小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《公共环境整治保护论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：近年来，公民社会及其相关问题引起了学界的广泛关注。很多学者提出，公民社会为公众参与社会管理与决策提供了一个信任、合作和有效的平台，进而形成推动社会进步的力量。在此背景下，如何处理环境保护中的政府与公民社会的关系，就成为了一个必须探讨并加以解决的问题。
公共环境整治保护论文 篇1：
论征地法律制度对公众环境权的保护
摘要：本文从公共利益的内涵出发探讨了征地法律制度对公众环境权的保护问题。作者认为，生态环境利益是公共利益的合理成分，法律应当保护公众的环境权。政府官员和企业在征地时忽视环境方面的损益分析，常常造成公众的环境权损失。防止这种损失的主要途径是公众对征地过程的参与，而公众参与的主要形式是环境公益诉讼。在此基础上，作者就征地过程中环境公益诉讼的立法提出了自己的建议。
关键词：征地；公共利益；生态环境；法律制度
土地的利用是一种外部性很强的经济活动。对生态环境的影响就是其主要的外部性影响之一。征地不仅涉及政府与被征地者之间的权益关系，而且涉及政府与公众之间的权益关系，其中包括生态环境方面的权益关系。在国内关于征地问题的经济学研究和法学研究中，人们对前一种权益关系注意较多。土地资源配置方式的改变、土地所有制的改革、土地发展权的确认、征地补偿和安置标准的提高、征地程序的规范化、一般征地纠纷的法律救济等等都属于这个范畴。而对征地活动中的第二种权益问题，现有的研究还很少予以重视。被征地者是公众的一部分，保护他们的权益可能有助于保护公众的环境权，但是，被征地者权益的保护并不能等同于公众的环境权保护。这里还必须解决公众环境权的界定、实现形式、相应权益损失的保护途径、法律诉讼程序等等。
一、公共利益与公众环境权的引入
各国法律都把公共利益的需要作为政府征地的依据。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》也规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是对于公共利益的内涵和外延，人们的理解却有着很大的差异。德国行政法学家毛雷尔认为，“‘公共利益’并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生。”①由于公共利益“既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此必须以一个变迁中之社会的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容”②。国内有很多学者指出，法律对公共利益和征地范围界定的缺陷很容易导致政府对征地权的滥用，不利于社会对土地资源的保护和利用③。西方国家的法律往往对政府实施征地权的范围给予列举式规定，即从外延的角度对公共利益进行界定。我国法学界也有人主张用列举方式定义征地过程中的公众利益④。但是，很多文献和法规在进行这种列举时往往只规定了土地被征用后的用途而没有规定公共利益的其他含义，这是一种非常严重的缺陷。
我们认为，所谓公共利益是指全体公众个人的整体利益和长期福利。生态环境状况是征地活动所涉及的一种极其重要的公共利益。生态环境在很大程度上受土地存量、结构及其变动情况的制约。国家征地一般都用于城市建设，这个过程难免导致农业用地以及森林、草地、湿地、湖泊、河流、滩涂等等的减少，而这些变化必然对生态环境造成重要的影响。在土地这种人类社会的共同资源面前，公众不是仅限于一个国家现有的人群，而应包含人类的子孙后代。如果某种设施或物品给子孙后代的福利造成的损失大于它给现有的人们带来的福利，那就不符合公共利益的要求。所以，判断国家征地活动是否符合公共利益，不仅要看其征地后是否用于公共用途，而且还要看其对生态环境的影响，要在两者之间进行比较。法律在以列举方式对公共利益进行界定时，应当将公众在生态环境方面的利益列入其中。
要使征地法律制度能够切实保证公众在生态环境方面的利益，就必须确立公众的环境权。所谓公众环境权是指广大人民群众在良好环境中生存和发展的权利。这种权利的提出是现代社会人类对生活质量的追求与环境破坏之间矛盾发展的结果。人类早期对自然规律的无知使他们在剥夺自然资源的时候无所顾忌。欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的。这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。尤其是在产业革命以后，西方资本主义国家用极其残暴的方式开发与掠夺自然资源，导致“生态危机”的出现。严重的环境问题使人们对自然有了更深刻的认识，保护环境、保护自然的呼声日益高涨。因而，一些新的权利类型也就出现了。深受环境问题所害的人们提出了保障人类健康的环境权利，要求享有清洁、健康的环境，要求加强对污染的控制，要求了解政府有关环境的行动的决策过程等等。1992年，联合国人类环境会议发表《人类环境宣言》，确认了全人类的环境权：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活的条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”
与工业发达国家相比，我国走上市场经济道路较迟，经济发展水平不高，而且人均土地资源占有量极其低下，目前正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境。这就要求我们实行一种与其他国家不同的现代化经济发展模式，实现经济持续增长、效益不断提高、科技不断创新、土地资源与自然环境获得有效保护的目标。因此，我国的征地法律制度应当把公众环境权放在更加重要的位置。
二、政府征地与公众的环境权损失
土地的征收和征用是由政府来进行的。政府有权代表公众来判断土地征收过程中的资源环境损益和其他损益，并就自己的判断和征地效果向公众负责。美国学者约瑟夫·赛克斯把这种关系称为自然环境方面的公共信托⑤。在我们社会主义国家，政府在一般情况下是能够充分反映公众的根本利益和长远利益的，它在征地活动中也能够较好地维护公众的环境权。
但是，“公共信托”并不能完全避免征地过程中的公众环境权损失。一方面，政府官员对公共利益的损益判断受其个人理性程度的限制。在有些情况下，地方政府官员往往片面看重土地存在状态改变带给公众的利益而忽视其在生态环境方面的利益损失。另一方面，政府官员（尤其是地方政府官员）有时还会故意夸大公众的其他利益并掩盖征地过程中的环境问题。公共选择学派认为，政府官员与厂商和消费者一样，也是具有理性和私利的“经济人”，他们也具有自己的动机、愿望和偏好，同样也关心自己在政治活动中的成本和收益。该学派过分强调市场机制的优越性，强调政府官员品质中自利的一面，完全反对政府对经济活动的干预，这是不恰当的。但是，它指出了官员自身利益与公共利益的区别，这对我们来说有着非常重要的借鉴意义。在征地活动中，官员的自利倾向也会影响政府行为，特别是在土地资源环境的保护方面。出于政绩、选票和升迁机会等等的需要，政府官员们往往追求征地所导致的短期经济发展效果，而忽视土地被征用后所带来的生态环境损失。
多年来，随着经济增长和城市化速度的加快，我国政府征地的数量也在迅速增加。这个过程难免造成耕地、林地、草原、湿地、湖泊等等的减少，从而损害自然景观、物种多样性、大气质量和气候条件等等。这些都是公众环境权的损失。据《2004年中国环境状况公报》介绍，2004年全国耕地12244．43万公顷，园地1128．78万公顷，林地23504．70万公顷，牧草地26270．68万公顷，其他农用地2553．27万公顷，居民点及独立工矿用地2572．84万公顷，交通运输用地223．32万公顷，水利设施用地358．95万公顷，其余为未利用地。1997年至2004年，我国耕地面积减少了5．7％，8年之间净减少耕地746．7万公顷。我们原有的许多大河已经变成了小河沟。由中国国土资源航空物探遥感中心和安徽、四川、湖南等地相关机构共同实施的《长江流域地质环境遥感调查与监测》项目发现，我国近年仅长江中下游湘、鄂、赣、皖、苏五省因围垦而消亡的湖泊面积就多达1．2万平方公里，致使湖泊对江河的调蓄作用日益减小。50年前，黑龙江省三江平原湿地面积有536万公顷，占整个平原面积的80．2％，是我国最大的湿地，在世界上亦属罕见，但现在只剩下难以连片的斑块状湿地113万公顷。短短的50年，湿地锐减了79％。原有的土地被征用了，城市人口增加了，有些地方就毁林造田、围湖造地、围海造田，其结果必然是环境恶化。2005年，我国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26％。主要污染物排放量居高不下，化学需氧量排放达到1414万吨，超过环境容量800万吨的76％。全国有近三分之一的河流监测断面为劣五类水质，失去了使用功能。重点流域的监测断面中，劣五类水质的断面，海河占54％，辽河占40％，淮河虽然经过多年整治，仍然占32％⑥。多次发生的洪涝灾害、长期干旱、北方地区沙尘暴天气的加剧等等，是否与森林、草地、湿地的减少以及现有林草地的过度使用密切相关呢？这些问题不能不引起人们的深刻反思。
三、公众参与：公众环境权保护的重要途径
既然政府的征地行为有可能导致公众的环境权损失，那么这种权利就需要法律保护。没有相应的保护也就没有真正的公众环境权。公众环境权损失不会像被征地人局部权益损失那样引起征地纠纷，但是它会表现为公众福利的下降，造成公众的不满、怨恨，降低公民素质及其参与经济和社会发展的积极性。这种损失对社会的危害可能比被征地人权益损失的危害还要大。我国传统法律制度采取单轨制的保护模式，即由国家作为公共利益的代表，通过行政权力的运用和以政府专职机构为主体的公益诉讼来保护公众的环境利益。例如，国土资源部门和环保部门可以要求各种征地活动进行环境效果评估，对某些损害公众环境权的机关、团体和个人发出征地禁令或者进行查处；检察机关可以对征地过程中的违法行为进行调查和法律责任追究等等。对于公众环境权损失来说，这当然是首要的救济途径。我们把这种保护方式称为国家保护。只要各级专门机构及其官员切实贯彻“三个代表”思想和科学发展观，严格执法，国家保护的途径就可以在很大程度上使公众的环境权损失得到有效防范。
但是，国家救济的途径忽视了专职机构及其官员行为背离公众利益的可能，忽视了公众在环境公益保护中的积极性。实际上，专职机构很难对同级和上级政府的征地行为进行制约。要想真正有效地防止公众环境权损失，就必须尝试公众救济途径，充分调动公众参与土地资源和环境保护的积极性。首先，法律要保证公众在土地资源环境方面的知情权和话语权。各级政府对于所管辖土地的资源状况、利用效果及其环境评价情况等等，应当定期向公众公布。要允许和鼓励公众对政府的征地行为和土地管理行为提出批评。广播、电视、报刊和网络等媒体都应成为公众维护其土地环境权的阵地。其次，要保证公众对政府征地决策和土地管理决策的参与权。征地活动中的直接经济利益和环境损失究竟孰重孰轻？已经采取的环保措施能否使公众的环境权损失得到矫正？要回答这些问题都离不开公众。环境保护中的公众参与，已经逐渐被世界上许多国家的环境保护立法所认可。我国现行的征地法律只是对公众的参与做了原则性的规定，没有制定具体的实施程序，没有明确公众在征地活动中应有的地位，导致有关单位在征地的环境影响评价中对公众参与的形式、方法、内容和深度等等把握不准，存在着一定的盲目性。今后，与征地有关的立法工作应进一步落实公众的参与权。再次，要扩展公众的环境诉讼权，建立由公众广泛参与的环境公益诉讼制度，允许公众包括公民个人、集体、社会团体等作为环境诉讼过程中的公共利益代表人，追究政府有关部门和企业在征地活动中损害环境的行为。公众是环境损害的具体承担者，当某一政府机关批准的征地活动侵害了公众的环境权时，由公众直接参与的公益诉讼最能有效纠正其损害行为。
四、关于征地过程中环境公益诉讼的立法设想
一般的公众参与只是一种防范措施。当政府的征地决策损害了公众的环境权时，最终的法律救济办法还是支持由公民个人及其团体直接参与环境公益诉讼。我国法律在公众直接参与环境公益诉讼方面还较少规定。这就要求有所突破，逐步完善环境公益诉讼的立法。为此，笔者提出如下建议：
第一，要对环境公益诉讼实行单独立法。很多人认为，征地导致的环境损失的法律救济在土地管理法、环境保护法、行政诉讼法和民事诉讼法里面加以规定就可以了。笔者认为，土地管理法和环境保护法作为一种实体法和义务本位法，主要应规定政府及社会成员的资源保护及环境保护责任。它可以规定有关机构和团体接受公益诉讼的责任，形成一种宣示性的原则条款。但是，环境公益诉讼所要解决的主要是诉讼主体、诉讼程序、诉讼责任、诉讼时效等方面的问题。这些问题不适于在土地管理法和环境保护法中加以规定。另一方面，这种诉讼是由公民个人和团体出面主张全体公众的权益。它与一般权益人提起的私益诉讼有着显著区别。如果把这种诉讼纳入行政诉讼法或民事诉讼法中，可能就会使人忽视其中的特殊性，降低有关规定的实施效果。而且，把环境公益诉讼的有关规定分散到不同的法律制度中去，必然会降低环境公益诉讼的地位。
第二，要减轻公民提起环境公益诉讼的负担。环境公益诉讼维护的是公众的环境权。在这种诉讼中，起诉人并不能享受胜诉的全部结果，因而也不应像私益诉讼的起诉人一样承担诉讼责任。在这方面，我们可以借鉴发达国家的通行做法。环境公益诉讼应实行举证责任倒置或原告只负一般举证责任的规定。当被诉人对环境公益诉讼有异议时，他们应负责提供无过错证据。公民提起这种诉讼的费用原则上应该免缴，原告败诉时可适当缴纳，在诉讼获胜时国家还应对环境公益诉讼的原告进行奖励。为了鼓励公民主张环境公益权，这些法律规定是不可缺少的。
第三，要引入“禁令判决”，扩大诉讼效果。环境公益诉讼的问题往往具有一定的普遍性。它作为一种公益诉讼，应能在一次诉讼中解决多个相似问题，以便以较小的成本获得较大的收益。这就要求实行“禁令判决”。所谓禁令判决是指法院作出的禁止行政主体实施某种违法行为的判决。我国《行政诉讼法》及其司法解释规定了维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等六种判决种类。针对环境公益诉讼的特点，本着有利于保护环境公益的原则，环境公益诉讼法应该增加禁令判决这一新的判决形式。例如，法院可以判决禁止政府征用某类严重危害环境的土地。
第四，要让有关企业和政府官员个人承担环境公益诉讼的后果。环境公益诉讼的被诉人常常是政府有关部门。按照我国《环境保护法》和《民法通则》，被诉人承担环境损失责任的方式可以有赔偿损失、排除危害、停止侵害、消除危险、恢复原状、赔礼道歉等等。在环境公益诉讼中，如果由政府向公众赔偿损失或者恢复环境的原状，那么所耗费的资源实际上仍须由公众承担。如果由政府向公众道歉，那就会损害政府或有关部门的声誉，其结果可能危及社会的安定。因此笔者建议，环境公益诉讼的责任主要应由有关的企业和政府官员承担。参与征地的企业可以用赔偿损失的方式承担责任，而政府官员则可以用接受罚款、赔礼道歉、引咎辞职等方式承担责任。
注释：
① 哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，法律出版社2000年版，第6－7页。
② 路易斯·亨金等：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第156页。
③ 陈江龙、曲福田：《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，《江苏社会科学》2002年第2期；陆红生、韩桐魁：《关于土地征用制度改革若干问题的思考》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2003年第1期。
④ 李小霞：《关于公共利益的界定》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》2005年第3期。
⑤Ｊｏｓｅｐｈ Ｓａｘ，“Ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｔｒｕｓｔ Ｄｏｃｔｒｉｎｅ”ｉｎ Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｌａｗ： Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ Ｊｕｄｉｃｉａｌ Ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ Ｍｉｃｈｉｇａｎ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ， 1970， ｐ．471．
⑥ 孙佑海：《人与自然和谐与构建和谐社会》，《中国经济时报》2006年10月30日。
（责任编辑刘龙伏）
作者：邹清平
公共环境整治保护论文 篇2：
环境保护中的政府与公民社会：“从主导到合作”
摘 要：近年来，公民社会及其相关问题引起了学界的广泛关注。很多学者提出，公民社会为公众参与社会管理与决策提供了一个信任、合作和有效的平台，进而形成推动社会进步的力量。在此背景下，如何处理环境保护中的政府与公民社会的关系，就成为了一个必须探讨并加以解决的问题。当前环境保护背景中的政府与公民社会研究文献，可以大致归纳为环境保护中的政府，环境保护中的公民社会和环境保护中的政府与公民社会关系三个理路。具体到实践层面，在面对环境问题时，政府环境治理模式应进行由“政府主导型”向“政府-社会合作型”的转型，实现政府与社会在环境保护中的良性互动。
关键词：公民社会；政府；环境保护
一、 公民社会的概念
从不同的视角来分析，“公民社会”（Civil Society）概念具有不同的内涵。作为政治社会学的解析性概念的“公民社会”（市民社会），是在社会组织方式意义上使用的，它是一种分析性定义。塞利格曼（1992）指出，作为社会学概念的市民社会有两种宽泛的用法，一是在某种政治社会学的制度或组织的水平上使用，二是使它成为价值和信仰领域的一种现象。2004年，爱德华兹的《公民社会》一书在Polity Press出版，后被译为中文，书中系统地讨论了有关公民社会的各种观点和分歧。
“公民社会”是一个基本属性源于西方社会，体系极富开放性、内涵极富衍变性的概念。公民社会绝对不是一种自然的和不变的东西，而是一种历史现象；不是一致的共同模式，而是具有特质的社会现象。中国的公民社会是由独立自主的个人、群社会和利益集团构成，期间不包括履行政府职能、具有“国家政治人”身份的公职人员、执政党组织、军人和警察（邓正来，2008）。周国文认为，从当代中国社会分殊化变迁的进程及现实判断，“公民社会”是建立在社会主义市场经济基础上的非政治的社会关系领域。公民社会的构成有三个要素：其一，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，由经济、宗教、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构所组成。其二，这些社团组织由社会成员自愿地结合而形成，并在同国家的关系上享有自主权，以保障或增进成员的利益或价值。其三，公民社会有一整套广泛传播的文明的或公民的道德与风范（周国文，2006）。
与邓正来和周国文公民社会的概念相比较，俞可平等人关于公民社会的定义则更加具体。在他们看来，公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是相对于政治国家的民间公共领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业间的“第三部门”（俞可平，2005，2006；何增科，2007）。其基础和主体都被界定为公民所结成的各种各样的公民社会组织和民间组织。而中国环境公民社会则包括环境公民参与和环境公民社会组织两种形式，这两种环境公民社会形式对中国环境治理和环境保护工作都具有实质性的影响[1]。从制度与组织的分析层面，笔者更认同俞可平对于公民社会的界定。
二、环境保护中的政府
（一）环境保护中政府的职能和责任
随着改革的不断深化，政府的职能定位也由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以主要抓公共事务管理过渡（潘岳，2004）。有研究者认为，地方政府环境保护义务应该包括制度供给义务和环境执法义务。地方政府应当通过立法，明确环境保护中公众参与的范围（刘世昕、潘岳，2006）。为确保公众知情权，公众有权获得信息的范围；公众获取环境信息的方式；公众参与法规政策制定、环境管理、环境监督、环境影响评价的方式和途径。
除了环境保护中政府职能定位外，对于政府需要承担的环境责任，一些学者也有所著述。
环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务以及因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果，包括道义责任、法律义务、法律责任三个层面。李俊斌以对责任的解释为逻辑起点，分析了地方政府承担环境责任的理论基础，提出了地方政府环境保护义务的主要范畴，并阐述了地方政府环境保护责任包括政治责任和法律责任。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”。这主要是因为政府环境责任没有落实，出现“政府失灵”（李俊斌，2011）。
胡鞍钢在深入考察中国国情的基础上认为，政府除了应该在一些市场失灵的领域进行干预外，基于中国特殊的国情条件，政府还应该在注重公共投资、促进基础设施建设、保护自然资源和生态环境等九个方面予以强化自身的责任（胡鞍钢、王绍光，2000）。
（二）环境保护中政府存在的问题及出路
政府在环境保护中的角色定位应该是裁判者、投入者、监督者、协调者（孙萍，2002），从政府职能、政府目标、政府行为角度来看，我国地方政府目前在环境保护工作中存在着诸如角色错位、目标置换、行为失当等问题。
1我国环境保护中政府的选择性激励机制不健全。有学者指出，社会大众、企业组织、各级地方政府、中央政府各职能部门都存在着较为普遍的搭便车现象，在选择性激励机制不健全的情势下，使得环境公共物品得不到有效的供给。政府的责任便在于加强环境管理职能，为各类成员提供有效的选择性激励制度。政府需要加强环境管理职能，政府解决困境的出路在于为环境保护集体行动提供制度保障（罗文君，2011）。
2地方保护主义造成的县域环境问题普遍存在。解决这些严重的环境问题，必须从县级政府的宏观调控入手，正确处理经济发展与环境保护之间的关系，进行政策“源头”控制，实施环境与发展综合决策，破除地方保护，完善环境责任制。县级政府正确处理经济发展与环境保护关系的创新的对策包括：实施县域环境与发展综合决策；破除地方保护主义；改变以GDP为中心的政绩考核标准，完善环境责任制度（李冠杰，2011）。
3环境保护中各区域联合松散，时常出现相互扯皮和推诿的现象。有学者强调，虽然改革开放以来，我国已陆续成立的各种形式的跨边界区域经济（协作区）联合体在协调区域经济发展中取得了一定的实效，但在涉及诸如环境管理问题这样的重大利益问题时，由于这些联合体在制度上是松散的而且没有建立一系列的约束机制，不能很好地协调各方政府行为，故不利于问题的解决。要解决这一问题，就要在全国范围内，由各地方政府出面建立跨边界区域环境保护规划协作机构，建立定期或不定期的联席会议制度，机构的成员可由地方政府委派环保官员参加。国家环保总局也可设立地区协调机构，专门负责地区冲突的协调问题。通过中央政府的协调作用，缓解由于争夺资源，特别是环保争议引起的利益冲突问题（郭荣星、郭立星，2000）。在具体实践中，依据这一整体思想，有学者提出区域河流水污染综合整治的思路，并对实践设计进行了具体分析研究（王树功，2001）。
针对西部地区经济发展和环境保护的两难角色，李文星提出应加快建立跨省市的以区域为平台的区域环境保护合作机制的建议（李文星，2005）。但在同时，应当建立跨区环境补偿的机制，由非环境保护地区补偿环境保护地区的环境保护成本（李国平、刘治国，2008）。
除了管理上的优势，对环境的治理必须采取区域联合的思路，从生态系统本身出发，区域联合也具有理论根据。黄开智认为，由于环境因子相互联系的生态系统性，不同生态系统的巨大差异性，以及利益需求的多元性，在环境保护领域打破单一的行政区域控制，实行遵循自然规律的自然区域控制原则，更有利于环境保护工作的科学管理和生态利益的整体增进（黄开智，2004）。
（三）环境保护中的国家立法
1国内外环境立法研究现状。
国外学者对于政府环境责任问题的研究更多地从行政法学和政府经济学的角度展开，对于行政立法、行政执法、政府规制等问题的关注较多，主要集中在两个方面：一是在完善环境保护法制的前提下，重视对政府环境保护执法问题的研究。二是随着管制经济学的兴起，更加重视在技术操作层面对环境管制手段加以改进。概括地看，国外学者和政府对环境执法问题的研究重点主要体现为：一是重视公众的参与和监督。政府通过散发或者是寄送指导手册等宣传品，向公众宣传污染的原因和影响，激发公众参与环境保护的热情（West Virginia Div，1975）。任何人受到有害环境活动的不利影响时，都有权要求行为人停止侵害，赔偿损失，把环境保护与每个人的切身利益联系在一起，给公众参与原则赋予了实践意义（Stein P，1996）。二是注重提高行政执法效率，并且重视环境保护法律法规的具体化和可操作性的研究。美国的《清洁空气法》为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，特地对行政规章的制订程序作了详细的规定（Dezalay Y， Garth B，1997）。
环境利益的分配是环境法的规范性关怀，进行环境立法，必须要考虑不同群体的利益，抽象地制定立法是不可能的（比尔德，1987）。在中国当今的环境立法中，杜健勋指出地区与群体的利益立法表达有别，因此需要正视地区与群体的环境利益差别问题，特别是环境资源立法中的利益分配与衡量问题，否则会出现环境侵权救济不力，生态和产业补偿缺位，环境功能区划模糊等环境资源立法的不良后果（杜健勋，2009）。吴卫星则认为我国环保困境的根本成因是政府环境规制的失灵，而其根本出路则在于引入“社会合作”理念，创建绿色公民社会。只有引入社会监督，才能有效克服环境保护中的政府失灵与市场失灵（吴卫星，2011）。
2环境立法存在的问题。
张建伟以环境法的有效性不足作为切入点，探求环境法有效性不足的原因，指出政府环境责任不完善对环境法有效性的影响。以此为分析起点，进一步阐释在政府环境责任的理论基础和现实基础的前提下，研究设立政府环境责任的指导思想和要求，寻找完善政府环境责任的关键（环境民主的落实、环境理念的改变、环境立法体制的健全），确定加强政府环境责任的若干重点领域，剖析政府环境责任实现的保障——健全对政府的环境问责制，强调要构建立体的政府环境责任问责制（张建伟，2008）。
在立法层面对政府职责和行为的要求也是政府责任实现的一个重要保证，缺少法制的约束，在环保要求与经济效益的冲突中就难以保证环境要求和生态责任的实现。有了政府责任的法制化，在环境治理中的责任机制才成为现实可能（陶火生，2011）。还有学者以环境保护法的修改为例，提出为了确保法律的真正施行，要严格禁止地方政府的保护主义和主要领导人的不当干预，除此之外还必须从社会中寻找制衡力量，保证政府可诉和环境公益诉讼的实现（汤伟，2011）。
三、 环境保护中的公民社会
（一）环保NGO的参与
随着我国公民社会的成长，环保NGO在环境冲突中频频露面，发挥积极作用，成为学者们关注的焦点。过去的十年里，非政府组织已经成为了支持中国政府所实施的环保努力的一个重要力量。国内对于环境NGO的研究也初步形成体系，其研究特点表现为三方面：一是自上而下的NGO研究的较多，如康晓光对中国青少年基金会的研究（康晓光，1999）。二是将环保NGO的实证分析作为研究重点，如赵秀梅、卢红雁、徐忠杰等对首都多所学校的学生环保社团进行了调查分析（赵秀梅，1998；卢红雁，2000；徐忠杰，2011）。三是研究深受现实热点的影响，主要表现为对现实热点问题，热点事件的回应积极，但引导性弱。如圆明园防渗工程等环保事件中暴露了环评制度中公民参与的不足，很快学界就出现了大量对环评中公民参与的研究（桂林，2003；潘岳，2004；李艳芳，2004；梅献忠，2007；史玉成，2008；熊勇，2011）。
1环保非政府组织的形成。非政府组织的出现满足着人类的重要需求，但在世界各地的发展很不平衡，总体来说仍然是一个未来难卜的十分脆弱的机体（莱斯特等，2002），而环保NGO就是这样一个公益性主体（陶传进，2007）。
有学者撰文探讨了环保非政府组织（ENGOs）是如何作为最早的公民社会团体于20世纪90年代中期形成的，以及政治环境是如何发生转变从而使卫生部门的非政府组织得以建立的过程（汤普森，2009）。文章认为政治环境能够促进或者阻碍环保非政府组织的发展和成功，决定其表现，反过来这些组织的行为表现以及其他外部政治因素都将反作用于其运行环境。
与此同时，中国环境非政府组织的发展也得到了确认。中华环保联合会把中国环境非政府组织的发展归纳为三个阶段：自1978年起到20世纪90年代初，是中国环境非政府组织的兴起阶段；1995年至21世纪初，它们把环保工作向社区和基层延伸，这是我国环境非政府组织的发展阶段；2003年至今，环境非政府组织进入成熟阶段，它们的活动方式开始表现为联合行动，共同抗争，而且它们的活动领域也发展到组织公众参与环保、为国家环保事业建言献策、开展社会监督、维护公众环境权益等（中华环保联合会，2006）。
2环保非政府组织的特点。首先，目前中国并没有一套行之有效的法律程序督促政府征求环境非政府组织的意见，环境非政府组织在形式决策权、环境知情权、尤其是环境诉讼方面缺乏充分的法律依据。非政府组织参与环境保护缺乏制度化的环境，非政府组织仍然徘徊在社会的边缘，缺乏表达意见的制度渠道。其次，理论上看，ENGO是社会公益的追求者，他们的行动基础是所谓的自我超越性（selftranscendence）价值，更加关注作为全社会公共福益的生态环境的保护（John & Guyer，1980）。再次，NGO在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府——社会——市场这样一个框架体系下，可以弥补政府和市场等各方的不足（吴玲，2006）。最后，环保非政府组织与公民社会存在着内在一致性（龙静云，2007），公民社会的道德性和整合功能为环保非政府组织的道德整合提供基础和依据。
3环保非政府组织的作用。研究表明，环保非政府组织的作用主要有以下几方面：普及环保意识，宣讲环保知识；采取行动进行环境治理与保护；影响国家环境保护政策；监督政府；在民众与政府之间起到了良好的沟通作用（董莉，2011）。环境非政府组织作为社会监督的形式、动员资源的方式推动环境保护领域的公共参与，保护生物多样性及保护自然生态环境等方式，从而对提高公众的环境意识和缓解伴随经济发展而日益严峻的生态环境危机起到了重要作用（王名等，2003）。
环境非政府组织由于自身具有不同于政府组织的一些特征，是市场、政府和公众之外的一支重要的社会力量，因此在环境保护工作中往往发挥着政府组织所不具有的功能，具有弥补政府失灵和市场失灵的作用，有效弥补了政府工作的薄弱环节，是政府组织在环境保护领域的重要补充（刘天齐等，2003；陈廷辉，2003；叶林顺，2006）。同时，非政府组织还可以向政府提供咨询和信息；引导并参与有利于环保的项目开展；影响国家和政府间组织的有关环境的决策；参与促进公众参与环境保护的制度建设等（李莉，2006；汤普森，2007）。
除此之外，还有学者从更深的层次说明了环境非政府组织所起的作用，认为中国的环境非政府组织总体上完成了从宣教者到倡导者的转变，开始迈向公众参与的制衡型道路（付涛，2005）。
（二）公众的环保参与
1公民参与的意义。潘岳指出，所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。公共事务，包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作，我们一向提倡走群众路线，一向发动群众出主意想办法。“走群众路线”与我们现在提倡的“公众参与”的区别在于，走群众路线强调的是政府的领导方法与群众的义务，而公众参与强调的是群众的权利与政府对此权利的保护（潘岳，2004）。在现代的环境治理体系当中，主角不再仅仅是政府和企业，公民个人和组织也成为了系统中的重要组成部分，只有公民的不断参与，环境治理才能够建立起有效的监督机制，才能够实现环境治理的目标（吕丹，2007），群众性是环境非政府组织的生命源泉所在（马丽英，2006）。在城市社区建设中，围绕生活环境质量保障的公众政治参与和监督很可能即将成为城市社区功能建构及基层政府职能改革的着重点（郇庆治等，2004）。世界范围内的四次危机和两次革命性变化汇合成为公民参与的推动力量，环境保护公民参与的勃兴正是得益于此背景。而环境权的确立使环境保护中公民参与具备权利基础。环境保护中公民参与的路径包括环境立法参与、环境决策参与、环境管理参与、环境救济参与。应该借鉴环境法制发达国家的经验，完善我国环境保护公民参与法律制度（熊勇，2011）。社会公众作为良好环境的享受者和环境公害的直接受害者对环境状况最关心、最了解，参与环保的热忱也最高。可以说他们是完善和实施环境法治的根本动力来源，是促进环境改善的重要社会资源和力量。而环境公益诉讼作为公众参与环境管理的一种新兴的重要手段，已为许多国家所采纳，在环境保护中发挥着越来越重要的作用。政府应当采取各种有效的措施，鼓励和支持公众积极投身到做好环境保护的工作中（桂林，2003）。
2对公民参与的反思和评价。在这方面，国外学者走在了前列。20世纪90年代末的实证研究通过对参与效果的评估，对公民参与式环保提出反思，认为政府“政策”比公民参与更加有利于环境保护，政府应当是环境管理的主导者（Folz & Hazlett，1991）。Delicath则从公众参与对制定环境决策的影响的角度反思了公民参与的优势和局限（Delicath，2004）。Thomas Wbler和Seth Tuler对森林管理决策过程中的公民参与进行了评价，提出公民参与的评价标准。Saijo等运用博弈理论构建了针对环境资产在内的非排他性公共物品的自愿参与模型，进一步支持了参与者在非排他性公共物品管理中的重要性（Vastag，1996）。在国内，也有学者提出“社区参与”逐渐成为公民环境治理的重要形式（吕丹，2007）。公民个人的诉求能力有限，特别是在中国，公民社会尚未完全形成的时候，公民的个人环境权利诉求往往不能得到解决和满足，此时，社区参与就是一种最好的表达途径和活动载体。
四、政府与公民社会的关系与互动——“环境治理中政府的转型，从主导走向合作”
（一）公民社会的形成和构建问题
以俞可平为代表的一些学者认为中国公民社会已经形成。市场经济的发展、政府权力的下放和职能的转变，私人利益的承认和鼓励、基层民主政治的发展，所有这些变迁都表明，个人活动的空间已经明显增大，政治国家与市民社会之间的界限正在变得明晰起来，一个相对独立的市民社会正在中国逐步出现（俞可平，2005；蒯正明，2008）。还有学者讨论了在和谐社会背景下构建公民社会的可能性。和谐社会的国家与公民社会关系模式应该是有能力的国家与自立的公民社会的互动与合作组合。自立的公民社会意味着存在非政府的纯粹的私人领域或称公民领域，这是国家与公民社会互动与合作的必要条件。在一个和谐社会中，此二者是互为条件的（张亲培，2006）。
（二）政府与公民社会的互动问题
1政府与公民社会的互动的理论经验。
邓正来和景跃进（1992）在《建构中国公民社会》一文，较早地提出了公民社会与国家关系的“良性互动说”，但主要针对“市民社会对立或对抗国家”的看法提出来的，对于在中国实现两者良性互动是否具备相应的基础以及如何实现二者互动缺乏讨论（邓正来、景跃进，1992）。
在国家与公民社会和谐互动的具体途径上，有的学者主张从三方面着手：第一，政府要把有关决策制定的信息（除按规定不予公开的以外）向民众公布出来，让民众对政府制定社会决策的有关情况和程序有所了解，这是互动的基本前提。第二，国家权力和公民权利互动的新局面的建立，还要让公民参与到决策制定当中。第三，国家权力和公民权利互动局面的建立，还需要建立官民互动组织，非政府组织是官民互动的纽带（李萍，2005）。周红云通过对上海市普陀区“长寿模式”案例的实证分析验证了这一点（周红云，2010）。
2政府与公民社会互动的环境实践。改革开放三十多年来，我国的环境问题日益严峻。环境问题作为中国经验的基本元素之一已为学界所关注（黄平，2005；李培林，2007，2010；黄宗智，2009；包智明，2011）。在环境保护方面，虽然政府做了很多工作，环境治理方面确实已经日益制度化，但环境治理的成效非常有限，中国环境危机的态势依然严峻，由此凸显出某种程度上的环境治理失灵。只有借助公众的理性维权行动，动员公众的参与，以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果，才能真正有效改善整体环境状况（洪大用，2008）。由政府主导的环境治理与环境政策实施，由于中央与地方之间的利益冲突和环境治理机制的内在缺陷，导致环境治理与环境政策实践无法达致应有的理想效果。在很多情况下，环境治理成为地方政府平衡“维稳”与“GDP”二者关系的权宜之计，从而陷入一个“污染——治理——继续污染——继续治理”的循环怪圈。当前我国的环境抗争抑或治理陷入了一个看似无解的困境，其根源不在于发展主义的幽灵而在于“社会”的缺席（包智明，2011）。为此，有学者呼吁在环境治理方面应该加强非政府组织的参与，如让非政府组织参与环境应急管理。这是一个与环境应急行政机关之间直接而连续不断地协商合作的过程，也是不断激励双方采取有力措施，确保双方确实遵守应急法律规则、互信合作的过程。这种全新的开放型、参与式的环境应急协作治理模式，必将有效促成我国环境应急管理“两条腿走路”的战略新格局，即由“政府主导”逐步转向“与非政府组织协力合作”。二者相辅相成，共同提高国家环境管理效率和应急能力。这既是社会转型的必然选择，也是环境应急法治的基本进路（肖磊，2011）。
在环境保护的具体实践中，政府部门对环保组织的认识正在发生积极变化。一些地方政府已经开始对环保组织的作用形成了新的认识，非政府组织开始和当地的机构形成更加良性的互动关系。如在当地环保部门的支持下，襄樊绿色环保组织对汉江的保护，淮河卫士对淮河的环境改善的努力，等等。同时，一些地方政府部门开始主动同环保社会组织进行接触。重庆市发改委曾于2010年邀请国内多家环保组织到重庆，就重庆的环境保护问题进行深入探讨。嘉兴市曾多次召开环境信息公开和公众参与研讨会，邀请环保组织和各地政府官员共同参与探讨公众参与环境保护。天津泰达环保局也多次邀请NGO组织参与座谈会，就NGO在环保方面可以起到的作用和如何参与进行了深入探讨。在此期间，中国环境报、环境保护杂志社等媒体搭建了平台，表现了政府和公众对环保组织的重视（马军，2011）。
五、评述及结论
从对以上文献的梳理中，我们可以看出，我国学者对于环境非政府组织这个热点给予了一定的关注。并且，这一时期围绕着中国公民社会是否形成、公民社会的发展对社会主义和谐社会构建的作用、国家与公民社会的和谐互动以及发展公民社会促进社会和谐等方面出现了大量的理论成果，这对公民社会的发展与和谐社会的构建具有极为重要的意义。
以往的研究者倾向于从总体上描述非政府组织在环境保护中的作用，而要更好地理解非政府组织这一新生的政治社会现象在环境保护中的作用，则需要专门的个案研究和更深入的理论分析。如对草根组织的研究比较少，清华大学NGO研究所曾在2000年和2001年对全国多个NGO进行了个案调查，其间涉及如“地球村”、“自然之友”这样的草根组织，但是这样的个案调查报告主要从全面的角度来对草根组织进行描述，缺少对草根组织个案进行的专门研究。
国内学者关于政府环境责任的研究主要集中于政府如何更好地进行生态环境保护和治理等应用对策性问题的研究。然而，一个健康和谐的社会必然是社会系统运转协调的社会，国家、市场与“社会”均衡发展，否则无论是环境抗争抑或治理都将继续付出更为惨重的代价。生态环境问题的解决依赖于社会互动关系，其解决方案需要经历一系列的社会互动过程来接近它的目标。而社会互动过程中多元力量的博弈很可能影响到原初目标的实现。生态环境问题的解决不可能由任何一种社会力量单向的权力过程来实现，而是要在决策最初和实践过程中强调多元力量的共同参与。
在环保领域里，公民社会的两类主体应当包括环境利益受到危害的社会公众与从事环境保护的民间组织。他们本来该作为并列的公民社会组分而存在，但在现实中，社会公众虽然可以被赋予环境保护者的角色，且他们的参与在相关政策中极其重要。但是由于他们代表环境利益时的组织能力不足与表达环境价值时存在漏洞，因而与理想的公民社会组织有一定的偏离。社会公众的缺陷恰好能够由NGO的特点得到补偿，作为环境价值与社会责任感的双重持有者，NGO有潜力成为一种辅助与引导社会公众的精英性社会力量，并在二者间建立起合作型的公民社会结构[2]。在理论上，朱旭峰探讨中国环境公民社会影响环境治理的作用机制。在实证上，作者以中国环境治理的地区差异为基本视角，验证了当前中国环境公民社会对环境治理确实存在重要影响这一命题，从而在阐清了关于中国环境公民社会现状的片面认识的基础上进一步推进了现有研究[1]。长期以来，中国环境治理的主体都是政府。但是，按照现代的治理理论，仅仅靠政府进行环境治理，效果并不理想。从中国西部民族地区环境保护角度来看，必须构建一个由中央政府、民族地区地方政府和民族地区社会组织相结合的三维主体结构，才能达成加强环境治理的目标。
公共服务的供给主体应该从单一转向多元：政府为第三部门的大力发展创造条件，政府解决不了、解决不好的公共服务应让渡给第三部门，实现公共服务供给主体多元化[3]。所以，政府在环境治理中的作用就在于政府环境治理的转型，即“从主导走向合作”。在国家与市民社会的理论框架下，我国政府在面对环境问题时，正在通过治理模式的转型，从政府主导型向政府-社会合作型转化。这种转型一方面是政府主动转变的结果，另一方面是我国公民社会不断发育所带来的自下而上的压力。中国公民社会的理论取向，就是要建构一个凸显公民价值与权利的民主社会，从而实现国家与社会的良性互动。
参考文献：
[1]朱旭峰转型期中国环境治理的地区差异研究[J]经济社会体制比较，2008，（3）
[2]陶传进从环境问题的解决中看公民社会的应有结构[J]学海，2007
[3]王和平公民社会环境下我国政府管理转型的基本走向[J]湖北行政学院学报，2007，（3）
[责任编辑：王 篆]
作者：王拓涵
公共环境整治保护论文 篇3：
地方政府环境责任论纲
〔摘要〕 近年来，各地因为政府及其环保职能部门忽视环境保护而引发的环境公共事件层出不穷，究其原因，主要是地方政府环境责任的缺失。政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务以及因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果，包括道义责任、法律义务、法律责任三个层面。本文以对责任的解释为逻辑起点，分析了地方政府承担环境责任的理论基础，提出了地方政府环境保护义务的主要范畴，并阐述了地方政府环境保护责任包括政治责任和法律责任。
〔关键词〕 地方政府；环境责任；政治责任；法律责任
〔
〔作者简介〕李俊斌，山西大学政治与公共管理学院博士研究生，山西太原 030006；
刘恒科，山西大学商务学院讲师，山西太原 030031。
近些年来，环境保护领域公共事件频发，吸引着社会各界的关注，同时也引发我们对于地方政府环境保护责任的思考。正如国家环保总局副局长潘岳在2006年9月评论甘肃省徽县群众血铅超标和湖南省岳阳县砷超标事件时直言，“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门负责人负有重要责任。〔1〕”在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”。这样的地方政府固然应该受到谴责，然而，这么多的地方政府执行环境法不力，体现了地方政府环境责任的缺失，本文将从地方政府环境责任基本理论角度进行深入探讨。
一、地方政府环境责任的界定
（一）地方政府环境责任的界定
广义的责任包括义务和责任两方面在内，即法定义务和违反法定义务之后的法律责任（又称为第二性义务）。根据这一理论，政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务（或者职责，权力，统称为政府第一性环境责任）以及因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果（简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任）〔2〕。
（二）地方政府环境责任的三个层次
根据经济法主体的经济责任制的观点〔3〕，地方政府环境责任应当包括三个层次：即角色责任（道义责任）、法定职责（法律义务）、法律责任三个层面。角色责任是一种应然状态，社会期待，属于道义范畴，道德范畴。法定义务是由法律明确规定的，地方政府应当承担的法定职责，具有权利义务的一体性。法律责任是因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果。
环境角色责任和环境法律责任最重要的区别是责任规范的范围不同，作用形式也不同。这两种责任在调整社会关系时有其各自的作用和优势。总之，环境角色责任作为一种道义责任，有上升到法律的高度上来，即向环境法律义务转化的趋势。我们可以根据现实的需要把环境道义中的某些原则和要求以法律规范的形式加以确认，使之具有法的属性。遵守法律化的环境道义成为法律上的义务，从而使它获得强有力的保障。对于既违反环境道义规范也违反环境法律规范的行为，既要受到道德谴责又要受到法律追究，这样就能使环境道德更好地发挥作用。对于仅违反环境道义的行为，则由道德评价或者其他法律之外的手段来调整。而环境法律责任作为违反环境法律义务而承担的否定性评价，原则上必须与环境法律义务是对应的，否则由于惩戒机制的缺失而使得义务不履行并没有得到及时有效的评价反馈，就会最终导致环境法律失灵〔4〕。
二、地方政府承担环境责任的理论基础
（一）科学发展观理论
以科学发展观为统领，构建和谐社会是我党结合国家经济和社会发展的现实提出的一项重要的治国方略。国家主席胡锦涛在十六届四中全会上总结了构建和谐社会的六大特征，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中人与自然和谐相处就是指生产发展，生活富裕，生态良好的状态。中共中央十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，又将建设资源节约型、环境友好型社会作为一项重大任务来实现。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上发表题为《全面落实科学发展观 加快建设环境友好型社会》的讲话，指出“贯彻落实科学发展观，促进人与自然和谐发展，必须加强环境保护。”“保护环境是加强社会管理和公共服务的重要方面，是政府义不容辞的职责。地方政府要对环境质量负总责，把环境保护摆上重要议事日程。”
（二）公共产品理论和外部性理论
公共物品的严格定义最早由萨缪尔森给出，其将纯粹的公共物品定义为：每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。根据其定义，公共物品〔5〕具有两个重要特征：即非排他性和非竞争性，一旦公共物品提供出来，不可能排除任何人对它的消费和享用。外部性主要研究市场经济条件下一个市场主体对于其他主体或者社会的影响，以减少负外部性，增进正外部性。
环境治理与经济发展总是在特定的制度框架下进行的。由于环境资源的公共属性和“外部效应”，市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，即所谓“市场失灵”，从而为政府干预即通过制度创设和供给降低交易费用提供了理论依据。对于市场机制不能有效提供良好环境这一公共物品，政府应承担义不容辞的责任；对于由负外部效应引起的环境污染、资源耗损等，由政府运用法律、经济手段加以矫正，以控制经济运行轨迹趋于正常状态，同时也为市场机制功能的有效发挥提供良好的平台。政府必须加大投入保证环境质量，同时越来越多相关的环境法律、制度、规划将由政府提供并保证执行。
（三）政府责任理论
保护环境关系到我国现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。党中央、国务院历来重视环境保护工作，把保护环境作为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略。党的十六大以后，党中央提出树立科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要思想，提出建设资源节约型、环境友好型社会的奋斗目标。这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新飞跃，也是加强环境保护工作的根本指导方针。同时，这也明确了环境保护是政府的重要政治责任。
我国《环境保护法》第 16 条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。1996 年 8 月国务院发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中也規定：“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制”，“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责”。这些规定在法律上确认了地方政府在环境保护方面负有职责。根据权责一致的原则，如果地方政府违反环保职责则有可能承担相应的责任，即地方政府的环保责任。
（四）环境权益观
随着当代哲学思潮的发展，人类逐步认识到人类和环境的关系并不是传统意义上的主体和客体，支配与被支配的关系，而是平等的和谐共处关系。根据当代环境权理论，环境权包括公民（自然人）、单位、国家和人类环境权，其中公民环境权是最基础的环境权。公民环境权是指公民有在平衡、健康的环境中生活的权利。环境权的意义在于：确认自然人享有在适宜环境中生存、发展的权利和履行保护环境的义务，是自然人依法利用环境要素或环境资源，享受适宜的生活环境条件的法律保障，是防止个人生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害，或在受到损害时依法请求救济的法律武器。它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理和提起公益诉讼的平等资格，是实行环境民主和公众参与的法律依据。公民环境权为公民参与环境决策和管理、提起环境公益诉讼奠定了权利基础。环境法中的政府环境责任的完善，应该以保障和落实环境权为宗旨，特别是要从维护和落实公民环境权出发，通过规定政府支持公众参与环境保护公益环境诉讼，为公民享用环境权提供服务等政府环境义务，以公民环境权制约企业经济人本性以强化政府对企业管制的权力，以公民环境权制约政府权力以解决政府权力滥用及寻租等政府环境失灵问题，以公民环境权激活政府环保义务以解决环境执法司法正当性和有效性问题。
三、地方政府环境保护义务
我国《环境保护法》第 16 条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。1996 年 8 月国务院发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中也规定：“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制”，“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责”。这些规定在法律上确认了地方政府在环境保护方面的法定义务。具体来说，地方政府环境保护义务包括以下几方面：
（一）制度供给义务
根据制度经济学的观点，制度本身也是一种资源。环境保护法制化需要健全的环境立法予以支持。因此，地方政府主要职责之一就是制定完善的法律法规，保证各项环境工作都能有法可依。根据《立法法》第73条的规定，地方政府可以根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章，可以根据本地方的具体情况和实际需要制定地方政府规章；开展环境保护政策研究；组织对地方重大经济和技术政策进行环境影响评价工作。
从实体上来说，地方性环境保护立法应当兼顾对“市场失灵”和“政府失灵”的双重关注，既要体现“监管被监管者”，又要体现“监管监管者”〔6〕，全面规定经营者的环境义务、责任，以及政府机关及其工作人员的环境职责和责任。从立法程序来说，应当充分体现民主，充分听取社会各界的意见，充分重视公众参与机制和市场机制的运用，这样立法才有可能更加科学合理，具有正当性和有效性。
（二）环境执法义务
地方政府环境保护执法不严，监管不力，已成为影响环境治理的严重障碍〔7〕。近些年来，我们重视环境法制建设，加强了环境管理。但是，环境保护中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，对环境违法处罚力度不够，违法成本低、守法成本高。一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方保护主义。有的地方不执行环境标准，违法违规批准严重污染环境的建设项目；有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心，动不了手，甚至视而不见，放任自流；还有的地方环境执法受到阻碍，使一些园区和企业环境监管处于失控状态。这种状况不改变，环境污染就不可能得到根本治理。
为此，地方政府必须加大环境执法力度。建立完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件。深入开展整治违法排污企业、保障群众健康专项行动，决不允许违法排污的行为长期进行下去，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。
（三）推动公众参与义务
环境保护涉及到广大社会公众的利益，市场主体对于环境资源的不同利益需求和自主选择、自主决定权，对于地方政府决策的参与权、监督权应当得到充分的尊重。因此，政府具有推动公众参与环境保护事业的责任，充分发挥市场机制和公众参与机制的作用。在公众参与方面，明确公民参与环境保护事业的基本权利；构筑公民环境权的保护制度，明确公民的环境使用权、知情权、参与权以及相应的程序性权利。公众参与遵循广泛、平等、民主、公开和便利的原则。
地方政府应当通过立法明确环境保护公众参与的范围《山西环境保护公众参与办法》第六条规定，“环境保护公众参与范围：（一）以法定方式參与环境立法；（二）参与环境保护政策的制定和环境保护规划的编制；（三）参与建设项目环境影响评价、规划环境影响评价工作；（四）建设项目竣工环境保护设施验收工作；（五）重点工业污染防治及生态恢复治理工作；（六）对环境保护部门的工作提出意见和建议；（七）对环境违法行为进行监督、检举和控告；（八）对环境保护行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊等行为进行检举和控告；（九）法律、法规、规章规定的其他行为。”；为确保公众知情权，公众有权获得信息的范围；公众获取环境信息的方式；公众参与法规政策制定、环境管理、环境监督、环境影响评价的方式和途径。应当运用奖惩结合的调整手段，对公众积极参与环境保护工作颁发荣誉证书或者给予表彰；对于模范遵守环保法律法规、积极公开环境信息，接受公众监督的企业给予鼓励；对于违反环境保护义务的企业依法进行处理；对于环境保护行政主管部门或者负有责任的行政机关工作人员违反环境法律规定的予以问责，给予行政处分。
四、地方政府环境保护责任
（一）政治责任
从世界范围内来看，政治责任主要包括政党更迭、引咎辞职等。我国《公务员法》从基本国情出发，规定了公务员引咎辞职制度，将领导成员应当承担的政治责任予以法律化。我国对于违法乱纪的党政领导干部，依法追究其法律责任的制度已经比较健全。但是追究工作失职、领导失误等领导责任的法律制度尚未建立，现实中相当一些领导干部的责任意识淡薄。现在通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度，并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范，有利于为党政领导干部的责任追究制确立法律依据。根据环境法律法规规定，各级政府、政府各部门要按照各自享有的环境保护职权以及运行方式和环境可持续发展的目标要求，明确其在环境保护工作中的政治责任，并予以合理的分配；同时将建立起严格的环境政治责任追究制度，监督制度，问责制度，若未能履行环保职责或未能正确、合法地履行环保职责将受到追究，直至被追究法律上的责任。
（二）法律责任
1.违宪责任
地方政府的环境违宪责任是指地方政府的行政行为违反宪法规定的环境保护内容所应承担的后果，特别是地方政府发布的具有普遍约束力的决定和命令等抽象行政行为若直接与宪法相关规定发生冲突，地方人大及其常委会则可通过撤销、罢免等方式追究行政机关及其首长的责任。根据我国的立法现状，宪法的规定基本体现在各基本法律、法规中，违反了宪法的规定一般也同时触犯了某些相关法律法规并有相应的责任承担。但是由于立法技术问题以及考虑到国情和规范的可操作性，还有一些原则性较强的规定并没有在具体法律中体现，如环境权、受教育权等权利的现实保护和救济，以至于在实践中很难对违宪行为进行处理。此外由于违宪审查制度在我国还没有真正建立起来，现实中做出违宪行为的往往又是地方政府或其他很难对其追究责任的机构或者官员，这既不利于我国法治权威的树立，也不利用民主制度的正常运行，因此对这一责任的追究机制亟待建立并完善。这种违宪责任的追究需要健全各级地方人大监督的职责，根据《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》履行监督职责。
2.行政责任
地方政府的环境行政责任主要是地方政府行政行为违反了环境法律、法规规定的职责义务时所应承担的行政责任。地方政府的环境行政法律责任根据主体进一步细化，可以分为地方政府承担的环境行政法律责任以及政府公务人员承担的环境行政法律责任。关于政府机关公务人员的行政责任，相关法律法规进行了明确的规定。国家环保总局于 2006 年 2 月 20 日公布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中要求对有环境保护违法违纪行为的国家行政机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及对有环境保护违法违纪行为的国家行政机关工作人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予行政处分。该暂行规定对行政机关违反环保职责的行为及其相应的责任形式做了比较全面的规定，是我国环境责任立法的一个进步。但其法律效力尚低且为暂行规定，是否能在实践中得到很好的执行目前尚不得而知。希望国家在这方面加快立法的脚步和力度，不断地完善环境责任立法。
3.刑事责任
环境犯罪构成要件是构成环境犯罪的必要条件。承担环境刑事责任的前提是地方政府的行为符合了环境犯罪的构成要件。它与其他犯罪一样，也包括四个方面：（１）环境犯罪的主体。环境犯罪的主體是指从事污染或破坏环境的行为，具备承担刑事责任的法定生理和心理条件或资格的单位和个人。地方政府的环境刑事责任根据主体可以分为地方政府的环境刑事责任和其公务人员的环境刑事责任。（２）环境犯罪的主观方面。在破坏环境的犯罪中，多为故意犯罪。但也有过失犯罪，即对环境损害后果的发生在主观方面上存在过失的心态。 （３）环境犯罪的客体。环境犯罪客体是为环境刑法所保护并为环境犯罪行为所侵害的社会关系。（４）环境犯罪的客观方面。环境犯罪的客观方面是环境犯罪活动外在表现的总和。包括犯罪人所从事的危害环境的行为、危害结果以及行为与结果之间的因果关系。根据环境法及刑法的有关规定，地方政府公务人员在环境方面的刑事责任主要是渎职犯罪，包括滥用职权罪、玩忽职守罪、环境监管失职罪等。
4.其他责任形式
地方政府作为公法人，其承担责任的形式较其他责任主体是有限的〔8〕。 因为即使是一个良好的政治制度也不应该让政府去负无限责任，这样不利于责任的区分。因此，地方政府可能承担的责任刑事主要是违宪责任、行政责任、政治责任、刑事责任。地方政府基于其职能定位，不可能承担民事责任即环境侵权责任。
结语：
地方政府环境责任是一个完整的“角色责任——法定义务——法律责任”的逻辑体系。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”。这主要是因为政府环境责任没有落实，出现“政府失灵”。只有完善环境法律责任体系才能保证全社会的所有力量都能对环境保护负起责任，尤其是使得地方政府重视环保职能的行使，保护我们赖以生存的环境；只有完善环境法律责任体系，对地方政府追究环保责任，才能使我们国家不致走发达国家“先污染，后治理”的老路，实现环境保护与经济的可持续发展；只有完善环境法律责任体系才能使我们的各项工作符合节约型社会以及国际环境保护发展趋势的要求，树立良好的责任政府形象。强化地方政府环保责任，将地方政府的环保责任在法律中落到实处，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，才能最终建立起完善科学的环保责任体系，依法开展环境保护工作，实现依法治国的伟大构想。
〔参考文献〕
〔1〕刘世昕，潘岳.甘湘两起重大环境事件源于“行政不作为”〔J〕.中国青年报，2006-09-15.
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〔3〕潘静成，刘文华.经济法〔M〕.中国人民大学出版社，2008.
〔4〕张建伟.完善政府环境责任的若干思考〔J〕.河北法学，2008，（3）.
〔5〕刘丽霞.公共管理学〔M〕.中国财政经济出版社，2002.193.
〔6〕〔7〕吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度构建〔J〕.法商研究，2009，（5）.
〔8〕江平主编.法人制度论〔M〕.中国政法大学出版社，1994.41-45.
（责任编辑：石本惠）
作者：李俊斌 刘恒科