地方法规范文第1篇
国家的地方债现状既反映了地方政府借债需求, 又体现地方政府的还债能力。中国地方债在过去五年增长迅速, 特别是在金融危机刚结束的2008年, 地方政府由于基建需求, 使得地方债成倍增长。近些年地方债数据显示, 在地方债猛增期间, 地方政府可以从多种渠道借款, 特别是第三方融资平台这类不透明的渠道。然而相比较同时期, 甚至金融危机影响更大的美国, 中国的负债与其GDP的发展没有呈现乐观的态势。数据显示2014年, 中国的地方政府债务占当年GDP的40%, 然而纽约的地方政府占当地GDP约为26.53%。地方债俨然已经不能成为中国地方政府基础设施建设的资金来源, 而成为地方财政发展的负担。
过度负债已经成为我国主要的系统性风险, 高额地方债形成的原因主要是向地方银行借债, 这就使得地方债的杠杆率极高。而且大多数地方债投入的是期限较长、回报不高的道路建设, 钢铁生产, 使得地方债杠杆率居高不下。近年, 地方政府采取恰当的措施缓解地方债负担, 包括地方债置换、PPP取缔融资平台、政府出资购买服务。中央政府于2015年开始鼓励地方PPP落地, 希望借用PPP对项目风险进行合理转移, 提高整体价值。同时政府财政向社会服务机构支付费用, 购买其以契约方式提供的, 由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务, 政府通过这种方式承担项目的执行人, 完成举债行为。本文将讨论地方债高涨的原因, 对比地方融资平台, 探索PPP对于缓解地方债务负担的作用, 同时防范PPP隐性风险。
2 地方债高涨的原因
2.1 宏观经济的发展方面
经济周期使金融体系在经济扩张时期加速风险集聚, 并且在经济衰退时期集中释放, 从而加剧宏观经济的波动, 这种现象被称为金融体系新周期性。当下中国处于经济衰退甚至后期, 表现为经济增速放缓以及通货膨胀降低, 如果债务风险不能有效控制, 将会使得系统性风险在这段时期放大。
逆周期监管理论认为, 周期性会导致商业银行在经济上行时期大量放贷积聚风险, 助推经济泡沫, 经济下行时期引发信贷紧缩, 从而扩大宏观经济在经济周期不同阶段的波动幅度, 并最终加剧金融体制风险。逆周期的作用是对经济周期中的系统性风险在一定程度上进行对冲和缓释。所以由地方债撬动的政府财力是决定逆周期调控能力的主要因素, 在经济收缩时期应该主动扩大财政投入, 鼓励产业投资。
运用在地方基础设施建设的地方债, 将投入的资金转化为有效资产或优质资产, 除了城市之间道路的搭建, 还有当下支撑中国电商发展的互联网软设施。在宏观经济层面推动中国经济的发展, 并逐渐变成新的资产。从宏观经济长期发展态势来看, 此时地方债产生的边际效用递增, 同时产生积极的外部性。形成的这些有效资产是拉升中国经济的必要支撑。当前经济的增速是在经济结构优化升级、产业转型升级、新旧动能转换取得明显成效下取得的, 因此可以把我国当前适合投资建设的经济周期拉得更长, 同时付出的代价较低。
2.2 融资使用方面
我国地方债占当年GDP的比例从2000年22.8%, 升至2015年42.6%。如果对发行的地方债不采取控制, 债务比例将会成为国家GDP增长的巨大负担。地方债高涨源于地方借债需求的扩大, 城镇经济发展以及城乡一体化建设的需求是地方债增长的客观原因。
2015年贵州省GDP仍然保持较为高速的增长态势13.5%, 然而其地方债务余额占政府性支出比重高达199.4%。贵州省近年的GDP增速很大程度上得益于城乡之间的道路建设, 贵州偏僻的地理环境以及崎岖的道路制约了当地经济的可持续发展, 唯有改变交通布局才能有效改善贵州省的经济总体发展水平。融资有保障不仅表现在融资渠道的透明, 也需要融资使用方向的明晰, 《地方政府收费公路专项管理办法》, 第二个中国政府的专项债券, 以项目为配置目的的专项债券明确了债券的回笼方向。公路收费专项债券时长约为15年, 超过一般地方债券, 将原来的“贷款以修路为标准”改为“修路以贷款为标准”的新模式, 将更好地控制城市的建设以及地方政府的贷款额度。在一些经济欠发达的地区, 政府的借债利息往往更高, 同时资金期限很短, 经常出现基础建设项目还没有完工, 融资已经到期的现象, 此次出台的公路收费专项债, 不仅打开了地方政府融资的“前门”, 也将更好的弥补融资平台借债期限短的缺陷。
2.3 地方债偿还方面
2015年开始实行地方债置换, 简单地说就是用新债偿还旧债, 将所欠债务后延。这样虽然在短时间降低了银行与地方政府之间的金融风险, 减少了地方债务融资成本。但长期来看却在累加地方债, 提高系统性风险, 将原来期限短而且利息高的地方债券置换成期限长, 利率低的置换债。无形中吞噬了原本可以投入新型企业和部门的信贷资源, 导致地方政府融资更加举步维艰。在地方债部分置换时, 应当对债务总额进行监控, 地方政府债务总额的有效控制不仅是源头上借债行为的规范以及借债数量的节制, 还需要对地方债偿还进行根本的体制规范。如果只是盲目通过地方债扩大本届政府的业绩, 而忽视债务的偿还, 是一种系统性风险的再扩大, 以及社会资源和企业政府资金资源利用效率的降低。政府通过融资平台借债时, 一旦地方债偿还出现漏洞会殃及银行的正常运行, 将本来的系统性风险转化为债务风险甚至金融风险。
同时需要指出的是, 中国的债务90%以上都是内债, 也就是债务的资本结构较稳定, 不会因为外国撤资而导致更加严峻的债务危机。中国的地方债务多用于当地的基础设施建设, 不会因为债务用于消费而导致长久性的入不敷出。虽然基建投资存在回报, 但债务额度, 时间需要进行控制。即使债务危机不会形成爆炸式的发展, 中央的和地方政府还是需要对额度和债务偿还进行把关。
3 PPP与地方债的共存关系
3.1 PPP应运而生
地方政府的基础设施建设是地方GDP增长的基本动力, 不能因为地方债借债困扰而终止基础设施建设, GDP的发展仍然需要资金的支持。Public-Private Partnership (以下简称PPP) 及政府和社会的资本合作近些年在地方债较高的地区被广泛推行, 通过注入社会资本缓解地方债紧张现象。地方债务的严峻问题, 俨然已经成为近些年地方政府推行PPP的助推器。
3.2 PPP参与地方基础设施建设的优势
PPP模式最大的特点在于把民间资本引入社会基础设施建设的项目中, 提高收益同时降低风险。将市场机制引入基础设施的投资融资, 其本身就存在是否可以合理商业化的问题, 政府的基建投资规模缩小, 风险降低, 同时需要加强与民营资本对于基础设施建设的合作。
节省融资过程中的时间以及资金成本, PPP项目的融资往往比正常的融资平台融资更加节约资金成本。政府部门与民营资本在项目建设的初期对项目的可行性、收益率以及政府扶持力度进行识别和评估, 有利于后期在项目进行中降低项目的资金成本以及实施风险。对项目进行过程中的仔细评估以及风险共担, 降低了项目整体的资金的风险, 减少社会主体的投资风险, 提升整个基础设施的运行和服务质量。
缓解政府负担, 多主体共同参与, 与之前通过融资平台借地方债不同, 政府在基础设施建设过程中, 背负地方债务以及项目整体运行的压力。政府往往因为基础设施项目的公益性, 无法取得足够的返还收益而偿还债务, 导致地方政府的债务率连年增加。在PPP经营合作模式过程中, 地方政府与民营资本共同参与, 政府部门以项目监管方式降低风险。而私营部门参与并注入资金与技术, 使得基础设施建设由社会和私营部门共同承担风险。而项目也不再因为时间周期过长或无利可图而在下一任政府上台的时候终止, 在基础设施的风险和收益共担、共享的情况下, 提升了基础设施的建设质量。
“帕累托效率”, 政府部门和私人部门在合作过程中, 其实就是在追求“帕累托最优”, 政府追求社会效益的最大化以达到GDP稳速增长, 私人组织则追求整个项目过程中是否可以达到预期收益。在可支配的社会资金以及社会资源的范围内, 达到双赢。减少政府的财政风险, 减少民营资本对于社会主体的信用风险, 做到在项目可控时长和范围内, 双方都“有利可图”。虽然双方在合作过程中都做出了妥协, 但是却可以达到总体效益的最大化。
提高市场机制下基建项目的社会效益, PPP模式在我国刚刚兴起, 地方政府每制定一项PPP, 就需要一套新方案。PPP在实践过程中应有一套详细的法规细则, 明确项目的种类、合作的领域以及政府部门和社会资本合作的方式。在2017年PPP公布的项目中, 昆明首次将PPP融资运用到农业项目中;四川省的雷波县则以城市化建设为主, 建造车库、养老院。
4 结语
地方债务的增长源于融资渠道与偿债能力都没有被“疏通”, PPP作为中央近年来鼓励的基建投资方向, 已经收到地方政府的重视, 同时分拨资金积极鼓励地方基础设施建设的落地。通过PPP引入社会资本, 与地方政府分担偿债风险的同时, 分享项目收益。由于项目从开始到运营的整个过程中, 私营组织和地方政府都可以明晰自己的责任, 这就会在减少地方政府的压力的基础上保证地方基础设施建设的实施。同时, 在实践过程中, 要积极预防“变种”PPP项目, 做好各项规章制度的制定和统筹, 防止PPP成为政府的隐形债务。
摘要：当前地方债高涨, 我国积极鼓励PPP项目取缔原有的地方融资平台, 以保证地方基础设施建设的高效运行。本文旨在分析地方债务高涨的原因以及其造成的不良后果, 厘清地方债的进出机制。同时分析当下应运而生PPP项目的自身发展优势, 并对比之前地方融资平台, 借鉴之前地方债务高涨的经验, 指出PPP隐含的债务风险。基于当下地方债务发展情况以及城市建设需求, 对地方PPP项目的构建提出合理化的建议。
关键词：地方债,融资平台,PPP,债务风险
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地方法规范文第2篇
国外管理界有句格言：“人的知识不如人的智力，人的智力不如人的素质，人的素质不如人的觉悟”。衡量一个单位、一个部门的管理水平，看它有没有发展前途，关键在人，关键在人的思想。人的力量胜于其它一切力量，人的力量源于思想上的强大动力。思想工作到位了，人心理顺了，便能激发出一股“人定胜天”的强大战斗力。作为市计生委的一个职能部门，我们宣传法规科全科*个人正是这样鼓励自己、激励自己、鞭策自己，也是这样去实践的。不管是在人员调整前还是在调整后，这句名言成了我们科室的座右铭，它使我们宣传法规科成了一个立足服务、努力学习、奉献自我、一切为民、团结向上、开拓创新的集体。回顾半年来，我们的具体做法是：
一、提高思维层次，增强凝聚力
“事业兴衰关键在人”。作为一个市级机关的职能科室，一定要有较高的思维层次，有较强的凝聚力。今天的时代已不是喊口号，讲空洞理论的时代，而是一个改革、开放、务实的时代。要发挥好职能作用，必须是一个出以公心团结务实有较高思维层次的集体。提高思维层次的唯一的捷径就是要加强学习，提高综合素质。做到江泽民同志所说的那样：“眼界要无限的开阔，胸怀要无限的开阔”。况且，随着计生工作的不断深入发展，对计划生育的宣传教育和行政执法人员的素质要求也越来越高。新形势要求我们主要从事宣传教育和行政法规的人员必须具备较高的理论水平和多方位的文化知识、法律知识、科学知识及准确的执法能力、表达能力和决断能力。只有具备这些素质，才能工作岗位上做到有力、有威、有位。因此，我们一是加强了政治理论学习，提高政治素质。我们把每星期的政治理论学习作为科室成员学习政治理论、提高马列主义水平，加强思想政治建设的重要形式;作为运用理论指导实践、提高科学决策水平和执法能力的有效途径，作为推动“三个代表”重要思想的组织保证。每一位人员都能够自觉、积极、主动地参加学习，并且积极发言。半年来，我们集中学习研讨了《三个代表重要思想》、《十六届五中全会精神》、《两个条例》等。科学理论是时代精神的提炼和升华，是我们行动的指南。理论上的成熟是一个政党、一个班子、一个干部政治上成熟的重要标志。党在思想理论上的提高，是党和国家事业不断发展的思想保证。“三个代表”重要思想是我们党必须长期坚持的指导思想。加强思想政治建设，就要持之以恒地用“三个代表”重要思想武装头脑、指导实践、推动工作，使我们自觉地运用“三个代表”重要思想的立场、观点、方法分析和解决问题，自觉地加强党性修养和道德修养，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观;不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识，在工作中增强主动性、减少盲目性、克服片面性;坚持把党的最高纲领和最低纲领统一起来，不断坚定共产党人的理想信念;坚持解放思想、实事求是、与时俱进，始终保持开拓进取、奋发有为的精神状态;坚持理论联系实际，全面、准确、深刻地理解和创造性地贯彻党的路线方针政策，不断开拓工作的新局面。学习的同时，我们积极观看了毛泽东历史文物展、邓小平历史文物展等，坚定了我们对共产主义的信仰，认识到我们肩上的责任重大。二是加强法律法规学习，提高法纪素质。我们学习了《人口与计划生育法》、《母婴保健法》、《妇女权益保障法》、《新婚姻法》、《##省人口与计划生育法》、《流动人口管理办法第九号部长令》等法律法规。通过学习，不断强化科室人员的法制思想和依法行政的自觉性，清醒地认识到：计生处罚必须符合法律法规的法定程序，必须接受监督制约，被处罚者的合法权益受法律保护。与此同时，我们组织学习了《全国生育文化理论与实践研讨会论文集》、《###市宣传思想系统“服务中心争贡献，求真务实树形象”集中专题教育活动情况报告会》、观看了建设生态城市环保展览、三是加强科学文化知识的学习，提高文化素质。结合形势，我们科室组织学习市场经济知识、WTO知识、普通话学习、机关英语口语等相关知识的学习，以提高科学成员的科学文化素质。正是因为注意不断提高自己的思维层次，我们科室成员都具有战斗力，我们的科室成了一个具体凝聚力的集体。
二、提高服务意识，发挥科室职能作用。
思想道德建设要真正落到实处，就必须做到贴近实际、贴近生活、贴近群众，使群众乐于接受。今年以来，我科室围绕大局，在提高服务意识，发挥职能作用上狠下了功夫。一是围绕中心，尽职尽力。作为宣传法规科，我们肩负着流动人口管理、照顾生育、政策指导、信访接待、宣传教育的担子。围绕工作的中心，我们尽心尽力把好每一道关，做好每一件事。政策照顾生育历来是非常敏感的话题，实行计划生育这么多年了，计划生育已经深入人心，但依然还有很多符合政策照顾的家庭需要照顾生育。据统计，上半年，我市共有照顾生育，这远远超过了有的市。不要说其它的，单工作量就就比别人多的。特别是，有些乡镇填上来的表格经常不规范，往往要核对后重新操作。为了维护育龄群众的生育愿望，节省时间，我们总是和计生干部联系，尽量填写准确，确保审批一次成功。近几年，表面上看计划生育信访不断，但其实，新的形势给计生部门带来了新的情况，很多信访是因为土地征用、安排住宅、房屋拆迁、二次分配造成的。群众往往以怀孕、拒绝做B超，来要胁镇委、村委以实现
自己的个人利益。作为主要从事信访工作的，###作为科室的一名老同志，总是不厌其烦的做好说服工作，对来人信访的，他使终做到一张笑脸相迎、一把椅子让坐、一杯清茶润心、一腔热情交谈、一身正气办事、一句好话送行，使来人满意而归。对于电话来访，她尽量解释清楚，有时一个电话就超过了**分钟。看似轻松的工作，有谁知道其中的辛劳。他她无怨无悔，热爱着本职工作，为计生委作出了贡献。她负责的信访工作，年年被###市面上计生委评为一等奖。流动人口管理是计生工作的难点，特别是属地管理后，更是给流动人口管理增加了难度。但是我们科室思毫没有放松，而是想尽一切办法动足脑筋把总是解决在萌芽状态。今年年初一上班，我们就分头前往各镇召开外出人员计生管理座谈会，让他们对我们的管理和服务提意见和建议。作为负责流动人员计生工作的###，接手这项工作后，经常刻苦钻研流动人口管理办法，吃透精神，领会实质。每逢医院或其他部门通报流动人口计生问题，她总是不辞辛苦地及时赶到那里，果断地作出处理。不仅如此，对于有疑总问的外来人员，她总是积极地打电话到当地，核对情况。有时下雨了，她也是骑着自行车去解决问题。来来回回奔跑，她从无一句埋怨的话。二是立足社会，优质服务。全心全意为人民服务是我们工作的宗旨，尊重人、关心人、促进人的全面发展，全面推进优质服务是我们的追求，我们以此为人生的快乐，以此为工作的幸福。今年以来，我们立足社会，优质服务。我们开展了四次服务街市活动。虽然火辣辣的太阳照在我们身上，但看到群众那渴望而又满足的双眼，热一点，晒黑一点又算得了什么呢!宣传上往往资料很多，为了及时让群众学到他们所需的资料，乡镇车改后，我们及时作出了调整，送资料下乡，每月一次。虽然增添了许多的工作量，但群众的满意就是我们最大的满足。三是开拓创新，真抓实干。在计划生育“三为主”工作方针中，宣传放在了首位。可见宣传工作的重要的作用性。而宣传是不能守着老的一套的方法的。平时，我们经常结合学习开展讨论，策划出符合我市实际的宣传教育的新路子。今年，在领导的关心和支持下，我们在宣传上迈出了较大的一步。市公交车上有我们计生公益广告的风景、全市各镇有计生公益广告一条街、电视上有计生的身影等等，都是我们创新的足迹。特别是，结合###开展的生育文化节，我们以互动为主线，喊出了“关心百姓生活，关注生殖健康，关爱家庭幸福”的口号，并设计了较多受群众欢迎的活动!目前，有线电视台的计生有奖知识竞猜每晚达到了***多人，甚至###人也参加了竞答，并有幸成为幸运者而中奖。“###生育文化节---互动在###”的开幕式，不仅得到了###、###计生委领导的称赞，而且得到了###领导的好评。
三、严格内部约束机制，树立科室良好形象。
为了使我们科室成为委机关中可以发挥作用并建功立业的一个科室，我们建立了严格的约束机制，坚持从制度建设人手，强化内部制约机制，把思想作风建设纳入规范化、制度化的轨道。一是建立目标责任制。每月制定计划，并及时进行分析总结。二是严格请销假制度。做到有事请假，外出通报，以便每个人都知道去向，方便及时联系。三是落实道德规范。规范每个的自身行为。要求做到：热爱本职、勤奋工作;掌握政策、精通业务;认真负责、科学公正;惜时守时、讲求效率;清正廉洁、不谋私利;竞争进取。同时要求做“首问制”，服务中不使用“不知道”、“我不管”等，使大家形成了一个集体一个团体，有集体和团体的荣誉感，有事大家一起做，以提高效率。虽然我们在思想作风建设上取得一点成绩，但离领导和上级的要求还有距离，我们自身还存在着明显的不足之处。比如有些工作还存在着拖拉现象，科学发展观还领悟得不透，进取精神不足，创新的脚步过于缓慢等等。下半年我们决心以争创省“十五”计划生育示范市为目标，做到以下几点：
一、加大学习力度。
“学习学习再学习”是老人家毛泽东同志的一句至理名言。学习是我们工作的动力，也是创新的源泉。在新的世纪，面对复杂的计划生育形势，尤其需要我们客观分析，不断学习，科学指导，切实把我们的计生事业做大做实做强，使我们的人民群众真正感受到计生工作的好处和实惠。作为科室，我们首先要抓好普遍性教育，经常性地利用学习日、工作闲暇时集体学习，进行党的路线方针政策教育、职业道德教育、法制教育、形势教育、理想信念教育、爱国主义教育、集体主义教育和人生观、价值观、世界观教育等，使大家普遍受到教育，思想得到提高。其次对每个个体，结合自己的本职工作，要求下半年至少学习掌握三本书的内容。
二、履行职能，开展活动。
对于本科室，开展“六个坚持、树好六种形象”活动，即坚持道德修养，树立勤奋学习的形象;坚持科长负责制，树立民主科学决策的形象;坚持拼搏进取，树立敬业爱业的形象;坚持顾全大局，树立团结协作的形象;坚持以实为本，树立求真务实的形象;坚持严以律己，树立公正廉洁的形象等“六个坚持、树好六种形象”活动，以此来推动本科室的思想作风建设。思想文化阵地，正确的思想不去占领，非正确的思想必然去占领。特别是随着时代的进步和科学技术的发展，干部、职工的文化生活需要也大大增加，这就要求我们必须组织干部、职工开展形式多样的、生动活泼的、健康向上的文化活动，做到寓教于乐，使大家在教育中开展活动，在活动中受到教育，使思想政治工作为改革开放保驾护航，为全面建设小康社会去调动全社会人员的积极性，只有这样，思想政治工作才能发挥它的真正效应。我们要发挥我们科室的应有的作用，通过举办全委机关干部、职工的活动来活跃思想，调动积极性。在全市，加强宣传教育的力度，使相关的指标优异于上级的要求。
地方法规范文第3篇
一、单项选择题
1.根据《绿色施工导则》，处于基坑降水阶段的工地，宜优先采用( )作为混凝土搅拌用水、养护用水、冲洗用水和部分生活用水。
A.地下水
B.市政自来水
C.雨水
D.中水
【参考答案】A P199
2.根据《建设工程安全生产管理条例》，注册执业人员未执行工程建设强制性标准的，可责令其停止执业( )
A.1个月以上3个月以下
B.3个月以上1年以下
C.3个月以上2年以下
D.6个月以上1年以下
【参考答案】B P227
3.某施工企业承揽拆除旧体育馆工程，作业过程中，体育馆屋顶突然坍塌，压死2人，重伤11人，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，该事故属于( )。
A.特别重点事故
B.重大事故
C.一般事故
D.较大事故
【参考答案】D P249
4.根据《建筑施工企业负责人及项目负责人施工现场带班暂行办法》，项目负责人每月带班生产时间不得少于本月施工时间的( )。
A.80%
B.70%
C.60%
D.50%
【参考答案】A P219
5.根据《建设工程安全生产管理条例》，出租单位在签订机械设备租赁合同时，应当出具( )。
A.购货发票
B.检测合格证明
C.产品使用说明书
D.相应的图片
【参考答案】B P265
6.关于在文物保护单位保护范围和建设控制地带内从事建设活动的说法，正确的是( )。
A.文物保护单位的保护范围内及其周边的一定区域不得进行爆破作业
B.在全国重点文物保护单位的保护范围内进行爆破作业，必须经国务院批准
C.因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行爆破作业的，应经核定公布该文物保护单位的人民政府批准
D.在省、自治区、直辖市重点文物保护单位的保护范围内进行爆破作业的，必须经国务院文物行政部门批准
【参考答案】C P207
7.某告诉公路项目进行招标，开标后允许( )。
A.评标委员会要求投标人以书面形式澄清含义不明确的内容
B.投标人再增加优惠条件
C.投标人撤销投标文件
D.招标人更改招标文件中说明的评标定标办法
【参考答案】A P87
8.根据《水污染防治法》，企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急预案，采取应急措施，并向( )的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。
A.单位所在地
B.污染影响地
C.单位等级地
D.事故发生地
【参考答案】D P189
9.根据《合同法》，债权人将合同中的权利转让给第三人的，( )。
A.需经债务人同意，且需办理公证手续
B.无需经债务人同意，也不必通知债务人
C.无需债务人同意，但需办理公证手续
D.无需债务人同意，但需通知债务人
【参考答案】D P133
10.下列知识产权法保护对象中，属于专利法保护对象的是( )。
A.施工企业研发的新技术
B.施工企业研发的计价软件
C.施工企业编制的投标文件
D.监理企业编制的监理大纲
【参考答案】A 11.某建设工程施工合同约定工程开工、竣工日期分别为2013年3月1日和2014年10月1日，2014年10月20日工程实际竣工。由于发包人未按约定支付工程款，承包人欲行使工程价款优先受偿权，其最迟必须在( )前行使。
A.2013年9月1日
B.2015年4月1日
C.2015年4月20日
D.2015年10月20日
【参考答案】C P126
12.根据《安全生产事故报告和调查处理条例》，建筑工地事故发生后，事故现场有关人员应当立即向( )报告。
A.业主单位负责人
B.事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门
C.事故发生地省级以上人民政府安全生产监督管理部门
D.本单位负责人
【参考答案】D P252
13.甲公司将施工机械借给乙公司使用，乙公司在甲公司不知情的情况下将该施工机械卖给知悉上述情况的丙公司，关于乙、丙公司之间施工机械买卖合同效力的说法，正确的是( )。
A.有效
B.可变更或撤销
C.无效
D.效力待定
【参考答案】D
14.关于租赁合同的说法，正确的是( )。
A.租赁期限超过20年的，超过部分无效
B.租赁期限超过6个月的，可以采用书面形式
C.租赁合同应当采用书面形式，当事人未采用的，视为租赁合同未生效
D.租赁物在租赁期间发生所有权变动的，租赁合同解除
【参考答案】A
15.关于物权保护的说法，正确的是( )。
A.物权受到侵害的，权利人不能通过和解方式解决
B.侵害物权造成权利人损害的，权利人既可以请求损害赔偿，也可请求承担其他民事责任
C.侵华物权的，承担民事责任后，不再承担行政责任
D.物权的归属、内容发生争议的，利害关系人应当请求返还原物
【参考答案】B P22
16.依法必须招标的建设项目，招标人应当自确定中标人之日起( )日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报考。
A.15 B.20 C.30 D.60
【参考答案】A
17.某建设单位于2014年2月1日领取施工许可证，由于某种原因工程未能按期开工，该建设单位按照《建筑法》规定向发证机关申请延期，该工程最迟应当在( )开工。
A.2014年3月1日
B.2014年5月1日
C.2014年8月1日
D.2014年11月1日
【参考答案】D
18.根据《建设工程质量管理条例》，建设工程竣工验收应由( )组织。
A.施工单位
B.监理单位
C.设计单位
D.建设单位
【参考答案】D
19.根据《建设工程安全生产管理条例》，国家对严重危及施工安全的工艺、设备、材料实行淘汰制度，具体目录由( )制定并公布。
A.国务院建设行政主管部门
B.国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门
C.省级以上人民政府建设行政主管部门
D.国务院发展与改革委员会会同国务院其他有关部门
【参考答案】B P268
20.根据《房屋建筑工程和市政机场设施工程实行见证取样和送检的规定》，下列试块、试件和材料必须实施见证取样和送检的是( )。
A.用于承重结构的混凝土试块
B.用于墙体混凝土使用的掺加剂
C.用于砌筑结构的钢筋及连接接头试件
D.用于防水工程的水泥制品
【参考答案】A
21.根据《建设工程质量管理条例》，建设工程承包单位应当向建设单位出具质量保修书的时
间是( )。
A.竣工验收时
B.竣工验收合格后
C.提交竣工验收报告时
D.交付使用时
【参考答案】C
22.关于禁止无资质或超资质承揽工程的说法，正确的是( )
A.施工总承包单位可以将房屋建筑工程的钢结构工程分包给其他单位
B.总承包单位可以将建设工程分包给包工头
C.联合体承包中，可以以高资质等级的承包方为联合体承包方的业务许可范围
D.劳务分包单位可以将其承包的劳务再分包
【参考答案】A
23.某工程施工招标项目估算价为5000万元，其投标保证金不得超过( )万元。
A.80
B.100
C.150
D.200
【参考答案】B
24.在买卖合同中，出卖人出卖交由承运人运输的在途标的物，除当事人另有约定的以外，毁损、灭失的风险自( )时起由买受人承担。
A.合同成立
B.标的物交付
C.合同生效
D.支付货款
【参考答案】A
25.关于劳务派遣的说法，正确的是( )。
A.所有被派遣的劳动者应当实行相同的劳动报酬
B.劳务派遣单位应当取得相应的行政许可
C.劳务派遣用工是建筑行业的主要用工模式
D.用工单位的主要工作都可以由被派遣的劳动者承担
【参考答案】B P147
26.人民法院审理行政案件，不适用( )。
A.调解
B.开庭审理
C.公开审理
D.两审终审制
【参考答案】A
27.根据《行政诉讼法》，因不动产提起的行政诉讼，由( )人民法院管辖。
A.原告住所地
B.被告住所地
C.由原告选择被告住所地或不动产所在地
D.不动产所在地
【参考答案】D
28.关于建设工程代理行为的说法，正确的是( )。
A.建设工程承包活动属于法定代理
B.建筑材料设备的采购不得委托代理
C.建设工程诉讼只能委托律师代理
D.建设工程招标活动可以委托代理
【参考答案】D
29.在代理关系中，第三人知道行为人超越代理权，还与行为人实施民事行为，给他人造成损害的，由( )。
A.第三人与行为人承担连带责任
B.行为人自行承担
C.第三人自行承担
D.被代理人与第三人承担连带责任
【参考答案】A
30.甲公司连续与乙公司签订了三份钢筋买卖合同，并按照合同的约定分别向乙公司的三个子公司发送了货物，但乙公司及其三个子公司一直未支付货款。关于本案支付货款主体的说法，正确的是( )。
A.甲公司只能要求乙公司的三个子公司付款，无权要求乙公司付款
B.甲公司只能要求乙公司付款，无权要求乙公司的三个子公司付款
C.甲公司有权要求乙公司及其三个子公司对所欠货款承担连带责任
D.甲公司有权要求乙公司付款，并要求其三个子公司承担补充付款责任
【参考答案】B
31.特种设备使用单位应当按照安全技术规范要求，在检验合格有效期届满前( )向特种设备检测机构提出定期检验要求。
A.5天
B.15天
C.20天
D.一个月
【参考答案】D
32.某开发商在一大型商场项目的开发建设中，违反国家规定，擅自降低工程质量标准，因而造成重大安全事故。该事故的直接责任人员应当承担的刑事责任是( )。
A.重大责任事故罪
B.工程重大安全事故罪
C.重大劳动安全事故罪
D.危害公共安全罪
【参考答案】B
33.某施工企业职工在工程施工中受伤，职工认为应属于工伤，用人单位不认为是工伤的，则应由( )承担举证责任。
A.职工本人
B.工商治疗机构
C.用人单位
D.社会保险行政部门
【参考答案】C
34.关于建设用地使用权流转、续期和消灭的说法，正确的是( )。
A.建设用地使用权流转时附着于该土地上的建筑物、构筑物及附属设施应一并处分
B.建设用地使用权流转时使用期限的约定不得超过50年
C.建设用地使用权期间届满的，自动续期
D.建设用地使用权消灭的，建设用地使用权人应当及时办理注销登记
【参考答案】A
35.对于超过一定规模的危险性较大的分部分项工程专项方案，应由( )组织召开专家论证会。
A.安全监督管理机构
B.施工单位
C.建设单位
D.监理单位
【参考答案】B
36.根据《行政许可法》，下列法律法规中，不得设定任何行政许可的是()。
法律
行政法规
地主性法规
部门规章
【参考答案】D
37.下列法律中，属于宪法相关法的是( )。
A.《中华人民共和国行政法》
B.《中华人民共和国民法通则》
C.《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》
D.《中华人民共和国政府采购法》
【参考答案】C
38.当事人对人民法院委托鉴定部门所作的鉴定结论有异议申请重新鉴定时，其所提出的证据证明( )，人民法院应与准许重新鉴定。
A.当事人对鉴定人员不满意的
B.鉴定程序有轻微瑕疵的
C.鉴定结论有缺陷的
D.鉴定结论明显依据不足的
【参考答案】D P319
39.下列某建筑公司的工作人员中，有权要求公司签订无固定期限劳动合同的是( )。
A.在公司连续工作满8年的张某
B.到公司工作2年，并被董事会任命为总经理的王某
C.在公司累计工作了10年，但期间曾离开过公司的王某
D.在公司已经连续订立两次固定期限劳动合同，但因公负伤不能从事原工作的李某
【参考答案】D
40.某建筑公司与某开发公司签订了一份建设工程施工合同，合同约定由建筑公司预先垫付20%的工程款，但没有约定利息的计算方法。后两公司就工程款支付发生争议，建筑公司诉至人民法院，要求开发公司支付工程款并偿还垫付工程款的利息，人民法院应( )。
A.对该诉讼请求全部予以支持
B.对工程款诉讼请求予以支持，对利息诉讼请求不予支持
C.A.对该诉讼请求全部不予支持
D.对工程款诉讼请求不予支持，对利息诉讼请求予以支持
【参考答案】B
41.施工过程中，建设单位违反规定提出降低工程质量要求时，施工企业应当( )。
A.予以拒绝
B.征得设计单位同意
C.征得监理单位同意
D.与相关各方协商一致
【参考答案】A P273
42.根据《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》，属于承揽业务不良行为的是( )。
A.允许其他单位或个人以本单位名义承揽工程的
B.不履行保修义务或者拖延履行保修义务的
C.将承包的工程转包或者违法分包的
D.未按照节能设计进行施工的
【参考答案】C
43.下列安全生产职责中，不属于建筑施工企业安全生产管理机构职责的是( )。
A.编制并适时更新安全生产管理制度并监督实施
B.编制项目生产安全事故应急救援预案并组织演练
C.参加生产安全施工的调查和处理工作
D.协调配备项目专职安全生产管理人员
【参考答案】B P216
44.根据《仲裁法》，合议仲裁庭作出仲裁裁决应当( )。
A.按照首席仲裁员的意见作出
B.按照多数仲裁员的意见作出
C.按照仲裁委员会主任的意见作出
D.按照首席仲裁员和仲裁委员会主任的共同意见作出
【参考答案】B
45.关于工程建设项目是否必须招标的说法，正确的是( )。
A.使用国有企业事业单位自有资金的工程建设项目必须进行招标
B.施工单项合同估算价为人民币100万，但项目总投资额为人民币2000万元的工程建设项目必须进行招标
C.利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工的建设工程项目可以不进行招标
D.需要采用专利或者专有技术的建设工程项目可以不进行招标
【参考答案】C
46.包工头张某借用某施工企业的资质与甲公司签订一建设工程施工合同。施工结束后，工程竣工验收质量合格，张某要求按照合同约定支付工程款遭到对方拒绝，遂诉至法院。关于该案处理的说法，正确的是( )。
A.合同无效，不应支付工程款
B.合同无效，应参照合同约定支付工程款
C.合同有效，应按照合同约定支付工程款
D.合同有效，应参照合同约定支付工程款
【参考答案】B
47.甲施工企业与乙水泥厂签订水泥供应合同，在约定的履行日期届满时，水泥厂未能按时供应水泥。由于甲施工企业没有采取适当措施寻找货源，致使损失扩大。对于扩大的损失应该由( )。
A.乙水泥厂承担
B.双方连带责任
C.双方按比例承担
D.甲施工企业承担
【参考答案】D
48.甲施工企业与乙水泥厂签订了水泥采购合同，并由丙公司作为该合同的保证人，担保该施工企业按照合同约定支付货款，但是担保合同中并未约定担保方式。水泥厂供货后，甲施工企业迟迟不付款。那么，丙公司承担保证责任的方式应为( )。
A.一般保证
B.效力待定保证
C.连带责任保证
D.无效保证
【参考答案】C
49.下列安全生产条件中，属于建筑施工企业取得安全生产许可证应当具备的条件是( )。
A.有职业危害应急救援预案，并配备必要的应急救援器材和设备
B.管理人员和作业人员每年至少进行2次安全生产教育培训并考核合格
C.特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书
D.设置安全生产管理机构，按照国家有关规定配备兼职安全生产管理人员
【参考答案】C P211
50.根据《劳动合同法》，劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作，用人单位决定解除劳动合同的，需要提前( )以书面形式通知劳动者本人。A.10日 B.15日 C.20日 D.30日
【参考答案】D
51.仲裁协议应当具备的内容是( )。
A.仲裁事项、仲裁员、选定的仲裁委员会
B.请求仲裁的意思表示、选定的仲裁委员会、仲裁事项
C.仲裁事项、仲裁规则、选定的仲裁委员会
D.仲裁事项、仲裁地点、仲裁规则
【参考答案】B
52.关于施工发现文物报告和保护的说法，正确的是( )。
A.在进行建设工程中发现的文物属于国家所有，在农业生产中发现的文物属于集体所有
B.确因建设工期紧迫或者有自然破坏危险，对古文化遗址、古墓葬急需进行抢救发掘的，由县级人民政府文物行政部门组织发掘，并同时补办审批手续
C.在集体组织所有的土地下发现埋藏的文物，集体组织可以自行挖掘
D.特别重要的建设工程范围内的考古调查、勘探、发掘，由国务院文物行政主管部门组织实施
【参考答案】D
53.题目暂缺
A.禁止夜间进行建筑施工作业
B.因特殊需要必须连续作业的，必须有县级以上地方人民政府建设行政主管部门的证明
C.因特殊需要必须连续作业的，必须事先告知附近居民并获得其同意
D.禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但因特殊需要必须连续作业的除外【参考答案】D
54.下列法规中，属于部门规章的是( )。
A.《建设工程质量管理条例》
B.《北京市建筑市场管理条例》
C.《重庆市建设工程造价管理规定》
D.《招标公告发布暂行办法》
【参考答案】D
55.关于注册商标有效期的说法，正确的是( )。
A.10年，自申请之日起计算
B.10年，自核准注册之日起计算
C.20年，自申请之日起计算
D.20年，自核准注册之日起计算
【参考答案】B
56.根据《国务院关于加强和改进消防工作的意见》，施工企业消防安全第一责任人是其( )
A.专职安全员
B.法定代表人
C.专职消防安全员
D.施工项目负责人
【参考答案】B
57.根据《建设工程质量管理条例》，施工单位在隐蔽工程实施隐蔽前，应通知参加的单位和机构有( )。
A.监理单位和检测机构
B.建设单位和检测机构
C.建设单位和建设工程质量监督机构
D.监理单位和建设工程质量鉴定机构
【参考答案】C
58.乙施工企业和丙施工企业联合共同承包甲公司的建筑工程项目，由于联合体管理不善，造成该建筑项目损失。关于共同承包责任的说法，正确的是( )。
A.甲公司有权请求乙施工企业与丙施工企业承担连带责任
B.乙施工企业和丙施工企业对甲公司各承担一半责任
C.甲公司应该向过错较大的一方请求赔偿
D.对于超过自己应赔偿的那部分份额，乙施工企业和丙施工企业都不能进行追偿
【参考答案】A
59.甲公司向乙公司购买了一批钢材，双方约定采用合同书的方式订立合同，由于施工进度紧张，在甲公司的催促之下，双方在未签字盖章之前，乙公司将钢材送到了甲公司，甲公司接受并投入工程使用。甲、乙公司之间的买卖合同( )。
A.无效
B.成立
C.可变更
D.可撤销
【参考答案】B P119
60.建设工程施工合同纠纷的合同履行地是指( )。
A.施工行为地
B.施工合同签订地
C.施工单位所在地
D.施工项目业主住所地
【参考答案】A
61.根据《固体废物污染环境防治法》，下列处置危险废物的方式中，不符合国务院环境保护行政主管部门规定，应当缴纳危险废物排污费的方式是( )。
A.填埋
B.热解
C.堆肥
D.焚烧
【参考答案】A P190
62.根据《民法通则》及相关司法解释，当事人对债权请求权提出的诉讼时效抗辩，法院予以支持的是( )。
A.兑付国债本息请求权
B.支付存款本金及利息请求权
C.基于合同的违约金请求权
D.基于投资关系产生的缴付出资请求权
【参考答案】C
63.甲与乙订立了一份施工项目的材料采购合同，货款为40万元，乙向甲支付定金4万元，如任何一方不履行合同应支付违约金6万元。甲因将施工材料另卖他人而无法向乙完成交付，在乙提出的如下诉讼请求中，既能最大限度保护自己的利益，又能获得法院支持的诉讼请求是( )。
A.请求甲支付违约金6万元
B.请求甲双倍返还定金8万元
C.请求甲支付违约金6万元，同时请求返还支付的定金4万元
D.请求甲双倍返还定金8万元，同时请求甲支付违约金6万元
【参考答案】C
64.承揽合同中，关于承揽人义务的说法，正确的是( )。
A.承揽人发现定作人提供的材料不符合约定的，可以自行更换
B.共同承揽人对定作人承担按份责任
C.未经定作人许可，承揽人不得留存复制品或技术资料
D.承揽人在工作期间，不必接受定作人必要的监督检验
【参考答案】C
65.关于建设工程监理的说法，正确的是( )。
A.我国的工程监理主要是对工程的施工结果进行监督
B.监理单位与承包该工程的施工单位应为行政隶属关系
C.建设单位有权决定是否委托工程监理单位进行监理
D.建设单位须将工程委托给具有相应资质等级的监理单位
【参考答案】D P293
66.下列合同中，债务人不履行债务，债权人有留置权的是( )。
A.买卖合同
B.运输合同
C.借款合同
D.租赁合同
【参考答案】B
67.根据《建筑市场诚信行为信息管理办法》，良好行为记录信息的公布期限一般为( )。
A.6个月
B.1年
C.2年
D.3年
【参考答案】D
68.关于建筑施工企业安全生产许可证的说法，正确的是( )。
A.申请补办安全生产许可证应当在公众媒体上声明原许可证作废
B.未取得安全生产许可证从事施工活动不会产生民事责任
C.只有经过再次审查，安全生产许可证有效期才可能延期
D.施工企业是否具有安全生产许可证不影响施工许可证的核发
【参考答案】A P212
69.根据《建设工程质量保证金管理暂行办法》，全部或部分使用政府投资的建设项目，按工程价款结算总额( )左右的比例预留保证金。
A.3%
B.5%
C.10%
D.15%
【参考答案】B
70.甲总承包单位与乙分包单位依法签订了专业工程分包合同，在建设单位组织竣工验收时，发现该专业工程质量不合格。关于该专业工程质量责任的说法，正确的是( )。
A.乙就分包工程对建设单位承担全部法律责任
B.甲就分包工程对建设单位承担全部法律责任
C.甲和乙就分包工程对建设单位承担连带责任
D.甲对建设单位承担主要责任，乙承担补充责任
【参考答案】C P277
二、多项选择题
71.根据《招标投标法》和相关法律法规，下列评标委员会的做法中，正确的有( )。
A.以所有投标都不符合招标文件的要求为由，否决所有投标
B.拒绝招标人在评标时提出新的评标要求
C.按照招标人的要求倾向特定投标人
D.在评标报告中注明评标委员会成员对评标结果的不同意见
E.以投标报价超过标底上下浮动范围为由否决投标
【参考答案】ABD
72.根据《建筑业企业资质管理规定》，在申请之日起前1年至资质许可决定作出前，出现下列情况的，资质许可机关不予批准其建筑业企业资质升级申请的有( )。
A.与建设单位之间相互串通投标
B.将承包的合同转包或违法分包
C.发生过一起一般质量安全事故
D.非法转让建筑业企业资质证书
E.恶意拖欠分包企业工程款
【参考答案】ABDE P64
73.关于项目经理部及其行为法律后果的说法，正确的有( )。
A.其行为的法律后果由项目经理承担
B.不具备法人资格
C.是施工企业为完成某项工程建设任务而设立的组织
D.其行为的法律后果由项目经理部承担
E.其行为的法律后果由企业法人承担
【参考答案】BCE P11-12
74.根据《工伤保险条例》，可以认定为工伤或者视同工伤的有( )。
A.李某取得革命伤残军人证后到企业工作，旧伤复发
B.张某患病后，精神抑郁，酗酒过度需要进行治疗
C.杨某在开车下班途中，发生交通事故受伤，该事故责任认定书中认定杨某对此负次要责任
D.陈某在工作场所与上司产生摩擦，一怒之下，拿剪刀将自己的胸脯刺伤
E.牛某因失恋，上班时间爬到公司楼顶跳楼自杀
【参考答案】AC P240
75.关于计算机软件著作权的说法，正确的有( )。
A.自然人的软件著作权保护期为自然人终生
B.软件著作权属于软件开发者
C.两个以上法人合作开发的软件，其著作权的归属由合作各方书面合同约定
D.开发的软件是从事本职工作的自然结果的，单位必须对开发软件的自然人进行奖励E.软件著作权也有合理使用的规定
【参考答案】BCE
76.根据《历史文化名城名镇名村保护条例》，属于申报历史文化名城、名镇、名村条件的有( )。
A.保存文物特别丰富
B.历史建筑集中成片
C.保留着传统自然格局和地理风貌
D.集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色
E.历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地
【参考答案】ABDE P206
77.下列当事人提出的证据中，可以单独作为认定案件事实的有( )。
A.与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人出具的证言
B.与书证原件核对无误的复印件
C.无法与原件、原物核对的复印件、复制品
D.有其他证据佐证并以合法手段取得的、无疑点的视听资料
E.无正当理由未出庭作证的证人证言
【参考答案】BD
78.根据事故的具体情况，事故调查组由( )派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。
A.公安机关
B.有关人民政府
C.人民法院
D.安全生产监督管理部门
E.负有安全生产监督管理职责的有关部门
【参考答案】ABDE
79.关于债权相对性的说法，正确的有( )。
A.债权客体的相对性
B.债权期限的相对性
C.债权主体的相对性
D.债权内容的相对性
E.债权责任的相对性
【参考答案】CDE
80.根据《建设工程质量管理条例》，下列分包的情形中，属于违法分包的有( )。
A.总承包单位将部分工程分包给不具有相应资质的单位
B.未经建设单位认可，施工总承包单位将劳务作业分包给有相应资质的劳务分包企业
C.未经建设单位认可，承包单位将部分工程交由他人完成
D.分包单位将其承包的工程再分包
E.施工总承包单位将承包工程的主体结构分包给了具有先进技术的其他单位
【参考答案】ACDE
81.根据《注册建造师管理规定》，下列情形中，不予注册的有( )。
A.钱某取得资格证书3年后申请注册
B.赵某因工伤丧失了民事行为能力
C.孙某与原单位解除劳动关系后申请变更注册
D.周某申请在两个单位分包注册
E.李某已满60岁但仍担任单位的咨询顾问
【参考答案】BD
82.下列建设工程保险中，属于自愿投保的险种有( )。
A.机器损坏险
B.建筑工程一切险
C.安装工程一切险
D.工伤保险
E.勘察设计责任险
【参考答案】ABCE
83.在施工检测的见证取样中，取样人员应在试样或其包装上作出标识、封志，其中应标明( )。
A.工程名称
B.取样部位
C.工程地点
D.样品名称
E.取样日期
【参考答案】ABDE
84.根据《建设工程质量管理条例》，下列行为中 属于建设单位应当被责令改正，处20万元以上50万元以下罚款的有( )。
A.迫使承包方以低于成本的价格竞标的
B.任意压缩合理工期的
C.未按照国家规定办理工程质量监督手续的
D.施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的
E.欠付工程款数额较大的
【参考答案】ABCD P289
85.根据《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》，属于施工单位不良行为的有( )。
A.未履行注册建造师职责造成环境事故的
B.以欺骗手段取得资质证书承揽工程的
C.未在规定期限内办理资质变更手续的
D.不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的
E.对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的
【参考答案】BCDE
86.根据《建筑市场诚信行为信息管理办法》，建筑市场诚信行为公告可修正或变更的情形有( )。
A.行政处罚决定在被行政复议期间的
B.行政处罚决定被依法停止执行的
C.行政处罚决定经行政诉讼被撤销的
D.行政处罚决定经行政复议被撤销的
E.行政处罚决定因行政行政执法监督被变更的
【参考答案】BCDE P113
87.下列工程建设国家标准中，属于强制性标准的有( )。
A.勘察、规划、设计等通用的综合标准
B.施工、验收等重要的通用的质量标准
C.重要的通用的实验和评定方法等标准
D.通用的有关安全、卫生和环境保护的标准
E.重要的通用的信息管理标准
【参考答案】ABCD P269
88.关于建设单位、设计单位、施工单位在建筑活动中节能义务的说法，正确的有( )。
A.设计单位应当按照民用建筑节能强制性标准进行设计
B.建设单位不得明示或者暗示设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工
C.建设单位组织竣工验收，对不符合民用建筑节能强制性标准的民用建筑，不得出具竣工验收合格报告
D.建设单位应当负责采购墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备，并保证其符合施工图设计文件要求
E.施工单位可以对进入施工现场的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备进
行查验;不符合施工图设计文件要求的，不得使用
【参考答案】ABC
89.施工作业人员应当享有的安全生产权利有( )。
A.获得防护用品权
B.获得保险赔偿权
C.拒绝违章指挥权
D.安全生产决策权
E.紧急避险权
【参考答案】ABCE
90.根据《合同法》，关于融资租赁合同的说法，正确的是( )。
A.出租人把租赁物的所有权转让给第三人时，融资租赁合同对第三人不发生效力
B.融资租赁合同属于涉及三方当事人的合同
C.出卖人和出租人可以变更买卖合同中与承租人有关的内容，无须经过承租人的同意
D.承租人破产的，租赁物不属于破产财产
E.承租人占有租赁物期间，因租赁物造成第三人第三人的人身伤害或者财产损害的，出租人不承担责任
【参考答案】BDE 91.根据《建筑施工企业安全生产管理机构设置专职安全生产管理人员配备办法》，建筑施工企业安全生产管理机构专职安全生产管理人员应当履行的职责有( )。
A.检查危险性较大工程安全专项施工方案落实情况
B.参与危险性较大工程安全专项施工方案专家论证会
C.监督作业人员安全防护用品的配备及使用情况
D.对发现的安全生产违章违规行为或安全隐患，有权当场予以纠正或作出处理决定
E.对不符合安全生产条件的设施、设备、器材，有权当场作出查封的处理决定
【参考答案】ACDE P216
92.下列承担法律责任的方式中，属于民事责任承担方式的有( )。
A.停止侵害
B.没收非法财物
C.排除妨碍
D.修理、重作，更换
E.消除影响、恢复名誉
【参考答案】ACDE
93.根据《劳动法》，关于妇女、未成年人劳动保护的说法，正确的有( )。
A.企业应当为未成年工定期进行健康检查
B.企业不得聘用未满18周岁的未成年人
C.企业不得安排未成年人从事有毒有害的劳动
D.企业不得安排妇女从事高处、低温、冷水作业
E.企业不得安排妇女从事国家规定的第4级体力劳动强度的劳动
【参考答案】ACE
94.下列建设工程合同中，属于无效合同的有( )。
A.施工企业超越资质等级订立的合同
B.发包人胁迫施工企业订立的合同
C.没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义订立的合同
D.供应商欺诈施工单位订立的采购合同
E.施工企业与发包人订立的重大误解合同
【参考答案】AC
95.建设单位因急于投产，擅自使用了未经竣工验收的工程。使用过程中，建设单位发现该工程主体结构出现质量缺陷，遂以质量不符合约定为由将施工单位诉至人民法院。关于该合同纠纷的说法，正确的有( )。
A.由于建设单位擅自提前使用，施工单位不需要承担保修责任
B.施工单位是否承担保修责任，取决于建设单位是否已经足额支付工程款
C.承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础和主体结构质量承担民事责任D.主体结构的最低保修期限应是50年，施工单位需要承担保修责任
E.主体结构的最低保修期限是设计文件规定的合理使用年限，施工单位应当承担保修责任【参考答案】CE
96.根据《合同法》，发包人应当承担赔偿损失责任的情形有( )。
A.未及时检查隐蔽工程造成的损失
B.偷工减料造成的损失
C.验收违法行为造成的损失
D.中途变更承包工作要求造成的损失E.提供图纸或者技术要求不合理且怠于答复造成的损失
【参考答案】ACDE
97.根据《民事诉讼法》，下列人员中，属于民事诉讼当事人的有( )。
A.原告
B.被告
C.鉴定人
D.第三人
E.审判员
【参考答案】ABD
98.根据《建设工程质量管理条例》，必须实行监理的建设工程有( )。
A.国家重点建设工程
B.大中型公用事业工程
C.成片开发建设的住宅小区工程
D.限额以下的小型住宅工程
E.利用国际组织贷款的工程
【参考答案】ABCE
99.根据《建设工程安全生产管理条例》，施工单位应在施工现场( )设置明显的安全警示标志。
A.楼梯口
B.配电箱
C.塔吊
D.基坑底部
E.施工现场出口处
【参考答案】ABCE P230
100.下列情形中，发包人可以请求人民法院解除建设工程施工合同的有( )。
A.承包人明确表示不履行合同主要义务的
B.承包人已经完成的建设工程质量不合格，并拒绝修复的
C.承包人在合同约定的期限内没有完工的
D.承包人将承包的建设工程非法转包的
E.承包人将承包的建设工程违法分包的
地方法规范文第4篇
开放经济系统中资源的流动规律决定了双重二元经济结构下农业保险的脆弱性,地方农业保险公司可以将政府“有形的手”与市场“无形的手”有效地结合,对资源进行再配置,促进农业与非农业的协调发展,最终实现农业经济系统效率的提高和国民经济的均衡发展｡本文结合我国国情,分析了目前建立地方农业保险公司的可行性和障碍,进而对建立地方农业保险公司提出了设想和建议｡
[关键词]双重二元经济结构;地方农业保险公司;资源再配置
王建伟(1971—),男,特华博士后科研工作站在站博士后,湖南大学金融学院副教授,博士,研究方向为金融管理､保险与精算｡(北京410079)
本文为国家社会科学基金重点项目“我国地方中小金融机构发展研究”(项目编号:04AJY007)､湖南省社科联科研项目“我国中小保险机构发展研究”(项目编号:0603020C)的阶段性研究成果｡
农业保险①,具有分散农业风险､稳定农民收入､为农业信贷提供“担保”､促进农业产业化､均衡收入再分配､提高国民整体福利等功效,同时也是WTO规则支持农业发展的“绿箱”政策之一,在当前社会主义新农村建设中将起到重要作用,因此也越来越为理论界和决策部门所重视｡然而,在我国的社会风险补偿体系中,农业保险基本处于缺失状态,从20世纪30年代开始鲜有成功的案例｡此前,很多学者通过分析和总结国内外农业保险发展的经验和教训,对我国农业保险制度模式提出了若干构想,其共识在于农业保险必须要有国家政策支持,并且不以盈利为目的,但对于具体应该实施什么样的农业保险组织制度并未达成一致｡本文拟从开放经济系统中资源流动的规律出发,通过将市场“无形的手”与政府“有形的手”有机结合,深入研究双重二元经济结构下构建地方农业保险公司的必要性和可行性,并为其提供理论基础和政策建议｡
一､双重二元经济结构下构建地方农业保险公司的必要性分析
所谓“双重二元经济结构”,主要指的是农业部门与非农部门之间(以农业和工业为代表)的部门二元经济结构和地区间经济发展不均衡形成的“地理上的经济二元结构”｡我国农业保险即处在这样的“双重二元经济结构”背景下,下面我们从资源流动的规律分析当前“双重二元经济结构”下我国发展地方农业保险的理论意义｡
(一)封闭/开放状态下的资源流动与农业保险的脆弱性分析
在封闭的农业系统中(如图1),地区间的资源流动②处于相互孤立的状态｡此时,由于缺乏资源流通,农业生产力的低下造成农民的可支配剩余收入很少,使其难以建立庞大的农业保险基金,抗风险能力有限,农业生产和再生产的系统崩溃风险较大,农业安全的脆弱性十分突出｡与封闭系统相比,开放系统中(尤其在双重二元经济结构下),资源的自由流动将进一步降低农业系统的整体运行效率,农业保险经营的脆弱性进一步加剧｡
由于开放系统中资源､要素可以自由流动,并遵循市场化原则通过“无形的手”的作用来配置资源,从而导致资源和要素自然流向效率较高的部门和地区(如图2､图3)｡这使得农业保险经营的脆弱性相比封闭系统更加突出,保险职能得不到充分发挥｡
首先,在市场“无形的手”作用下,资源将持续不断地流向非农系统和发达地区,造成农业保险基金不足,人才流失,最终导致农业保险的资源不足,补偿功能无法得到有效实现｡其次,农业保险参保主体出现较高的逆向选择和道德风险｡在统一缴费制度下,发达地区缴纳的保费多而赔付少,欠发达地区缴纳的保费少而赔付多,从而使得发达地区的农户丧失投保积极性,而欠发达地区的农户产生依赖性甚至不道德行为｡最后,商业保险公司的趋利性决定其不愿进入如此低效的保险市场｡
我国农业保险的特点表现为:风险发生地域广阔､保险标的分散､农户保险意识较低,以及高风险､高赔付等,这导致保险经营的收费､核保､理赔等工作相比城市中的保险要投入更多的人力､物力和财力,加之保险基金的投资渠道受到限制,单纯的农业保险利润空间相对狭窄｡因此以利润最大化为目标的理性商业保险公司往往选择不进入或退出市场｡
基于以上原因,在片面遵循效率原则的情况下,农业的双重二元经济结构特征更加明显,这使得农业保险的脆弱性进一步恶化,保险的经济“调节器”功能得不到充分发挥,整个农业系统陷入恶性循环之中｡
(二)政府“干预”下资源的再配置与农业保险稳健性的增强
1.双重二元经济结构下,政府“干预”资源配置可以增强“扩散效应”｡开放系统中,资源自由流动遵循效率优先的原则,使得各种经济要素向发达的非农系统集中,产生“凝聚效应”,而“地理上的二元经济结构”理论指出,由于“循环累积因果关系”,“凝聚效应”会使地区间的差距越来越大,进一步强化二元经济结构,此时消极等待发达地区产生的“扩散效应”来消除差别是不可取的,需要政府通过将发达地区､非农系统的部分资源输入欠发达的农业系统中,增强“扩散效应”,降低农业生产的风险,提高农业系统的劳动生产率｡只有当农业系统的生产效率与非农系统的生产效率达到动态的平衡时,农业与非农业才能够实现协调发展｡
2.政府“干预”可以改善农业保险的脆弱性,保障其经营的稳健性｡所谓的“干预”是指政府对农业保险的宏观调控,并非直接参与其经营管理｡一般来说,政府可以通过以下三种方式来调控农业保险的经营:一是通过技术手段改变农业系统现有的风险特征,提高农业系统整体的抗风险能力,降低了农业保险经营的赔付率;二是利用财政手段,将部分风险转移给国家和政府(本质上是非农系统),降低农业系统内部风险管理成本,间接提高了农业保险的经营效率和承保能力;三是发挥金融职能,加强农村各类金融机构的合作,提高农业系统金融资源配置效率,进而提高农业保险经营过程中的信息中介能力和资产转换能力｡尽管政府的介入短期内一定程度上会降低市场整体的资源配置效率,但通过间接调控资源向农业系统流动(如图2的输入､图3的实线),的确能增强“扩散效应”,使得农业系统的效率提高,稳定性和抗风险能力增强｡
综上所述,我国双重二元经济结构下,资源遵循效率原则的自由流动使得农业保险经营必然存在脆弱性问题,有必要引入政府的“干预”来解决这一问题;同时为了协调二元经济结构下区域间的经济差异以及规避由此可能产生的道德风险,我们强调必须通过地方政府而非中央政府的“干预”,组建地方农业保险公司｡
二､构建地方农业保险公司的现实可行性分析
目前,农业保险在保障和促进我国农业发展方面起到的预期作用已被普遍接受,大力发展农业保险成为各级政府日益关心的问题,国家宏观环境和微观层面也在为建立农业保险体系积极地准备,这些都为地方农业保险公司的建立和发展提供了可能｡
(一)宏观经济导向为发展地方农业保险公司提供了政策保证｡一方面,国家政策导向鼓励发展政策性农业保险公司｡近来,中共中央在许多关于促进农村经济发展的文件中都会提到“积极鼓励建立政策性农业保险制度,并且给予农户一定的保费补贴”｡另一方面,各地方政府在社会主义新农村建设的旗帜带领下,也都积极地为农业保险的发展提供政策支持,如四川省政府办公厅要求各级政府部门以及保险监管部门等要在农村保险业务的机构审批､农村代办员的资格授予等方面给予相应的政策扶持,在2006年至2010年逐步建立起覆盖全省的农业保险服务网络｡可见国家和各级地方政府对于建立保障农村､农民的农业保险制度相当重视,有了明确的政策导向和政府后盾,各地方的农业保险公司就可能迅速发展起来｡
(二)农业保险试点经营初现成效｡我国目前是典型的双重二元经济结构,这就决定了我们不能在全国搞“一刀切”的模式来发展农业保险,形式灵活的地方农业保险相对来说比较符合我国的现实国情,同时中央和各级政府也提倡采取试点的方法由点及面来推广农业保险,如四川选择了眉山､资阳和内江三市作为农业保险的试点,而湖南岳阳市屈原管理区则采取“公司+农户”的经营模式开展生猪养殖保险､郴州市“隆平模式”进行的水稻制种保险,这些农业保险试点更有利于国家和地方政府人､财､物的集中投入,减少不必要的损耗,使得地方农业保险能够在短时间内发挥其应有的作用,显示其示范效应,为农业保险市场的全面建设提供理论与实践支持｡
(三)商业保险公司多年的实践经验提供了技术支持｡从国内来看,保险公司经过多年经营,在机构设置､费率厘定等方面有一定的优势和经验｡入世以来,外国保险公司在经营理念与技术等方面的优势也提高了我国农业保险市场的经营管理技术水平｡
(四)金融混业经营的趋势为农业保险业务的开展提供了契机｡目前我国的银保合作已经有了较大的发展,而农村信用社､农业银行以及农业发展银行有很多的网点,我们可以考虑让地方农业保险公司利用这些金融机构来开展保险业务,从而节省大量的人力､物力和财力｡同时与农村金融机构联系起来还可以营造更加完善的金融环境,国内外有很多实践或理论都提到,可以将农村金融机构对农民的贷款与农民是否购买农业保险联系起来,一方面可以扩大承包面积,增加保费收入;另一方面也可以降低金融机构本身农业贷款的风险性｡
当然也必须看到,当前发展地方农业保险公司还存在一些障碍｡首先,作为一种制度安排,农业保险尚未有比较明确的政策､法律法规作为发展依据和保障,各保险公司在开展农业保险的过程中需要承担较高的风险而得不到任何补偿;其次,我国农村金融市场上的金融抑制现象越来越严重,使农民收入增长缓慢,农业保险的购买力严重不足,农民交纳保费的能力有限,导致整个农业生产陷入恶性循环;再次,农业保险从产品开发到经营模式的定位不明确,使其缺乏针对性强的自主创新;最后,目前我国农业保险市场还缺乏巨灾支持保护体系和风险分散机制以及检查监督的职能部门｡
三､构建地方农业保险公司的设想和建议
本文所提出的地方农业保险公司,是指由各省､自治区､直辖市等地方政府参与,以保障本地区农业持续稳定发展为目标的,将商业化经营与政策支持有效结合的新型农业保险组织｡它有以下几方面的特点:
第一,地方性是地方农业保险公司的重要特色｡地方农业保险公司的“地方性”就在于它是以行政区域进行划分的,在双重二元经济结构下各行政区以及行政区内各部门的发展水平､发展程度有很大的区别,开展农业保险的条件也不一而同,这要求我们不能采用“一刀切”的模式在全国开展农业保险,而各行政区的各项指标和条件我们是比较容易把握的,因此开展农业保险试点经营时成功的可能性就比较大｡
第二,地方农业保险公司是“有形的手”与“无形的手”有机结合的产物｡地方农业保险公司将政府宏观调控与商业化运作集于一身,既有政府“干预”来改善原有农业保险经营的脆弱性,又遵循市场机制从而提高企业的经营效率｡
第三,政府的“干预”是适度的｡政府直接参与经营会带来较高的委托代理成本和交易成本,弱化农业保险公司的功能角色定位,在这些方面中央政府比地方政府的成本更高,故两者在现实中都只能充当宏观政策制定者和导向者,起“守夜人”的作用,而将公司的经营交给市场｡
总体而言,政府支持下建立的地方农业保险公司,能够增加农业系统的收入,提高农业系统的安全性及运行效率,缩小与发达非农系统之间的差距,进而弱化国内双重二元经济结构,从根本上提高整体经济效率,是一条解决公平与效率协调发展的有效途径｡下面我们从宏观和微观两个方面提出构建设想｡
(一)地方农业保险宏观体系的建立
地方农业保险公司是在中央政府的政策指导下由地方政府直接主导､服务“三农”､政策性与商业性相结合的新型农业保险公司｡整个农业保险体系如图4所示｡
1.中央政府的“调控”,实现了整体的资源配置｡中央政府作为国家最高行政权力机关,是调节资源配置的指挥者,因此要大力发挥政府输入所带来的“扩散效应”｡首先,中央政府要建立健全国家有关农业保险的法律法规;其次,中央政府要为地方农业保险公司提供国家再保险或者农业巨灾保险基金,分散地方农业保险公司的部分风险;最后,中央政府要与其领导的银监会､保监会/农业保险监管机构及地方政府积极进行协商,共同改善农村金融环境､优化地方财政政策与措施､改善现有农村的自然条件等,力图为资源要素的输入建立良好的外部环境｡
2.地方政府的介入,从微观实现“输血”和“造血”｡作为直接主导者,地方政府首先需要为地方农业保险公司的建立注入一部分资金,这部分资金可由各级地方财政拨款或整合各项支农资金;其次,地方政府要大力发展农村基础设施建设,比如前面提到的信息传递､运输条件的改善以及气象工作的协助,为农业保险的发展提供良好的客观环境;此外地方政府还要充当各方利益的协调者,比如要将农业保险纳入社会主义新农村的总体规划中统筹安排,与畜牧防疫部门协调将保险防疫纳入农业防疫体系､充分发挥救灾防灾部门保险辅助社会管理的职能等,从而降低农业保险机构的经营风险｡
3.农业保险监管机构是农业保险的直接监督管理机构｡该机构可以由现有的保险监督管理委员会兼任,也可以单独成立｡其职责主要是对地方农业保险公司进行业务监督和管理,如定期审查农业保险开展情况以及经营状况,同时还要协调与其他金融机构的关系,如银保合作业务往来的规范性等｡
(二)地方农业保险公司微观组织的建立
地方农业保险公司在具体的构建中,要借鉴当前各类金融机构改革的经验,充分发挥其自身特有的优势｡
1.地方农业保险公司应采取灵活的经营组织模式,但最基本的思路是要坚持地方政府的适度“干预”与商业化经营并举｡一方面,完全商业化运作带来农业保险经营的脆弱性;另一方面,政府过度干预导致经营的低效率,因此,地方农业保险公司的建立既离不开政府的支持,又要独立于政府的行政干预｡然而,我国各地区经济发展极不均衡,因此各地方政府可以根据自身的实际情况对农业保险公司提供不同程度的支持,参与程度不尽相同,实施不同的经营模式｡
2.逐步完善地方农业保险公司的治理结构｡尽管地方农业保险公司是政策性的组织机构,但是我们主张其在实际运行中以商业运作为主,因此其经营管理等业务基本上是依照企业经营的法律规范来进行｡在其组建之初,政府出资但是却不能入股,而其他保险公司可以入股(发达地区)或者采取农民自身的合作互助(经济欠发达地区)方式,唯一不同的是,它在税收等方面会受到国家和地方政府的双重优待｡作为一个法人机构,地方农业保险公司除了政府补贴之外都要自负盈亏､自担风险,做到责权利的统一｡
3.地方农业保险公司的业务范围｡地方农业保险公司成立的根本目的在于为农业生产和再生产提供保险服务,因此,公司最初的主营业务就是狭义的农业保险——种养两险以及农村大型机械保险,并且是不以盈利为目的的;随着农业保险在农村的日益发展,我们可以考虑引入“大农险”,为农民提供“一站式”的保险服务,不断将农业保险产品推陈出新,但在此经营过程中我们仍需要将政策支持的农业保险业务与商业性农业保险业务分开,实行独立核算｡
4.地方农业保险公司与各类农村金融机构是相互促进,协调发展的关系｡农业银行以及农村信用社分支机构遍布广大农村地区,农业保险公司可以利用其网点资源,向广大农民介绍农业保险,实施农业存款保险制度,提高农民参与农业保险的意识,促进农业保险的顺利开展,反过来,农业保险的开展又为农民在农村金融市场上的融资提供了后盾和损失保障,还可以考虑将参与农业保险与否,作为衡量农民贷款额度和信用的一个参考标准等｡
注释:
①文章中农业保险是指专门为从事种植业和养殖业的农业生产者应对生产过程中自然灾害和意外事故所造成的经济损失而提供的保障｡
②本文中的资源泛指包括人力､货币､物力以及技术等诸多生产要素｡
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地方法规范文第5篇
2011年国家审计署部署对全国地方政府债务进行全面审计，将地方政府债务分为：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能负有救助责任的债务三大类。我个人对地方政府债务的这种分类表示认同，但这种分类是已形成的直接债务，它未包含地方政府的隐形债务。
那么地方政府的隐形债务有哪些呢，个人认为比较复杂，它既包括各级政府对当地群众百姓公益事业的欠账，也包括占用预算资金搞基础设施建设和工业园区建设等等。前者在账目上没有数据体现，而后者则在账上可以看见。因此审计地方政府债务时我们就要密切关注财政总预算账中的暂付款。
《江西省财政厅关于加强财政资金调度管理确保预算执行的通知》要求各地，将财政总预算中的暂付款压缩到占预算支出4.17%以内。据本人对几个县区的了解，各地财政总预算中的暂付款多的占当年预算支出的65.73%，为当年地方可用财力的131.66%，少的也有占当年财政收入的35%，为当年地方可用财力的85%。经分析某县暂付款主要由下面几方面构成：重点工程借款占28.05%、垫付企业增值税占8%、预拨企业税收优惠奖励占3%、单位及乡镇借款占12.63%、收入调度暂付款占43.9%、其他暂付款占4.42%。由于暂付款数额不断的增加从而导致财政资金周转越来越困难，制约了财政经济健康运行，进一步加剧了财政风险，直接导致了占用、调用和借用大量的财政专项资金。如此一来，势必形成潜在隐患和资金风险。
因此，本人认为地方政府债务的审计不能仅从政府直接层面看问题，还应当关注隐形债务。密切注意随着财政暂付款逐渐扩大规模，要消化这些暂付款，除积极发展地方财力外，向银行举债或向社会筹资也是其有效途径，而后者就将形成地方性直接债务。（作者单位：吉安县审计局）
地方法规范文第6篇
关键词：地方性法规 实施 法律 行政法规
《立法法》第73条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项……。”这种情形是指，在有上位法的情况下，为保证法律和行政法规的实施，地方性法规可以制定执行性的规定。法律和行政法规是要在全国范围内实行的，考虑到全国各地的实际情况，有些规定只能比较概括和原则。比较具体的规定，则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定，这样才有利于更好地根据实际情况执行法律和行政法规。……地方性法规应当以法律、行政法规规定为依据作出具体化的或补充的规定，但不能同法律或行政法规相抵触。
根据地方性法规与法律、行政法规是否有直接对应性关系，地方性法规对法律和行政法规的实施可以分为两类。
第一类，直接实施对应性法律和行政法规的地方性法规。如《上海市产品质量条例》是对《产品质量法》直接对应实施的地方性法规。目前此类对应性地方性法规比较普遍。再如，《北京市建设工程质量条例》（2016年制定）是直接依据国务院《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）制定的，属于直接实施对应性法律和行政法规的地方性法规。受篇幅所限，本文对此不再展开分析，另文讨论。
第二类是实施非直接对应性法律和行政法规的地方性法规，也就是与法律、行政法规没有直接对应性关系的地方性法规。如《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1条规定：“为了加强人民防空建设，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，根据《中华人民共和国人民防空法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”这部地方性法规直接对应的上位法是《人民防空法》，这在第1条也作了列举。该条在1999年制定时未将国务院行政法规《条例》作为明确的上位法依据，但在2008年修正的条文中新增加了一条作为第35条规定：“建设、设计、施工、监理等单位违反人民防空工程质量管理规定从事相关活动的，由县级以上建设、人防等相关行政主管部门在其职责范围内按照《建设工程质量管理条例》的有关规定予以处罚。”据此，《条例》也是江苏省地方性法规制定的上位法依据。但很显然，《条例》不是《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》的直接对应的上位法依据，只能属于非直接对应的行政法规。所以，《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》相对于《人民防空法》，其属于直接实施法律的地方性法规;相对于《条例》，其属于实施非直接对应性行政法规的地方性法规（以下简称为“非对应性地方性法规”）。
多数地方性法规既有直接实施对应性法律和行政法规的任务，也有实施非直接对应性法律和行政法规的任务。从实际情况看，前者实施的情况较好，后者实施情况不理想。本文只讨论后一种情形，即地方性法规实施非直接对应性法律法规的情形。
以下主要以省级地方性法规实施《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》，下文涉及其他法律、行政法规等，均省去“中华人民共和国”）、《条例》《产品质量法》等为上位法，对非直接对应的地方性法规实施情况进行分析。
《建筑法》（1997年制定，2011年修正）《产品质量法》（1993年制定，2000、2009年修正）是全国人大常委会制定的法律。《条例》是国务院根据《建筑法》制定的行政法规。
以下具体举例展示省级地方性法规对《条例》的实施和细化的情况，并进行评析。
非对应性地方性法规对法律、行政法规的实施可以分为两种情况：第一，专业性地方性法规对一般性综合性法律、行政法规的实施。第二，一般性综合性地方性法规对专业性法律、行政法规的实施。
一、专业性地方性法规对一般性综合性法律和行政法规实施情况
（一）地方性法规实施上位法的情况及其问题
某一领域专业性地方性法规通常只关注对本专业性直接对应的上位法进行实施细化，对于非本专业的一般性综合性法律和行政法规实施不足。以下以涉及人民防空（或民防）方面的地方性法规为例说明，分析表明，不少省级人大常委会制定了直接对应《人民防空法》的地方性法规，但很少在此类专业性地方性法规中提及非直接对应性的《建筑法》《条例》等依据。《建筑法》尤其是《条例》对建设工程治理管理提出了详细的要求，设定了大量的法律责任，特别是行政处罚的责任。照理地方性法规有必要根据其规定，将人防或者民防工程建设质量管理纳入其中，为人防或者民防行政部门执法提供依据。
1.涉及民防专业性地方性法规没有提及《条例》
这是目前地方性法规的主要情形。多数省市自治区人大常委会根据《人民防空法》制定了地方性法规。名称有三种形式：第一，“XXX省（市、自治区）人民防空条例”，如《北京市人民防空条例》，这是国内省级地方性法规中的主要情形。第二，“XXX省（市、自治区）民防条例”，这种情况很少，目前主要是《上海市民防条例》。第三，“XXX省（市、自治区）实施《中华人民共和国人民防空法》办法”，如《广西壮族自治区实施（中华人民共和国人民防空法）办法》。
由于《人民防空法》第三章“人民防空工程”规定较简单，该法律和《上海市民防条例》在“法律责任”部分涉及的行政处罚较少，主要包括：城市新建民用建筑违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室;侵占人民防空工程;不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程;违反国家有关规定改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能;拆除人民防空工程后拒不补建;向人民防空工程内排人废水、废气或者倾倒废弃物;城市新建民用建筑，少建防空地下室或者不缴、少缴民防工程建设费;出租或者使用未经验收或者验收不合格的民防工程;平时利用民防工程不按照规定办理备案手续;未向市或者区民防办报送竣工档案;擅自改建民防工程。也就是说，这部法律对民防工程建设质量管理方面的规定简单，处罚责任少。
无论《人民防空法》还是直接对应的地方性法规很少对民防工程建设质量提出要求，很难满足现实的需要。按说省级地方性法规应该根据国务院《条例》的相关规定增加民防工程建设质量管理方面的措施并根据《条例》规定增加法律责任，但上述地方性法规多数没有作出规定。如《北京市人民防空条例》《上海市民防条例》都没有此类规定。这给民防行政部门涉及人民防空或者民防建设工程质量的管理和处罚带来不便。
2.涉及民防工程建设方面的专业性地方性法规未依据《条例》
《山西省人民防空工程建設条例》（2008年山西省人大常委会制定，2013年修正）是目前唯一一部省级人大常委会制定的专门涉及民防工程建设的地方性法规。其第1条规定：“为了加强和规范人民防空工程建设，提高城市整体防护能力，保护人民生命和财产安全，依据《中华人民共和国人民防空法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”
从这部地方性法规调整的对象和目的来看，本应该以《人民防空法》《建筑法》《条例》作为其上位法。从该法规名称来说：“人民防空”对应的上位法是《人民防空法》;而“工程建设”对应的上位法应该是《建筑法》《条例》，但是很遗憾，该地方性法规未以《建筑法》《条例》作为上位法，所以其设定的行政措施、处罚与《建筑法》和《条例》不同。如第28条规定：“违反本条例规定，人民防空工程施工图设计文件未经审查或者审查不合格，建设单位擅自施工，或者建设单位擅自变更施工图设计文件进行施工的，由县级以上人民政府人民防空行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，责令停止施工。”这个规定与《条例》设定的处罚明显不同。《条例》第64条规定：“施工单位有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。”依据《山西省人民防空工程建设条例》制定的《太原市人民防空工程管理条例》《大同市人民防空工程建设和管理条例》两部地方性法规也有类似情形。
查阅2008年5月14日山西省人大法制委员会副主任委员邓永明在山西省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议上所作的《山西省人大法制委员会关于（山西省人民防空工程建设条例（草案））审议结果的报告》可见，《建筑法》和《条例》根本未进入该省人大常委会立法依据的视野之中。
这就提出了以下问题：山西省人大常委会制定《山西省人民防空工程建设条例》，除了依据《人民防空法》以外，是否还要依据《建筑法》和《条例》？如果必须依据后两部法律法规，那么前述处罚的条文应当与《条例》第64条一致。如果没有将两部法律行政法规作为上位法依据，为什么会出现这种情况？难道《建筑法》《条例》不应该是《山西省人民防空工程建设条例》的上位法依据吗？从理论上说，涉及建设工程质量的地方性法规的相关规定应该遵循《建筑法》和《条例》的规定，虽然该地方性法规第1条所标示了依据《人民防空法》，但这个依据只是一个泛化的依据。因为《人民防空法》中并没有对前述违法行为的处罚作出任何规定。可见，地方人大及其常委会在制定地方性法规时，如何对待非专业领域的法律、行政法规是要解决的一个大问题。我国现实中，有很多一般的法律、行政法规，而这些法律和行政法规需要在很多专业领域予以实施，如果地方人大及其常委会在制定地方性法规时，没有注意到这种情况，对于上位法的实施就会出现很大的缺位。
3.少数地方性法规提及《条例》
只有少数地方性法规提到《条例》。如《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1条规定：“为了加强人民防空建设，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设顺利进行，根据《中华人民共和国人民防空法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”该条虽然在1999年制定时未将《条例》作为明确的依据，但在2008年修正的条文中新增加了一条作为第35条规定：“建设、设计、施工、监理等单位违反人民防空工程质量管理规定从事相关活动的，由县级以上建设、人防等相关行政主管部门在其职责范围内按照《建设工程质量管理条例》的有关规定予以处罚。”
笔者查阅了相关资料。这条文出现在2008年江苏省人民代表大会常务委员会“关于修改《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》的决定”第29条。而省人防办主任张永康在省人大常委会会议上所作的“关于《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》修正案（草案）的说明”、省人大常委会环境资源城乡建设委员会所作的“关于《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》（修正案草案）审查意见的报告”以及省人大法制委员会副主任委员刘克希所作的“关于《江苏省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》修正案（草案）审议结果的报告”都未提到国务院《条例》。这说明该省人大常委会在修改地方性法规时，对其中重要内容进行修改或者增加时，还缺乏“说明理由”的意识。按说在地方性法规修正时，增加了依据一部行政法规《条例》作为处罚的规定，这是一个很大的调整变动，理应有相应的说明，同时也应当在法规的第1条“立法依据”中将《条例》明确列举为上位法依据。虽然这部地方性法规还有不足，但其确认了国务院《条例》作为行政机关执法处罚依据，这是前两种情形没有的，这是地方性法规立法质量提高的一个重要表现。它说明，该省人大常委会意识到要将实施国务院行政法规作为地方性法规的重要任务。
该地方性法规还有一个不足是，未明确“县级以上建设、人防等相关行政主管部门在其职责范围内”依法予以处罚的具体职权职责权限分工。比如，建设行政部门、人民防空或者民防行政主管部门是否有权对每一种处罚都可以行使不得而知。
也有少数地方性法规明确了专业行政机关与一般行政机关之间的职权职责分工。如《深圳市实施（中华人民共和国人民防空法）办法》（2009年深圳市人大常委会制定）第48条规定，违反国家有关人民防空工程设计资质管理规定承揽人民防空工程设计的，人民防空主管部门应当向设计资质管理部门通报情况，并建议有关部门依法处罚。据此，人民防空行政部门没有处罚权。第49条规定，“人民防空工程未按照批准的设计文件施工或者未经人民防空主管部门验收合格将建筑物投入使用的，人民防空主管部门应当责令建设单位限期改正，拒不改正的，处五万元罚款;对负有相关责任的设计、施工、监理等单位，人民防空主管部门应当建议规划、建设主管部门依法处罚。”“人民防空主管部门发现建设单位违反建设工程质量管理法律、法规规定的，应当及时通报建设主管部门，建设主管部门应当责令限期改正，并依法处罚。”据此第1款规定，对相对人违反规定，未按照批准的设计文件施工或者未经人民防空主管部门验收合格将人民防空建筑物投入使用的，人民防空主管部门只能对建设单位予以处罚，对设计、施工、监理单位则由其他行政机关处罚。根据第2款规定，人民防空主管部门则没有处罚权。这一规定在明确处罚权限上对上位法即《人民防空法》《建设工程质量管理条例》作了明确的责任分工，但这种分工是否科学，值得探讨。笔者认为，将涉及人民防空一些主要的处罚权不授予人民防空行政部门，不符合功能最适当原则。因为一般建设行政部门执法人员对人民防空专业方面的知识和执法能力未必能胜任。
（二）专业性地方性法规忽视实施一般性法律和行政法规的行政对策
如前指出，不少省级人民防空或者民防方面的地方性法规未对民防工程建设质量管理作出规定，也未在地方性法规中明确民防行政部门是否可以适用《条例》进行执法处罚，这种地方性法规立法情况满足不了实践的需要，为此行政机关采取了相应的补救措施：有的在行政权力清单中加以明确，也有的制定行政处罚裁量基准加以明确。具体情况如下：
1.在政府规章或者规范性文件中予以规定
2013年河南省政府令颁布的《河南省人民防空工程管理办法》第1条规定：“为规范人民防空工程（以下简称人防工程）管理，提高城市总体防护能力，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国人民防空法》《河南省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”该条虽然未规定《条例》作为立法依据，但第37条规定“违反本办法，《建设工程质量管理条例》有处罚规定的，从其规定。”缺点是，该条规定没有明确，处罚主体是建设行政部门还是人民防空部门。第4条规定“县级以上人民防空主管部门负责本行政区域内人防工程规划、建设、维护和使用的监督管理。”“发展改革、住房城乡建设、规划、国土资源、财政、公安、安全生产监管等有关部门按照各自职责做好人防工程建设管理的相关工作。”
直到2017年河南省人防办制定的《河南省人民防空工程建设质量管理暂行办法》第100条才明确规定：“县级以上人民防空主管部门对人防工程建设、勘察、设计、施工、监理、施工图审查、人防设备生产安装、质量检测等单位违反人防工程质量管理规定的行为，按照《中华人民共和国人民防空法》《河南省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》《建筑工程质量管理条例》《河南省人民防空工程管理办法》等法律、法规和有关规定，做出行政处罚;涉嫌犯罪的，依照有关规定移送司法机关处理。”据此，人民防空行政部门有权予以处罚。
201 1年湖南省政府公布的《湖南省人防办行政执法依据目录》（湘防办发[2011]74号）将《建设工程质量管理条例》第46条列为湖南省人民防空办公室职权依据，但此类职权属于“对人民防空工程的建设、质量、维护管理、开发利用进行指导、监督和检查”，不包括行政处罚权，也就是人民防空部门没有行政处罚权。
上海市政府公布的上海市民防办公室权力清单中，行政处罚权87项。其中依据《人民防空法》和《上海市民防条例》确立的行政处罚职权的只有13项，其他74项均依据其他法规。
2.省级人民防空或者民防部门的规定
上海市民防办发布的2015年《上海市民防行政处罚裁量基准》，将《上海市建筑市场管理条例》第50～57、59条，国务院《条例》第54～56、58、60～64、66、73条，《招标投标法》第49、50、53、54、68条，《招标投标法实施条例》第65、67条，《上海市建设工程检测管理办法》第30、31、33、35条，《安全生产法》第94条《实施工程建设强制性标准监督规定》第18条《上海市建设工程质量和安全管理条例》第61、63～67条，《上海市建设工程监理管理办法》第32、33条等作为民防行政部门处罚的依据。以此弥补《人民防空法》和《上海市民防条例》的不足。而上述这些非民防专业类的法律法规的行政处罚裁量基准，直接采用上海市城乡建设和管理委员会于2015年发布的《上海市建设工程行政处罚裁量基准（2015年版）》，将其中部分行政处罚裁量基准直接拿过来予以适用。
2013年《吉林省人民防空行政处罚裁量基准制度试行》将《条例》第56、58、59、63、67条作为民防行政部门处罚的依据。2015年浙江省人民防空办公室发布的《浙江省人民防空行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》序号第19～34，涉及国务院《条例》第54～69、73条的适用。2017年《浙江省人民防空行政处罚裁量基准》再次确认了上述规定，适用国务院《条例》第54～69、73条一共17个条文（序号第10～25）等。2015年安徽省人民防空办公室发布的《安徽省人民防空行政处罚裁量权基准制度》将《条例》第56、58、67、73条作为民防部门适用处罚的依据。
2013年山东省人民防空办公室发布的《山东省人民防空行政處罚裁量基准》规定：“违反人民防空建设的其他行为，有关行政主管部门制定行政处罚裁量基准的，人民防空主管部门可遵照执行。”《辽宁省人民防空办公室权责清单》（省政府2016年版）将《条例》第54、60、61、63、67、68条作为其权力清单事项，但尚未发现其制定行政处罚裁量基准加以具体化。
2011年河北省人民防空办公室发布的《河北省人民防空工程质量监督管理实施办法》第1条规定，为加强全省人民防空工程（以下简称人防工程）建设的监督管理，确保人防工程建设质量，根据《中华人民共和国人民防空法》《建设工程质量管理条例》《河北省实施中华人民共和国人民防空法办法》等有关法律、法规和政策规定，结合我省实际，制定本办法。但未规定人民防空行政部门适用《建设工程质量管理条例》进行处罚。
3.设区的市政府规范性文件的规定
以下设区市在制定文件时尚无立法权。2008年日照市政府颁布的《日照市人民防空工程建设管理办法》第1条规定，为加强和规范人民防空工程（以下简称人防工程）的建设与管理，根据《中华人民共和国人民防空法》、国务院《建设工程质量管理条例》以及《山东省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。第32条规定，对违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国人民防空法》《建设工程质量管理条例》《山东省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》的有关规定进行处罚。
《高密市人民防空工程建设管理办法》《烟台市人民防空工程管理办法》等作了类似规定。但其处罚主体不明确。
4.设区的市级人民防空办公室的规定
2011年沈阳市人民防空办公室《沈阳市人民防空办公室行政处罚自由裁量实施标准》将《条例》第56、58、59、63、64条等作为民防行政部门处罚的依据。2013年郑州市人民防空办公室发布的《郑州市人民防空行政处罚裁量标准（试行）》将《条例》第54、56～59、63～67、69、73条作为民防部门处罚的依据。
2016年《广州市人民防空行政处罚自由裁量权标准细化表》将《条例》第54、56、63～67条等作为民防行政部门处罚的依据，并且规定“其自由裁量权的行使参照市城乡建设行政主管部门制定的行政处罚自由裁量权行使规则中相关内容执行。”此外还将《建设工程安全生产管理条例》第54、55、56、57条等作为民防行政部门处罚的依据。还规定“其自由裁量权的行使参照市城乡建设行政主管部门制定的行政处罚自由裁量权行使规则中相关内容执行。”此外还规定：“其他依据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》取得的行政处罚权，其自由裁量权的行使参照市城乡建设行政主管部门制定的行政处罚自由裁量权行使规则中相关内容执行。其他依据《人民防空法》取得的行政处罚权，由广州市城市管理综合执法机关实施，并根据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》（穗城管[2016]197号）行使行政处罚自由裁量权。”
5.上述行政对策的不足分析
虽然上述行政处理解决了部分问题，但是仍然有不少问题有待解决：
第一，全国只有少数一些地方采取这些方法解决问题，还有不少地方没有明确民防或者人防行政部门是否能适用国务院《条例》。凡是在没有明确的地方，其民防或者人防行政执法依据就会遇到麻烦，或者这个领域的违法行为往往没有受到法律的制裁。有人可能质疑，难道建设行政部门不依法对人防或者民防领域的工程建设违法行为进行检查和处罚吗？
从理论上说，这个问题似乎不存在，因为建设行政部门应当对民防或者人防领域的建设工程质量进行管理、监督检查和处罚，但从实际情况看，很多地方的建设行政部门没有在此领域进行执法或者处罚。这不能简单地归结为建设行政部门不作为，而是要考虑建设行政部门执行能力和可能性，就其专业知识和能力来说，建设行政部门很难胜任这个领域的建设工程质量执法工作，因为该领域有很强的专业性，对于建设行政部门执法人员来说，一般缺乏人防或者民防方面的专业知识，缺乏相应的执法能力。立法者在立法配置权力时要遵循权力自身运行的规律，这是立法科学性的要求。我国《立法法》第6条对科学立法作了要求。“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。”立法者在立法时要将权力配置给最有能力去胜任的相关主体予以执行。这是权力自身运行规律的要求。这个在学理上被称为功能最适当原则的要求。
第二，地方性法规不明确一般性综合性法律、行政法规是否在专业性地方性法规的适用问题，使得上位法的相关规定不能在本地得到有效的实施，不符合宪法的精神。我国宪法第99条规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行……。”第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”制定地方性法规落实法律、行政法规的精神正是地方性法规最重要的任务。现实中需要地方性法规为行政机关严格执法提供更有针对性的法规依据。地方性法规没有根据上位法精神解决这一问题，地方性法规应有的功能很难得到有效发挥。
第三，政府规章、一般行政规范性文件实施法律和行政法规的权威性不足。前述表明，一些地方通过制定规章、行政权力清单和行政处罚裁量基准来明确法律或者行政法规在本地区适用与否。换言之，将行政机关一些低层级的规范性文件作为实施法律和行政法规的依据。这种做法在一定情况下是有好处的，也是必要的，但是毕竟行政规范性文件效力等级较低，加上其合法性和其他质量都缺乏有效保障措施的情况下，在地方性法规和地方政府规章没有作出明确规定的情况下，由行政规范性文件直接实施法律和行政法规确实不妥。
第四，从上述行政对策的办法可以看出，即使明确了《条例》可以为民防或者人防行政部门予以适用，但各地情况差距很大。比如有的规定，民防或者人防部门只能适用《条例》开展监督检查工作但不能处罚;有的规定能够适用的条文很少，而有的地方則能适用《条例》甚至其他法律和行政法规的情形较多。同样的法律、行政法规能否为民防或者人防部门适用，全国差距如此之大。这一点由行政机关来处理显然正当性不足，至少要有地方性法规作为依据可能更妥。
二、一般性综合性地方性法规对专业性法律、行政法规关顾不足
（一）实施不足的两种情况
非对应性地方性法规实施法律、行政法规不足的另一种情形是，一般性综合性的地方性法规对专业性法律、行政法规关顾不足，很少为地方性法规实施法律、行政法规提供关联性依据。如《产品质量法》作为产品质量方面的一般法律，很多省级人大常委会都制定了对应的一般性地方性法规，各地地方性法规在实施这部上位法时，合法性、科学性和适当性都有很大成绩。但此类一般性地方性法规对其他特定领域的专业性法律、行政法规的关顾较少或者不足，很少为地方性法规实施非对应性的专业性法律、行政法规提供关联性依据。
如《产品质量法》第2条第3款规定：“建设工程不适用本法规定;但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”第8条规定：“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”
各地在制定地方性法规时，在对上述两个条文进行实施细化，要按照《立法法》规定的科学原则，遵循功能最适当原则，兼顾专业性法律如《建筑法》、行政法规如《条例》的规定进一步明确相关行政机关之间的职权职责划分，为专业行政部门通过地方性法规执行专业领域法律、行政法规提供依据。但从地方性法规实际情况来看，没有做好此项工作。表现在以下两个方面。
1.应当明确建设行政行为与技术监督部门在实施《产品质量法》第2条第3款中的“建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备”方面的职责界限，但没有地方性法规予以明确。2011年国家质量监督检验检疫总局发布的《关于实施（中华人民共和国产品质量法）若干问题的意见》指出：“《中华人民共和国产品质量法》第二条规定，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，适用本法规定。因此，质量技术监督部门应当依据《中华人民共和国产品质量法》对上述产品进行监督。”“质量技术监督部门可以进入建筑工地进行监督检查和执法检查，发现建设施工单位使用的建筑材料、建筑构配件和设备有质量问题，可以对建设单位和建设施工单位进行调查，以此为线索依法追究生产者的产品质量责任。并将建设施工单位使用有质量问题的建筑材料、建筑构配件和设备的情况通报建设行政主管部门。”可以说这是中央行政机关对《产品质量法》的理解。
但这种理解未必是唯一正确的理解。因为从功能最适当原则来说，质量技术监督部门在涉及建筑材料、建筑构配件和设备等产品的质量监督检查和处罚方面未必能更胜任，建设行政部门可能更能胜任对此类产品的生产、销售进行检查监督和处罚。
既然全国人大常委会未对此作出过解释，这就意味着地方性法规可以确定建设行政部门有权对涉及此类产品的生产、销售行为进行监督检查和处罚，这样规定符合《立法法》的科学原则。省级人大常委会在制定实施性地方性法规时，应该根据本省的情况，确定建设行政部门是否对此类产品具有监督检查和处罚权。但从地方性法规的实际情况看，地方性法规没有明确这个问题。如《上海市产品质量条例》第4条规定：“市质量技术监督部门主管本市产品质量监督工作，区质量技术监督部门按照职责分工做好产品质量监督工作。”“本市工商行政管理部门负责流通领域产品的质量监督管理，其他有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”可见，在产品质量领域，一般性地方性法规《上海市产品质量条例》根本没有提到建设行政部门对“建筑材料、建筑构配件和设备”类产品的检查监督和处罚权等等。这说明这部一般性地方性法规虽然对《产品质量法》作了比较好的实施，但对专业性法律和行政法规《建筑法》《条例》关注不足，没有考虑到行政机关职权划分的科学性原则、功能最适当原则。
2.应当明确其他专业行政部门具体所指但地方性法规没有明确。根据《产品质量法》规定，技术监督部门是该法律的主管部门，其他专业部门到底指哪些？它们的职权职责如何？《产品质量法》没有规定。比如，人防或者民防行政部门对人防或者民防方面“建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备”产品的执法检查监督和处罚是否适用这部法律？地方性法规本应在此方面有所作为，这方面内容也是地方性法规最能作出科学性、适当性、具体性立法的领域，但是很多地方性法规往往在此方面无所贡献。
如前所说，《产品质量法》第8条规定，“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”其中的“有关部门”到底指哪些并不明确。按说地方性法规应当在法规中明确，人民防空行政部门或者民防行政部门是否可以依据此规定作为执法的依据。《上海市产品质量条例》第4条规定：“市质量技术监督部门主管本市产品质量监督工作，区质量技术监督部门按照职责分工做好产品质量监督工作。”“本市工商行政管理部门负责流通领域产品的质量监督管理，其他有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”可见，《上海市产品质量条例》增加了工商行政部门的职责，而没有对《产品质量法》的“有关部门”还包括其他哪些部门予以具体明确。其实明确“有关部门”的具体指向和具体职责正是地方性法规应该规定的内容。这说明这部地方性法规在制定时没有关顾到《人民防空法》这一专业法律的相关精神，同时也没有注意到与《上海市民防条例》之间的衔接，科学性明显不足;也没有给上海市民防行政部门适用《产品质量法》《上海市产品质量条例》对涉及民防方面的“建筑材料、建筑构配件和设备”类产品的生产、销售进行检查监督和处罚权提供依据。
（二）行政对策
在一般性综合性地方性法规忽视关顾专业性法律和行政法规的情况下，地方行政机关往往为了解决现实问题，也采取相应的对策措施。如2017年12月27日河南省人民防空办公室、河南省质量技术监督局、河南省工商行政管理局联合发布《全省人防工程专用设备产品质量专项整治行动方案》，其中规定：“各级人防、质监、工商部门要积极配合，开展联合执法，不断完善部门之间信息互通机制，提高执法效能。对监督检查中发现的人防设备产品质量问题，由人防部门责令企业限期整改，屡次整改仍有质量问题的，建议国家人防主管部门取消其生产安装资格;对生产、经营假冒伪劣人防设备的，由质监、工商部门依据《中华人民共和国产品质量法》等有关法律、法规处理。”就是说，根据河南省人民防空、质量技术监督和工商部门三家的理解，民防行政部门有监督检查权，有责令期限整改权，但没有处罚权。对于生产、经营假冒伪劣人防设备产品的，只能由质量技术监督部门和工商部门予以处罚。
这种做法虽然解决了部分问题，但由地方行政机关之间作这种协商处理，法定依据并不充分。我们认为，由地方性法规作出明确规定，才是合法的做法。笔者认为，从功能最适当原则来说，民防行政部门承担民防工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备等产品生产、销售的执法检查和处罚，不仅符合《产品质量法》的规定，而且也是其职责所在。因为，质量技术监督部门、工商行政部门对于民防工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备产品的生产、销售，无论在检查监督还是在认定和处罚方面，明显存在專业知识不足的问题，即使勉强执法，也会影响行政行为的执法效率和质量。
2014年国家人民防空办公室制定了《人民防空专用设备生产安装管理暂行办法》，对部分涉及民防产品生产不合格作出了规定，“企业违反本办法规定，有下列行为之一的，由地下空间分会将其产品从目录中删除，废止其‘人防（防护、防化、警报）设备从业能力达标企业’证书，并通过中国人民防空网公布;造成人民生命财产损失的，应当依法赔偿损失;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这个规定很乏力。而且根本未提到《产品质量法》。换言之，国家人民防空办公室根本未意识到民防领域建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备的生产、销售可以适用《产品质量法》的问题。
三、改进非对应性地方性法规实施法律和行政法规质量的建议
前文分析表明，非对应性地方性法规实施法律、行政法规的情况很不理想。在地方性法规没有作出明确具体落实上位法的情况下，行政机关采取了相应的对策。这些对策性措施弥补了地方性法规的不足，但也有不少问题，需要进一步改进。
笔者认为，地方性法规对非对应性法律、行政法规很少予以实施性的规定有很多原因，如全国人大常委会、国务院没有对相关法律、行政法规予以解释，地方性法规担心在地方性法规中作出实施性规定可能会越权。但这个问题很好解决，可以通过请示全国人大常委会和国务院的方式解决。
更主要的原因是，地方性法规大多由政府某个主管部门起草，每个部门在起草地方性法规时，往往着眼于本部门对应性的法律和行政法规，对其他非对应性的法律和行政法规则可能不太熟悉，也不愿多关注。而负责其他非对应法律、行政法规实施的主管部门也不愿在不属于自己主管实施的地方性法规中去将法律、行政法规的实施纳入其中。
要克服地方性法规由某个部门单独起草带来的这种局限性，除了加大大部制改革行政机关外，还要政府特别是政府法制部门在审查部门起草的地方性法规草案时，要尽可能改变这种状况，要关注非对应性法律、行政法规在非对应性地方性法规中的实施问题。人大常委会在审议时，也要打破行政机关牵头起草地方性法规草案所带来的这种局限性，要从地方性法规必须全面贯彻实施法律、行政法规的高度去审视地方性法规的合法性、科学性和适当性。不仅要关注直接对应性法律、行政法规在地方性法规中的实施，还要关注非直接对应性法律、行政法规在地方性法规中的贯彻实施。
地方性法规对非对应性法律、行政法规实施不足是影响我国地方性法规质量的一个重大问题，必须引起全国人大常委会、国务院和地方人大及其常委会的高度重视。这也是未来地方人大及其常委会在立法特别是在审议时要克服的缺陷。
如何改变非直接对应性地方性法规实施上位法质量不高的情形，笔者认为，地方人大及其常委会在立法中要做好两方面工作：
1.在制定一般性地方性法规时，要兼顾专业法律、行政法规，要设置相关条文为其专业领域的行政执法和制度设计留下相应的余地。以前述地方立法为例，具体说，有两条路径，第一，在《上海市产品质量条例》中将民防行政部门纳入《产品质量法》第8条规定的“有关部门”之中。对于产品质量监管来说，这是一般性综合性的地方性法规，将“民防行政部门”纳入《产品质量法》的“有关部门”之中，不仅将上位法《产品质量法》予以具体化，还将《人民防空法》等相关专业法律等予以具体化。第二，未来修改《上海市民防条例》时，将民防行政部门依据《产品质量法》规定予以执法和处罚的具体内容细化。具体说，《产品质量法》第2条第3款规定：“建设工程不适用本法规定;但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”在《上海市民防条例》中增加规定：本市民防行政部门依据《产品质量法》和《上海市产品质量条例》负责民防建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备等产品的生产、销售的管理、监督检查和处罚工作。如此，地方性法规的质量才符合《立法法》第6条“明确、具体，具有针对性和可执行性。”
2.在制定专业性地方性法规时，要兼顾一般性综合性法律、行政法规的内容要求。地方人大及其常委会有义务在专业性地方性法规中将一般性和综合性法律、行政法规中的相关规定纳入地方性法规之中，并根据本地情况予以细化。如在环境保护领域，《环境保护法》是一般性综合性法律，其中第24条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。……第63条规定：企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：……。第67条规定，上级政府及其环境保护主管部门应当加强对下级政府及其有关部门环境保护工作的监督。……第68条规定，地方各级政府、县级以上政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：……。
上述这些条文中“环境保护主管部门”属于主管部门。各地在制定地方性法规时，都会在“XXX省（市、自治区）环境保护条例”等地方性法规中作出具体的规定。但是《环境保护法》上述条文中“其他负有环境保护监督管理职责的部门”“有关部门”“其他有关部门”等也需要各地在制定专业性地方性法规时予以具体落实。有些地方性法规立法有所落实。如《江苏省农业生态环境保护条例》第1条规定：“为保护和改善农业生态环境，合理开发利用农业资源，实现农业可持续发展，提高农产品质量，保障人体健康，根据《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国环境保护法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”
该《条例（草案）的说明》指出，“关于农业生态环境保护工作的部门职责分工问题”中指出：“农业生态环境保护是国家整个环保工作的重要组成部分。农业生态环境保护工作涉及到许多部门，工作任务十分繁重，只有在各级政府和环保部门的统一组织、监督管理之下，充分发挥各有关部门的作用，才能把这项工作做好。《条例（草案）》按照我国环境保护‘统一管理，分工负责’的原则，并根据国家有关部门新的‘三定’方案的内容，规定环保部门对农村生态环境保护工作实施统一监督管理。农业、林业和渔业等部门依照有关法律、法规的规定，负责职责范围内的农业生态环境保护工作，并依法实施监督管理。其中农业部门的职责主要包括：组织开展农业生态环境建设，推广生态农业工程技术，拟定农业生态环境污染整治区的划定范围和整治方案，组织绿色食品和无公害农产品的生产，对耕地使用和养护的监督管理，指导农业生产中农药、化肥的使用，依法参与对农业环境污染事故的调查处理，等等。《条例（草案）》同时还规定国土、水利、地矿等部门依照有关法律、法规的规定，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好农业生态环境保护工作。”
该地方性法规第37条规定：违反本条例规定的，按照下列规定进行处罚：……，其中明确了农业行政主管部门、林业或者工商行政部門、环境保护部门等处罚分工。第38条规定：“违反本条例其他规定，有关法律、法规规定应当给予行政处罚的，依照有关法律、法规的规定执行。”在本例中，《江苏省农业生态环境保护条例》是一部专业性地方性法规，在设计相关内容时，将一般的综合l生法律《环境保护法》中规定的“其他负有环境保护监督管理职责的部门”“有关部门”“其他有关部门”予以具体化，作了责任明确的操作性强的规定。
我国不少法律和行政法规设定了多部门的管理监督职权，通常确立一个综合性的主管部门，此外还笼统规定其他一些专业性行政机关负有相关责任。地方性法规应当将法律和行政法规涉及这方面的职责职权作出详细具体的规定。只有这样，地方性法规才符合《立法法》要求，地方性法规的质量才能切实提升，也只有如此，才能为地方依法行政提高充分的依据。