2015 年2 月26 日, 最高法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》, 为未来中国的司法改革确立了方向, 《意见》中明确提出, 要确立法官员额制, 确保优秀法官留在审判一线, 优化法官队伍。从4 月底上海市四家法院首批404名入额法官试点开始, 吉林、湖北、广东、海南、青海、贵州等地相继确定了自己的员额制改革方案并进行实践。2015 年7 月, 最高法院在全国高级法院院长座谈会上强调员额制的最高额度不能超过39% , 并对相关制度进行了初步厘定, 进入2016 年, 更多地区的入额法官正式入职, 2016 年也将是法官员额制实践的关键一年。全面确定法官员额制的各项要求, 完善员额制实际操作的方式, 建立相对统一的入额方式, 这些亟待解决的问题都需要对于实践情况进行深入分析与探讨, 以理论与实际相结合的方式得出相应的解决方案, 因此对于员额制在试点状况中的实践分析就显得十分必要, 本文将从三个角度对法官员额制的实践进行分析。
一、实践分析之员额比例
法官员额制改革的第一步是确定员额比例, 中国幅员辽阔, 经济状况和发展状况都极其不平衡, 因此确定统一的员额比例基本不可能, 但是如果完全放任地方法院自主决定, 则又会导致各地区之间员额数量差距过大, 甚至可能导致员额制度名存实亡, 因此在中国现阶段宜采相对确定的方式, 即在给定范围和给定参考确定方式的基础上赋予各级法院, 尤其是高级中级法院结合本地区实际确定辖区内地方法院员额数量的权力。在实践之中确立员额数量的基础数据主要有三个, 第一是辖区案件数量, 第二是法官工作量, 第三是审判辅助人员配置状况。依据三类基础数据, 结合本地区实际需要, 各地法院可以自主确定各地的员额比例。从实践中来看, 最先确定的员额比例是上海市确立的33% , 员额比例最少的为江西的30% , 而广东、湖北、海南等省均统一定为39% 。最高法院采取了界定上限的做法, 将员额比例的上限定为39% , 要求各下级法院不得超过最高比例, 在最高比例之下可以自主决定本地区实际。同时, 在第一轮遴选时还必须留有余地, 即不能完全占用全部的员额比例, 为未来新晋的优秀法官提供空间。
在实践中, 重庆市制定的法院系统司法改革试点方案还另外规定司法行政人员不能超过15% , 这也意味着在重庆各级法院, 近半数的现在编法院工作人员将从事审判辅助工作, 这将大大减轻入额法官的负担, 有助于法官集中精力于案件之上, 集中精力于庭审之上, 对案件的事实认定和法律适用作出更准确的判断, 从而彻底改变中国法院法官人数多却仍然负担重的怪像。未来在司法改革推进过程当中, 各地法院也应当根据本地区实际情况, 确定司法行政人员和审判辅助人员的比例, 这不仅是法官员额制的必然要求, 也是落实司法责任制、以审判为中心等司法改革所制定的其他目标的必由之路。
二、实践分析之过渡政策
如上文所述, 最高法院确定的法官员额制比例上限为39% , 而截至2015 年年底, 我国现有法官数量为19. 6 万人, 约占全国法院总人数的58% , 这意味着在此轮法院系统改革之中, 至少有接近三分之一的法官将被淘汰。员额制的初衷是将法院在职人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类, 精简法官队伍, 提高法官待遇, 促进法官队伍的职业化与专业化, 三类人员毋庸置疑存在待遇上的极大区别, 结合中国庞大的法官基数, 这部分法官应该如何进行过渡是司法改革在实践中的又一大难题。在2015 年7 月1日召开的全国高级法院院长座谈会上, 最高法院常务副院长沈德咏强调, 对具有法官、检察官身份而不能进入员额的, 过渡期内身份不变、原有待遇不变, 这是国家在过渡期内以追求稳定为第一目标的体现。在此基础之上, 各地区制定的过渡方案各有不同, 作为全国最先开始司法改革的试点区, 上海市确定的是以遵循法官自主志愿为主的过渡方案, 上海市法院系统法官数量占法院工作人员51% , 从事一线审判工作的法官大约为42% , 而上海市确定的法官员额比例是33% , 在第一轮司法改革中遴选的法官数量控制在26% 左右。上海市法院每个法官平均每年要处理近150个案件, 任务量相对较重, 因此在员额制改革中部分年纪较大的法官自愿不入额, 而很多刚毕业的年轻法官, 办案资历浅, 也自愿选择了成为法官助理, 因此员额制改革也是一个双向选择的过程, 上海目前大体报名入额的法官不超过30% 。而对于剩下的报名法官再进行遴选, 相对来说被剔除的法官数量就要少的多, 而对于被剔除的法官, 在过渡阶段依然保留原有待遇, 只是具体工作发生了变化。
2016 年1 月15 日, 宁波市江北区法院员额法官宣誓入职, 成为浙江省首批入额的法官, 浙江省所制定的过渡方案为五年过渡期, 地方各级法院对员额法官在五年过渡期内将实行严格的动态管理机制。通过设定各种标准, 建立更科学的考评机制等手段, 保持员额的“有进有出”, 以促进员额制法官更好履行自己的职责。
总结各地的实践经验, 在过渡期内应把握两个要点, 第一为坚持双向选择机制, 第二为坚持动态管理机制。所谓双向选择, 即在选拔之前明确告知法院在职工作人员员额法官的权利与义务, 权力与职责以及可能面对的工作压力, 首先应是员额法官自己选择进行报名, 尊重法官的个人意愿, 然后才是对于报名法官按照订立的标准进行遴选。所谓坚持动态管理, 即打破法官终身制, 不受员额资历的拘束, 设定科学的考评机制, 在每一个考评周期内实行末位淘汰, 同时新晋法官通过考评也可二次入额。
三、实践分析之入额方法
在明确了员额比例和过渡时期的过渡方法之后, 如何确定入额法官, 如何订立遴选标准, 成为实践当中最难解决的问题。由于各种历史遗留原因以及中国目前法院的人员结构多与行政级别挂钩, 试点法院大多数没有采取一刀切的入额考核方式, 考核方式多元化。在实践之中, 最先进行员额制试点的上海市法院采取的是申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核 ( 案件评查、工作评查、民主测评) 与书面考核相结合的流程, 其中书面考核主要内容为分专业方向的案例分析和裁判文书的撰写以及不分专业内容方向的法律基础知识考核, 既全面考察法官应对实务的技能和法律专业素养, 同时也充分考虑了实务经验丰富但是学历有所欠缺的优秀法官的实际情况。
总结各地区实践经验, 考核方法虽然各有不同, 但是总体来说, 坚持实践方面考核与理论方面考核适当的区别对待在现阶段中国实际之下是需要的, 对于不同类型的法官考核方式也应当有所侧重, 比如对待实务经验丰富但是理论不足的法官, 在理论上做过多要求显然不切实际, 对刚毕业的大学生在实务上做过多要求同样强人所难。当然, 对于最基本的廉政考核等应当坚持一票否决制, 不满足最基本条件的即使有各种其他理由也不能进入员额法官队伍, 这是应当遵守的底线所在。
经过一年多的试点工作, 法官员额制从一个司法改革提出的宏伟目标成为了试点法院所面临的实际变化, 这之间已经面临了诸多实践问题, 再到未来员额制改革最终落实在每个法院, 这中间还有很漫长的一段路要走, 只有不断总结, 不断研究, 才能真正将目标落实到实际, 真正实现中国司法公平公正的雄关漫道第一步。
摘要：作为本轮司法改革的核心与难点, 法官员额制改革从实施之初就是司法实务界关注的焦点, 从2015年2月26日最高院提出改革意见至今, 各试点地区逐步拟定了相应的具体实施方案, 在实践之中法官员额制改革遇到了诸多问题, 例如员额数额引起争议、入额法官离职等, 这些实践问题同时又会促进理论界对于员额制本身的思考, 将理论与实践相结合, 以真正实现法制改革的目标。
关键词：司法改革,法官员额制,员额比例,政策过渡
参考文献
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