较晚,相关研究主要集中在针对环境审计理论的探讨,审计对象也主要是关于环境保护和污染治理专项资金方面,针对特定地区和环境资源,城市税资金运行效果的实施方式和审计评价指标研究,重点工业企业污染排放及处理利用情况研究。实务方面,主要体现在环境审计内容上,概括起来主要有四个方面:一是财务审计,主要是对环保资金筹集、使用情况的审计;二是合规性审计,主要是对政府有关部门的业务活动和企业的经济活动是否符合环境法律、法规和制度所进行的审计;三是绩效审计,主要是对政府有关部门的环境管理责任和企业应承担的环境保护、环境治理责任以及工作绩效进行审计;四是环境政策审计,主要是对政府和企业制订的环境政策、计划进行的审计。国外有关环境审计的研究涉及面则比较广泛,研究主题多,如环境审计与高管薪酬激励之间的关系,政府采纳环境审计立法和自我监督政策的影响因素分析,英国地方政府以环境审计作为提升持续发展压力的社会有用性分析等。

针对审计环境的研究主要在理论研究中取得了一定的成果。审计环境应由经济环境、自然环境、政治环境、法律环境、科学技术环境和文化环境几个部分组成,构成环境审计环境的因素有正面和负面两种影响因素,无论是对资源环境审计理论研究的影响,还是对资源环境审计实践的影响,资源环境审计环境的结构都应该进行优化,以适应新的经济增长方式的转变。

对于自然资源的相关研究主要集中在自然资源的价值核算和产权归属问题上。John Krutilla发表的 《自然保护的再认识》中首次提出了自然资源价值的概念,联合国环境规划署发布的《人类对全球环境的影响报告》中指出生态系统对人类的环境服务功能。上世纪70年代,经济学家马歇尔发现了自然资源价值核算的外部不经济现象,将经济效益与生态效益联系起来,并开始关注自然资源的价值评估问题,随后提出了自然资源价值由直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗传价值和存在价值构成,但鉴于缺乏相应的评价和计量方法,对于自然资产的价值评估发展缓慢。随着全球经济的快速发展,关注自然资源的枯竭程度,自然环境的保护进展,以及对于环境污染的控制成为核算自然资源应该考虑的问题,估值方法的研究也逐渐丰富起来,损益评估方法,费用———效益法,基于经济效益的估价准则,复合分析法,并将这些方法运用于湿地等具体的自然资源估值过程中。对于自然资源定价理论的研究,取得的成果有基于劳动价值论的自然资源定价模型, 影子价格模型,均衡价格理论,边际机会成本模型,成本核算方法,市场价值法,假设市场法,以及非平衡态经济热力学,资源物理学方法等新的核算方法。

我国也积极进行了探索,国务院发展研究中心组织国内有关单位与世界资源研究所开展的《自然资源核算及其纳入国民经济核算体系》课题研究,开展了包括水资源、土地资源、森林资源、草地资源、矿产资源等的核算工作。对于自然资源负债的价值核算主要是考虑在自然资源使用的过程中,造成的生态破坏和污染成本,以及恢复生态环境而付出的治理成本。围绕自然资源资产的产权制度展开的研究主要讨论了自然资源使用制度,国家作为自然资源的公共产权主体,既可以占有、使用、收益和处分资源,也可以排除一切非法的侵犯,国家将自然资源的所有权委托给中央政府,中央政府又委托给地方政府去管理,层层代理委托,容易产生政府代理失效,造成资源的配置效率不高。而国家及其各级委托代理人在目标上存在差异,地方政府更关注地区经济的发展和自身的政治晋升,从而造成了代理人行为背离自然资源公共产权主体和终极所有权人利益的可能。因此,为了正确行使自然资源的所有权,提高自然资源的配置效率,对于产权界限比较清晰的自然资源,应在平衡公共利益和所有者与使用者利益前提下,将自然资源的所有权分配或拍卖给不同的产权主体;对于产权边界模糊而难以界定、外部性很大的自然资源,应继续以公共产权主体为所有者,并由统一的政府机构组织作为所有者来管理,以减少相互危害的外部性。

通过对以上相关文献的回顾,由此可知:一是多数学者从理论层面对环境审计展开了大量和丰富的研究,为环境审计的理论结构奠定了坚实的基础。二是环境审计内容方面以审计环境保护重大专项资金投资,污染治理成效为主,涉及的内容比较狭窄。三是环境会计作为环境审计的重要基础,对环境审计的发展至关重要。而对于环境会计的研究和尝试尚未形成一个科学的、成熟的体系,因而对于环境审计的研究较少涉及环境会计,很少有文献研究如何构建自然资源资产负债表。四是有关自然资源这一特殊资产的研究虽然广泛,但主要是单独讨论如何对各类自然资源进行实物统计、价值评估,产权归属以及对经济的促进或抑制作用,并未将其纳入报表体系,与环境审计联系。 本文借助自然资源资产负债表,将环境审计与地方经济发展相联系,环境审计通过审核地方政府的自然资源资产负债表,评估地方政府的受托环境责任履行情况,并将环境审计结果和评价报告纳入领导干部考核体系,改变政府激励约束机制和影响效应因子,通过经济控制,减少自然资源的过度消耗、利用效率低下,控制环境污染、改善生态环境,促进地方经济的持续发展。

三、环境审计作用于经济发展的原理与机制分析

(一)政府激励约束机制中国税收制度改革和财政分权,使得中央政府的财权上升,事权下降,这一制度让地方政府掌握着资源分配权,尤其是对于稀缺资源的配置权,并以此激励地方政府充分利用手中的资源配置权有效推动地区经济的增长,而地区经济增长指标也自然成为了衡量地方政府官员努力工作程度和业绩好坏的重要评价指标,关乎自身的政治仕途和个人利益。地方政府官员因此进行理性选择,其目标函数中包含地方经济发展、政治仕途和个人收益,而地方经济发展的衡量指标仅为经济增长率,并未扣除自然资源消耗率,也未曾考虑自然资源利用率和环境破坏程度。

因此,为了最大化目标效用函数,在一定范围里,地方政府允许在大力发展地方经济过程中企业造成的自然资源过度消耗,以及附带的环境污染和生态破坏。企业的违规行为未受到严厉的惩罚或只是警告、批评、责令整改等处罚,其行为约束力也随之递减。最终形成了地方政府的目标函数:

Max Ugov=U(Gdp(s,e),Pro(gdp),Inc(pro))

s.t. Natural Resourse=S

其中,Gdp(.)代表地方经济发展,s和e代表经济发展中的自然资源消耗和环境破坏;Pro代表地方政府官员的政治仕途,与gdp正相关;Inc代表地方政府官员的个人收益,与pro密切相关。约束变量为自然资源存量。

(二)环境审计在发挥政府激励约束机制中的作用随着生产力的快速发展,地方政府和企业为了创造更多地经济效益,产生了对资源的无限需求,而在自然资源的使用过程中,往往把其看作是一种低价值甚至可以无偿使用的资源,导致出现了大量耗费资源、严重污染环境的生产模式,在这些生产模式中,自然资源的利用率低下,浪费严重,带来了巨大的环境污染和自然资源危机。

从上述地方政府的目标函数也可以看出,针对地方政府官员的激励效应明显,但约束机制并没有发挥作用,其结果就是以环境破坏日益严重,自然资源过度消耗为代价的地方经济持续发展,但从长期看会发现,尽管地方政府的行为未受到约束,但由于受到自然资源存量和环境破坏的制约,经济发展指标会受到影响,进而影响地方政府个人政治仕途和收益,最终影响地方政府官员的目标效用函数。为此,环境审计应该在其中发挥重要的作用,促进政府激励约束新机制的产生。

环境审计要求政府必须着重考虑经济建设中因资源消耗、环境污染所引发的环境成本,加强环境保护和管理的责任,监督政府全面有效履行受托环境责任。在实现经济增长目标的同时,必须关注自然资源在创造经济价值过程中的损耗程度,自然资源是否过度消耗、自然资源的承载力、自然资源的投入产出效益、生态如何恢复,以及在此过程中造成的非稀缺自然资源的破坏,激励地方政府官员提高自然资源的使用效率和价值转化效益,促进自然资源保护与地区经济协调发展。

在环境审计的内容和过程中,引入针对地方政府自然资源资产负债表的审核、鉴证和评估。通过基于自然资源资产负债表的环境审计,清晰地观察到领导干部自上任以来,所管辖地区的自然资源存量变化情况,自然资源资产的负债状况,在自然资源的使用过程中,价值增值程度和利用效率,并通过生态红线等指标,建立生态环境损害责任终身追究制,使约束机制的制衡作用充分发挥出来。

由此,地方政府的目标函数调整为:

与之前的目标函数相比,地方政府官员在考虑经济增长的同时,还需要考虑因自然资源的过度消耗和环境污染产生的惩罚效应。并为激励效应和惩罚效应设置了相应的动态权重,w2将随着环境审计报告的评估结果而相应调整。在约束条件中,新增了激励———约束机制 (2)、(3)、 (4),(2)式为激励机制,鼓励地方政府发展地区经济,而非一味保护自然资源而放弃经济发展,(3)式和(4)式为行为约束机制,过度消耗自然自然和环境污染将受到惩罚,确保受托环境责任的全面履行,同时,环境审计评估结果将动态影响惩罚效应因子,评估结果越糟糕,惩罚效应的权重因子赋值越高。在环境审计下形成的政府激励约束新机制,将充分发挥监督和治理的作用,约束和控制行为,调整地方政府的经济增长策略,最终实现环境审计作用经济发展的传导路径。

四、环境审计的环境要素结构分析

(一)自然资源资产负债表构建探讨如何构建自然资源资产负债表,全面记录当期各地方对自然资源的占有、使用、消耗、恢复和增值活动,评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化情况,是构建自然资源资产负债表的目标和要求。

第一,对自然资源资产负债表的整体框架进行设计。 报表由哪些要素构成,依据企业会计准则,自然资源也可以划分为自然资源资产、负债和所有者权益。每类要素下包含哪些具体的会计科目,以及计量单位和计量属性等计量方法的确定。

第二,自然资源资产负债表中资产的初始确认。对自然资源资产的概念进行界定,结合自然资源的自身特点, 突破传统的资产确认条件,设计符合自然资源的资产确认条件。在明确概念的基础上,探讨如何对自然资源进行分类,哪些自然资源可以纳入到报表当中,对于纳入其中的自然资源,如何对其价值进行正确、合理地估值和定价,完成自然资源资产的初始价值确认。自然资源的核算非常复杂,其所包含的土地、森林、矿产、水和海洋等资源有些潜藏在地下,有些具有很强的流动性,需要考虑如何对这些资源进行数字化或价值化的统计。另外,还可以考虑根据自然资源资产的经济价值、生态价值和社会价值对其进行分类,并采用不同的价值计量标准。

第三,自然资源资产负债表中资产的后续计量。在自然资源资产的后续计量过程中,要探讨是否对纳入报表中的各类自然资源资产计提折耗和减值准备,如果需要,应该采取怎样的方式和方法,以及如何衡量并记录自然资源的价值变动情况。

第四,自然资源资产负债表中负债的确认。主要探讨如何在资产负债表中正确反映自然资源的负债状况,应该包含哪些内容,如何将自然资源的资产和负债有效地对应起来,以及价值的确认。因为自然资源作为一种特殊的资源形态,每一项自然资源的占用和消耗,都对应着生态恢复支出,环境破坏和污染治理的支出,如何把这些对应的支出量化,真实地反映在报表中。

第五,自然资源资产负债表中所有者权益的确认。探讨自然资源负债表所反映的所有者权益是什么,内容应该包括哪些,这是一个有关自然资源的产权问题,产权不明也是造成自然资源过度消耗、使用效率低下的重要原因之一。我国的自然资源是公共资源,归国家所有,而自然资源,特别是能够创造经济价值的稀缺自然资源的分配权, 掌握在地方政府手中。地方政府拥有对其的资源配置权, 如何改变这一现状,需要明确自然资源的产权制度,明确每个公民都享有对自然资源的处置权。自然资源资产负债表的构建就是要探讨把自然资源这一公共资源的所有者权益恰当的反应在报表中,这也是本项目要重点研究的内容。在课题的研究过程中,遵循先易后难的原则,先形成初步的自然资源资产和负债,然后逐步再扩大核算范围。

第六,整体而言,自然资源资产负债表的结构框架注重与后续环境审计程序和方法的契合,便于开展环境审计,对自然资源资产负债表做出评估和出具审计意见,最大限度地发挥编制自然资源资产负债表的目的和用途。

(二)领导干部政绩考核体系构建在领导干部政绩考核体系中,一般涉及四个方面的要素,评价的目的与功能,评价主体和客体,评价内容和评价方法。2013年国家审计署公布了针对全国31个省市的 《全国政府性债务审计结果报告》,报告显示,截止2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元,负有担保责任的债务29256.49亿元,可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。全国政府性债务较2012年底增加了12577.3亿元,增长率达到了13.06%,报告指出,地方政府债务资金的支出投向中有87%投向了市政建设、土地收储、交通运输,而投向生态建设和环境保护的资金仅占3.18%。这些数据背后说明地方政府关注的焦点依然是如何拉动地方经济和GDP增长。

将环境审计纳入领导干部政绩考核体系,即调整评价的内容,改变之前以GDP为评价标准,要考虑地区的综合发展,综合发展不仅包含经济发展,也包含生态建设和环境保护。经济发展程度可以以GDP作为衡量指标,而生态建设和环境保护如何来衡量,可以借鉴基于自然资源资产负债表的环境审计结果,把环境指标和经济指标相结合进行评价。首先在考核GDP增量的同时,将自然资源的消耗量与之相配比,形成自然资源利用效率指标;其次在考核GDP增长率的同时,将自然资源的存量变化率与之相配比,形成自然资源消耗与经济增长的差量比率;再次在考核人均GDP的同时,将人均自然资源负债与之相配比,形成净人均占有量;最后考察生态建设和环境保护的资金投入比例,以及生态恢复质量,既要保证充分的资金投入,又要确保环境保护的效果。

五、环境审计的功能与内容拓展

在构建相适应的审计环境后,环境审计则可以实现其功能和内容的拓展———对自然资源资产负债表展开环境审计,对表中数据的真实性、合理性、效益性进行鉴证。设计针对自然资源资产负债表的环境审计目标,环境审计规范,环境审计标准和环境审计控制手段。按照环境审计程序:接受委托———风险评估———审计计划———审计证据收集与分析———审计完成与审计报告进行详细的论述。最后对自然资源资产负债表与环境审计信息的披露问题进行研究。通过研究得出以下结论:一是基于自然资源资产负债表的环境审计目标。环境审计本质决定环境审计目标, 加强公共受托经济责任中受托环境责任的履行,是环境审计的本质所在。在制定环境审计目标时,充分考虑环境审计的本质。二是基于自然资源资产负债表的环境审计规范和标准。主要讨论在对报表进行审计的过程中应遵循相应的审计准则、道德准则和法律准则。三是基于自然资源资产负债表的环境审计控制。主要讨论该审计过程由谁来实施控制,对什么进行控制,以及如何控制。主要依靠环境审计标准来实施有效地控制,以实现对领导干部的行为约束,并借助于法律制度的完善和支持,以及赋予环境审计的权力。四是基于自然资源资产负债表的环境审计程序。 环境审计程序是环境审计过程中非常重要的一环。先对自然资源资产负债表所列示内容进行认定,包括存在或发生,完整性,权力和义务,估价或分摊,表达和披露。在此基础上,按照一定审计程序对自然资源资产负债表进行审计。五是基于自然资源资产负债表的环境审计结果认定和信息披露。通过审计,对自然资源资产负债表中反映的自然资源的存量,消耗情况,使用效率,环境容量等信息进行披露,并给予相应的审计结论。

六、结论

政府环境审计问题探析 第10篇

关键词：环境保护,政府环境审计,绩效审计

一、开展政府环境审计的意义

近年来, 随着经济的高速发展, 我国的环境问题也日益突出, 国内外已开展的环境审计实践表明, 环境审计是控制和防范环境污染、恢复和改善生态环境的有效管理措施之一。随着“资源节约型、环境友好型社会”这一目标的正式实施, 我国环境保护投入力度不断加大, 环境管理的领域也不断拓宽, 这就要求不断改革和完善环境管理方法, 建立和完善相应的监督机制, 以确保国家实施有效的环境管理。总之, 环境审计作为现代审计的一个重要组成部分, 是保证社会环境可持续发展的重要手段, 是有效解决当今环境问题的重大举措。

二、政府环境审计面临的问题

1. 环境审计法律依据不明确。

我国目前环境审计关注的重点领域主要包括生态建设审计和环境污染治理审计两个基本方面。本文从这两个方面分析政府环境审计存在问题。

2. 环境审计法律依据不明确。

由于缺乏明确的法律依据, 在审计过程中就会碰到了种种执法阻碍。同时环境审计法律依据不明确也会大大制约了环境审计手段, 作为环境保护和环境管理的重要手段和环境审计的前提, 环境审计的法律依据不充分, 造成审计机关在执法权上的盲区, 这也给我国政府审计机关开展环境审计业务合法性、合理性带来了制度上的制约, 降低了环境审计监督力度。

3. 环境审计范围狭窄。

基于环境系统是一个开放的系统, 环境审计领域可用纵向、横向进行划分。从现阶段看, 环境审计的纵向、横向领域都有待拓展。首先, 从纵向进行分析, 环境审计中的内容主要涉及三个方面:计划整治项目落实情况、整治项目建设及管理情况、评价计划整治资金投入管理情况。公共受托责任理论认为, 公共受托责任是广泛存在的, 不仅表现在社会、政治、经济和文化的各个方面, 而且表现在公共事务管理活动的全过程。因此, 环境审计的领域也应至少包括这些层面并且不局限于此。其次, 从横向看, 环境审计应包括水环境、大气环境、声环境、固体废弃物、其他环境。可持续发展的多维性决定了包括土壤、生物生产力、生物多样性、淡水、海洋和大气都应是环境审计的内容。

4. 专业人才缺乏, 技术手段落后。

审计员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力, 在实际工作中审计人员专业胜任性不足, 导致在环境审计中广泛用到的测定、鉴定等审计技术受限制。审计组技术受限制的结果是:无法采取有效技术判断监测数据的真实性和可靠性, 无法判断分析相关责任部门有无虚报、瞒报污染物排放总量数据等问题, 审计结果的准确性大打折扣, 存在很大的审计风险。

三、完善政府环境审计的建议

受托责任制约环境审计, 审计机关和审计人员提供环境审计信息应以科学发展观为指导以推进法治、维护民生、推动改革为出发点和落脚点, 自觉地将审计工作融入经济社会发展的全局之中, 切实履行公共受托责任, 推动经济社会可持续发展。

1. 实施可持续发展战略, 提高环保及环境审计意识。

通过政府环境审计, 大力开展水环境保护宣传教育, 树立全民持续、持久的治理思想, 不断提高市民和有关部门的环保意识, 促进环境监管部门严格执行环保政策。同时通过对企业经营活动影响环境程度的审计, 促使企业从自身长远发展和承担社会责任出发, 树立良好的负责任的企业形象, 重视环境保护工作, 从而促进全社会环境保护意识的增强, 确保国民经济的可持续发展。这也是开展政府环境审计的目标之一。

2. 健全法律法规, 推动环境审计有法可依。

解决环境审计无依据问题, 通过环境审计立法, 使环境审计的开展有法可依, 以促进国家有关环保法律法规和政策的全面有效执行, 同时能及时揭示和反映环保法规制定和执行上存在的问题, 当然, 根本的办法是修改现行的《审计法》、《环境保护法》、《审计法实施条例》、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》等法律、法规, 使环境审计新的审计领域、审计对象和审计范围能在法规中进行明确规定。

3. 扩大环境审计范围。

环境绩效审计, 主要是从经济性和效益性对环保资金的分配使用也环保部门的业绩进行审查。对每届政府官员的考察应从单一GDP标转为绿色GDP标准, 使政府部门负责人和企业领导人不再以破坏环境为代价获得经济发展, 促使环境审计纳入常规审计, 把环境责任审计纳入到对政府负责人的审查中, 同时将环境审计纳入领导人任期经济责任审计之中。

4. 加快培养和引进环境审计人才。

环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。为此, 针对环境审计的现实, 从两方面入手, 加快环境审计人才的培养和引进。一是加强审计人员在职培训。要求政府环境审计人员必须接受正式培训和在岗培训, 取得从事环境审计的能力。借鉴环境审核指南关于环境审核员资格的要求来加强环境审计人员培训。在对环境审计人员培训的基础上实行环境审计人员资格认定制度, 以此规范环境审计人员的知识技能、工作经验和学历要求。另一方面是加强对环境审计人才的引进力度。借鉴国外经验, 去各个部门招收工作人员的做法, 政府审计面向公共部门招收工作人员, 缺少哪一方面的专家就在哪个部门招收。从而引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才, 充实审计队伍, 为搞好环境审计工作打下人才基础。

参考文献

[1]李媛.风险导向环境管理审计程序研究.中国海洋大学硕士论文, 2008, 6

[2]蔡春.陈晓媛.环境审计论.北京:中国时代经济出版社, 2006, 6

[3]李晓慧.风险管理框架下审计理论与流程研究.大连:东北财经大学出版社, 2009, 10

我国政府审计体制改革研究 第11篇

关键词：政府审计审计监督独立性

一、我国政府审计体制存在的问题

（一）政府审计的职权无法制约权力

制约权力需要充分的职权，我国政府审计的职权由《宪法》和《审计法》赋予，具体包括行政处理权和经济制裁权。但是，这些职权的层次不高，不足以对权力加以制衡，特别是政府审计机关通过审查、评价政府部门和国有企事业单位的公共受托经济责任的履行情况以后，所作出的确定解除被审计单位的公共受托经济责任的审计处理决定有时难以得到切实执行。审计难，审计处理更难，这使审计机关的权威性受到损害，审计权力未完全到位也严重制约了政府审计作用的充分发挥。加上由于受传统计划经济思想的影响，人们总是认为审计就是审查会计，纠错防弊，是例行公事，不会动真格，因此又无形中使得审计机关无法履行其职责，无法对行政管理中的“效率不高”、“腐败现象”、“结构失衡”诸多问题起到制衡作用。

（二）政府审计的独立性不强

目前，我国政府审计实行行政型管理体制，行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。我国政府审计在这种体制的管理下，独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑。《中华人民共和国审计法》规定：审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，开展审计工作。因此，审计署仅是国务院的组成部门之一，为加强政府管理服务，其独立性开始遭到削弱。

行政型审计模式下的政府审计的先天不足主要体现在三个方面：第一，在审计机构方面，由于审计机关设置在政府内部，监督者与被监督者同时隶属于政府部门，审计结果公开前一般要经政府同意，因此政府就极有可能从自身利益出发而不是从社会公众利益出发来决定审计结果是否公开；第二，在经济方面，由于审计机关所需经费由本级财政预算解决，受本级财政预算约束，即经费来源于被监督部门，这也进一步影响了审计结果的公開、公正；第三，在审计独立性方面，由于组织和经济上的不独立，要实现审计的充分独立也不可能；第四，地方审计机关虽然在具体审计业务上以上级审计机关领导为主，但是审计人员调配和审计经费来源都受本级政府节制，这对政府审计的独立性又是一项致命伤；最后我国现行法律制度不完善，这也制约着政府审计的独立性。

（三）政府审计监督留有空白

政府审计存在盲区，存在审计管辖不到的地方。目前，一些企事业单位的管理体制实行垂直管理，根据政府审计机关的审计管辖规定，基层审计机关对位于当地的中央直属单位和省属单位，无权审计。而相对的，中央审计力量又严重不足。按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及某派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的4%，但这些单位的资金量约占全国的70%左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。许多垂直管理单位的多数基层机构几年甚至十几年没有经过审计，基层审计部门没有审计权限、上级审计部门没有精力审，形成审计监督“盲区”，造成上级和下级审计部门都难了解其执行国家财经法律法规的情况。

二、改革我国政府审计体制的建议

（一）完善相关法律制度，切实实现权力制衡

强化审计认知，完善政府审计法律规范。在审计实施过程中，审计范围的确定、审计问题的定性以及对问题的处理方式处理态度都要以法律规范为依据，更重要的是政府审计部门的建立、审计工作的开展都要有法律作为依据。审计作为一种经济监督，要有它的权威性，而这种权威性绝不仅仅是制度所能维持。所以如何进一步完善审计法律法规制度，强化依法审计认知变得非常重要。

强化依法审计主要包括两方面：一方面，开展普法教育，组织审计人员学习审计理论知识和审计法、财政、金融等领域的法律法规，增强审计人员的法律意识。另一方面，加强和完善政府审计法制的建设，根据《中华人民共和同审计法》和《中华人民共和国宪法》的规定，制定适合政府审计工作特征，并能增强审计的独立性和充分发挥政府审计职能的审计法规和准则。完善审计法律、法规制度，约束和规范政府审计行为，制定相应的地方政府审计组织法，将地方审计机关内部机构的设立、人员的任免、岗位资格条件规范化。

（二）增强审计工作的透明度和独立性

加强阳光工程建设，明确审计人员的法律责任，使审计工作更加公开、透明。具体措施总结起来有以下两点：一是要充分利用各种传播媒体或网络，建立一个审计信息共享平台，开发和完善审计指标体系，全方位地向社会介绍、说明审计机关的工作；二是对存在重大违规问题或拒不执行审计决定的单位，可以在报纸、电台、电视台进行曝光，调动强大的社会舆论监督力量。

同时，要在增强政府审计的独立性上多下功夫。首先，改革现有的政府审计组织机构和审计经费来源安排。在中央和地方政府审计机关的关系上，改变双重领导体制，消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度。其次，借鉴“立法型”审计模式，强化人大预算监督职能。由于我国的政治体制与西方的三权分立制度有着本质区别，因此，应根据我国的具体国情，借鉴立法型审计体制的设计理念，对人大在预算监督的机构、技术和人员等方面进行调整，增加审计方面的力量，逐步向专业化职能化的审计机构过渡。再次，完善相应的法律法规。从法律法规上明确规定对政府审计人员违规现象处理程度，根据违法行为的轻重给予相应的惩处，而不仅仅停留在行政处罚的层面上。

（三）全面协调各部门政府审计工作，不留审计空白

要改变政府审计存在“盲区”和“真空地带”的情况就必须把中央和地方政府审计的关系当成一种系统来看，并且系统中的所有组成部分都必须协调一致，全面统筹审计程序和管理范围。因此审计署应当考虑在审计署领导分片联系地方审计工作的基础上，根据地方审计机关发展不平衡的实际情况，实行分层次、分区域的分类具体指导，促进全国审计工作的协调发展。为了整体协调好地方审计工作，审计署应当重点抓好地方审计工作的典型，区别不同情况、不同层次，深入基层，着力培养不同类型的典型，通过典型引路，把中央审计机关的领导作用落到实处。中央审计机关的审计工作目标与全国性审计工作目标，二者既不能相互替代，也不宜简单参照。加强中央和地方审计机关的协调发展有利于避免中央政府和地方政府之间的信息的不对称，最终会促进资源的更有效配置和社会福利的最大化。同时，要结合我国经济体制发展方向，合理分配审计工作，使我国的政府审计全面协调发展。

参考文献：

[1]杨肃昌，肖泽忠.政府审计体制改革原则体系的构建与应用研究[J].经济体制改革，2010，（3）：28-35.

[2]刘志渊，李华军.关于我国国家审计体制改革的再思考[J].科技创业月刊，2010，（7）：9-10.

我国政府环境绩效审计评价体系初探 第12篇

政府环境绩效审计, 是由独立的审计机构或审计人员, 联合相关专业人士进行的, 依据有关环境法规、政策和标准, 遵循审计原则, 运用审计程序和方法, 综合地、系统地对政府环境管理系统、政府环境保护资金、政府环境项目进行监督、评价和鉴证, 并提出环境改进建议, 促进其改善环境管理、提高环境效益的一种独立性的监督活动。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面:

(一) 政府环境管理系统的合法性、合规性、恰当性、有效性审计。

合法性、合规性审计, 主要审查政府环境管理系统的制定是否符合国家的大政方针等。恰当性审计, 主要是确定现有的系统是否能提供适当的保证, 使任务和目标能高效、经济的实现。有效性审计, 主要是看其是否能够有效预防偏差并加以纠正, 及时采取措施, 将环境风险降至最低。

(二) 政府环境保护资金的绩效审计。

调查环保专项资金的投入使用情况是否达到了预期的效果。主要是对其拨付使用情况和效果的监督, 有无少拨、不拨, 或延迟拨付的现象;环境项目建设资金的分配和审批是否合理、合法;环境项目建设招、投标是否规范, 有无挤占挪用建设资金等违规问题。

(三) 政府环境项目的效益审计。

首先要对环境项目进行可行性研究, 出具可行性研究报告, 检查其是否以可行性研究报告为基础, 确定实施环境项目的最佳投资方案 (在相对节约资源投入的情况下, 能够最大程度地实现该项目的各项目标和约束条件, 或者说投入、产出关系最佳的方案) ;然后评价环境项目是否按照所规定的设计规模、投资标准、工期进度、质量、成本进行实施, 以实现项目的预期目标和效果;最后审查环境项目建成后的效果。

二、政府环境绩效审计的目标

(一) 政府环境绩效审计的总体目标为经济性、效率性、效果性。

经济性主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量, 将政府支出降到最低水平;效率性主要是对比产出或服务与资源投入的关系, 以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入, 保证资金支出的合理性;效果性指既定目标的实现程度, 以及一项活动的实际效果与预期效果之间的关系, 追求效果最优化。经济性、效率性和效果性是相辅相成的, 在一定程度上, 效率性包含经济性, 经济性和效率性是以效果性为前提的。效率是措施、技术方法性问题, 措施技术正确, 效率高, 否则效率就低。效果是战略方向性的问题。

(二) 政府环境绩效审计的具体目标。

一是评价环境管理系统的合法性、合规性、有效性, 环境法规政策和环境规划的科学性和合理性, 不断完善环境法规政策和环境规划;二是评价政府环境保护资金, 确保环保资金及时拨付并得到正确使用;三是评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性, 为进行科学合理的环境投资提出建设性意见。

三、政府环境绩效审计的评价指标

政府环境绩效审计的评价应坚持科学发展观、可持续发展、构建和谐社会的原则, 以及可操作性、合理性、可比性、动态性的原则。从政府环境绩效审计的内容上, 可以将指标分为三类:环境管理系统的合规性、合法性、有效性评价指标;环保专项资金的投入使用情况评价指标;环境项目的实施情况评价指标。

(一) 环境管理系统的合规性、合法性、恰当性、有效性评价指标。

如:内部控制制度健全率、内部控制制度执行率、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果、政府形象、公众支持率等。

(二) 环保专项资金的投入使用情况评价指标。

如:资金到位率、筹资成本率、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况、专项资金专项使用率、专项资金节约率、资金流失率、资金支出真实率等。

(三) 环境项目的实施情况评价指标。

1. 经济效益指标。

主要是评价政府在筹资、投资、使用资金方面及项目建成后所获得的投资收益。如:货币时间价值或资金成本、机会成本、现金净流量、投资回收期、现值指数、环境管理费用、环境监测支出、万元GDP能耗、万元GDP主要材料耗费、环保投资占GDP比重、资源再生及综合利用产值占GDP比例、环保设施投资收益或环保设施投资收益率、节能收益或节能投入收益率、环境成本节约净额、环境事故赔偿金额等。

2. 生态效益指标。

主要是由环境质量改进效益、生态保护效益、环境损失减少效益等指标构成。包括反映环境状况的废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积、废气废水处理率、环境治理指数、退耕还林程度、绿化覆盖率等;反映可持续发展力的废水废气治理率、水土流失治理率、水资源开发利用率、森林覆盖率, 单位产值能源消耗量、节能方案节约的能源量、“三废”产品利用率、污染物排放达标率、污染源治理达标率等。

3. 社会效益指标。

是指由于项目建设、实施与运营对社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面的社会效益与影响。对于社会效益的评价一般用定性的指标来衡量。包括对经济建设的影响、对社会进步和生态环境的改善、居民生活质量改进、居民满意度、文化和人体健康、污水排放、废气排放等可能对周围居民造成的潜在影响等。

四、政府环境绩效审计的评价方法

(一) 对比分析法。

对比分析方法是通过对相同经济内容的相关经济指标的对比, 发现差异, 分析产生差异的原因的一种方法。采用这种方法时, 应先将综合指标分解为相互联系的具体因素, 然后将这些具体因素及因素的不同指标进行对比, 以观察各种变动的有利因素和不利因素, 再查明各变动因素的变动情况及变动的原因。运用这种方法, 便于对综合指标进行分析, 从多种方法的因素中, 找出最关键最本质的因素, 为进一步详查提供审计依据。按其指标表现形式不同可以分为绝对数比较法和相对数比较法, 其标准可以是计划、预算、标准、历史、同行业等。常用的方法主要有以下几种:纵向对比、横向对比、计划与实际比、整体与部分比和综合对比。

(二) 层次分析法。

层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力, 将决策者的经验判断进行量化, 适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价, 为评价政府环境绩效提供了依据。层次分析法的原理是按问题性质和总目标将问题分解成不同层次, 构成一个多层次的分析结构模型, 然后在各要素之间进行简单的比较和计算, 就可以得出不同的方案的权重或确定相对的优劣次序, 从而为最佳方案的选择提供依据。

(三) 模糊综合评价法。

模糊综合评价法以模拟数学和层析分析法为基础, 突出研究重点, 据以构建环境项目绩效审计的模糊综合评价模型。对于定量分析, 运用数量化的统计、计量分析;对于定性因素, 常采用专家德尔菲法确定评价环境项目绩效审计指标的权重。

(四) 德尔菲法。

亦称专家意见征询法, 是一种向专家反复函证收集意见, 预测的方法。管理者先从不同既有实际工作经验又精通环境方面知识的专家那里对相关的背景资料进行多轮的咨询并取得征询意见, 总结意见后, 再分别返还给这些专家, 但是专家之间不互相交流, 这一过程需要反复的做, 直到征得的意见趋同于一个最优的解决方案为止。

(五) 效益评价审计法。

它是目前审计的难点, 通过被审计单位所从事的经济活动行为, 利用数学计量或数理统计原理, 在经营环境较好与内部控制相对完善的状态下, 有针对性地制定出量化的评价指标或体系, 科学、合理、细致地计算出经济评价的各项指标, 主要考虑资金的经济效益、社会效益、生态效益。

(六) 追踪资金流向审计法。

按照资金的流程实施审计是审计人员最常用的审计方法之一, 此方法适应于专项资金或单一资金的追踪检查, 通过资金流转的各个环节检查是否存在资金流转过程中的“跑、冒、滴、漏”行为, 直到资金最终的合法、有效使用。审计路径:确定源头资金总量→确定资金流转环节→审查流转环节资金的安全存在性→计算资金流转的时间性→审查资金流转末端的完整性→测试资金使用的合规合法性。