第一篇：地方政府行政职能问题
地方政府审计职能软化问题研究
政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。审计理应把对权力的监督和制约作为一项重要职责。从审计的产生和发展过程来看，查错防弊——对权力的监督和制约一直是政府审计的主要工作。政府审计要在制约和监督权力方面发挥应有的作用，对权力的监督和制约是新时期党和国家赋予审计机关的新职责，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。
一、地方政府审计职能软化的表现
从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，均表明政府审计已发展到能对权力监督和制约的水平。但是，着审计难、反映难、处理更难的现象，地方审计机关，难以进行有效的监督和制约。审计职能软化主要表现在以下方面：
二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障。特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，“维权”工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，离，甚至降职、免职的情况。
《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，但在实际操作中，地方各级这在客观上有些审计机关的审计经
有些经济监督部门如财政、物价、工商以及政重复审查，问他们的主要内容为工程造价审核、财务最后由财政就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审计机而在新的基建财务制度中，规定了建设项目财务竣工换言之，今后国家建设项目的竣工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题;对建设单位来说，也存在重复审查之嫌。
五是大规模审计派出机构与地方审计机关重叠。由于审计机关用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办(特派员办事处)查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。审计署特派员行政级别高——正司级，并接受审计长的直接领导。这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。
二、强化地方政府审计职能的对策
第一，强化政府责任。我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。
对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。
第二，转变政府审计形象。长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，，经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，法型体制，加强审计与立法的联系;转变政府审计职能，组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、政
第三，构建审计文化。当前，审计精神培育、审计价值取向、审计形象树立，审计文化建设就是在信念和行为准则，审计组织提倡什么，崇尚什么，这比强迫命令更有效。第四，提升审计人员素质水平。对审计人员的素质提出了新的、在此过程中，强化战略思维，培育辨证思维，解决审计人员更新观念和思维高度
第五，更好地发挥政府审计“防火墙”、及时调整审计工使每一个审计项目和审计专项调查项目的质量都经得起时间的
第二篇：基层政府依法行政问题研究
摘 要：
依法行政直接影响民生，从人民群众合法权益、社会法治环境、依法治国、建设社会主义法制国家、市场秩序管理、经济宏观调控、 社会保障体系建设等政府职能的转变，依法行政都是一项硬件。
党的“十八大”一系列工作对整个国家进行法制管理和长期稳定的建设进行了系列化、科学化解读，将有力地促进、构建和谐小康社会。
据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。这一数据显示维护农村的改革、发展和稳定，才能更好的为完成党的中心任务提供动力和保证。如何解决目前新型农村由经济转轨、社会结构、利益格局等多元化问题?依法行政是关键，是促进社会和谐的基础性工作，更是对基层领导干部驾驭全局能力和执政能力的检验。
我结合自己五年的基层工作经验，总结出基层政府依法行政中出现的问题，及整改的措施。
一、依法行政工作存在的突出问题及原因
(一)法律宣传方式欠妥，法律意识淡薄。驱使地方经济发展与依法行政的要求不适应。
体现在五个层面：
1、乡镇村组对法制宣传的内容没有明确的界定，就轻避重走形式。驱使农民自觉性弱化、认识弱化，认为普法解决不了实际问题，
2、普法学习“上热下冷”问题极为突出，弱化趋势十分明显，未从根本上改变农民的知识结构和心理结构，农民的法律意识不强。
3、个别地方少数领导，为了本地区、本部门甚至个人的利益，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的执法横加干涉，致使一些地区违法活动猖獗。
4、是少数行政执法人员滥用职权，把法律赋予的职权当成一种为我所用的“工具”。
5、是部分干部认为依法行政是软指标、软任务，有的甚至认为依法行政是经济社会发展的束缚，缺乏全面推进依法行政的责任感、使命感。
(二)执法机构混乱，队伍素质不高。
主要表现在：
1、政治素质低，有的工作员不注重世界观的改造，不加强政治学习，宗旨观念淡薄。
2、业务素质低，有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重学习，造成不能胜任行政执法工作。
3、三是执法水平低，不讲究工作方法。
(三)体制不顺畅，执法缺乏严肃性。
表现为：
1、部门之间职能交叉造成工作难协调，有利的事，几个部门争着管，麻烦的事，部门之间踢皮球，部门之间工作不协调
2、条块结合的管理体制使政府对部门的管理难到位;省级以下政府的管理职能支解，乡镇政府更是没有任何行政管理职能。
3、强制执法难，影响了行政执法的效果。行政执法强制执行案件小而散，人民法院执行人员少，往往顾不过来，没有达到强制执行的应有效果。
4、机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执行混为一体等现象严重印象了执法的严肃性。
(四)是法律条文与民生存在空隙，不能充分发扬民主。 地方政府不能准确领会国家宏观政策和判断把握市场经济形势，作决策订措施时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜分类指导，深入实际调查研究做得不够，不能充分体现民主。《村民委员会组织法》实际上已被架空，造成了法律与农民的隔离，不为农民所相信，而一些为农民所依赖所期望的规定，又没有上升为法律，这也使农民看轻了法律。
(五)社会政策与经济政策之间呈现出严重的不平衡。 有的地方政府及领导没有树立科学的发展观和正确的政绩观，“一站式招商”助长了许多非理性的招商行为发生。不注重可持续发展，不能正确处理局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。重视经济目标优于社会目标、把自己当做经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色。
(六)是“上有政策，下有对策，所有对策皆为我所用”的现象依然存在。
(七)地方政府自身建设存在诸多问题。党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不全，领导干部从政行为没有完全规范，权力分解、权力制约做得不够。
二、制约和削弱基层政府依法行政的问题根源, 党在行政管理上始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。但是，基层行政主要存在：以权代法、以言代法、以政策代法、执法层次低的缺陷。
(一)立法滞后和法律冲突现象仍不同程度存在。在调研中，立法滞后、冲突及立法中存在的部门利益化倾向是影响依法行政和行政效能建设的一个重要原因。
(二)职权有限。《行政许可法》施行之后，赋予镇政府的职权屈指可数。
(三)行政机关权限划分不清：
1、“行政执法的密集地带” 如有些部门既管市场，又办市场，又制定市场规章。2、“行政执法空白地带”有些行政执法领域，机关不明，权限不清，职责不分，行政机关不想管，不敢管。
(四)行政执法监督力度不强。行政执法监督虽然方式方法很多，但牵头的部门不够明确，采取的具体措施不够多，取得的效果也不够明显。
三、关于促进和完善基层依法行政和行政效能建设的若干建议。
(一)执法人员要善于把党的干部路线和方针，经过法定程序变成国家意志。
从这个意义上说，重视领导干部法律素质的提高。领导干部学法要进一步规范化、制度化。随着对外开放和信息化步伐的加快，各种思想、各种学说、各种观念互相渗透、互相影响，呈现出极为复杂的局面。建设一支具有时代意识和超前意识，具有创新思维和创新能力，始终代表先进文化的前进方向的高素质公务员队伍，才能保证执法公正、严明，维护人民政府行政机关的崇高权威和法律尊严。
(二)作为基层领导干部来说，就要放得下官架子，学说“地方话”，甘当融入管辖范围内的普通人。
想方设法亲近和融入老百姓中，注意“四少”、“四多”。
(三)进一步改革行政管理体制。
当前地方政府执行公共政策中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，影响了市场经济体制的建立和经济社会的协调快速，要按照党的十八大关于深化行政管理体制改革的部署，按照执政为民的要求和建设法制政府的目标，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。对行政职权设置出现的“空白地带”或“交叉地带”要严肃界定，合理设置职权，控制自由裁量权。
其次按照精简、统
一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
(四)贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点。
(五)树立科学的发展观和正确的政绩观，给社会发展政策一个应有的位置。增长不等于发展、经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是以人为本，提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类的发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。
(六)治理“上有政策、下有对策”现象。维护公共政策的权威、首先要从制度上解决中央与地方的事权划分问题，实行“宏观决策中央独统、微观决策地方自主”。 第二，加强政策研究，对现存的法律、法规和政策进行一次全面清理。第三，摆正局部和全局的关系，坚持改革、发展、稳定的工作大局，局部利益必须服从全局利益，个人利益和小团体利益必须服从国家和全体人民的利益。第四，加强监督，从严治政。
(七)强化监督，努力形成有效的行政监督机制。一是要确立人大监督的核心地位。二是要加大其他外部监督的力度。
作为基层行政人员我们要不断地加强社会主义民主政治建设，不断地提高社会生活的民主程度，通过各种渠道确保广大公民监督政府依法行政的民主权利得到充分保障，努力增强群众观念，自觉接受群众监督，善于深入群众，调动千百万人民群众的积极性，依靠群众的力量，在稳定的环境中把人民群众满意不满意、认可不认可、答应不答应作为衡量我们工作的首要标准。
第三篇：我国政府职能转变中存在的问题
政务学院
08行政管理本科班
黄云雷
08107031047
摘要：政府职能是执行行政权力的过程和效能。政府职能的转变，首先要求改变政府的管理权限，要将属于地方的权力下放给地方，中央只管计划指导、宏观调控等，充分调动中央和地方两个积极性。政府职能总是随着经济和社会的发展而发展，围绕不同时期形势和任务的变化而变化。自改革开放以来，政府职能虽经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响，我国政府职能转变仍然存在着许多问题。本文就从政府职能转变中存在的问题进行探讨。
关键字：政府、政府职能、管理、服务
自改革开放以来，政府职能虽经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响，它主要表现为：在政府管理理念方面，传统的“官本位”思想仍然盛行，反映在管理体制上，就是长期以来形成的强制性和全能性的体制性特点。尽管经过20余年的改革开放，我们的行政管理在机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就，政府的管理范围、方式和制度安排方面都有了长足的进步，但是，由于思维的固化和体制的惯性，目前的政府管理方式和制度仍然具有浓厚的行政色彩。整个国家的政治、经济、社会一体化格局仍未改观，政府仍然用行政权力来配置社会和经济资源，过于强调政府本身的价值和政府的中心地位。长期以来所形成的政府是公共管理的实施者，公民是公共管理的接受者的错误的职能定位，在以往的职能转变中并未得到根除，仍在我国的行政实践中大行其道。
1、政府管理理念仍固守“官本位、万能政府”的窠臼
如前所述，国内外制度环境的巨大变化对我国的政府职能尤其是政府管理理念的转变形成了严峻的挑战。中国政府若想赢得这场挑战，最重要的应战方法和手段应是全面创新自己的管理理念，只有全面创新政府的管理理念，才有可能为创新政府的管理制度、管理体制、管理方式和管理行为提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力。从政府管理的理念看，全心全意为人民服务始终是我们政府管理的指导思想，但是，由于受传统的政治观念、社会习俗和文化影响，在传统管理理念中“官本位、权力本位”的色彩十分浓厚，只强调公民对政府管理的服从义务，从未真正落实政府对公民所承担的责任和服务。在经历了20余年的改革风雨后，政府的服务意识虽有所增强，但服务的出发点和服务的方式仍未脱窠臼，主要还是依赖于官员的主观意志。在官本位的管理理念指导下，我国传统的政府管理模式表现为：政府直接面对社会从事大量繁杂而微观的管理活动,政府和社会合而为一，不存在真正意义上的社会中介组织，政府的统治功能强大,社会的自治功能羸弱。
与此同时，“官本位、权力本位”在市场和政府的关系上又体现为“万能政府”的观念。从配置资源，调节经济的角度来看，政府与市场是两种截然不同的资源配置选择，市场经济主要由价格机制和竞争机制来配置社会资源，而政府机构主要依靠庞大的官僚体制，由科层组织之间的等级关系决定资源的配给。在计划经济体制下，资源配置主要由政府来主导和决定，政府无所不包，无所不管，市场和政府的关系体现了一种畸形的“万能政府”的观念。这种完全采取行政手段配置资源所造成的高投入、高损耗、高浪费是造成经济效率低下的罪魁祸首。虽然，我国已初步建立市场经济体制，但是在目前，国有企业还在资源配置中占据着重要地位，以往的由政府主导和配置整个资源的方式并未发生根本性转变，政府仍对企业实行自上而下的“指挥式”行政管理。那种将政府置于市场之上，由政府对市场施以“全能”管理的旧观念，仍制约着政府的管理体制、管理方式和管理行为。
2、政府管理体制长期处于低效运转的怪圈
在政府的整个管理体系中，与“官本位、万能政府”管理理念相适应的管理体制是错综复杂的自上而下的泛官僚体制结构。这种“大而全”和“条块分割”管理体制不仅职责模糊，而且效率低下。政府管理的官僚制结构的泛化使各职能管理部门之间职能交叉，在具体事务上相互推诿，缺乏有效的监督和激励。政府管理体制的不顺，一方面使企业缺乏应有的自主权利和创新动力，想有所为而不能为另一方面，又使政府角色发生易位，该做的事情却没能做好，比如，企业之间缺乏竞争，缺少压力和危机感，技术创新难，科研成果市场化程度低。
3、政府职能无限扩张的倾向
政府职能和政府的能力密切相关，政府的能力是有限的，因此，有限的政府能力只能承担有限的政府职能。但在我国计划经济时期，由于政府的高度集权，政府职能出现无限扩张的态势，导致出现了一系列矛盾和问题。
首先，政府职能的无限扩张造成政府管理效力的衰减。政府职能范围与政府效力存在明显的负相关性，政府职能的扩张必然导致政府能力的相对分散和政府管理效力的衰减。比如，在我国实行计划经济时期，普遍存在的政府投资失误、资源浪费和低效率现象都与政府因高度集权而无力有效行使职权有关。权力范围的扩大是以权力效力的衰减为代价的，政府职能的无限扩张必然导致严重的管理失误。
其次，政府职能的无限扩张导致社会管理功能的萎缩。政府职能的无限扩张导致社会对政府的高度依赖。在计划经济时期，政府的权力触角延伸到社会的方方面面，对社会事务大包大揽，凡事都需政府拍板决定。在这种背景下，独立或半独立的社会组织缺乏生长的土壤和条件，这种“强政府”“弱社会”的结构使各种社会事务事无巨细都依赖于政府的管理，从而使政府机构严重膨胀，社会组织萎糜不振。
此外，政府职能的无限扩张抑制了企业经营活力。在计划经济时期，政府既是国有企业的所有者，又是直接的经营者，企业是政府的附属物。因此，企业是缺乏经营自主权的非独立经济实体，完全处于被动的地位，主观能动性差，缺乏积极性和创造性。改革开放之后，企业的经营活力有了一定的起色。但一些政府部门仍继续对企业进行不负责任的干预。我国国有企业长期效益不佳、大规模亏损，与政府职能无限扩张不无关系。
然而，从不同的方面来看，各方面得问题如下：
一、经济调节职能中存在的问题
经济调节职能是政府对社会经济进行的总量调控和宏观管理，以保证社会经济朝着平稳、快速、健康的方向发展的职责和所发挥的功能。金融危机发生以来，中央明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政府对社会经济进行宏观调控，随着我国经济增长速度的加快，固定资产投资过快，部分行业投资过热，尤其是房地产行业，中央宏观调控的力度更是明显加大。中央政府所进行的宏观调控就总体而言，基本上在一定程度上拉动了经济增长，但存在的问题也是显而易见的。国家宏观调控过分依赖于行政手段，经济手段和法律手段不被重视。我国历次进行的宏观调控大都依仗于行政手段，一些学者曾这样形容我国的宏观调控“当经济出现问题时，就下文件、发通知、听命令、直接干预、喊停”。行政手段较之经济手段和法律手段而言，具有见效快、推行迅速的优点，但是政策的突然性变化，这不仅会影响企业的目标和计划，使企业利益受到重大损失，还会导致政府政策的预测性降低，影响政府的公信力。
二、市场监管方面存在的问题
市场经济是自由竞争的经济形态，但由于其自身的弱点和缺陷会导致资源的不合理配置，这就需要政府对自然垄断和信息不对称行业进行监督、引导，以确保市场朝着健康、有序、持续、稳定、快速的方向发展，然而在现实生活中，政府监管仍存在一些不尽人意之处。政府在市场监管中存在的问题表现在： 1.政府市场监管水平不高
市场监管缺失或力度不够大，就如2008年轰动一时的“三鹿奶粉事件”，还有在2010年3月15号，消费者权益保护日，中央电视台的节目中，披露的一些企业欺骗消费者的行为，充分暴露出政府在市场监管上的缺陷。 2.在市场准入领域，“多头审批”的问题严重
《行政许可法》出台之前，许可设定权政出多门，造成审批过多过滥。《行政许可法》出台之后，仍未能从根本上遏制市场准入的多头审批。以基础设施特许经营为例，公共基础设施特许经营项目的确立和许可往往涉及计划、财政、规划、土地、市政、交通、环境等多个管理部门，运行环节多，成本高，程序复杂，不利于特许经营的推行. 3.监管缺乏民主性和公开性 当前，我国市场监管机制存在不公开不民主的问题，这一方面体现在政府在监管各环节上未能尊重和保护公众的知情权，另一方面体现在社会参与力度不够，缺乏民主参与，因此不便于形成公众监督机制，影响监管的有效性，致使权力寻租的现象屡见不鲜，屡禁不止。
三、社会管理职能中存在的问题
政府的社会管理职能是指政府对社会事务进行管理的职责和功能。改革开放以来，
经济和社会得到了全面发展，但政府社会管理和公共服务职能依然不能满足社会的现实需求，这严重阻碍了社会经济的持续发展。政府在社会管理中存在的问题表现在： 1.对政府职能认识不清
当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。 2.社会管理缺位现象严重
社会管理职能中的缺位现象严重，表现在:当今社会中，农民工权益得不到保障，就业问题突出，适应市场经济体制的法律法规不完善，走私贩毒现象严重，对垄断行业监管力度不够大，社会治安存在问题等方面。 3.管理体制不顺
在管理体制下，多个部门同时管理一类事项的现象非常普遍，职能交叉、重叠问题严重。如社会保障、保险领域就存在民政部门、社会保障部门等多个部门管理的情况;卫生领域更是多头管理，管理部门包括卫生部门、食品药品监督管理部门、质检部门、国家发展和改革委员会、物价部门、国家劳动和社会保障部门等。此外，有些部门和岗位的权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。
四、政府在公共服务职能中存在的问题
政府公共服务职能是指政府为公共事务服务的职责和功能，包括为社会提供公共产品和公共服务。近年来，政府在公共服务职能上取得了一些成就，但也暴露出一些问题，主要表现在以下两个方面：一方面，政府公共服务水平较低。政府权力来源于社会，政府理应为公众提供满足其生存和发展的公共产品和公共服务。政府职能的行使重管理，轻服务，忽视了政府作为对民众负有生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。表现在政府应当承担的一些公益性职能不健全，一些关系群众利益的问题还没有得到解决，“上学难，上学贵”，“看病难，看病贵”，社会保障水平低，覆盖面窄，就业难、就业慢，住房难，房价高等问题突出，群众反应强烈。另一方面，公共服务缺乏公正性、公平性。而且公共服务不均衡，地区差异大。这集中体现在农村公共服务不到位、农民的公共服务水平低于城市居民的公共服务水平、农村基础设施建设水平低、广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。上述这些公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约到经济的迅速发展和社会的全面进步。
综上所述，改革开放以来，我国政府职能经过多次的调整，取得了很大的进展，但是由于各种因素综合的影响，我国政府职能转变仍然存在很多的问题和不足。在完善政府职能的过程中，遇到问题那是必然的事情，因此我们必须从事实上认知问题的存在、客观分析各种问题以及造成问题存在的原因，然后从具体实际出发找到解决问题的途径和方法，不断完善政府的职能，更好地发挥政府的职能作用。
第四篇：我国政府履行社会保障职能的问题探析
(广东汕头大学法学院
魏红英)
内容摘要：我国政府积极推进社会保障制度的改革，取得了一定成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。表现在：政府履行职能的理念存在责任意识和工具意识的冲突;政府职能定位出现缺位和越位共存现象;政府职能分工不明，管理体制混乱;政府履行职能的能力受到了多方面的挑战，方式和手段有待改进。政府履行社会保障职能导致了不虞后果，即社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。
改革开放以来，我国政府从国情出发，积极推进社会保障制度的改革,初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架，并且取得了一定的成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。这些问题正在影响或阻碍我国社会保障制度的完善和统一的市场体系的建立，为社会保险的“逆选择”埋下了隐患，成为未来社会发展的不安定因素之一。因此，有必要对我国政府履行社会保障职能的问题作一梳理，以期推动政府社会管理职能的转变。
一、政府履行社会保障职能的认识存在误区，履行职能的责任意识和工具意识发生冲突。
1、将履行社会保障职能仅仅等同于宏观经济调控。在建立新型社会保障制度的框架时，政府看重的是社会保障制度在完善社会主义市场经济体制中的经济功能，往往忽视了社会保障制度本身具有的社会安全和公平的政治功能。认为社会保障制度首先是经济制度，其次才是社会安全制度。这可以从我国社会保障制度改革历程以及一些专家学者讨论社会保障的观点中得到印证。“自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，
①当作扩大内需，遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。”
事实上，就其产生而言，社会保障首先具有社会公平的政治功能，它通过国民收入再分配，促进社会公平，保证社会安定，其次才是宏观调控的经济功能。我国政府过于看重社会保障制度的经济功能，实质上是政府经济管理职能在社会管理领域的延伸，不利于政府社会职能的转换，也不利于社会保障制度的完善。实践已经证明，在这种理念指导下，社会保障的实施结果同改善国民的未来预期呈现“反方向”运动。
2、将履行社会保障职能看作只是对过去承诺的兑现。有意或无意地推迟、忽视农民及其他非国有企业人员享有社会保障服务的权益。应该看到，政府兑现过去承诺，惠及的只是少数人，它是解决现实问题的工具。政府的责任不仅要着眼于解决眼前问题，更要面向未来的，建立合乎国情的完整社会保障体系。
3、没有从公共产品的性质高度来认识政府社会服务职能，人为地造成了社会保障待遇的等级差别和轻重差异。在我国，政府提供的社会保障，存在着城市主位的倾向。农民享受的社会保障明显低于城市居民的待遇。许多政策和措施巩固了过去形成的二元社会结构的城乡壁垒，导致了社会保障背离其“社会”性质。
社会保障就其性质而言，是公共产品，享受主体是全体公民。对政府而言，他们是没有差别的。只是处于社会转型的国家，情况有所不同，存在一定的过渡期。但是政府不能因此将差异固定化，更不会将转制成本推向企业和个人。
4、政府在社会保障中的主体责任意识不强。要么将主体责任看作是大包大揽，要么将主体责任看作只是规划。社会保障的责任主体不清，政府、企业、个人在社会保障体系中的义务、职能、责任未能明确。
政府是社会保障制度的责任主体。提供社会保障，是政府公共服务职能的重要内容。政府既有建立社会保障制度的内在需求，又有建立社会保障制度的能力和条件，而且，最富规模经济效应，可以实现公平和效率的统一。因此，任何政府都不应推卸责任，包括各级地方政府。但是主导责任不等于大包大揽。根据发达国家的成熟经验，有些事项是可以通过民间组织或引入企业化方式进行。
政府的社会保障责任主要包括两方面内容：一是制定社会保障发展规划，统筹规划和主导社会保障制度的建立和发展，并组织监督检查落实;二是在财政上提供有力的物质保障。两方面缺一不可。政府财政强有力的支持在社会保障中发挥重要的后盾作用。政府不仅要监督保障基金的运行和发放,而且要在财政上承担责任。政府对社会保障的财政支持主要通过“让税”(用人单位缴纳的费用允许税前列支,劳动者个人缴费部分也在个人所得税前列支)、“惠率”(对社会保障基金的储蓄及投资、实行优惠利率)、“补贴”(当社会保障基金出现收支逆差时,财政给予一定的补贴)、“拨款”四种方式进行。
二、政府履行社会保障职能的定位不清，出现职能履行缺位和越位共存的现象。
1、社会保障制度的规划决策仍未引起足够重视。社会保障作为一项社会系统工程,人数多、范围广、社会性强，需要政府清晰而明确的宏观决策。但是，经历20多年的发展，我国社会保障制度的内容、模式、途径等设计仍然不很清晰。一方面，社会保障制度设计频繁
②变化调整，设计思路不连贯，有关问题仍在争论;另一方面，政府不能正确认识市场经济下实现社会福利最大化所必须遵循的规则，在社会保障中往往一厢情愿地指望企业和个人能自动完成社会保障的责任,忽略了政府自身的主导、影响、诱导、督促等作用。“社会保障制度的改革迄今并未渡过其难点。我们最终是否应当建立一个以基金制为主体的社会保障制度，是否应当在社会保障制度改革中引入市场机制和非政府力量，如何完全解决对老职工的历史欠账，政府应当如何明确并正确地履行自己的责任，类似的问题迄今都还悬而未决，但
③是它们却会从根本上决定我国社会保障制度改革的方向和成败。”
2、政府社会保障立法滞后。我国至今还没有颁布一部真正的社会保障方面的法律,仅仅依靠行政机关的政策来推动整个社会保障制度的改革。九十年代初，国务院成立专门班子，起草《社会保险法》，并于1995年5月提交草案。但是，时至今日，《社会保险法》才被列入立法规划。这就使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清,社会保障的历史责任与现实责任不明。不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。
3、在某些方面，政府履行职能仍然存在包揽和越位的情形。由于我国民间组织发育不全，缺乏相应的社会保障民间组织。政府的行政干预过多，大大影响了社会保障的社会化管理。养老保险社会化管理和服务还未到位，退休人员与企业事业单位仍未脱离，养老金社会化发放还未全面实现。其他社会组织包括社区组织的服务功能仍然由政府包办。在扶贫和社会救助方面，政府角色过重，社会的慈善力量比例过低。
4、缺乏对社会保障的监督机制。我国还没有真正确立有效的监管机制,致使对政策、规划、法规执行情况和基金收支、运营和管理的监督力度不够，挪用社会保障基金的案例时有发生。
针对上述问题，要求重新定位政府在社会保障服务中的主体角色。政府的社会管理职能不仅是要解决越位现象，而且要解决缺位现象，真正“入位”。风险的客观存在及其引发的补偿的需求是社会保障产生的最基本的动因。政府对一国公民提供社会保障，这不仅是人道主义的要求，更是法律赋予国家和政府的一项基本职责。“这部分保障责任是政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助,但这只能是对政府职能的一种补充,而不④可能成为主体。”
政府在社会保障制度建设中承担什么责任，与社会保障制度的性质和社会保障制度发展的不同阶段紧密相关。就我国而言，政府应当针对社会保障各个环节和不同项目，分别承担不同的责任：对公共社会保障规划，政府承担全面的、直接的管理责任;对公共社会保障运行，政府承担监督责任;对基金制的社会保障项目，政府主要应承担外部监管的责任;除此之外，政府还要承担对不同社会保障项目进行协调的责任。通过社会保障立法，明确我国社会保障的宗旨、规范社会保障的实施内容、规程、协调社会保障主体的相互关系，确立权利、义务、责任内容，其中特别明确政府的法律地位及作用，注意规范从中央到地方政府主管及经办机关对社会保障实施中的作为及不作为责任，规范相应的监督制度。
三、政府履行社会保障职能分工不明，体制混乱，效率低下。
根据公共管理学原理，职能的履行需要一定载体——组织(机构)。组织在管理中根据职能进行具体分工，协调共进。我国社会保障制度是在非市场经济体制下开始起步的，尽管目前形势和体制已经发生了变化，但管理中仍然保留着过去不合理的分工及体制。
1、管理体制混乱，内部管理职能层次混淆不清，政(府)资不分，政(府)社不分，政事不分的问题依然存在。
社会保障管理体制由社会保障的行政管理机构、社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构组成。现行的社会保障按地区和部门分开进行，条块之间即无统一的管理机制，又无规范的管理方法。社会保障的管理职能政企不分、政事不分;中央政府与地方政府之间、政府内设的职能部门机构设置众多，机构重叠，业务交叉，造成资金分散，成本上升。社会保险管理业务实行部门管理为主，造成政出多门、管理分散、政令不
一、互相掣肘、社会保障待遇不同等不良结果。而且，政府主管机构和业务经办权责不清，在部门内形成“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部监督，使社会保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费严重。
为此，中央于1998年设立劳动和社会保障部，把原由卫生部管理的适用于机关事业单位职工的公费医疗、由人事部管理的机关事业单位职工的养老保险、由民政部管理的农村养老保险和原劳动部管理的城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险统一管理起来。把企业和机关事业单位的养老、医疗保险统一管理，这只是基本上解决了长期以来在这两个主要社会保障项目上的政出多门问题。要实现真正的统一管理，难度很大，还需要经过一个相当长的过程。而且，地方管理体制改革还需时日。
2、在政府系统内,中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态，致使地方政府的投入较少，中央政府负担过重。国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%;在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制实践上成为三七制;在救灾方面,中央财政负担超过救灾经费的70%，地方政府支出的救灾经费不足30%。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，地方政府几乎没有承⑤担责任。
因此，要改革政府行政管理体制，理清社会保障主管机构与业务经办的关系，理顺社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构的关系，划分中央政府和地方政府的社会保障责任。从中央到地方的政府主管机构和业务经办应有所区别，各司其职，权责法定。政府主管机构应根据国力及社会状况的发展变化，实施对社会保障的宏观管理、指导和监督;业务经办单位应根据政府主管机构的政策和国家法律，制定具体实施计划加以操作，并及时反映出现的新问题;中央政府和地方政府应按照财权与事权相统一的原则确定各自的财政责任，按照发挥所长、优势互补的原则确定各自承担的责任种类，按照经济效益的原则确定各自主要负责的社会保障项目和项目内的具体事项。
四、政府履行社会保障职能的能力受到了多方面的挑战。
1、政府履行社会保障职能的能力受到资金缺口的挑战。政府履行社会保障职能的财政能力有限。国家财政中用于社会保障的财政拨款总体数目不足。造成的原因在于，中国整体经济发展水平不高，社会保险尤其是养老社会保险中的转制成本需要消化，而且资金运用的效率大大折扣。有的经费被挤占挪用，没有发挥应有的作用。如2003年12月大姚地震的灾后重建的部分资金，没有实行专款专用原则。
政府在基金的筹集、征收、管理、监督方面能力存在问题。我国社会保险统筹基金的征收缺乏严格意义上的立法作为最后保证，筹资手段软化。社会保险统筹基金征收困难，逃避缴费的现象严重，而且社会保障管理机构也没有足够的力量征收缴费。由于资本市场不成熟，社会保险统筹基金保值增值问题日益突出，更加剧了政府履行职能的资金缺口。
现在，关键的是尽快建立社会保障预算体系，实行专门的独立的预算。社会保障预算是实施社会保障措施的物质保证，也是科学、高效的社会保障体系不可缺少的组成部分和必然要求。同时，主动积极地建立有效科学可行的资金筹集制度，扩大社会保险的覆盖面，是解决资金困难的方式之一，但不是唯一的方式。要重塑政府信用，加强管理和监督，提高资金的利用效率。
2、政府履行社会保障职能的能力受到法制缺失的挑战。由于缺乏法律的硬性约束,政府政策的权威性和强制性被弱化。
从法律上讲，我们对养老金基金个人账户的管理还缺乏应有的严肃性。无论是政府机构还是缴费的企业，都没有认真严肃地把记入职工个人账户的缴费视为职工个人劳动收入的一部分，而是经常超出基金管理人的正常权限范围随意挪用职工个人账户的积累;反过来说，职工在其养老金基金个人账户中的权益并不能得到切实有效的法律保护。
要加强社会保障的立法工作。也可以考虑征收社会保障税，增强资金筹集的法制强制性。
3、政府履行社会保障职能的能力受到地方的挑战。中央政府的执行能力在地方大打折扣。在分税制的财政体制下，中央政府与地方政府实际上是一种博弈关系。有些地方政府以财政困难为由拒不落实应由财政转移支付的保障资金，有的甚至以稳定为由在社会保障资金上向中央或上级政府讨价还价，将之仅仅作为中央政府事务。如农村低保基本由县、乡、村三级负担，由于缺乏相应的政策法规，低保资金落实困难，不能及时足额到位。
4、政府动员社会的能力仍然很低。个人、企业和社会组织对政府社会保障政策的回应度不高。我国现在仍然是国家提供的基本养老在唱独角戏，企业补充养老、补充医疗保险等其他层次保障发育严重滞后。世界银行推介的7个中国扶贫项目，每一个都有政府的力量在推动，相当多的是政府一包到底。事实上，当绝对贫困人口下降到一个很低水平的时候，政府扶贫的边际效益递减。此时社会的慈善扶贫会比政府独力支撑更为有效。
五、政府履行社会保障职能的方式和手段有待改进，以增强政府保障工作的针对性和时效性。
目前，政府履行社会保障职能更多地采用行政手段直接管理，法律手段和经济手段的运用还有待提高。社会保障的法律体系不规范、不健全。如农村最低社会保障工作，虽然民政部下发了《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但是国家无法律规范，工作的随意性大，基层工作推动阻力大。经济手段的运用也存在问题，有时税收鼓励政策实施效果不理想，这也是政府社会保险工作推动困难的原因之一。还有，社会保障信息网建设严重滞后，许多地方基本上还是手工操作，导致了统计数据可信度差，影响各级政府保障工作的针对性和时效性。
管理服务社会化程度不高。勿庸置疑，政府在社会保障制度的建立和运作中具有不可替代的作用，但这并不意味着政府是促进或制约社会保障发展的唯一因素。政府应注意培育市场和公民社会。一方面，将与效率有关的事项交给市场去运作,正如路德维希·艾哈德所说“争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争。仅仅依靠竞争，就可以让经济发展使每个人尤其是作为消费者的人受益,而且可以让并非直接由于生产力提高而出现的所有优势都⑥得到发挥。” 不过，市场提供的服务是不能完全替代政府提供的服务的，这在医疗保险市场体现得很明显。尤其在体制转型过程中不宜引入过多的市场机制。另一方面，要把计划经济体制下社会保障事务由企业事业单位管理,转变为社会主义市场经济体制下由社会机构提供管理和服务。要广泛运用现代信息技术手段，建立覆盖全国的社会保障信息服务网络，加强对社会保障的信息服务支持。
六、政府履行社会保障职能的不虞后果是社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。
1、政府责任的不完全性,使社会保障制度的覆盖面偏窄。对城市居民以及国有企业职工等过去已享有社会保险(福利型)人们的社会需求给予了高度的回应。如在90年后期“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业退休人员养老金按时足额发放)的实施及城市低保的崛起，就是在建立新型社会保险中，对过去人员享有水平下降的一种补偿。然而，对过去一直处于社会保障缺失的农民和已经进入城市，并且是城市企业工作的农民却视而不见，任其缺失。尽管农民工对城市的发展和改革所起的作用，日益实现，但政府却在有意无意中忽视了农民工作为社会成员和公民群体应得到的公共服务。目前，还有许多应该进入社会保障的人群游离于政府社会服务职能之外。虽然对城市和原来已经享有保障的旧人的保障是兑现过去政府的承诺，有利于树立政府的权威，提高公民对政府的信任度，但是这并不妨碍给予其他人群社会保障，更不是剥夺其他人群社会保障权益、逃避政府责任的借口。
2、城乡、新旧保障对象享受政府提供的社会保障服务存在等级差别。有的社会保险在适用范围上不是填平或修补城市与农村的二元结构裂缝，反而加深了二者的鸿沟。养老、失业、医疗保险改革的有关规定中，城乡差别明显。具体保障制度的实施也是城乡两条线。有些社会保险明确规定了城市和国有企业原有保障的旧人的权益，而对于农村以及非国有企业未享受保障的新人另外处理。结果是，要么具体措施迟迟不出台，要么出台的措施中后者享有的待遇明显低于前者，不利于劳动力的流动。
有的地方政府也试图回应农民工社会保险的需求。部分城市将之纳入社会保险体系，但政策的制定和实施并不理想。已经出台了有关农民工保险的明确的规范文件的，目前只有北京、上海、南京、广东、成都等地方政府，但是，实施中并未得到农民工的回应。个中原因，一方面是没有考虑其需求;另一个方面在享有服务中障碍太多。一旦农民离开城市，却只能带走个人帐户资金，剥夺其权益。
我国还有众多的农村农民，除了土地外，政府基本没有给他们提供养老医疗保障。而土地的保障非常有限。“不能对土地的生活保障功能估计过高，“将土地承包视为可以保障农村居民基本生活(包括养老.疾病医疗等等)的制度安排或者用它来替代农村居民(包括农民
⑦工)的社会保障制度显然只能是一种不切实际的妄想。”因此，有人认为，我国现有的社会保障体系总体上还是一个残缺的有漏洞的未经考验的安全网。其主要原因是广大农村缺乏基⑧ 本社会保障。这种社会保障体系造成：
1、社会公共资源浪费。由于城镇居民和公务员的社会保险明显高于农民，且卫生医药医疗体制改革措施滞后，有些医疗设施大量闲置。医疗保险中的浪费现象不可避免，这对于一个有着九亿农民似乎仍在试验农村合作医疗的国家，是一种短缺的医疗资源的极大闲置和浪费。
2、城市主位的保障体系，疏离了流动农民与城市政府关系，使政府的合法性下降。差别对待和歧视政策，不利于维护政府作为公共权力机关的公正形象。同时，也增加了政府未来可预见的政治压力。
建立公平的社会保障是实现全面小康的必然结果。我国应该借鉴西方国家公共管理的政府理念，对于任何人，不论过去身份如何，都应平等地享有相应的权利。"现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会⑨发展成果的正义举措”。让农民像城市居民一样，享有国家社会保障的“国民待遇”，是时候了!
注释：
①②高书生：社会保障：我们该走哪条路，社会保障制度2004年第6期
③李绍光：政府在社会保障中的责任，经济社会体制比较2002年第5 期
④段春玉、石伟红：我国社会保障体系建设中的政府职能界定，财经问题研究1999年第12期。
⑤黄书亭、周宗顺：中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分，经济体制改革2004年第3期。
⑥路德维希·艾哈德：《大众的福利》,中文版,第1页,武汉,武汉大学出版社,1995。 ⑦⑨郑功成：农民工的权益与社会保障，中国党政干部论坛2002年第8期。
⑧课题组：农村社会保障体系建立的难点及对策研究，体制改革，2004年第3期。
作者：魏红英，广东汕头大学法学院行政管理系副教授，法学博士。
电子邮箱：hywei@stu.edu.cn
电话：0754-2901085
13049037094
邮编：515063
第五篇：我国政府行政过程中的存在的问题：
1.政令不畅。政令不畅主要表现为下级政府在贯彻上级政府政策时有令不行，有禁不止。“上有政策，下有对策”。主要表现在以下几种形式：一是敷衍性执行政策。二是曲解性执行政策。三是附加性执行政策。四是替换性执行政策。五是截留性执行政策。
2.地方规则胜过中央政策。老百姓到政府办事，如果不懂‘规矩’，只能吃‘闭门羹’。”不懂政策可以，不懂领导意图不行;不懂法律可以，不懂规矩不行。”[2] 3.行政成本居高不下。由于政府的无竞争性和排他性地位，引发政府执行人员在执行中的不计成本，执行资金浪费严重。
4.政府人员在执行政策任务过程中缺乏沟通协调。在我国，政府人员在执行政策任务过程中的沟通协调存在严重问题，在执行政策的过程中，政府部门缺乏系统协调，互不配合甚至相互拆台的现象经常出现。 5.一些公务员的隐形不作为。一些地方政府干部缺乏起码的执行力和政府公信力，致使许多社会问题、社会矛盾久拖不决。
我国行政改革的现行举措：
一是完善标准化法规制度，开展标准实施效果评价，强化监督检查和行政执法，严肃查处违法违规行为，让标准成为对质量的“硬约束”。二是全面清理和修订现行国家、行业、地方标准，整合现行各级强制性标准，在涉及公众利益的健康、安全、环保等领域建立统一的强制性国家标准，逐步缩减推荐性标准，推动向公益类标准过渡。三是鼓励学会、协会、商会和产业技术联盟等制定发布满足市场和创新需要的团体标准，选择部分领域开展试点。允许企业自主制定实施产品和服务标准，建立企业标准自我声明公开制度。四是提高标准国际化水平。进一步放宽外资企业参与中国标准制定工作，以有效的市场竞争促进标准上水平。努力使我国标准在国际上立得住、有权威、有信誉，为中国制造走出去提供“通行证”。 我国行政改革的发展方向：
一建立有限政府，投资社会资本
二建立有效政府，推动公共服务创新
有效的政府应当能够激励自己的政府官员，使他们能够根据经济和社会发展的需要，建立公平有效的法律制度和市场体系，给人们提供长远的经济预期，防止机会主义短期行为，不断推进公共服务创新，满足人民群众的需要，推动社会的发展进步，促进社会的长治久安。 西方国家行政改革对我国的借鉴意义：
1.设计以人为本政府公共服务体系。当代西方国家行政改革提出以顾客为中心的行政理念，强调围绕公众的切身利益制定服务标准，给公民自主选择的机会，鼓励公民参加公共事务的管理。“我国行政改革也要贯彻这一根本原则，设计以人为本的公共服务模式，要顺应和尊重民意，依据人民的意愿确定政府工作方向和指导政府工作的原则。”
2.分离政府公共服务的决策和生产。当代西方国家行政改革把政府提供公共服务的决策和生产分离开来，政府只是掌舵不是划桨，这样大大提高了行政效率，也满足公众需求。但我国传统的行政体制下，政府既制定公共服务决策，还亲自提供生产和公共服务，政府变成全能型的直接服务的角色。
3.积极探索改革行政区划，整合政府内部功能。西方国家地方行政层次只有二级或三级，如法国，地方层次是大区、省、市镇的三级划分。英国地方是二级划分和三级划分结合，英格兰是三级，郡、区、教区，苏格兰是大陆行政区、区的二级。我国的行政区划是省、市、县，乡(镇)的四级划分，这种多层次的行政区划，不利于行政信息流通和中央政府的控制，使政策层和执行层与民众距离拉大，管理效率低下。因此无论在西方还是中国的行政改革当中，中央政府与地方政府关系的调整都是很重要的方面。对于我国来说应该合理调整政府管理层次和幅度，减少政府行政层次，可以增加省的数量，扩大中央政府管理的幅度，取消地区专署，实现三级政府管理，减少和规范政府管理的厚度。“还可以在横向上减少一级政府所属机构的数量，归并职能相近、设置重复的机构，减少行政条块间的职能交叉、职责不清的问题，缩小政府管理的幅度。”