2014年8月, 国家发改委发文要求加快推进信息、电网、油气等重大网络工程建设;同年10月, 国家发改委联合国土部、住建部、环保部及银监会发文, 要求加快推进国家重大工程建设;国家天然气管网的建设迎来了黄金期。随着经济和社会的发展, 长输天然气管道项目核准所需的材料越来越多, 项目前期工作的深度、难度也在不断增加。
1 长输天然气管道项目前期工作的内容
前期工作内容主要包括以下几个方面:项目前期立项、可行性研究、专项评价、项目核准要件办理、编制项目申请报告、签订资源及市场供销协议、取得银行贷款承诺函等。其中, 制约项目进度的关键是专项评价及核准要件办理。笔者负责的新疆煤制气外输管道项目的前期工作, 涉及13个省 (自治区) , 核准要件将近1300份, 前后历时2年半。
2014年5月14日, 国家发改委发布了《政府核准投资项目管理办法》, 对项目核准重新提出了相关要求。目前, 管道项目上报国家发改委核准需要提交核准请示文件、项目申请报告、建设单位相关材料、银行贷款承诺函、供销协议等。相关的附件包括以下15项:
(1) 各省 (自治区) 发改委同意开展前期工作的批复;
(2) 各省城乡规划部门出具的建设项目选址意见书;
(3) 环保部出具的环境影响评价审批文件;
(4) 各省国土资源行政主管部门出具的压覆矿证明文件;
(5) 各省国土资源行政主管部门出具的地质灾害危险性评估备案文件;
(6) 国土部出具的用地预审意见;
(7) 各省发改委出具的社会稳定风险分析与评估文件;
(8) 各省文物管理部门出具的工程选址文物考古调查、勘探证明文件;
(9) 水利部出具的水土保持方案审批意见;
(10) 国家地震局出具的地震安全性影响评估意见;
(11) 国家安监局出具的安全预评价意见;
(12) 国家安监局出具的职业病危害预评价意见;
(13) 节能审查机关出具的节能评估审查意见;
(14) 河流穿越防洪评价及行政许可文件;
(15) 压气站外电接入文件。
2 长输天然气管道项目前期工作基本程序
2.1 项目前期工作启动阶段
在经过商业论证、编制项目建议书、预可研后, 上报决策层, 对是否启动该项目进行决策。项目前期工作启动后, 需成立管理机构, 对该项目进行管理。
2.2 项目前期工作规划执行阶段
本阶段, 要初步编制项目前期工作管理计划, 落实工作责任制, 在办理过程中, 不断完善管理计划。按照相关要求委托具有资质的单位编制项目申请报告、可行性研究报告、各类专项评价报告等。
2.3 整理材料, 申请上报国家核准
在取得核准所需的所有要件后, 编制完成项目申请报告, 整理相关材料, 上报国家发改委申请核准。
在整个项目前期工作中, 要加强各方面的监督控制, 针对工作难点、进度滞后等情况, 专题研究, 制定解决办法。
3 长输天然气管道项目前期工作中存在的问题及对策
目前, 国内并没有专业化的核准工作咨询公司, 项目前期工作的管理模式也处在探索中。前期工作中遇到的问题难以预料, 管理人员必须具备专业知识、法律储备、沟通技能等多方面的综合能力。
本文第1节所列15项附件中, 1-7是需要建设单位重点关注的, 8-15项均可以委托具有相应资质的单位进行评价, 本文不予赘述。第1项, 各省 (自治区) 发改委出具的同意开展前期工作的批复文件一般由国家、中石油或者中石化等大型集团公司高层与当地政府沟通, 出具的政策性支持文件, 本文不予讨论。故此, 本文重点关注2-7项中存在的问题及解决对策。
3.1 建设项目选址意见书办理方面
建设项目选址意见书是地方政府认可管道路由的文件。在具体工作中, 需先与各省 (自治区) 住建厅进行沟通, 了解办事程序及所需材料。综合来看, 各省 (自治区) 核发选址意见书所需的申报材料大同小异, 基本包含下述材料:
(1) 《建设项目选址申请表》;
(2) 《建设项目规划选址评估报告》;
(3) 《项目申请报告》或《可研报告》;
(4) 设计图纸;5
(5) 有关专业主管部门的审查意见, 包括省国土厅、水利厅、环保厅、林业厅、文物局、地震局等出具的相关意见。
在实际申请核发选址意见书的过程中, 容易陷入“舌头吞蛇尾”的怪圈中。上文 (5) 中提到“有关专业部门的审查意见”, 在路由定线阶段, 上述相关部门在路由未定的情况下无法出具专业意见。此种情况, 有两种解决办法:一是协调各专业主管部门出具一份说明文件, 认可初步的路由选址。二是如果各专业部门无法出具审查意见, 需要省发改委出面协调各部门进行解决。
在取得市、县 (区) 的规划同意意见时可能会遇到许多困难, 大概有以下几个方面:地方不同意管道经过, 要求增设分输站, 对线路具体走向提出要求。作为国家骨干管网, 不可能完全满足地方的要求, 在具体的报批过程中, 需要前期工作人员充分了解线路设计的依据, 耐心细致的向地方部门做好解释工作。
3.2 环境影响评价方面
随着地方政府环保意识的不断增强, 环境敏感区的范围及数量也在不断增大。笔者所负责的新疆煤制气外输管道项目前期工作时间跨度三年, 在开展前期工作的过程中就新增了许多环境敏感区, 在经过路由优化后, 仍穿越43处各类环境敏感区。在所有的核准要件办理中, 环评批复是最后一个取得的, 足见环评工作的难度之大。
为了使环评工作能顺利进行, 避免在评价过程中遗漏环境敏感区, 在路由的选线定线阶段, 建议评价单位分省邀请专家、各级地方政府环保部门进行细致筛查。一定程度上可以加深行政许可部门对项目的认知程度, 另外也可避免遗漏环境敏感区对后续工作造成不利。
3.3 压覆矿评价、地质灾害评估及用地预审方面
把这三个评价放在一起进行研究, 是因为三个的归口管理部门均是国土厅, 且压覆矿和地灾为开展用地预审的前置条件。地质灾害评估由评价单位对线路路由进行地质灾害点识别, 提出路由优化建议, 属技术性工作, 较为简单, 按照工作程序备案即可。
压覆矿工作的难点在于:对于无法避绕的矿区, 需要与矿业权人达成路由通过协议。通过协议一般要约定后续赔偿事宜, 部分矿主漫天要价, 且对管道通过矿区存在抵触、反对情绪, 导致通过协议难以签订。加之, 之前建设的管道压矿的赔偿仍未了结, 给压矿工作又蒙上了一层阴影。因此, 压矿评估应尽早开始, 评估单位要加强与设计单位的联系, 尽可能的少压覆矿产。
长输管道的永久用地主要是站场、阀室用地, 且站场、阀室均有一定的选址要求, 不可避免的会占用基本农田。在站场、阀室的选址阶段, 要加强与地方国土局的联系, 选址要取得当地国土部门的认可。
3.4 社会稳定风险分析及评估
2012年8月, 国家发改委印发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》, 要求国家投资重大项目必须开展社会稳定风险分析及评估。管道途经地区一般为山区, 民众对管道及其安全性不甚了解, 往往容易引起抵触情绪。因此, 在前期工作中, 要加强与当地政府的联动, 加强正面宣传, 引导正确的舆论导向。在实际工作中, 建议由省级发改委组织沿线各级政府召开协调会, 了解管道沿线的舆论情况, 加强舆情引导。在到村、镇一级进行实地调研时, 建议当地政府人员陪同, 可以免除一些工作中不必要的麻烦。
4 做好项目前期工作的建议
长输天然气管道前期工作具有“点多、线长、面广”的特点, 前期工作涉及地方政府部门繁多, 工作中要注意把握“统筹安排、突出重点、强化协作、加快推进”的工作原则, 加强与设计单位、评价单位的协同配合, 合理安排, 灵活操作, 创新工作方式方法, 多措并举做好项目前期工作。
4.1 选好配强项目前期工作管理人员
项目前期工作涉及工作面众多, 需要多种工作能力, 如良好的语言表达能力、协调能力、应急事件处置能力等。出色的前期工作管理人员需要经过理论与实践的反复, 需要项目前期工作的打磨与锻炼。要注重培养管理人员的“一专多能”, 使前期管理人员懂技术、懂管理、懂法律、懂协调。
4.2 委托具有高资质、经验丰富、业务能力高的单位参与专项评价工作
各专项评价工作中, 对于需要报国家部委审批的专项评价, 建议委托业绩及信誉好的单位开展工作。对于报国家、省备案的专项评价, 建议委托当地或者系统内的评价单位。特别是压覆矿评价, 建议以省为单位, 委托熟悉当地矿产管理工作的咨询单位。
4.3 加强与政府的沟通, 建立健全沟通协调机制
在前期工作中, 经常会遇到各级政府、部门之间因为某些原因发生推诿的情况, 一旦出现这种情况, 比较好的解决办法就是求助高层级的部门出面协调。因此, 要加强企业与政府的沟通, 建立健全企地沟通渠道, 及时了解相关信息。
4.4 完善项目核准的管理办法、规章制度
目前, 国家及地方层面均未出台针对国家骨干管网油气管道项目核准的专项管理办法。各地在核准要件办理上的要求也不尽相同, 这给项目前期工作带来了一定的困难。建议国家发改委或者地方发改委尽快出台前期工作核准实施细则。
4.5 合理加深设计深度, 满足报批要求
研究表明, 项目前期工作对项目投资的影响程度为70%-90%, 因此, 加深设计深度有利于项目的投资控制。但是, 因为长输天然气管道受国家政策、地方政府规划的影响, 应合理安排设计深度, 尽量避免后期改线。
5 结语
综合看来, 项目前期工作是一项异常庞杂的系统工程, 政策性、专业性、技术性极强, 需要协调的单位众多。扎实做好长输天然气管道项目的前期工作对管道后续建设、投产运营有着重大影响。在建管一体的管道建设模式下, 建设单位全程参与前期工作, 对后续管道的建设及运营有着重大帮助。如何做好新形势下的管道项目核准工作, 优质高效的完成前期工作, 值得我们在工作中继续摸索。
摘要：自从国家实行长输天然气管道核准制以来, 跨省长输管道项目的前期工作就在一直摸索前期工作管理方法。在前期工作中, 核准要件的办理及各专项评价工作成为制约项目核准的瓶颈。本文通过对长输天然气管道项目的前期工作进行梳理, 结合实际工作中的经验, 针对出现的问题提出了相应的对策, 并提出了做好项目前期工作的建议。
关键词：长输,天然气,管道,前期工作
参考文献
[1] 罗天宝.油气管道项目核准工作存在问题及应对措施[J].石油规划设计, 2013.24.
[2] 闫一力.前期工作在项目建设过程中的作用[J].中国铁路, 2012.8.