司法行政论文范文第1篇
司法行政机关是政法机关，是党和人民的“刀把子”，承担着法律保障、法律服务和法治宣传三大职能，是推进法治建设的主力军，在落实省委政法工作会议精神过程中，必须着眼服务大局，立足自身职能，主动提升思想认识，科学把握工作重点，调整完善方式方法，以更高的立意、更强的担当、更大的作为，推进司法行政工作改革创新，为黑龙江全面振兴发展做出新贡献。
第一，要深刻领会省委政法工作会议精神，准确把握司法行政工作定位。省委政法工作会议主题是保安全、护稳定、促发展，奋力开创全省政法工作新局面。就司法行政工作而言，在我国经济社会平稳健康发展、党风政风社会风气进一步好转，我省振兴发展扎实推进的大背景下，厚植职能优势、深化改革创新，开创司法行政服务黑龙江振兴发展新局面，既是我们的政治任务和光荣责任，也是司法行政工作发挥职能、服务大局的必然作为。
从保安全、护稳定的角度看，今年，我们党将召开十九大，我省也要召开第十二次党代会，这是党和国家与我省人民政治生活中的大事。司法行政機关在营造安全稳定的社会环境上，责任重大。特别是监狱、戒毒、社区矫正、人民调解、律师等行业必须充分发挥作用，以更敏锐的政治眼光、更强烈的忧患意识，勇于直面挑战，善于克服困难，努力掌握维护国家政治安全和社会稳定工作的主动权。
从扬优势、促发展的角度看，随着东北振兴的大幕拉开，我省各项改革进入深水区。国有企业兼并重组，去库存、去产能政策实施，蕴含着许多新的法律服务需求；金融风险正在积累，劳资、债务等纠纷增多；人民群众对财产、健康、发展等权利保护的要求不断提高，因环保、拆迁、医疗等权利诉求引发的矛盾纠纷凸显，公共安全风险上升，防范化解管控难度增大。我们必须勇挑重担，直面问题，从培育法治信仰、推进法治实践、开展法律服务、促进依法办事、引导依法维权等功能定位，汇聚推进法治黑龙江建设的强大力量，以法治建设的新成效促进发展环境大改善。
从找问题、补短板的角度看，随着新一轮科技革命孕育兴起，移动互联网、物联网、云计算、大数据和人工智能飞速发展，对经济社会生活的影响愈加明显，既给我们提供了便捷工具和新的手段，也给国家安全和社会稳定带来了新的挑战。在国内形势不稳定因素增多、推动振兴发展的任务不断增加的形势下，我省司法行政工作面临着关键领域改革的深化，运用现代科技等办法破解难题，提升队伍思想观念转变，提高服务大局能力等众多挑战。
第二，牢牢把握当前的工作重点，推进司法行政工作创新升级。2016年，在省委、省政府和司法部的坚强领导下，以贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神特别是对黑龙江两次重要讲话为主线，立足法定职能，提出了打造“党和人民满意的司法行政系统”的总目标，明确了扎实推进刑罚执行和戒毒执法、法律服务、法治宣传、矛盾纠纷排查调处、司法行政法律制度、基层基础保障、工作推进落实“七个体系”建设的具体任务，并得到有效推进。经过努力，司法行政多项改革和工作创新取得历史性突破，多项指标创历史最好水平，整体效能显著提升，呈现出良好发展态势。今年，我们要在去年工作的基础上，全面提升五个方面的工作质量，推进司法行政工作创新升级。
一是全面提升监狱戒毒社区矫正工作水平，在维护稳定、确保安全上再上新台阶。各级司法行政机关要深入贯彻总体国家安全观，增强忧患意识，将维护安全稳定作为压倒一切的重大政治责任，作为衡量工作好坏的第一指标，确保不出现影响稳定的事件。监狱工作要以安全为先，坚持全员化保安全、精细化管安全、常态化抓安全，持续保持“四无”的工作目标。司法行政戒毒工作要严格落实安全稳定工作定期研判和排查、防控制度，加强规范化建设，扎实推进教育戒治、执法管理、生产生活等各项业务规范运行、提质升级。社区矫正工作要立足实际，有效落实监管措施，防止社区服刑人员脱管、漏管和重新违法犯罪。要做好刑满释放人员衔接工作，大力加强安置帮教基地建设，帮助刑满释放人员解决工作生活中的困难，使他们更好地融入社会。
二是全面提升公共法律服务质量，在服务发展、惠及民生上再上新台阶。要着眼优化经济发展环境，推动法律服务行业转型升级，进一步拓宽服务领域，强化法律服务行业的管理，加强行风建设和诚信体系建设，健全投诉处理工作机制，更好地服务“五大规划”发展战略、服务对外经贸合作、服务沿边开发开放。要着眼保障和改善民生，以法律援助工作被列为2017年省政府重点推进的30件民生实事为契机，加强公共法律服务体系建设，实施“互联网+法律服务”计划，着力建设县（市、区）、乡镇（街道）和村（社区）三级公共法律服务平台，推动法律服务向基层延伸。要着眼引导人民群众依法维权，充分发挥人民调解组织的优势和法律服务工作者的职业优势，做好各类矛盾风险防控化解的源头性、基础性工作，继续深化律师参与涉法涉诉信访工作，全力维护社会敏感期的社会稳定。
三是全面提升法治宣传教育成效，在巩固阵地、打造亮点上再上新台阶。要加强普法机制建设，积极推进《黑龙江省法治宣传教育条例》立法进程，深入贯彻国家和我省的《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，让尊法学法守法用法成为硬性任务。要丰富普法主题活动，继续深化“法律七进”，让推崇法治、传播法治成为时尚潮流。要深化依法治理工作，深入开展基层民主法治单位（民主法治村、社区、学校和企业等）创建活动，让法治城市、法治单位成为金字招牌。
四是全面提升体制机制改革实效，在巩固成果、提高效能上再上新台阶。要做好人民陪审员人民监督员改革试点工作，落实改革要求，完善相关制度。要积极应对《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》实施前后给司法考试工作带来的新变化，继续做好今年司法考试组织实施工作。要加大沟通协调力度，积极争取政策，进一步扩大我省享受国家司法考试放宽政策范围。要认真贯彻落实国家律师改革的决策部署，出台我省《关于进一步深化我省律师制度改革的实施意见》和律师、律师事务所违法违规行为惩戒规则。要积极推进司法鉴定、公证、社区矫正改革创新，进一步规范工作机制。要继续巩固简政放权改革成果，规范权力运行，确保司法行政机关依法行政水平的不断提高，维护司法行政公信力。
五是全面提升信息化建设质量，在基础设施、智能开发应用上再上新台阶。要树立科技信息化新思维，运用现代科技最新成果去做传统人力手段做不了、做不好的事，有效解决安全稳定、执法办案、法律服务等方面的难题和短板。要培养互联网思维，坚持开放、包容、共享、创新的理念，将互联网、大数据、云计算等深度融入司法行政工作，推进司法行政管理、执法、服务等方式方法创新，提高司法行政工作智能化水平。要制定統一规划，突出实战应用，以智能管理、精准执法、立体防控的平台建设为主线，建设数字化监狱，加强戒毒、社区矫正信息化建设，向科技信息化要警力，要战斗力。要加强网上法律服务大厅建设，加快构建线上线下一体的司法行政管理服务体系，做好法律服务事项的信息互通共享，加强工作流程网上整合，为群众提供一站式法律服务。
第三，切实加强和改善党的领导，为司法行政工作创新升级提供坚强保障。各级司法行政机关要把学习贯彻十八届六中全会精神、省委十一届八次全会精神和省委政法工作会议精神与加强新时期司法行政队伍建设结合起来，以加强和改善党的领导为突破口，把握班子建设、教育培训、选人用人、激励机制等关键环节，努力造就一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的过硬司法行政队伍。要进一步严肃司法行政系统党内政治生活，认真执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，着力增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，让党内生活真正成为党员干部加强党性锻炼、提高党性修养的大熔炉。要进一步抓好全面从严治党责任落实，坚决贯彻《中国共产党问责条例》，执行《中国共产党党内监督条例》，坚持把纪律挺在前面，用好监督执纪“四种形态”，用纪律管住大多数。要严格执行司法行政干警队伍铁规禁令、行为规范，大力开展“六条禁令”“六个一律”等执行情况的执法检查和警务督察，进一步规范执法执业行为。要不断提高司法行政干警队伍职业素养和专业水平，坚持仗怎么打兵就怎么练、最缺什么就专攻什么，构建教、学、练、战一体化教育培训长效机制，提高干警履职能力。要进一步强化推进落实体系建设，建立督查考核工作机制，健全正向激励机制，完善政绩考核评价体系，规范干部政绩考核制度，确保考核结果的运用，突出思想引领，强化制度约束，引导激励干部增强内生动力，务实担当干事。
（作者系黑龙江省司法厅党委书记、厅长）
责任编辑/胡蕊hurui@fendouzazhi.cn
司法行政论文范文第2篇
摘 要：未检部门集中开展未成年人社区矫正监督工作，是“捕诉监防”一体化工作模式的有益探索，也是“少年司法”制度发展完善的应有之义。相比传统执检部门，未检部门开展未成年人社区矫正监督“执法理念更为契合、信息掌握更为全面、帮教水平更为专业”，但客观上也存在监督能力不足的障碍。如何在规范履行社区矫正法律监督的前提下，突出对未成年人的保护职能，本文以“社区矫正执法活动”为主线，充分依托未检部门“个案办理”“社会化帮教”等优势，具体构建了有未检特色，兼具“监督+保护”职能，包含“专业化监管、精细化教育、多元化帮扶”等内容的社区矫正监督机制。
关键词：未检部门 社区矫正检察监督
传统刑事执行检察部门开展未成年人社区矫正检察监督，虽与成年人有所区别，但鉴于未成年社区服刑人员人数较少，未成年人社区矫正特殊管理规定相对笼统，检察监督的专业性、规范性、针对性相对薄弱。而由未检部门在“捕诉监防”一体化模式下，集中开展未成年人社区矫正检察监督，其优势在于可有效依托“个案办理”、“异地协助”等方式，实现对同一涉罪未成年人从批捕、起诉到刑罚执行环节的全方位监督和保护；其弱势在于打破传统部门屏障后，如何提升监督的能力水平，如何科学界定部门间的分工定位，实践中还存在诸多问题。本文结合衢江区检察院未检部门开展未成年人社区矫正检察监督的实践，通过分析当前未成年人社区矫正工作存在的问题，具体论证了未检部门开展未成年人社区矫正监督的合理性，并就构建“监督+保护”的未成年人社区矫正工作机制提出具体的设想。
一、未成年人社区矫正法律监督的现状和存在问题
（一）未成年人社区矫正法律规定笼统，监督依据不足、程序滞后
从2011年2月《刑法修正案（八）》确立“社区矫正法律制度”到2012年1月“两高两部”出台《社区矫正实施办法》，社区矫正工作的立法进程总是相对滞缓。《社区矫正实施办法》第33条明确了未成年社区服刑人员的概念（即犯罪的时候不满18周岁被判处5年有期徒刑以下刑罚的未成年人）以及对未成年社区服刑人员的八种监管方式。这八种监管方式主要包括“未成年人与成年人分开矫正，予以身份保护；对未成年社区矫正小组的成员配备、监护人的职责义务予以细化；开展有针对性的教育学习及帮扶措施”等。纵观这八种监管方式，除了“身份保护、分开矫正”相对具体外，其他规定均较为原则笼统，致使检察机关开展监督，存在实体依据不足的问题。在监督方式上，《社区矫正实施办法》第2条、第5条、第12条、第14条、第25条、第26条、第37条，明确了“检察机关对社区矫正各执法环节的监督定位”、相关法律文书同步抄送检察机关的程序设置以及通过“检察建议、纠正违法通知书”开展监督的形式。但上述规定除了“同步抄送法律文書”是社区矫正法律监督的特殊规定外，其他条款都是原则性普适规定，监督滞后，效力难以保障的问题仍然凸显。
（二）未成年人社区矫正水平层次不齐，监督的专业化程度不高
司法实践中，未成年人社区矫正工作普遍存在监管的专业化、规范化、特殊化程度不高的问题。究其原因，一是未成年社区服刑人员人数少，矫正时间短，监管过程中容易被忽视；二是未成年社区服刑人员身心状态特殊，监管难度大，基层司法所有畏难情绪；三是基层司法所“人财物”配备匮乏，且部分司法所为乡镇内设所，特殊化监管要求难以得到统一落实。以衢江区为例，截止2018年8月，辖区内在册未成年社区服刑人员仅11名，占社区矫正服刑总人数的4%；所涉罪名以暴力型犯罪为主，文化程度低，绝大部分处于无业状态，家庭监管能力薄弱，还存在个别单亲家庭情况，监管难度大。在日常监管方面，因基层司法所体制原因，大部分乡镇内设司法所工作职能纷繁，未能将未成年人与成年人分开矫正，再加上矫正小组成员的配备不科学、监护人职责不明确，监管的专业化程度普遍不高。比较突出的表现是每月八小时的教育学习、社区服务及社会化帮扶工作流于形式。而检察机关在开展未成年人社区矫正法律监督时，也受限于上述主客观原因，在监督时未有效贯彻“区别对待原则”，监督的专业化、规范化有待加强。
（三）未成年社区服刑人员信息不对称，监督的针对性不强
要有针对性地开展未成年人社区矫正法律监督，其前提是对未成年社区服刑人员个人信息的充分知晓，比如说，未成年人的个人成长经历、家庭成员情况、犯罪原因、就业就学情况、家庭监护能力等。而实践中，检察机关刑事执行检察部门对上述信息获取的途径极为有限，主要包括书面查阅基层司法所的日常监管台账或是当面约谈未成年社区服刑人员，上述两种检察方式所掌握的未成年人信息往往不全面或不客观，致使检察监督的针对性不强。
二、未检部门开展未成年人社区矫正监督的合理性论证
如前所述，未成年社区服刑人员人数少，占比低，由未检部门开展未成年人社区矫正监督并不影响执检部门承担社区矫正法律监督的主体地位。而由未检部门履行该项职责的理论基础是源于“未成年人”这个群体的特殊性，是深入践行“捕诉监防”一体化模式的有效探索，也是完善“少年司法”体制的重要内容，而未检部门所贯彻的“监督+保护”的执法理念，也会促使监督工作更具专业性、针对性、人文性。
（一）执法理念更为契合
刑执部门开展社区矫正检察监督，重点是围绕“社区矫正执法活动”开展“对事监督”，而未成年人社区矫正监督更多的是关注人本身，这既是《社区矫正实施办法》设置“未成年人特殊管理规定”的应有之义，也是“未成年人与成年人分开矫正”的目的所在。而未检部门贯彻“以人为本”“儿童利益最大化”的执法理念更符合未成年人社区矫正监督的职能定位，也与美国未成年犯回归执行制度所奉行的“教育感化原则”“家长保护原则”[1]相契合。
（二）信息掌握更为全面
较刑执部门，未检部门可依托“个案办理”“异地协助”等方式，充分了解未成年社区服刑人员的个人信息，从而有针对性地开展执行监督及帮教保护。具体而言，对于本地犯罪，在本地入矫的未成年人，由未检部门一体化开展社区矫正监督；对于异地犯罪，本地入矫的未成年人，由犯罪地管辖的未检部门将相关未成年人信息参照附条件不起诉“异地协助”的方式通报给入矫地未检部门，再由入矫地未检部门开展社区矫正监督，从而实现未检部门对未成年社区服刑人员个人基础信息的全覆盖掌握。
（三）帮教水平更为专业
“社会化帮教”既是未成年人社区矫正工作的重要方式，也是未检部门开展“附条件不起诉”的主要手段。在司法实践中，未检部门作为不起诉的帮教主体，与相关政府职能部门、社会组织协作配合，积累了较为丰富的“社会化帮教”经验，也取得了良好的帮教成效。帮教工作的专业性使得未检部门在规范开展未成年人社区矫正监督的同时，能更加有的放矢地参与、整合、督促相关职能部门及社会组织对未成年社区服刑人员开展帮教保护。
三、未检部门开展未成年人社区矫正监督的机制构建
未检部门开展未成年人社区矫正监督既要突出“刑罚执行监督”的主体地位，也应遵循“教育、感化、挽救”的保护方针，一方面依托“捕诉监防”一体化工作模式，加强对社区矫正审前调查到变更执行的同步监督；另一方面，全面落实未成年人社区矫正特殊管理规定，实现对未成年社区服刑人员的“专业化监管、精细化教育、多元化帮扶”措施：
（一）依托“个案办理”，启动审前社会调查程序；明确“核查情形”，实现对调查评估工作的同步监督、重点监督
审前社会调查作为未成年人社区矫正的第一环节，是许多国家办理未成年人刑事案件的惯例，是未成年人刑事诉讼程序贯彻刑罚个别化和全面调查原则的具体表现，[2]对未成年人最终是否适用社区矫正，有很大的参考意义。但实践中，审前调查的启动节点往往是审判环节，若案件适用简易程序审理，留给司法行政机关的调查时间很有限，有时甚至会出现案件不委托审前调查或者审前调查尚未完成，法院已判决的情况。另一方面，鉴于审前调查时效性较强，检察机关开展审前调查监督往往流于形式。
对此，未检部门可从“程序启动、同步监督”两方面强化社区矫正审前调查监督。所谓“程序启动”是指依托“个案办理”，在审查起诉环节，对拟适用简易程序审理，且拟适用社区矫正的未成年人犯罪案件，由未检部门向司法行政机关发出《调查评估委托函》，启动调查评估程序，保障司法行政机关全面完成调查评估任务的同时，也为检察机关开展审前调查监督提供了更大的空间。所谓“同步监督”是指依托“五种重点核查”事项，细化社区矫正审前调查同步监督，监督重点包括，一是经调查评估后不适宜社区矫正的意见，因为该类意见是对未成年人适用社区矫正作否定性评价，为保障未成年人的合法权益，未检部门可通过调查核实的方式综合判定评估依据的真实性、客观性，发现侵害未成年人权益，及时提出纠正意见；二是对于犯罪地、矫正地均在本辖区的案件，未检部门作为“捕诉”的执法主体，对于未成年人的个人信息掌握地比较全面，可对调查评估开展有针对性地监督；三对于有重大社会影响或者社会关注度高的案件，未检部门应对调查评估所依据的基础事实进行核查，对调查评估结论有异议的，及时提出纠正意见，确保调查评估的公正性；四是委托机关对于调查评估有异议的案件，未检部门应听取委托机关意见，结合自身核查情况，开展监督；五是未成年人被害人及其亲属对调查结论有异议的案件，未检部门应综合考量社会矛盾化解及未成年人权益保护等因素，开展监督。在司法实践中，还存在少数未成年人因为没有法定代理人承担监护职责，司法行政机关考虑到监管现状而出具不同意社区矫正的评估意见，对于该类案件，未检部门要贯彻“儿童利益最大化”理念，充分依托社会化资源，协助职能部门为未成年人选择适格的监护人，及时纠正司法行政机关的评估意见。
（二）依托“内部协作、信息通报”，建立未成年人社区矫正检察台账；细化“监督情形”，惩防未成年人社区矫正漏管问题
未检部门建立未成年人社区矫正检察台账，是开展社区矫正工作的前提和基础。为保障对未成年社区服刑人员信息的全面知晓，未检部门一方面要加强内部协作，与执检部门共享交付执行机关抄送的“法律文书”；另一方面与司法行政机关建立“信息通报”机制，定期对未成年社区服刑人员的入矫情况予以核查。在信息共享的基础上，未检部门首先应规范履行交付执行监督职能，细化监督情形，主要包括交付执行机关文书送达不及时、不规范；司法行政机关未依法接收未成年社区服刑人员；发现未成年人漏管，司法行政机关未及时查找；入矫宣告未采取“身份保护”措施等。
除了行使交付执行监督的传统职能外，未检部门还应立足于对未成年人“保护、帮教”的特点，重点针对“未成年社区服刑人员未按规定时间报到，导致漏管”的情形，予以原因核查，开展有针对性地监督。在监督方式上，一方面可通过与未成年社区服刑人员及监护人个别约谈的方式核查原因，并视不同情形，予以训诫或联合相关部门开展帮教；另一方面，对未成年人因漏管被警告处罚的，应对处罚活动开展同步监督，实现处罚活动“惩防并重”的功能性。
（三）依托“同步监督”，通过介入执法程序规范日常监管活动；引入“专业资源”，加强对未成年社区服刑人员的特殊管理
依据《社区矫正实施办法》规定，针对未成年社区服刑人员共有八种特殊监管方式。如何围绕“特殊监管”开展监督，在履职路径上，未检部门一方面要立足监管执法活动本身，通过介入执法程序，开展同步监督；一方面要借助社会化专业资源，通过适度参与，发挥对未成年社区服刑人员的保护职能。具体而言：
在同步监督方面，首先可将社区矫正日常监管活动细化为“社区矫正方案制定、社区矫正小组成员配备、监护人职责设定、变更居住地、走访活动、教育学习、社区服务”等；将社区矫正日常执法活动细化为“分类管理、月度考核、禁止令审批、警告处罚、提请治安管理处罚及脱离监管、下落不明的认定”等。针对日常监管活动，未检部门可通过“书面查阅监管台账、网上巡查社区矫正工作平台、约谈未成年社区服刑人员及监护人、询问矫正小组成员、参与社区矫正机构组织的走访活动、教育学习及社区服务”等，开展同步监督；针对日常执法活动，未检部门可通过“书面审查、个案核查、列席等级调整会议、询问未成年社区服刑人员、参与处罚合议”等方式，开展同步监督。
在特殊管理方面，未检部门应督促社区矫正机构依托“社会化帮教”资源、“政府购买服务”方式为未成年社区服刑人员提供就学就业帮助及心理疏导支持。比如说，为义务教育阶段失学的未成年人，提供就学支持；为无业未成年人，提供就业帮扶；为家庭监护能力有限，情绪心智不稳定的未成年人提供心理疏导等。在未成年社区服刑人员较多的地区，还可尝试引入专业化资源，参与未成年社区服刑人员每月八小时的教育学习、社区服务，特别是“社区服务”，鉴于组织方式较为繁琐，在实践中开展较为困难，未检部门应重点关注。而未检部门在特殊管理方面的职能定位，要践行“到位而不越位”，既要立足于监督的主体地位，督促社區矫正机构规范、有效地推进各项管理；又要发挥未检部门的优势，适度参与特殊管理，体现对未成年社区服刑人员保护的基本宗旨。
在监督事项的设置上，未检部门可重点加大对未成年社区服刑人员“脱管、不假外出、违反禁止令、月度考核不合格、被警告、提请治安管理处罚”等事由的核查，发现司法行政机关有执法不当的，应在提出纠正意见的同时，落实好相关的特殊管理规定。
（四）依托“同步监督”，规范未成年人社区矫正变更执行活动；通过“个案核查”，强化未成年社区服刑人员再犯罪监督
未成年人社区矫正变更执行一般可界定为“减刑、期满解矫、因死亡、收监执行或者被判处监禁刑罚而终止矫正”五类情形。未检部门对于变更执行的监督应根据不同的情形采取不同的监督方式，对于“减刑、收监执行”监督，可通过“列席评审会议、提出检察意见”的方式开展；对于“期满解矫”的，可采取定期查阅台账的方式，重点针对“解矫程序”和“身份保护”开展监督；对于未成年社区服刑人员再犯罪的，未检部门可联合执检部门、司法行政机关进行“个案原因核查”，发现因司法所监管不力导致再犯罪的，应提出纠正意见，并可通过约谈未成年社区服刑人员等方式，开展疏导帮教。除此之外，未检部门也可定期将未成年人收监执行、再犯罪情况形成调查报告或检察建议，为未成年社区服刑人员的日常监管、社会化综合治理提供对策意见。
注释：
[1]邓有静：《未成年犯社区矫正实证研究》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。
[2 ]许伟、郭玉芳：《新形势下未成年人社区矫正检察监督的应对措施》，载《中国检察官》2012年第6期（上）。
司法行政论文范文第3篇
通读党的十九大报告，法治思维和法治方式在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的方方面面都得到了充分展现。习近平总书记在对政法工作的重要指示中，要求“履行好维护国家政治安全、確保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的主要任务，努力创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境，增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。这是新时代司法行政工作的根本遵循。首都司法行政机关，要始终坚持首都意识、首善标准，以高度的政治责任感、时不我待的精神状态，将习近平总书记的重要指示作为指导司法行政工作创新发展的信念追求和行动指南，把化解风险、维护稳定作为基本任务，把推动依法治国实践作为根本目标，把增进民生福祉作为价值追求，不断强化司法行政机关在法治中国首善之区建设中的责任和担当。
一是发挥好化解风险维护稳定的先导性预防作用。党的十九大报告指出，“国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。”习近平总书记在学习党的十九大精神研讨班的开班讲话中强调指出，“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”。司法行政机关作为政法机关的重要组成部门，具有贴近基层、联系群众的特点和优势，在维护国家安全和社会稳定、防范和化解风险上发挥着先导性预防作用。当前，随着经济发展进入新常态、改革进入深水区，人民内部矛盾已成为影响社会稳定的突出问题，法律手段已成为调节社会关系的主要手段。随着政法工作思路从注重事后处置向注重事前预防转变，从关注解决具体事件向标本兼治、重在治本转变，从被动维护稳定向主动构建稳定转变，司法行政工作在防范化解风险、确保社会和谐稳定中“治未病，早治病”的预防作用更加突出。面对新形势、新任务，首都司法行政系统要全面提升队伍的“三大能力”（全面提升防范和抵御重大风险、情报信息预测预警预防、预防和化解社会矛盾）和“四项建设水平”（全面提升维护稳定工作正规化、体系化、法治化、智能化水平），通过司法行政先导性预防作用的有效发挥，在更高的起点上全面深化平安北京、和谐北京建设。
二是发挥好推动依法治国实践的协同性促进作用。党的十九大报告要求，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。习近平总书记指出，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”。法治国家、法治政府、法治社会建设是一项宏大的系统工程，要开创依法治国的新局面，需要长期不懈地作出努力。司法行政机关作为推进法治建设的重要力量，作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，既有工作面宽、涉法性强的特点，又有贴近基层、密切联系群众的优势，在营造民主法治、公平正义的社会环境，全面推进依法治国的进程中发挥着重要的协同性促进作用。从法治宣传职能来看，要深入学习宣传贯彻宪法，引导、促进全社会坚定宪法自信、增强宪法自觉，努力营造尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的浓厚氛围。从法律服务职能来看，要进一步发挥律师等法律服务工作者在立法、司法、执法和普法中的作用，为党委政府依法决策、依法行政，为企业依法经营、依法管理，为推进法治国家、法治政府、法治社会的构建，提供优质高效的法律服务。从法治保障职能来看，在刑罚执行工作中，要以人为本，攻心治本，看好、管好、改造好罪犯，减少重新违法犯罪，努力向社会回送守法公民；人民调解工作要更好地化解社会矛盾、减少社会纠纷、维护社会稳定。党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》和十三届全国人大一次会议通过的《深化党和国家机构改革方案》，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，由司法部承担中央全面依法治国委员会办公室职能。司法行政新增加了统筹协调全面依法治国工作，研究全面依法治国重大事项、重大问题；统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等职责。中央对于全面依法治国的顶层设计，极大地强化了司法行政在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，全面深化依法治国、法治政府和法治社会一体建设等方面的职能作用。我们要进一步解放思想、更新理念，创造性地履行司法行政职能，切实肩负起全面依法治国实践者、推动者的重任。
三是发挥好深化司法体制改革的创新性驱动作用。党的十九大报告强调，必须“坚持全面深化改革”。习近平总书记指出，“积极研究解决制约政法工作的体制机制问题，为做好新时代政法工作提供有力保障。”司法行政改革是司法体制改革的重要组成部分，律师、公证、司法鉴定、法律援助等领域的改革也是司法责任制综合配套改革的重要内容。司法行政改革对于增强司法体制改革的系统性、整体性、协同性具有重要的驱动作用，对于提升司法公信力、推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。近年来，首都司法行政系统全力配合推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革，推出了“保障律师依法辩护、完善诉调对接机制、司法鉴定人出庭作证、推动公证机构全方位参与司法辅助业务”等一系列改革创新举措，进一步优化司法资源配置、提高司法审判效率、丰富司法责任制综合配套改革内涵，为在更高层次上实现公正与效率的统一提供了强有力的保障。按照中央政法委关于深入推进司法行政改革的总体部署，首都司法行政系统加速推进各领域改革。党的十八大以来，北京共出台包括11个领域改革顶层设计在内的文件113个，推动完成改革任务140余项，首都司法行政改革的“四梁八柱”基本形成。但是，我们也必须清醒看到存在的差距和不足，特别是在新的历史阶段，一些影响和制约司法行政工作长远发展的体制性、机制性、保障性问题还没有从根本上得到解决。如何进一步深化司法行政改革，在司法责任制综合配套改革中发挥更加重要的作用；如何理顺司法行政管理体制，切实形成系统合力，确保各项改革措施落地见效；如何加强法律服务行业事中事后监管，切实提高法律服务质量；如何加快推进信息化建设，坚持体制机制改革与现代科技应用双轮驱动、两翼发力等，这些问题都需要在改革实践中不断去研究、探索，在全面深化司法体制改革中更加精准地契合司法行政权责配置的定位，更好地发挥创新性驱动作用，积极营造公正的法治环境，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
四是发挥好满足人民法律需求的有效性供给作用。党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的發展之间的矛盾。”习近平总书记特别强调，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”人民群众对美好生活向往需求的增量部分，对党和政府的各项工作都提出了更高的要求和期盼。司法行政工作，特别是公共法律服务，要义不容辞地肩负起新时代赋予的重任。司法行政机关必须为人民群众提供实在而不是空泛的、普惠而不是小众的、精准而不是粗放的、高品质而不是低水平的公共法律服务，才能使人民群众对全面依法治国成果的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。当前，面对社会主要矛盾的转化，首都司法行政系统的法律服务资源分配还不均衡，中高端法律服务资源明显不足，为改革发展和人民群众安居乐业提供的法律服务供给还很不充分。首都司法行政系统必须全面贯彻落实习近平总书记以人民为中心的发展思想，以造福人民为最大政绩，以增进民生福祉作为价值追求，着力构建首都“四四六”公共法律服务体系，即：建设四大服务平台（全覆盖的实体服务平台、多功能的网络服务平台、便捷化的12348热线平台、社会化的项目服务平台）；建设四级服务网络（高统筹性的市级法律服务中心、高综合性的区级法律服务中心、高服务性的街乡镇法律服务站、高便利性的社区村法律服务工作室）；实施“六大工程”（法治宣传育民工程、法律服务利民工程、人民调解为民工程、矫正帮教安民工程、法律援助惠民工程、视频会见便民工程）。通过全面推进公共法律服务体系建设，不断优化公共法律服务资源配置，不断拓展公共法律服务领域，不断提高公共法律服务的能力和水平，以公共法律服务体系建设统筹、盘活、做优、做强司法行政各项工作，做到服务全覆盖，供给高品质，推动公共法律服务整体从“有没有”向“好不好”的跨越，切实满足人民群众对美好生活向往的更高要求。
五是发挥好服务党委中心工作的基础性保障作用。党的十九大报告就国家经济、政治、文化、社会、生态文明等方面，作出了一系列重大战略部署。特别是针对京津冀提出了办好“推进以疏解北京非首都功能为牛鼻子的京津冀协同发展”和“筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会”两件大事的要求。司法行政事业是党和国家事业的重要组成部分，将司法行政工作纳入党委政府整体工作中去考虑、去谋划，是司法行政工作的职责所在和价值所在。司法行政工作对服务党委政府的保障作用，既是基础性的，也是综合性的。近年来，首都司法行政系统在服务党委政府方面做了大量工作，特别是2017年，围绕疏解整治促提升专项行动和城市副中心、新机场建设，积极整合优质法律资源，组织市、区两级法律服务团，主动对接各部门、各地区疏解整治服务需求，有力地保障了征地拆迁和疏解整治的平稳有序推进。有为才有位，要积极顺应新时代发展的大势，深入学习贯彻习近平总书记对政法工作的重要指示，紧紧围绕党委政府中心工作和重点任务，进一步发挥首都法律服务资源优势，选派优秀律所为市、区两级疏解整治工作专班提供法律服务，做到事前有针对性地开展宣传，营造良好氛围，参与风险评估；事中全流程衔接，提供专业服务，参与案件会商；事后全范围跟进，保障工作效果，参与攻坚收尾，在促提升上体现新作为。着力推进“国家重大战略首都法律服务在行动”专项活动，不断健全服务保障雄安新区建设和冬奥会冬残奥会筹备的各项机制措施，提供更加优质高效便捷的法律服务。
新思想引领新时代，新时代要有新作为。首都司法行政系统将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对司法行政工作的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，勠力同心、砥砺前行，不负时代、不负使命，为国家计、为人民谋，在国际一流的和谐宜居之都和法治中国首善之区建设中充分发挥职能作用。
（作者：苗林，北京市司法局党委书记、局长）
责任编辑 / 高 斌
司法行政论文范文第4篇
[摘 要]尽管存在制度上的障碍，但为获得司法裁判的可说服性，在特定案件中，民国时期的行政法院仍然会对作为行政行为依据的行政规范实施审查，并发展出了从内容到程序的较为全面的审查内容。借助“不抵触”与“不违反”，行政法院亦确立了不同于行政行为合法性审查的审查标准，并灵活地处理行政惯例的事实拘束力，充分表现了行政法院的专业性与规范性。但囿于特定历史环境的制约，民国时期行政规范的司法审查依旧存在“隐蔽性”与“随意性”的不足。这说明，司法制度的成效与政治、社会、经济乃至文化之间存在密切关联。
[关键词]行政规范;国民政府;司法审查;审查标准
与我国1989年制定的《行政诉讼法》相同，在民国时期，公民提起行政诉讼时，并不能直接针对抽象行政行为提起诉讼。不过，通过对相关案例的梳理，我们发现，虽然法律没有明确规定，但法院并非不会审查作为行政行为依据的行政规范。有时，为确定被诉行政行为的合法性，法院会在一定程度上突破法律的规定，将审查的触角伸至行政规范。对此，我们有必要深入探究民国时期的行政法院是如何审查行政规范的，其存在何种特点与局限。
一、行政规范司法审查的提起方式
（一）直接提起审查方式的否定
所谓直接提起，是指公民在行政机关没有作出相应的具体行政行为的情况下，直接针对行政机关制定的行政规范提起行政诉讼。在“三汊河公兴斛行取消斛行营业事件行政诉讼案” ①中，法院在其裁判要旨中便申明，“（一） 人民提起诉愿以有行政官署之处分为要件;（二） 地方官署根据法令颁布单行章程非行政处分，人民不得依诉愿程序提起诉愿”。民国二十三年九月，经南京市政府社会局（简称“社会局”）呈奉市政府指令续发，划定三汊河固有区域为米商自由买卖试办区，不许斛行营业以为将来开办米市之准备，并饬由社会局拟具办法，旋经社会局会同财政局呈奉核定禁止三汊河经营斛业五条，布告施行。原告不服诉称，原告被社会局颁布禁止斛行营业办法，生计断绝，且禁止三汊河斛行，不能平衡米价调节民食。行政法院则认为，“按人民提起诉愿，以有行政官署之处分为要件，此在《诉愿法》第一条着有明文，又地方官署根据法令颁布单行章程，非行政处分，人民不得依诉愿程序提起诉愿，亦经司法院院字第七零四号解释有案。本件南京市社会局会同财政局，呈奉市政府核定之禁止三汊河经营斛业办法，既系根据《市组织法》第八条第三款及第十二条之规定而制定，显非行政处分。揆之上开说明，原告对之不服，只能依普通行政程序向该管上级官署呈请救济，而不能以诉愿程序之乃竟提起诉愿，于法自属不适”。
南京国民政府《行政诉讼法》（1932）第1条规定：“人民因中央或地方官署之违法处分，致损害其权利，经依诉愿法提起在诉愿而不服其决定，或提起再诉愿30日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”可知，民国时期的行政诉讼并不是一种客观之诉，而是主观诉讼。这意味着，人民只能针对行政机关作出的具体行政行为才能提起诉讼②，而且该行政行为还必须对人民的权利造成了损害。如果行政行为涉及的是不同机关之间的权限“划界”或管辖权的“调整”，便并“无损害权利可言”③，人民不得提起诉讼。进而言之，这种损害还必须表现为一种直接而非间接的损害④，且损害的效果即处分之效果还需满足“仍在继续之中”而非“已不在”⑤。很明显，行政机关制定行政规范的行为，并不满足主观诉讼的条件。因为根据法治国之行政行为司法化之要求，公民权利义务的确定，只有通过具体行政行为才能实现[1]。具有普遍适用性的行政规范虽然同样具有影响公民权利义务的内容，但其内容的实现必须通过具体行政行为的作出才可。从这个意义上讲，主观诉讼所要求的权利损害的直接性，与行政规范内容的间接性难以相符。
（二）作为理由论证的审查
不过，虽然法院不得直接审查行政规范，但如果该行政规范属于被诉行政行为的依据，法院审查被诉行政行为，有时需要进一步判定该规范的合法性，尤其是有效性。因为行政争讼的目的，虽然一方面作为人民寻求权利救济的手段，但另一方面，法院只有在确定行政行为违法的基础上才可以予以救济，这是司法权介入行政权的根本。不过，行政行为违法之法的范畴，既可能是违反议会制定的法律，也可能是违反行政机关制定的法规或规则，而后者往往基于法律的授权或根据法律而制定。而不同类型的行政规范，其制定程序、适用效力及其规范有效性往往不同。因此，尽管法院不可以直接审查行政规范，但在确定具体行政行为合法性的过程中，有时又需要审查行政机关是否应该适用行政规范，以及是否适用了正确的行政规范等，不可避免地要对行政规范进行审查。只是对行政规范的审查，包含在行政行为合法性审查的过程之中，作为理由论证，进入法院的审查范畴中。
譬如，在“李德印等牙税纠葛事件行政诉讼案”⑥中，法院就强调，“《监督地方财政暂行法》既规定各地方政府变更税目，非由省政府拟具计划咨由财政部审核签注，呈由行政院核转，立法院议决，呈由国民政府令行，地方政府为维持税收，遏止奸商偷漏变更税目，尽可依法判定一种新法规，要不得以简易之方法而成立”。很明显，行政规范的立法程序，在该案中得到了法院的细致审查。法院一方面认为，“本件原告运输穰花至津销售系在收买籽棉纳税以后，穰花未经卖出之前，原处分即决定既不能证明其确有买卖行为，而责令纳牙税百分之一，按之暂行章程究嫌无据”;另一方面又认为，“查《河北省牙稅暂行章程》第四条规定，牙税之征收以有无买卖行为为标准，又《监督地方财政暂行办法》第七条规定，各级地方政府变更税目，非依本法第三第四条经核准后不得执行，其第三条略载，各省遇有变更税目时，应由各省政府拟具计划咨由财政部审核签注。呈由行政院核转，立法院议决，呈由国民政府令行”。即如果变更税目，应该按照严格的立法程序进行，而本案被告并未履行此等程序，无权制定变更税目的法规。以此为由，法院作出了再诉愿决定及诉愿决定与原处分均撤销的行政判决。法院在认定被告征税行为违法的过程中，间接或附带地对行政机关的执法依据实施了审查，以增强判决的说服力。
二、行政规范司法审查的标准
既然在审查被诉具体行政行为合法性的过程中，行政规范存在被审查的可能，那么民国时期的行政法院又是凭借何种审查标准审查行政规范的呢？
（一）“不抵触”标准：“沈恭三因拆除护塘堤埂事件行政诉讼案”[2]
原告沈恭三先前向绍兴垦放局买得绍兴县属马鞍乡丁家堰官塘外永固团沙地一万余苗，领有省照，载明南至官塘为界。后原告在官塘外私筑堤埂，与官塘相衔接。经绍兴县政府查明，原告占护塘地属实，呈奉浙江省政府准令让出护塘余地界限。原告不服该项处分，经诉愿再诉愿后，向行政法院提起诉讼。庭审中，原被告就在官塘上筑堤埂对官塘是否会造成损害，以及《绍萧两县取缔护塘地章程》的适用效力，产生了争执。原告首先认为，自己私筑堤埂，对官塘并不会造成损害，“在官塘之外增一堤埂俾潮汐，使其不致直达塘脚，实与官塘以有力之保障”。同时又主张，按照《绍萧两县取缔护塘地章程》第八条之规定，塘地如系官有，当永久保存，不得标卖。但“绍兴垦放局既未将该项护塘地照章画留，价卖于原告为业，可见，该《取缔章程》早经失效”。被告对此予以了否认。其一，海塘是人民生命田产的重要保障，邵萧段规定，“沿塘内外各距塘脚十丈为护塘地，凡属于护塘地内，不论官有私有田地屋基，均应受《取缔章程》之拘束”。其二，原告私筑堤埂，与官塘相连，造成界限不清，在官塘之培修取土抢护，殊不多便。
原被告试图通过在事实问题与法律问题两个方面，確认被告让原告拆除堤埂建筑处分的合法性。但法院并没有就原告私筑堤埂是否会造成有害后果进行回应，而是直接审查行政规范《取缔章程》的生成依据及其适用效力，以此来确定被诉行政行为的合法性。法院首先认为，“按县政府为某公共利益，于不抵触中央及省之法令范围，原得制定县单行规则，此为《县组织法》第五条所明定”。法院由此确定，《绍萧取缔护塘章程》并未因绍兴垦放局价卖原告塘地，而失去其适用效力。因此，原告依然应该遵守《取缔章程》的约束，而不得违反。根据《绍萧取缔护塘章程》第二、第四等条之规定，“护塘地内不论官有私有田地屋基，均受本章程拘束，不论田地如系民间私产，执有契串者，仍归民间管业，但只能耕种，不准有新建筑毁掘等事，违则勒令恢复原状”。既然《取缔章程》依旧具有适用的拘束力，法院在确认原告确实存在私筑堤埂之情形，便直接作出了“诉愿决定责令该原告在护塘地界内所筑堤埂及其建筑应即拆除，恢复原状，揆诸上开说明，自难谓为违法”的判决。
通过行政法院的裁判理由可知，该案涉及的行政规范其实是一种职权命令，即行政机关即便在无其他法律依据乃至上级机关的指令或授权的情形下，“系于组织法上，依职务当然得发之命令”⑥。对于职权命令，行政法院认为，只要其“不抵触央及省之法令范围”即可。
（二）“不违反”标准：“黄荫候为南京市征收房捐事件行政诉讼案”⑦
职权命令基于组织法而生，只要满足组织法所规定的职权要素，并不需要其他的法律依据也可制定，因此是一种独立于法律及其他法令之外的行政规范。但除了职权命令之外，行政机关还可以根据法律或上级机关制定的法令，制定行政规范，多表现为对上位法的执行或具体化。因此，除了符合组织法所规定的职权要素之外，非职权命令还必须符合所依据的法律或法令，由此而产生了不同于“不抵触”标准的“不违反”审查标准。在“黄荫候为南京市征收房捐事件行政诉讼案”中，“不违反”标准得到了确认。
原告黄荫候于民国二十二年四月间承租金沙井段姓房屋，租金载明每月租价九元，南京市财政局认为租金不实，依《南京市征收房捐章程》第二十二条但书之规定，估计租价为每月十六元，每月应征正附房捐一元，通知照缴。原告以该局的处分为非法处分，经诉愿再诉愿后，向行政法院提起诉讼。由于被告南京市财政局系直接依据《南京市征收房捐章程》的规定作出的行政行为，原告便直接针对《南京市征收房捐章程》提出抗辩，并具体在制定程序与制定权限上提出质疑，试图通过否认《章程》的法律效力，来确认行政行为违法。原告提出，“南京市财政局自行制定之《征收房捐章程》，未依《组织法》第二十五条、第三十条之规定，经市参议会之议决”;“且财政局亦无径行制定市单行规则之权，又未经行政院核转，立法院议决”。因此，“与《修正监督地方财政暂行法》第三条、法规制定标准法各条，及国府二十年二月十七日训令，均有未合”。与此同时，《章程》还“抵触立法程序，不应有法律效力”，而“南京市及财政部借口已转呈国民政府备案，应有法律效力，直将命令与法律混为一谈”。
但法院认为，“按市于不抵触法令范围内，得发布市令，制定市单行规则，其制定规则应根据法律，不得违反或抵触法律，为《市组织法》第十二条及法规制定标准法第三、第四各条所明定”。本案中，原告因反对南京市财政局之估租征收房捐处分，主张该局所制定之《征收房捐章程》为非法，无拘束一般市民之法律效力。法院认为，“查南京市之征收住房捐始于民国时期年三月迨十九年公布施行之，《市组织法》第九条明定，房捐为市财政收入之一种，已成为法律上正当之捐税，则《南京市征收房捐章程》在法律上已有相当之根据，自不能指为非法。至所称《修正监督地方财政暂行法》第三条规定，应由行政院核转，立法院议决者，乃指法公布施行后，有变更税目或增减税率者而言。二十年二月十七日，国府训令，应先经政治会议决定原则，立法院审议内容者，亦以强制征收之设定及废止为限，均与此向房捐系沿旧例征收，并非新为设定，且无变更税目增减税率者，迥不相同。又市财政局为市组织之一部，市之规则当然包括财政局此等格局规则在内，则南京市财政局所制定之该《市征收房捐章程》，既经呈由市府核转备案，即属市之章程。原告谓财政局无权制定章程，殊属误会”。以此为由，法院作出了驳回原告诉讼请求的判决。与“沈恭三案”的职权命令不同的是，在“黄荫候案”中，法院审查行政规范，除以“不抵触”之外，更以“未合”或 “不得违反”作为审查标准。但“不违反”审查标准的适用条件在于，“其制定规则应根据法律”。
（三）行政惯例的“实际适用”标准：“陈子钰因执行行规事件行政诉讼案”⑧
在存在法律或上级机关法令的情形下，法院可以以“不抵触”与“不违反”为标准审查行政规范，并确定行政行为的合法性。但如果在法律规范欠缺的情形下，法院又是如何审查行政行为的呢？通过案例分析可知，民国时期的行政法院并未径直放弃对行政行为的审查或直接确认其无法律依据而违法，有时通过审查行政惯例的适用效力，来确认行政行为的合法性。
在“陳子钰因执行行规事件行政诉讼案”中，就涉及行规适用的审查问题。根据湖南省长沙市竹笺业工会所属之大笺业修订并经前长沙县公署备案的《行规》第九条规定，新开店者须查上三下四，方准开业。民国二十二年六月，舒宏茂指控黄合顺违反规定开业，报请竹笺工会呈请湖南省公安局令其迁移。公安局派员查明，永丰仓焦复兴与谢复兴木牌楼、吴顺兴与曹宏泰彼此或对门或间壁，而草潮门上河街彭义泰也与曹玉毗邻等，认为黄合顺与他们相同，应免于迁移。原告不服该行政处分，经诉愿再诉愿后诉至行政法院。庭审中，原告主张，根据实业部前项指令明谓“以工人为会员者，与同业公会以公司行号为会员者有别，所办事业限于公会法，只能分别性质各订占城，无另立行规之必要”，其意思表明，已订章程之后，无另立行规之必要，而不是所谓未订章程之前，即并固有之行规而亦认为不必要也。在新订章程尚未颁行之前，自不能将《行规》先予以废弃。因此，《行规》对黄合顺有适用的效力，黄合顺未遵守《行规》规定，应该迁移，被告的行政处分违法。
但法院认为，一方面，行业团体制定的《行规》对行业成员具有适用的拘束力，“按在同一区域内从事同种行业之人，为谋该行业之发展，组织同行团体拟订条规，呈请该管官署核准备案，原为行政惯例之所认许，此种同行团体既经成立之后，纵使所定条规未尽完善，而在未修正或以他项章则代替以前，要虽遽行否认其效力”。根据《行规》第九条规定，新开店者须查上三下四，方准开贸，“此项限制既系该行业合致之意思表示，且得当地官署许可，凡属该行业团体之人，故应共同遵守”。另一方面又认为，作为行政惯例的《行规》，与法律规范不同，如果在实践中，该《行规》未得到普遍的遵守，《行规》便在事实上失去了适用效力，无须遵守。“惟查长沙市区域内，除黄合顺与舒宏茂分店对峙外，其他如永丰仓之焦复兴与谢复兴木牌楼之吴顺兴与曹宏泰曹潮门上河街之彭义泰与曹玉兴等均属经营同种行，而其彼此距离情形亦无甚差异，乃该竹笺业工会并为据出而申述异议，足见该条规之强制性久已不复存在，律以上开说明，黄合顺毋庸再受其拘束”，即“事实上该条规确已丧失其强制性，亦再无责令该行业之人遵守之理”。
三、民国时期行政规范司法审查的特点与不足
（一）民国时期行政规范司法审查的特点
综上而言，在民国时期，尽管法院对行政规范实施审查存在制度上的障碍，但通过司法判决，依然发展出了一套相对完善的间接审查技术。总体上而言，民国时期行政规范的司法审查具有规范性与能动性的特点。
其一，规范性。对行政规范的审查，在审查内容上，法院主要从规范的内容与制定程序上实施审查，当然其中也不可避免地会涉及职权要素。通过案例的司法裁判可以确定，在民国时期，对行政规范的司法审查，已经形成了相对完备的审查内容。不过，两项审查内容都被统筹在“不抵触”与“不违反”审查标准之下。这说明，民国时期的法院已经认识到，与行政行为的合法性审查并不完全相同，行政规范的司法审查，有其独特的审查标准。不同面向的审查内容，应该适用不同的审查标准，由此表现出了相当的规范特性。因为法的违反与法的抵触，存在根本性的差异，“前者是立法者制定的低阶法规定直接或间接不符合作为高阶法规定的立法性规定;后者是初显有效、内容同域、事项同类且适用条件重合的同阶法规定，因规定的内容、态度、语义或行为模式不兼容而导致其不能被共同实现”;“构成违反情形的法规定之间必须有高低之别，必须存在规定与符合、要求与服从的关系”，“构成抵触情形的法规定之间则无高低之别，无规定与符合、要求与服从的关系，而是内容同域、事项同类且适用条件重合的同层阶法规定的相竞合关系”[3]。在沈恭三案中，当法院认定所涉规范系基于组织法而制定，属于一种独立于其他法律或法令的职权命令，形成的则是一种不抵触关系。而在黄荫候案中，法院强调，行政规范除不得抵触之外，还不得违反，“市于根据法律不违反或抵触法律范围内，得发布市单行规则”。
其二，能动性。在民国时期，行政法院对行政规范的审查，除了具备规范性之外，还呈现出一定程度的能动性。能动性表现在两个方面：一方面，行政法院不仅强调行政行为的形式合法性，也强调实质合理性。其中，对行政裁量的司法审查，已经达成了相当程度的共识，譬如，有法院就直接强调，“人民因中央或地方官署之违法或不当处分，致损害其权利或利益者，得提起诉愿”⑨，并形成了较为成熟的从形式依据到实质内容的审查技术[4]。同时，惯例获得了法院极大的重视。由于惯例本身就是民间业已形成的规则，尽管其不具有规范意义上的约束力，但在事实上已经发挥着秩序规范的作用。在“殷殿元为运酒被罚事件行政诉讼案”⑩中，法院便申明，“法令无明文者，应依习惯”。对习惯或惯例的尊重与适用，本身就意味着法院对实质合理性的追求。另一方面，公共利益的考量，在行政规范的合法性审查过程中，扮演着十分重要的地位。譬如，在“南京永丰米厂因加征营业税事件行政法院诉讼案”B11中。面对法律规定的不明确，行政法院支持了被告关于“杜绝商人狡黠，整顿税收”的主张。法院认为，“南京市财政局以售卖粮食为业之商人颇多，购机碾米托名制造，仅纳制造部分之营业税，而考其营业实际情形，则系以售卖为大宗，碾制为附带，不免有希图取巧避重就轻情事，因于民国二十四年七月呈由南京市政府咨准财政部备案，将专营碾米与碾制而兼售粮食者，分别按碾米业资本额与粮食业营业额课税，其所改定之课税标准，核与上开规定，尚无违背”。而对原告主张的“此项办法仅系咨由财政部备案，并未得行政院之核准，且系单独对米业而发，按之征税，原理殊有未合”，则予以了否定。
（二）民国时期行政规范司法审查的不足
尽管行政法院在对行政规范的审查过程中，既坚持了规范性，也不放弃对实质理性的追求，相比于现代司法审查理念与技术，在许多方面表现出了高度的吻合。但源于民国时期特定的制度与历史因素，行政规范司法审查的实效性存在诸多局限。
其一，隐蔽性。由于民国《行政诉讼法》明确规定，人民只能针对具体行政行为提起诉愿与诉讼，行政规范的审查其实是隐藏在具体行政行为的审查过程之中。而当法律规定的缺位，是否启动与实施审查，便属于法院的自由裁量权范畴。法院如果不愿意审查，可以直接以不符合“法律规定的起诉条件”为由，予以拒绝，这会导致许多制定不规范甚至违法的行政规范脱离在司法审查的范围之外。此外，即便法院实施了审查，也要严格遵守判决既判力的拘束，“只及于该诉讼之一事件也，在其所裁决之诉讼事件以外之处分，纵内容全然相同，亦决不受其影响”[5]。因此，虽然行政法院在审查过程中可以认定行政规范不合法，却无法在制度层面进一步发挥其审查效果，仅作为个案的理由论证。
其二，随意性。行政法院不仅在是否启动与实施审查中存在极大的裁量权，即便面对行政规范的审查标准，也较为随意。其缘由在于当时还缺乏像比例原则这类法律原则的审查技术，一旦涉及实质合理性，法院的审查便难以真正起到权利救济的作用。尤其在民国时期，行政诉讼的过程中充斥着政治（司法党化、军人政治）、经济（战争等）、文化（官本位与官官相护思想）与社会（战争）等因素的干预[6]。所谓的实质性审查，行政法院其实更多的是作为行政官署的“橡皮图章”，由此表现出相当的随意性。因此，在审查过程中，法院一般会强调，“行政机关为谋求国家及人民之利益，对于特定事件在法令所赋予之职权以内，自可为一定处置或变更从前之处分”B12。尤其像“沈恭三”案中所涉及的直接基于组织法而生成的职权命令，按照现代法治思想，职权命令其实难以获得规范意义上的制定依据。因为根据法律的法规创造力原则，只有议会制定的法律，以及经过议会法律授权行政机关制定的法规，才具备有约束人民的正当性，否则行政机关只能制定仅约束自身的行政规则。因此，所谓的“根据规范，指实施某一行政活动时，仅依组织法律规范仍有不足，而需另有构成活动根据之法律规范”[7]。即便在现代，随着自由主义法治国向社会法治國的转变，职权命令确实具备了一定的正当性，但其适用范围与制定条件却有着严格的限制[8]。并不像民国行政法院强调的那样，只要为谋求公共利益，行政机关在其职权范围内就可为任何处分。在民国时期，实践中普遍存在的职权行为与职权命令，与其施行的训政制度有着紧密关系。
注释：
① 参见二十五年度行政法院判决（判字第二六号）;亦可见\"李亚强等因均县改定田赋税率事件行政诉讼案\"（二十四年度行政法院判决（判字第六六号））等。
② 参见\"郭起之因村款纠葛事件行政诉讼案\"（二十四年度行政法院判决（判字第十号））。
③ 参见\"马家莊村因村界纠葛事件行政诉讼案\"（二十三年度行政法院判决（判字第四八号））等。
④ 参见\"鲍和甫等因建筑桥梁事件行政诉讼案\"（二十五年度行政法院判读（判字第五号））。
⑤ 参见\"马锡侯因首都警察厅协助南京市政府财政局押追房捐事件行政诉讼案\"（二十四年度行政法院判决（判字第六号））。
⑥ 二十五年度行政法院判决（判字第二号）。
⑦ 二十四年度行政法院判决（判字第五号）。
⑧ 参见二十四年度行政法院判决（判字第五五号）。
⑨ 参见二十三年度行政法院判决（判字第三五号）。
⑩ 参见二十五年度行政法院判决（判字第八十号）。
B11 参见二十五年度行政法院判决（判字第三二号）。
B12 参见\"乌松泉因堵塞永安闸涵管事件不服江西省政府决定行政诉讼案\"（二十三年度行政法院判决（判字第四号））;\"仁昌代典因营业登记事件行政诉讼案\"（二十五年度行政法判决（判字第三九号））等。
参考文献：
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[8]周乐军.行政规范性文件的生成形态及其类型化——基于功能主义的观察[J].法学论坛，2019（3）.
（责任编辑：华 民）
（校对：孙思萌）
司法行政论文范文第5篇
一个民族的发展需要文化的支撑，文化已成为一个民族的灵魂。一个系统的发展同样也需要文化的支撑，文化就是这个系统的生命。我国司法行政系统自1979年恢复重建以来，经过二十多年的积淀和过滤，已逐步形成了独具特色的系统文化。充分发挥其凝聚、融合、约束、规范、导向和激励作用，对于促进新时期司法行政工作具有十分重要的意义。
司法行政系统文化主要包含精神文化、制度文化、行为文化和物态文化四个方面。精神文化反映司法行政系统文化的本质，是司法行政系统文化的核心部分，反映人的信仰和精神追求。制度文化明确系统文化规范，是系统文化中要求所有成员都必须遵守的规章和准则，是系统文化长期积淀的结果。相对于精神文化而言，制度文化更具有内在凝聚性、结构的稳定性和时间的延续性。制度文化体现为人们在精神文化引导下建立的一系列调整群体利益关系，化解各种矛盾及风险的制度和机制。它不仅对精神文化所倡导的价值观的实现起到保障和促进作用，而且是精神文化转化为行为文化的桥梁，是司法行政文化体系的内在约束。行为文化体现司法行政系统文化要求，是人们在其系统行为中所体现出的一种文化，包括系统管理、行为准则、道德风俗习惯等等，是精神文化所体现的核心价值观“内化于心，外践于行”的结果，是核心价值观在行为方式的外在表现。物态文化是以艺术语言、动作、图像等手段，形象反映司法行政工作的一切文化现象和文化产品的一种文化。
任何文化都是一定社会政治经济的产物并为其服务。司法行政系统文化产生于社会主义民主政治和经济基础之上，从其共性和根本意义上说，其本质特征必然是社会主义法制文化的重要组成部分。同时也是一种行业文化和特色文化。司法行政管理的“三支队伍”（即各级政府的司法行政机关公务员队伍、监狱劳教人民警察队伍和从事律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务工作者队伍）的本质属性，决定了必须树立忠于法律，维护法律正确实施，维护社会公平与正义的价值观和做到在法律实践中严格遵守职业规范。司法行政系统的宗旨也体现了社会主义文化的本质要求。因此，司法行政系统文化必须是社会主义意识形态的组成部分，并为社会主义民主法治服务，为经济社会发展服务。
加强新形势下司法行政系统文化建设，必须坚持“四项原则”，切实做到“四个结合”。
坚持法制化原则，切实把系统文化建设与时代先进文化有机地结合起来。司法行政系统文化首先应该是一种法制文化。在系统文化建设中，必须把法制化原则贯穿于系统文化建设的全过程，渗透进系统文化建设的各个层次。应当在更加宽广的时代背景下来思考、定位和谋划司法系统文化建设。要清晰地把握时代发展的脉搏，紧跟时代先进文化主流。进入新世纪新阶段，我们党提出了建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标，提出了科学发展观、建设社会主义核心价值体系、社会主义法治理念以及社会主义荣辱观。这些引导时代发展的先进思想和理念，也是司法行政系统文化的旗帜。司法行政系统要不断吸收、借鉴当今世界最优秀的文化成果，来丰富和提升司法行政系统文化的水平，发挥司法行政系统文化的辐射功能，扩大司法行政系统文化对社会的影响，使其得到社会的普遍认同。
坚持以人为本的原则，切实把系统文化建设与政治思想工作的优势有机地结合起来。司法行政工作很大一部分是做人的工作。在构建和谐社会的新形势下，尤其要坚持以人为本的原则，在对“三支队伍”的管理和对服刑人员的监管、教育、劳动改造以及对劳教学员的教育、感化、挽救中，都要树立以人为本的理念，建立人本化的管理制度和管理模式，形成尊重人、理解人、关心人、塑造人的浓厚氛围，切实保障服刑人员和劳教学员的合法权益。司法行政系统有做思想政治工作的传统。在建设系统文化过程中，要充分发挥这一优势，一方面把系统文化渗透到思想政治工作中去，丰富思想政治工作的内容，增强思想政治工作的说服力、感染力；另一方面将思想政治工作寓于各种文化载体，丰富“三支队伍”特别是监狱劳教人群的文化生活，寓教于乐，寓教于情，进行理想、信念、道德、纪律和共同价值观的教育，增强系统文化的渗透力和凝聚力。
坚持科学化原则，切实把系统文化建设与司法行政改革与发展有机地结合起来。司法行政系统文化建设要遵循司法行政工作的发展规律，根据司法行政工作的性质、宗旨、阶段性目标任务和实际情况来确定不同层次文化建设的目标和内容。提炼的文化理念要内涵清楚、准确，既要具有质的规定性，符合司法行政工作方针、特点和要求，又符合司法行政的实际情况，具有操作性，能在实践中落到实处。同时，还必须站在改革创新与发展的前沿，以改革发展的最新成果来丰富系统文化的内涵。当前正在进行的司法行政体制改革，是一次全方位的深刻变革，关系到司法行政工作未来发展走向，这为司法系统文化的发展提供了历史性的机遇。我们要抓住机遇，深化改革，使司法行政系统文化建设不断推陈出新，超越自我。
坚持不断完善原则，切实把精神文化、制度文化、行为文化建设与物态文化建设有机地结合起来。在司法行政系统文化建设过程中，应当不断吸收其他系统文化的精华，兼收并蓄，吐故纳新。同时，由于司法行政系统经常接触一些亚文化和腐朽文化，因此还要积极抵制亚文化和腐朽落后文化的消极影响，使司法行政系统文化最大限度地体现时代特征和自身特质。
在系统文化建设过程中，还应当统筹兼顾，全面协调发展。从目前四川司法行政系统文化现状看，确实存在着“软”强“硬”软的现象，即体现精神文化、制度文化、行为文化的“软文化”相对较强，但由于经费不足等原因造成的物态文化（“硬文化”）相对较弱。为此，我们将在继续抓好“软文化”建设的同时，切实加大人力、物力、财力投入。在“三支队伍”建设方面，着力加强干警俱乐部、图书馆、博物馆、荣誉室、健身房等文娱体育设施建设和电影、电视、戏剧等创作和制作；在监狱和劳教场所，则重点加强自然环境美化和法律服务室、心理咨询室以及必要的文体设施建设。从而，使“软”者不软，“硬”者更强。