公共场所治安管理责任书范文第1篇
摘 要：基于当前我国行政权“一权独大”的具体国情，宪政建设的重点与难点既在于减少和降低政府行政权在国家权力配置中的权重，又在于完善对政府权力的监督方法，强化监督机制。公共财政审计是一项重要的法律监督权，它与民主宪政建设具有深刻的内在关联性。结合我国宪政建设的薄弱环节和公共财政审计的法治功能，在制度与机制的安排上，须建构立法型审计模式，实行省以下审计机关的垂直领导体制，完善审计法律体系。
关键词：中国国情；宪政建设；公共财政审计； 法律监督
作者简介：刘爱龙，男，法学博士，南京审计学院法学院副教授，从事法学理论、宪法与行政法学研究；郭怡萱，女，扬州大学学报编辑部编辑，从事宪法学研究。
一般而言，所谓宪政是指立基于宪法的法治手段，以民主政治为内容的，以限制国家权力、保障公民权利为鹄的的政治组织形式和运作过程。宪政的精义在于对公共权力的规制与约束，以确保其运作立足于彰显人民主权的实质正义和程序正义这一法治的正当性制度平台。
随着我国国民经济与社会的迅猛发展和建设社会主义法治国家目标的确立，在宪政视野下出于对法治政府、有限政府和高效廉洁政府建构的考量，客观上要求加大对政府行政权的管制与约束，加大对政府财政权力运作的监管力度。因而，一方面国家对原有审计法及其实施条例进行了相应修改以满足急速变革的经济社会的需要；另一方面，各级审计部门尤其是国家审计署加大了审计力度，过去几年更是刮起了为世人瞩目的“审计风暴”。然而，颇为遗憾的是，当前中国审计实务部门的执法的“热”与法学理论界对其学术研究的“冷”形成了巨大的反差，作为规范公共财政运作行为之重要环节的公共财政审计的宪政意涵与制度建构，还没有获得理论界、学术界的足够重视。为此，我们有必要在宪政视野下“认真对待”我国公共财政审计。
一、公共财政的宪政基础与公共财政审计的法治功能
国家有两种基本职能，即政治统治职能和公共服务职能。无论从事何种职能，国家财政都是其必不可少的物质基础。事实上，一切国家财政都是公共财政，是政府经济即公共经济的主要内容。因而，财政制度兼具政治性和经济性双重属性。与此同时，“财政学，作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学”［1］（P195）。
公共财政是为市场经济提供公共服务的政府分配行为，其所包涉的主要内容如下：（1）公共财政以市场的基础性作用为分析基点，在市场能够提供而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域，政府不介入；（2）公共财政以市场失效为前提，财政活动只局限于市场失效的领域内，而且在这个领域之内又必须由政府介入，非此则整个市场经济就难以正常顺利运转；（3）区别于企业和个人以要素所有者身份参与经济活动，政府是以政权组织者的身份在市场失效的领域内活动；（4）政府依据政治权力进行资源配置；（5）政府以社会管理者的职能进行分配，而非企业和个人那样以契约方式平等参与市场交易和竞争；（6）区别于企业和个人的自身利益最大化价值取向，政府配置资源的目的旨在满足社会公共需要。［2］
由此，公共财政具有四个方面的特征：（1）公共性。公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，目的旨在提供公共物品。（2）效率性。公共财政的核心是合理配置资源，高效率地提供公共产品。（3）非营利性。公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，其立足点是非市场营利性。（4）法治性。公共财政是运行机制法治化的财政。①
事实上，正是公共财政深厚的宪政基础赋予了公共财政的上述内涵和基本特征。在社会契约理论中，一切权力源自人民，政府只是经由人民权力的让渡来从事政治统治和公共事务管理的机构。公共财政渊源于公民的纳税，因而，这种附着于纳税人身上的公民权利保障就成为宪政的出发点和归宿。纳税人通过纳税这种财产权的让渡方式在公民与国家之间形成了双向的契约义务关系。其一，公民有纳税的义务。一切公民都是纳税主体，离开了税收，作为从事政治统治和公共事务管理的国家就失去了维持其正常运转的经济基础。其二，国家有合理支配、使用公共财政的义务。作为受托人的国家不仅必须为公民提供公共产品和服务，而且还负有为公共财政保值增值的义务。因而，“市场经济条件下的公共财政是以税收为基础的有偿财政，是社会公众基于共同利益的需要，通过让渡其部分财产所有权来换取他们所需的公共产品和服务的一种契约安排。国家则是这种契约安排的一个结果，它被要求必须为公众提供他们满意的公共产品和服务，并且接受公众的监督”［3］。
这种立基于公共财政制度平台的国家与公民之间的契约关系有力地说明了公共财政在宪政形成过程中所起到的巨大作用以及宪政对公共财政行为所产生的制度约束。首先，政府征税的目的必须彰显其为人民利益服务的基本宗旨，非经人民同意不得征税；其次，政府的征税权力必须谨慎而恰当地运用。为此，现代国家需要设计相应的控权体制和机制来实施。一是通过政府内部的权力分立和制衡机制来规制政府的征税权，一是通过公民权利对国家权力的制约来实现公民对国家公共财政的监督。前者通过立法、执法和司法等国家权力的分立和制衡来实现，在实践中其具体做法是作为代议制机关的议会或人民会议不仅限制政府的课税权，而且通过对政府预算的审核与监督来提高公共财政的绩效；后者则通过税收法定原则来限制政府课税权力，保护作为纳税人的公民权利。
因而，在制度设计中，现代国家引入了公共财政审计来具体落实上述两个方面内容。对公共财政进行审计的这一监督方式彰显了其基于公共财政之宪政基础上的法治功能。
事实上，审计是具有独立性的经济监督活动。审计的这一本质属性意味着它是一种富勒意义上的“服从规则管理的事业”，是现代社会中法治制度的具体运作形式之一。进言之，审计机构和审计人员应依法独立行使审计监督权，必须严格遵循法定的审计准则和审计标准，按照审计目标、内容和程序进行证明资料的收集，并据此作出审计判断，表达审计意见，提出审计报告。
作为审计的一个重要类别，公共财政审计本质上是对财政运作的合目的性和合规律性的经济监督活动，这种经济监督活动基于其自身独特的法治功能，为宪政国家的建构奠定了法治基础。
首先，基于政府财政的来源性质以及国家与公民的契约伦理，公共财政的唯一目的是公共利益，亦即只能运用于为公民提供公共产品和服务。任何违背此一目的的财政支出都不具有正当性依据。因而，公共财政审计承担的重要任务之一是对公共财政运作的合目的性监督，即必须审查政府财政收支的公益性。由此就需要通过立法为公共财政框定使用范围，进而为审计机关和审计人员提供对公共财政进行合法性审查的法律依据。
其次，从公共财政的公益性目的和公共财政运作的自身规律性出发，公共财政还必须做到“物尽其用”，实现其为公民提供公共产品和服务的最大化。由此，公共财政审计的另一项重要任务是对政府财政支出进行绩效审计。在1986年于悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议上发表了“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”，对绩效审计作出了如下定义：“它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。”同时还提出了绩效审计的四个目标：“（1）为公营部门改善一切资源的管理打好基础；（2）使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；（3）促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；（4）确定更适当的经济责任。”至此，绩效审计理论正式宣告产生。不难看出，对公共财政进行绩效审计的目的旨在提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，其宪政法治功能非常明显：通过改进政府管理的绩效水平和提高服务质量来强化国家与公民之间的宪政契约伦理；通过更高质量的政府信息披露制度的建构来提高公民知情权的法律保障水平；通过建立健全政府部门的责任追究制来推动完善高效、廉洁政府建构的相关法律制度。
最后，作为对政府财政运作的合规性和绩效性经济监督活动，公共财政审计还必须彰显审计监督活动自身的合法性与正当性。审计机关和审计人员的职权和责任须由权威性规则明确规定，其在行使审计监督权时必须遵循权威性规则。由此须通过立法来框定审计机关的地位和审计人员的职权，厘定公共财政审计的准则、标准和运作程序；通过审计机关及其人员在审计过程中严格遵循上述规则来凸显实施和执行法律的严肃性，夯实法治运行的基础。
二、公共财政审计与我国宪政建设的内在关联
立基于上述分析，不难看出，公共财政审计所具有的深刻的立宪主义意蕴与浓厚的法治国建构的色彩对于加强与完善当前我国社会主义法治国的相关宪政制度建设具有重要的意义和作用。
当下我国宪政建设的薄弱环节主要在于权利与权力、权利对权力尚未形成有效的监督制衡的机制与体制。一方面，国家权力内部的分立制衡机制及相关制度设计尚不健全，政府“一权独大”，无法真正实现其他国家权力对行政权力的监督；另一方面，基于市民社会建设的滞后性，无法在市民社会和政治国家之间形成实质性的权利监督权力的制衡机制，导致公民监督权无法真正落实。
如果说宪政建设的关键环节是对政府公权力的监督，对公共财政的审计监督是宪政建设的一个重要方面，那么，公共财政审计不仅是我国宪政建设的重要环节，而且对于解决当下我国宪政法治建设的薄弱环节具有重要作用。
对有“宪政之母”之称的英国的历史的考察足以说明：宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗与妥协的关键媒介物［4］，英国宪政的基本理念与制度架构在最深刻意义上就奠基于依托税收这一财政平台展开的国王与议会的斗争与妥协中。近代以来在立宪国家中出现的公共财政审计实质上就是借助于对政府的财政监督活动来实现对国家权力的规制。通过合规性和绩效性审计两种主要方式来规范政府的财政权力，从而确保国家财政在法治的制度框架中有序运转。
监督职能是公共财政审计的基本职能。事实上，所谓公共财政审计的监督包括两方面的意涵：第一是审计机关对其他国家机关的审计监督，这是我们通常理解的审计监督；第二是对作为监督人的审计机关自身的监督，这种监督不仅是审计系统内的监督，更多的应是来自审计系统外的舆论监督与法律监督［5］。公共财政审计监督职能的基本理论逻辑是：宪政立基于人民主权原则；人民主权原则要求限制权力、保障权利；限制权力保障权利的重要方法是加强权力监督；权力监督的形式不仅包括权力机关内部的权力分立与制衡，而且还包括公民对国家权力的监督，其最终落脚点是希冀通过财政监督权的落实来确保公民财产权的实现。
因而，要完善我国社会主义法治国家的宪政制度建设，需要大力加强公共财政审计。事实上，处于社会转型时期的当下中国，其宪政建设的重点与难点既在于减少和降低政府行政权在国家权力配置中的权重，又在于强化对政府权力的监督机制，完善监督方法。从近年来由国家审计署在审计实践中所披露的相关情况看，政府为了自身利益违规、违法支配、挪用、侵占公共财政的现象触目惊心，而且屡犯不改。究其根本原因，不仅在于政府行政权力过大，而且其对权力的运作缺乏有效的监督制度和监督机制，更加之由于审计体制与过程设计的不科学、不完善，公共财政审计的监督效果非常有限，即或能发挥作用，也往往只能起到“马后炮”的事后监督作用。
究其原因，在我国目前的公共财政审计制度架构中，审计监督只是政府内部的分权制衡机制的一部分，本质上是政府自己监督自己。更由于作为政府机关的审计机关同样必须听命于同级行政首长，因而，对同级党政“一把手”的审计监督往往只能流于形式。这也是造成地方审计机关在目前的审计实务中难有作为的重要原因。
与此同时，这种实质上的政府内部审计监督模式还弱化了人大作为最高权力机关的法律地位。事实上，在彰显主权在民的代议制机构——议会或人大——对财政权的掌控上，我国与英美国家大相径庭：在英美国家，财政权由议会掌控，议会主权正是因议会掌控财政大权而确立的。而在我国，基于政府对人大负责的基本政制，《审计法》也规定了审计署及地方各级审计机关向全国人大和地方各级人大负责报告审计工作，理论上这是人大实现其财政权的一种重要方式。但由人大审议通过的预算在政府运作财政权的实践过程中却一直都没有严格地实施和执行，造成了政府掌控财政权的既成事实，完全架空了人大的财政权。
造成这一现状的深层次制度原因在于，我国人民代表大会制度实行的是“议行合一制”，其所遵循和实施的乃是行政机关从属于立法机关，行政机关仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。因而，区别于西方的“三权分立”制度，理论上我们无需在人大与政府之间建构权力制衡机制。然而，其在实践中的进路却往往嬗变为行政权的“一权独大”与代议制机构的日渐式微，人大的权力和权威相对政府而言始终处于弱势地位，导致行政权对立法权负责的制度模式无法落到实处，也从而造就了为世人所诟病的传统上人大的“橡皮图章”之角色。
当然，英国宪政的进一步发展并非依赖于议会紧紧抓住财政权不放，财政的重心已下移到内阁，议会的财政权仅仅体现为税法的通过和预算的审查，但议会主权反而通过内阁向议会负责等控制机制得以巩固［4］。值得注意的是，尽管我国目前名义上也正在实施这种制度，但该制度的实施效果不佳。
因之，通过公共财政审计来实现人大对财政权的掌控就具有重大的宪政意义：一方面，可以依托人大财政权的强化来限制和规约政府权力，在国家权力的内部架构上真正实现立法权对行政权的监督与制衡；另一方面，基于人大的代议制机构属性，加强人大权力、树立人大权威，势必对公民权利的强化产生积极影响。
三、我国公共财政审计制度建构的展望
从当今全球公共财政审计的制度建构模式看，可以概括为三大类型：一是立法型财政审计制度模式，其主要特点是审计机构隶属于国会、议会等代议制机构，不受政府和其他组织的干预，只对议会或国会负责，具有极大的权威性。二是司法型财政审计制度模式，其主要特点是具有司法权性质的审计机关既独立于政府，又独立于议会，按照法律规定审核政府财政收支的实际状况与执行结果，对审计结果具有最终裁决权。三是行政型审计制度模式，其主要特点是审计机关隶属于政府部门，属于内部审计，审计行为不具有司法性，对审计结果没有最终决定权。
在上述三种制度建构模式中，公共财政的审计监督分别通过立法权、司法权和行政权来实现对政府财政运作行为的监督。我国实施的是行政型审计制度，这一模式与当前国家权力机关“议行合一”的制度体制相适应，审计制度的设立体现出了鲜明的政府内部权力分立原则。国家审计署直属于国务院，是这一国家最高行政机关的一个重要组成部分；县以上地方各级审计机关与地方行政机关的关系按照中央审计机关与国务院之间的相同关系来建制。在审计机关与人大的关系上，审计机关对人大负责，一如我国审计法第四条所规定的，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”。
我国这种行政型财政审计模式的主要优势在于：（1）有足够的专业知识水平和技术力量对财政资金及其使用情况进行审计监督，能有效避免其他监督模式存在的信息不对称导致的“弱监”、“漏监”现象；（2）侧重于对具体主体及其运作财政权行为的审计监督，可以根据公共财政资金的运转情况把审计的触角延伸到各领域、各部门甚至具体事项上，达到对资金流量的全程监控。［6］
我国行政型公共财政审计模式的缺陷也非常明显：第一，尽管审计法第五条规定了“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但审计机关作为行政机关的内设机构，其在进行公共财政审计的过程中必然要受到其他各方面权力因素的掣肘，其审计监督权力相对有限，审计权威不足。我国目前实施的是“同级审”与“上下审”相结合的财政审计体制，其中“同级审”是典型的“自己监督自己”，几乎是不可能完成的任务。更由于行政机关的首长负责制，这种内部审计模式对行政首长的审计监督形同虚设。第二，尽管审计法第45、46条规定了对本级各部门（含直属单位）和下级政府、被审计单位违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，可以依照法律、行政法规的规定，区别情况采取处理措施，但由于规定得过于原则，对违反公共财政秩序和法律法规的行为处罚不力或者根本无力处罚。
因而，我们有必要参照其他国家与地区的制度设计来强化国家审计的独立性，完善我国的公共财政审计体制。在此，有鉴于当前宪政建设的薄弱环节，我国必须加强审计机关的审计监督权。然而，基于目前我国行政权“一权独大”的具体国情，如果在现有体制中再进一步加强审计权，必然导致行政权的进一步扩张，这与当前我国宪政建设的总体要求相悖，而且，也无法解决行政型公共财政审计模式的固有缺陷。因而有必要对现有行政型审计模式作出重大修正，力图使其符合我国宪政建设的整体要求。
（一）将国家审计机关从行政机关中独立出来，不再作为中央政府的组成部门，隶属于全国人大，设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行的国家审计院，实行“一府三院制”，审计院向全国人大及其常委会负责并报告工作。审计长由国家主席提名，由全国人大决定。［6］地方各级审计机关依照中央审计机关产生方法设立。这就意味着要将我国目前的行政型财政审计模式改造成立法型财政审计模式，其目的旨在进一步消解政府“一权独大”的既有格局。这是提高审计地位、树立审计权威、强化人大财政监督权的有力步骤，对于进一步优化国家权力的内部配置，增进权力的分立制衡机制，完善民主宪政的制度架构必将产生重大作用。
（二）在立法型公共财政审计体制下实行省以下审计机关的垂直领导体制。在此体制中，可考虑省级审计机关接受审计署或最高审计院的业务领导，在省以下审计机关实行垂直领导体制，中央审计机关与地方审计机关各司其职，分别负责中央与地方的财政审计。一方面，将地方审计机关相应从各级政府中剥离开来，由审计署或国家审计院垂直领导，其领导任免由上级审计机关决定；另一方面，在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，具体负责派驻地区的财政审计监督工作。［6］这是提高审计机关地位，落实与强化审计监督权的具体举措。
（三）加强公共财政审计的法制建设，完善审计法律体系。尽管目前我国已出台了以宪法、审计法为基本内容的审计法律，审计署也制定了国家审计基本准则和部分专业审计准则，在规范审计程序、防范审计风险方面发挥了不可低估的作用。但随着现代经济信息化的进一步发展，在审计重心由查错究弊向绩效审计和风险基础审计转变、审计监督形式由事后监管向事前、事中与事后监管并重的全过程、全方位监管模式转型的过程中，原有审计法体系无法应对当前经济与社会的变革步伐。为此，一方面应强化审计立法工作，尽快出台诸如《公共财政法》、《财政监督法》、《预算执行审计准则》、《经济责任审计评价准则》等配套法律法规；另一方面，进一步修订与完善《审计法》、《审计条例》、《预算法》和《税法》等相关法律法规，夯实公共财政审计法律体系。
参考文献
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［责任编辑 李宏弢］
On Public Finance Audit under the Constitutional Vision
LIU Ai-long1，GUO Yi-xuan2
（1. Law School, Nanjing Audit University, Nanjing, Jiangsu 210029, China; 2. Editorial Department of Journal of Yangzhou University, Yangzhou University, Yangzhou, Jiangsu 225009, China）
公共场所治安管理责任书范文第2篇
一、对财政资金绩效的考量
从新公共管理运动发展内在动因看, 绩效提升是公共管理改革的核心导向性目标。政府履职所耗用的经济资源经过立法部门批准就形成了既承接财政政策又作为政府履职重要工具的公共预算, “几乎每一项政府决策都有预算含义, 因为决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的分配”。财政资金绩效既是公共预算的期望结果, 也是对政府履职运用公共资源行为、过程及结果的衡量, 那么公共预算决策机制的科学和理性, 政策目标导向与公共财政的契合程度, 实际预算执行结果是否达到政策预期以及是否尽可能以经济而有效率的方式使用了公共资金, 这些问题就都可以归结为财政资金的绩效问题。虽然对财政资金绩效的关注体现了在公共管理中的结果导向管理机制, 但财政资金的绩效并不是单纯的资金使用的结果问题, 它在一定程度上反映出了政府的履职能力和受托责任的履行程度, 是政府总体绩效的组成部分, 有效的财政资金绩效评价是提高政府公共管理效率和效能的重要管理工具。
二、公共预算与财政资金绩效的整合
作为政府实施管理的主要途径之一, 公共预算是民主的载体, 是连接立法部门和行政部门的纽带, 是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算就其职能而言在一开始就具有绩效管理的含义, 公共预算和财政资金绩效对应的是公共资金的配置和实际结果评价, 二者需要共同面对的是在政府与民众间“委托——代理”下如何有效解除受托责任的问题, 因此, 分别处于财政资金总体管理流程两端的公共预算和财政资金绩效并不是孤立的, 在公共财政的框架下将二者的内在关联通过制度进一步加以明确, 强化它们的相互作用机制, 实现二者的整合, 是加强财政资金管理, 提升财政资金绩效的有效途径。
美国在1993年颁布了致力于强化美国政府资源分配与期望结果间建立紧密关联的《政府绩效与结果法案》, 在该法案的推动下2002年又开发了财政项目评估分级工具PART (Program Assessment Rating Tool) , 通过该工具将美国政府财政项目资金绩效评价信息在预算项目管理及资金分配过程中有效进行运用, 从而在在很大程度上提高了美国政府的财政绩效。目前我国财政部门在积极推行绩效预算, 审计部门也在着力推进绩效审计, 虽然我国在公共预算管理方面的这些改革都指向了财政资金的绩效, 但绩效信息的运用不够充分, 相关信息对公共预算资金分配决策的有效影响并不明显。美国的实践之所以成功主要是基于法律的强制和有效工具的支持, 这对于我国相关改革的借鉴是有益的。我国目前在财政资金绩效管理方面存在的主要问题是公共预算与其绩效评价间相互影响的关联度不够, 缺乏明确二者相互作用机制的政策法规支持。在公共预算和财政资金绩效间以法律法规的形式建立起有效的关联并将绩效信息作为公共预算分配的重要决策依据是优化资源配置, 强化预算管理, 提升财政资金绩效的重要基础制度保障, 通过将公共预算与绩效系统性的整合以充分发挥二者的协同效应, 实际上是在公共管理中完善了基于沟通反馈的闭环管理机制, 既是财政管理领域的制度完善或制度创新, 也是有效解除受托责任的重要制度基础。
三、公共预算、政府会计与财政资金绩效的协同
我国近年在财政管理领域推行了部门预算、政府收支分类、国库集中支付和政府采购等一系列改革, 我国政府会计改革既受到这些改革的推动和影响, 同时又是对上述改革的重要制度配套。王光远 (1996) 认为“会计在受托关系中是联系委托人和代理人的桥梁, 其本质就是对受托责任的完成过程及结果予以计量、记录和报告”。作为财政管理领域系列改革的制度配套, 将于2019年开始实施的新《政府会计制度》从会计核算的角度强化了有关财政政策的落实, 通过完善相关会计技术性问题全面确认、计量、记录了公共预算的执行过程和结果, 并以此为基础通过提供政府运行成本和财务状况等综合性会计信息将公共预算和财政资金绩效以政府会计为桥梁进一步有效的关联了起来, 使全面、合理进行财政资金绩效评价及绩效信息的深层次应用成为可能。
不论公共预算、政府会计还是财政资金绩效都是国家治理体系的重要组成部分, 都具有国家治理的功能, 政府与民众间的“委托——代理”关系是公共预算、政府会计和财政资金绩效三者统一的理论基础, 公共受托责任又具体体现了“委托——代理”关系。阮卓靖 (2015) 认为政府透明度的提高是政府解除受托责任, 赢得公众信任的一种重要手段。张琦2006) 认为, 政府绩效信息全面披露与评价是政府公共受托责任解除的关键。因此, 结合我国政府会计改革的驱动因素、改革的成果以及国际上的实践经验, 加强公共预算、政府会计和财政资金绩效三者的协同不仅是提高财政透明度的必然要求和途径, 同时也是有效降低代理成本, 促进三者国家治理功能的提高并有效解除政府受托责任的重要闭环管理工具。
四、结语
本文提出了公共预算、政府会计和财政资金绩效的协同, 并且明确了三者间的相互作用机制。但是, 尽管本文提出了要有效强化预算与绩效间的关联, 实现二者的整合, 并指出了我国缺乏将预算与绩效紧密关联的政策法规支持, 但就如何建立相关法案的路径及其影响因素未做进一步的研究, 这是本文的不足之处。
摘要：基于对财政资金绩效的考量, 结合公共预算与财政资金绩效的整合, 本文认为政府与民众间的“委托——代理”关系是公共预算、政府会计和财政资金绩效统一的理论基础, 并由此提出了公共预算、政府会计和财政资金绩效的协同, 以期对完善我国的公共财政体制及提高政府履职能力有所推动。
关键词：公共预算,政府会计,绩效,受托责任
参考文献
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[3] 高培勇.中国政府预算:制度、管理与案例[M].北京:中国财政经济出版社2002.
公共场所治安管理责任书范文第3篇
学 院 经济与管理学院
专 业
公共管理
指导教师
小组成员
(第 组)
学 号
学生签名
日 期
2012-7
1
摘要
实行“大学生村官”政策的意义是深远的。该政策的实施有助于改善农村干部队伍的人才结构，提高村干部的整体素质，拓宽培养选拔干部的新途径，有利于新农村与和谐社会建设。本文从公共政策分析的视角出发，在运用公共政策运行过程理论(包括政策制定、政策执行、政策评价等)，探讨我国大学生村官计划的政策背景，政策执行现状，政策执行过程中存在的问题，如大学生村官的身份、流失率以及其后期管理等问题，并在分析这些问题产生原因的基础上，进一步探讨出解决问题的路径。
关键字：大学生村官计划，公共政策，政策分析
目 录
1 政策分析 1.1政策背景分析 1.1.1政策内容 1.1.2政策背景
1.1.2.1进入政策议程的农村发展问题 1.1.2.2进入政策议程的大学生就业问题 1.2政策执行分析 1.2.1执行范围逐渐扩大 1.2.2执行成效比较明显
1.2.2.1改善知识结构提高整体素质 1.2.2.2优化组织机构提高工作效能 1.2.2.3开辟选拔途径培养后备人才 1.2.3执行情况因地而异 1.2.3.1大学生村官的待遇不同 1.2.3.2政策目标与效果的偏差 2 主要问题
2.1大学生与村官接轨问题[3] 2.2大学生村官的身份问题 2.3大学生村官的高流失率 2.4大学生村官的待遇偏低 2.5大学生村官的后期管理 3 原因分析 3.1政策制定不完善 3.2执行行为短期性
3 3.3政策实施复杂性 3.4政策配套不完善 4 方案措施
4.1适当调整政策目标 4.2进行准确身份定位 4.3加强政策后续管理 4.3.1落实优惠政策 4.3.2完善相关体制 参考文献
4 1 政策分析 1.1政策背景分析 1.1.1政策内容
目前，尚没有正式文件对“大学生村官”统一而具体的表述，当前社会各界最关注的，同时也是使用频率最高的，是狭义层面上的大学生村官，即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务。具体来说，就是政府面向全社会通过严格考核考察程序，公开选拔年纪轻、素质高、能力强的大中专应届毕业生到基层农村工作，出任村干部(一般情况下，根据是否是党员的条件，充实到村党支部或村委会干部群体中，担任村党支部书记助理或村主任助理)，协助村支书或村委会主任处理农村日常事务，从而增强农村基层组织的凝聚力、斗力、造力，为加快农民增收致富创造条件，为推动农村的建设和发展作出贡献。[1]
1.1.2政策背景
在当今的中国社会发展中，不可避免地存在着许多的问题，而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于，这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受，事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑，这些少数的意见和要求我们称之为政策议程 ( policy agenda)。
[2]1.1.2.1进入政策议程的农村发展问题
中国社会发展到今天，农村的发展已成为一个迫切的问题，甚至可以说，中国农村的发展正影响着中国的发展。近年来“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这在历年的中央一号文件中都有体现。农村发展问题之所以日益凸显，最直接的原因是与城市发展相比，中国农村的发展日益滞后。造成中国城乡差异的原因是多种多样的，既有历史原因，也现实原因;既有观念原因，也有政策因素。在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的很关键的因素。
1.1.2.2进入政策议程的大学生就业问题
我国大学毕业生就业形势日益严峻。据中国人才流动中心大学生就业部的统计，截至2009年9月1日，2009年全国高校毕业生就业率是74%，和2008年基本持平。而据统计局最新统计出来的数据显示，2012年全国大学毕业生人数将创历史新高，有680万人，按照09年就业率估算，将近有177万大学应届毕业生不能当年就业。社会能提供的职位空缺毕竟是有限的，从以上数据我们不难看出当前严峻的就业形势。一个国家的大学生就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个，为解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。
5 1.2政策执行分析 1.2.1执行范围逐渐扩大
1995年，为解决“三农”问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。 1999年，海南省推出大学生“村官”计划。 2005年 6月 29日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》明确提出从 2006年起国家每年将有计划地选拔一定数量的高校毕业生到农村就业，通过法定程序安排其担任村党支部、委会的相应职务，力争在三到五年内实现一村至少有一名高校大学毕业生的目标。从 2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市区先后启动“大学生村官计划”。 2007年中央一号文件又一次明确提出，有条件的地区，可以选派大学生到农村任职。据不完全统计，全国有 17个省市实施大学生村官计划，已有 3万多名大学生村官到农村任职，预计 2010年将突破 65万人。截至 2008年 2月底，全国共有 28个省市区启动大学生“村官”计划，其中 17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。经中央同意，中组部等有关部门决定，从 2008年开始，用 5年时招聘 10万至 20万名高校毕业生到村任职。
1.2.2执行成效比较明显
“大学生村官”政策给农村带来的积极影响、成效是比较明显的。以浙江省慈溪市2001年至2006年这五年的实践为例 [3]。慈溪市通过2001年到2006年这五年的“大学生村官”政策实践，已经取得了较为显著的成效，主要有 ：
1.2.2.1改善知识结构提高整体素质
“大学生村官”政策的实施，有效改善了农村干部队伍的知识结构，提高了村干部的整体素质，一定意义上缓解了大学生人才资源闲置与农村基层组织对人才需求之间的矛盾。在2005年的村级组织换届后，慈溪市1814名村干部中，学历在大专以上的有283名，占15.6%，与2001年前相比提高了近13个百分点，35岁以下的占12.8%。高校的不断扩招使较高素质的留村青年越来越少，按照传统的村干部选拔办法，显然是不适应时代要求的，而大学毕业生的到来，不仅从数字上改变了基层干部队伍的人才比例结构，也从事实上创造了一个更加优良的文化氛围，给基层干部队伍带来了新的气息。由新知识、新文化、新观念，又高素质、精力充沛、积极性高、劲头足的大学毕业生带来的撞击，或多或少给原村干部带来危机感，从而形成一种向上的整体氛围。
1.2.2.2优化组织机构提高工作效能
大学毕业生的到来，由于文字功底好，使得村书面工作质量得到明显提高，如计划、总结、文书档案、上报材料等，也进一步完善了村各项规章制度，计算机、打印机等现代办公设备的应用，大大提高了工作的效能。有40%的村专门为他们新配备了电脑，出现了制度
6 更健全、规划更科学、统计更正确、办事更规范、效率更高的五“更”。村基层组织的规范，村干部办事效能的提高，带来的是村经济及各项事业的发展，推进了社会主义新农村的建设。 “大学生村官”新观念、技术和新管理方式的应用，尤其是网络的应用，如横河镇大山村的俞城德，建立了“戚家山”网站，把大山村茶叶、杨梅、笋等农产品通过网络打开市场，使大山村经济获得高速发展。现在村里已建成杨梅基地1100多亩，绿茶基地515亩，2005年仅杨梅一项就为每户农户带来近万元的收入。
1.2.2.3开辟选拔途径培养后备人才
选拔大学毕业生到农村工作，不仅优化了村干部队伍结构，在一定程度上缓和了村干部队伍的老化，加快了干部队伍的知识更新速度，巩固和加强了村基层组织的建设，而更主要的是开辟了一条选拔培养干部的新途径。大学毕业生到农村工作，参与农村的社会管理，使他们得到了全方面锻炼，锻炼了他们的思想意志，增强了他们的素质能力，给他们自身的发展奠定了更加雄厚的基础。到2005年底，在187名到村工作的大学生中，先后有65人因工作成绩突出在村岗位上加入了中国共产党，19人进入村委班子，19人担任了村领导助理，57人成为团支部书记。另外到2006年，先后有9人考上了公务员，34人被录用为事业干部，为党和政府输送了一批优秀的人才，开辟了选拔培养干部的新途径。
1.2.3执行情况因地而异 1.2.3.1大学生村官的待遇不同
北京：与乡镇政府签订劳动合同的 3年期限内，第一年的月薪 2000元，第二年 2500元，第三年 3000元，并由政府缴纳各类社会保险;外地生源的“村官”要连续两年考核合格，就可以办理北京户口; 3年合同期满后，可以续签合同，也可以另行自主择业;北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、报考研究生优先录取;北京大学还将对表现突出的大学生村官推荐免试读研。
重庆：每月至少有 1000元工资;考核等次为称职以上的将给予 3000元的奖励;连续 3年考核优秀的大学生村官，将获 2万元奖励;公务员选拔时将获优先资格。
河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生 800元、本科生 600元、专科生 500元的生活补贴。
1.2.3.2政策目标与效果的偏差
新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接是否能够解决彼此的问题，能够在多大程度上解决问题，目前缺乏必要的考量。最早推行“大学生村官计划”的海南在这项计划实施 7年之时宣告失败。 2007年 9月 19日，安徽凤阳辞退两名大学生 7 “村官”引起的风波以及大学生村官计划执行中出现的诸如高流失率、大学生村官的身份困惑以及其后续管理———编制、社会保障、配套机制、政策延续性等问题都在提醒我们，必须对大学生村官计划进行思考。目前的大学生村官计划在选人、管理、退出一系列环节上存在诸多问题需要解决，大学生村官计划的政策目标与现实执行中的结果存在相当程度的偏差。
2 主要问题
“大学生村官”政策的实施，效果是良好的，成绩是突出的，值得肯定与继续坚持，但我们在面对“大学生村官”政策取得好成绩的同时，同样要看到其不成熟性。
2.1大学生与村官接轨问题[4]
主要表现在以下几个方面：其一，不能人尽其才。到农村的大学生中专业对口的并不多，除农学专业的大学生可以利用自己的专业知识为村民提供技术帮助，或计算机相关专业的大学生在村网站建设等方面发挥专业技能外，大多数到村的大学生所从事的工作和所学专业知识没有很多的联系;其二，大学生自身素质有待提高。有些大学生对农村政策还不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够强;另外有的大学生到农村后觉得自己是“大材小用”,农村缺乏相应的工作条件和创业环境，有调查显示，在大学生村官被问到工作中遇到的主要困难时，有20.83%的大学生认为是环境上的不适应。
2.2大学生村官的身份问题
首先需要解决“大学生村官”的角色定位问题。在调查研究过程中时常遇到这些问题 ：“大学生村官”的作用到底是什么、为什么要给他们高的待遇、大学生村官”受到众多关注仅仅因为他们是大学生吗„„回答这些问题的关键就在于“大学生村官”在农村所起的现实作用，及其可预见的对未来的影响。目前，由于尚未对大学生村官的身份进行准确定位，很多大学生村官的自我感受是：“说我们是农民，我们没有土地;说我们是工人，我们不享受工人待遇;说我们是政府工作人员，我们又没有编制，工资跟正式编制的人员相差一两倍 !”。
“大学生村官”计划的推出，其政策是单一的，没有对政策实行后的新情况及其连带的其他政策变动作出相应的整改措施，加上职业化瓶颈与户籍限制，集中表现为其政治地位问题 ，“大学生村官”既不属于事业人员编制，大多又不是村委会成员。身份上的两难，就是很难进入事业单位，更难或不可能进入村委会—很多想长期扎根农村的“大学生村官”失去了发挥才能的更为广阔的舞台。如： 2001年 4月，100名被海南省儋州市选聘到各乡镇村委会挂职担任“大学生村官”的大学生，挂职 5年，无一人被选拔进乡镇领导班子。
2.3大学生村官的高流失率
据 2007年的统计，自 1999年以来，四川省先后选派了8600多名大学毕业生到村 (社
8 区 )工作，但是最新统计显示，在村 (社区 )工作的大学生流失率高达 70%以上。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生，但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”作“跳板”以实现曲线就业。
2.4大学生村官的待遇偏低
仍以浙江省慈溪市为例：到2005年慈溪市城镇居民人均可支配收入已达19019元，2007年以来每月基本工资为1988元，而这1988元为最高限额，所有奖金、津贴、各类保险自纳费都包括在内，与2007年前相比，工资由月基本800元看明显提高，不过没有奖金、津贴，养老保险也由事业养老保险转为企业养老保险，自缴费提高，医疗保险等相对没有变化。这样相比而言没有多少实质性的提高。从调查的情况看 ，“大学生村官”在农村所取得的工作成绩与所得到的待遇，尚不成比例。慈溪市作为经济发展较好的地区，尚不能很好地解决“大学生村官”的待遇问题，更不要说其他欠发达地区了。欠发达地区财政困难，盲目地仿效带来了一些新的积弊，使很多大学生滞留农村而不能发挥应有作用。
2.5大学生村官的后期管理
笔者认为，首先是政府对大学生“村官”培养管理力度不够，缺乏规范性操作。调查显示，分别有62.5%的大学生和41.67%的大学生认为大学生村官制度建设在培训和激励上有待加强。比如，很大一部分大学生到村工作的前期不适应，办事不热心、主动，无法处理群众的日常纠纷，确实是缺乏能力、经验、阅历，因此需要政府与村里为大学生创造一个平台，给予机会、时间。由于农村工作有特殊性，像一些涉及宅基法等农村特有的问题要进行先期的培训，以更好的开展工作。
其次是退出机制不健全。如前所述，大学生村官有着尴尬的身份问题，如果没有恰当的政策引导和保障，必然会让大学生失去在农村工作的热情。
3 原因分析 3.1政策制定不完善
任何一项政策都是根据现实的特定条件和问题制定的，其内容是相对稳定的。但是客观事物是不断变化的，政策作为主观范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。
“大学生村官”在促进农村工作快速发展，推进新农村建设的同时，也开辟了一条选拔培养干部的新途径，从这层意义上讲其应当同公务员考试制度一样，形成相应的体制与法律。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》 中 9 办发[2005]18号) 文件“从2006年开始，省级以上党政机关考录公务员，考录具有2年以上基层工作经历的高校毕业生(包括报考特种专业岗位)的比例不得低于三分之一，以后逐年提高。对招录到省级以上党政机关、没有基层工作经历的高校毕业生，应有计划地安排到县以下基层单位工作1至2年。”不难看出，这是大势所趋，该政策必须要体制化、法律化。从目前情况看，大学生村官计划存在许多问题。首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。这一政策所要解决的是普遍性的社会问题——大学生就业和新农村的发展。这些问题在两方面制约着大学生村官计划：首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围——在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事;其次，这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂;解决这类问题需要各方面的共同努力;问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展;问题有关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的;问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题需要不断努力才能解决，不是一朝一夕能完成的。
3.2执行行为短期性
整体而言社会对“大学生村官”政策的认识没有达到一定高度，正如同各种政府文件资料，调查报告、论文，各色媒体、报刊、杂志所片面强调的现实意义，社会对“大学生村官”政策的认识普遍是短浅的，没有一种长远的考虑。大学生村官在推动阶段获得了极大的政府承诺，如解决户口、先录取公务员等。所有这些，在给大学生解决后顾之忧的同时，也使大学生当村官行为的短期性更加明显。目前，所谓“当村官”还不是一种建制性设置，仅是一项权宜性安排。无论是承诺 3年“锻炼”后考研加分，还是准允作为将来“提干”一项参考，或优先录取公务员，乃至于“一律给予城市户口”,以 3年为期，期满走人，缺乏长远制度性规划。最早实行此制度的海南已经遇到了“后期管理”问题。
3.3政策实施复杂性
公共政策执行受到多方面的影响和制约，首先需要一定的物质资源和人力资源，如果缺乏这些，政策执行就无法进行。因此，政府在具体的政策执行项目上提供的公共政策执行的资源质量，或者政策执行主体实际使用的资源种类和数量，成为公共政策执行的前提条件。一般情况下，公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源。从大学生村官计划执行的现状来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，其复杂性还体现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性上。
3.4政策配套不完善
海南的大学生村官计划渐趋停滞，究其原因：一是海南一些地方实施“大学生村官”计划的条件其实并不成熟;二是基层农村的确需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保
10 障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。笔者非常支持这一观点：一个地方的经济实力和经济发展情况与当地的大学生村官计划实施成功与否直接相关。
4 方案措施
4.1适当调整政策目标
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授
认为，知识分子到农村去可以起到协助作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是农村的情况十分复,而且市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。在贺雪峰教授看来，造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。[5]笔者认同这一观点，但并不是否认大学生村官计划，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，大学生村官能干什么 ?可以在哪些领域施展自己的才华 ?大学生村官的到来能解决多少农村存在的问题等。笔者认为，应综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情况，通过调查分析，建立更确切、详细的政策目标。
在社会主义新农村建设和大学生就业难的背景下看待大学生“村官”问题，不能把眼光局限在片面强调农村经济发展和增加大学生就业的层面上。新农村建设很重要的方面就是要推动农村组织制度的创新和文化改进，而新时代的大学生恰恰具有这些优势。如让大学生们做农民的社区培训，应该会取得较好的成果。
4.2进行准确身份定位
大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规，明确大学生村官法律地位势在必行。目前，《村民委员会组织法》及各省人大制定的《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉法》《村民委员会选举办法》各地农村选拔和使用村官的重要法律依据。但目前《村民委员会组织法》及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对《村民委员会组织法》以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。[6 ]
4.3加强政策后续管理 4.3.1落实优惠政策
目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件，提供相应的资金支持、安全保障和社
11 会保障，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、力到基层的局面。[7]比如实行事业单位的单招单考，考公务员加分等措施，到村工作3年以上 ，对继续留在村工作的提供住房公积金等政策，都是比较好的激励政策。当然各地应视各自的具体情况 ，适当增加相应的优惠措施和优惠政策。
4.3.2完善相关体制
制度建设更具有根本性。吸引大学生到农村的广阔天地发挥才干，是一项有长远意义的举措。实施大学生村官模式是社会主义新农村建设的需要，但要长期实施，一定要在社会主义新农村建设和大学生就业难的背景下看待有长效机制。因此要进一步完善培养、管理、考核、监督等方面制度机制。如，在选拔任用上，明确重点选拔对象，提高选拔条件。明确农村中需要的人才类型，在同等条件下对该类型的的大学毕业生优先录用。选拔一些工作能力强、素质高的毕业生到村工作，避免出现辞退等情况。强化培养，进行动态管理，健全培养与管理体系 ，发挥党的组织优势，抓好组织与思想领导，加强舆论引导，引导一些优秀的“大学生村官”加入中国共产党，保证“大学生村官”在政治上的先进性，使之成为党的基层组织中的中坚力量。加强监督管理与考核 ，考核、人事部门要进一步完善考核办法，在年终总评的基础上，增加半年初评，并通过调整单招单考政策，来强化考核结果的运用。像慈溪市的单招单考是在历年考核合格之上，到村工作满3年或到村满2年且优秀等次1次以上的人选，对符合条件的人员，每年按10-20%的比例安排镇属事业单位招考指标，进行单招单考。又比如，在政治待遇、经济待遇、激励机制、淘汰机制、大学生“村官”等问题上，不能把眼光局限在片面强调农村经济评价机制等方面都要制订相应的管理办法，让大学生村官发展和增加大学生就业的层面上。新农村建设很重要的方引得进、得住、得好。
参考文献
[1] 张敏，对“大学生村官”的解读与思考[ J ]，河北青年管理干部学院报，2008，(04). [2] 刘斌，王春福，政策科学研究[ M ]，北京：人民出版社，2002. [3] 李包庚，黄斌，魏娜[ J ]，青年探索，2007，(6). [4] 中国农业大学中国村社发展促进会大学生“村官”课题组，2008年大学生“村官”展研究报告 (节选 ) [ J ]，中国大学生就业，2008，(10).
公共场所治安管理责任书范文第4篇
摘 要 新公共管理和新公共服务理论在理论基础上和价值取向等方面存在着许多不同之处，他们都具有时代特征，且对当时社会的发展进步具有重要的影响。新公共服务理论是一种理论创新，代表未来公共管理发展的方向。
关键词 新公共管理 新公共服务理论
以珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式.通过对新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析，本文认为，公共行政理论受制于所处时代，并为之服务，且对其所处在的社会起到了重要作用。
一、新公共管理和新公共服务理论之差异
（一）理论基础不同
新公共管理的理论基础是经济学基础和私营部门的管理方法。经济学理论是以公共选择理论中的 “委托-代理”理论和新制度经济学中的交易成本理论为重点的。经济学理论的这些共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府应该减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目。20世纪以来，随着信息化、知识经济、全球化的发展和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门造成了巨大的压力。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了很大的成功。新公共管理者认为公共部门和私营部门之间不存在本质区别，在管理方式和工作效率上，私营部门还要比公共部门更胜一筹，因此，私营部门中的一些管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等方法都卓有成效，并纷纷被引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论的一个理论基础是民主公民权理论。公民权被看作是一种包含对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论重视民主公民权，实际上是对更加积极和更多参与的公民权的复兴。
新公共服务理论的另一个理论基础是社区与公民社区理论越来越受到关注。西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。政府的主要作用是促进社区的形成和发展。
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。基于传统的官僚层级制限制了人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，因此，人本主义试图把公共组织改变为更少的受权威控制和支配的、更利于个人积极性和灵活性发挥以及自我实现、自我满足的组织。
（二）价值取向不同
新公共管理有众多不同的名称，但其核心价值取向是共同的，即市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化”。新公共管理主张用市场的力量改革政府，将市场机制引入公共部门，在公共部门和私人部门之间展开竞争，缩小政府规模，提高公共产品和服务供给效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理的另一个价值取向是顾客导向。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是由责任感的企业家，公民即为其顾客和消费者。只有以顾客为取向，才能提供多样化的社会需求并提高政府服务质量。
新公共服务理论对公民权利更是倍加重视。新公共服务理论认为在公共组织尊重公民的基础上，只要通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。新公共服务理论认为实现公民权利的手段是公民参与。
二、新公共服务理论是一种理论创新，代表公共管理理论的发展方向
在实践中，我们要以发展的眼光来看待理论的嬗变。新公共服务理论作为以一种发展中的新理论，并不是对新公共管理的完全否定，而是合乎社会变迁和理论变迁规律的理论创新。具体表现在：第一，新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中的人性假设，把人视为具有公共美德的公民；第二，新公共服务抛弃了新公共管理追求“效率、效益、效能”的单一价值取向，把公平、公正、民主、正义等看作是公共管理的重要价值取向；第三，新公共服务纠正了把服务对象当作顾客的倾向，不僅注重服务对象以顾客身份参与公共管理，更注重他们的社会身份；第四，新公共服务理论认为私人部门的管理理论和方法不适用于公共部门。
在公共行政和公共管理领域，行政伦理在否定之否定的启示下粉墨登场，理论的产生是建立在对已有范式的解构基础上的。新公共服务的话语背景是建立在民主公民权、协商回话、组织人本、新公共行政等后现代理论基础之上的。新公共服务在理论基础、价值选择、政府责任、公民精神方面不仅可以弥补和纠正新公共管理的偏颇，并可以替代新公共管理成为公共管理的发展趋势。
参考文献：
[1]Hood·Christopher·The‘New Public Management’in the Eighties·Accounting， Organization and Society. 20 （2-3）： 93-109·
[2][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒·改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社， 1996.
[3][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.
[4][澳]欧文·休斯·公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社， 2001.
（作者单位：吉林大学行政学院）
公共场所治安管理责任书范文第5篇
摘要：文章阐述了公共管理下职业教育在新时期区域经济建设中的重要作用，即其传播知识、培养人才、推广科学技术等均围绕地方经济与社会发展展开。强调了高职教育与区域经济的协调发展密切相关，要不断加大对高等职业技术院校投入，确保高等职业技术教育实现又好又快发展。
关键词：高等职业教育；区域经济；协调发展
国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）指出：“要大力发展职业教育。发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置”，为高等职业教育的进一步发展指明了方向，而高等职业教育则肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命，在加快区域经济发展、推进社会主义现代化建设进程中具有不可替代的作用。但受多种因素的影响，高等职业教育在许多地方尚未受到地方政府的重视，它在区域经济发展中的优势作用也未得到很好的发挥。
新公共管理环境下我国应建立具有多层次内涵的服务型政府，这应该是政府实行高等职业院校管理职能转化的首要目标。实践证明，加强高等职业教育与区域经济的协调发展，关系着一个地区劳动力就业和社会保障事业的发展，关系着一个地区经济社会发展的进程，也是贯彻科学发展观和实现经济又好又快发展的具体体现。
公共管理下高等职业教育在区域经济发展中的作用
高等职业教育是提高劳动者素质，加快人力资源开发和拓宽就业渠道，促进劳动就业和再就业的重要举措。作为地方高等职业技术院校，其自身的发展与地方经济有着密切的关系，需要充分发挥自身在区域经济发展中的作用来体现。
新公共管理就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段的企业化方法，使政府发挥新型、不同和有效的作用，而是作为高等职业教育的促进者，从而达到提高政府公共管理有效性的根本目标，实现高等职业教育的可持续发展。
为区域经济发展提供高级技能人才，实现区域经济又好又快发展
高等职业教育的主要任务是为地方经济建设和社会发展需要培养大批高级技能型和应用型人才。随着经济建设的发展，产业结构的不断优化调整，社会主义新农村建设步伐的加快，各行各业生产由劳动密集型逐渐向技术密集型转化，由对熟练劳动者和中初级人才的需求转化为对中高级人才的需求，这种高素质人力资源，需要通过高等职业教育提供。
2.提高劳动者素质，加快区域经济发展
科学发展观的实质是实现经济又好又快发展，我国经济发展的明显趋势不再是区域之间经济发展规模及数量的竞争，而是发展水平和质量的竞争，决定经济发展水平和质量最关键的因素是劳动者的素质和能力。提高劳动者素质是加快区域经济发展的必然选择。特别是作为区域经济，随着经济结构调整步伐的加快，传统产业的改造与升级，高新技术的运用与推广，产品质量与劳动生产率的提高，都需要高素质劳动力作为基础支撑。通过发展高等职业教育，在人才的素质要求和能力结构方面能够实现与社会经济发展要求的对接，为经济发展培养具有各种能力和素质的高技能人才。因此，当务之急是大力发展高等职业教育，尽快培养一批实用型人才，以此带动劳动者素质与能力的提升。
3.培养市场短缺人才，加速区域产业结构调整和优化
综观近年来我国区域经济发展态势，应用型人才的短缺制约着一些企业的发展。高等职业教育由于人才培养的职业定向性、市场针对性以及价值功能的高效性，能较好地缓解这一矛盾。从本质上讲，高等职业教育是一种面向市场、面向社会的教育，也就是其专业设置、课程建设和人才培养都要以市场需要为目标，市场需要什么样的人才，高等职业教育就应培养什么样的人才。高职院校具有一批科学技术人才和较为先进的实验设备，是一个能参与技术创新、技术交流、技术转化和技术贸易的基地，一方面可以把自己的科研成果、发明创造、先进工艺、先进技术通过技术市场转化为生产力，推动区域经济的发展；另一方面，可根据区域经济发展的科技需要，调整自己的科技方向和科研计划，使其更符合区域经济和社会发展的需要，产生更大的经济效益和社会效益。
新公共管理下实现高等职业教育与区域经济的协调发展
近年来，我国高等职业技术教育得到了突飞猛进的发展，为经济建设发展作出了应有的贡献。高等职业教育是我国整个国民教育体系中不可缺少的重要组成部分，是牵动经济全局的先导性事业和惠及广大人民群众的重要公益性事业。要坚持科学发展观，抓住“进口”“出口”2个关键，夯实教育教学管理这个基础，面向市场办学，实现由学历教育向终身教育和技能培训的转变，将为当地经济发展培养人才转变成为将农村劳动力向城镇转移，培养一大批高素质劳动者和专业技术人才，为加快推进区域经济发展提供人才支撑。
1.加大职业教育投入，健全保障机制
自20世纪90年代以来，我国高等职业教育进入快速发展时期。统计数据显示，截至2009年，全国独立设置高职院校1 215所；招生人数达313.4万人，与本科招生规模大体相当；在校生964.8万人，高等职业教育成为高等教育不可缺少的一部分，为社会培养了一大批高素质的技能型和应用型人才，对于促进经济建设和社会发展发挥着越来越大的作用。但与此同时，经费投入的不足日益成为制约我国高职教育发展的重要因素。相比于普通教育，职业教育偏重于实际操作技能的培养，需要配备更多更新的实训设备，因此往往需要更大的投入。因此，必须在经济发展、社会发展中，加大对高等职业教育科研工作的经费投入，确保在经费投入、外部环境、整体地位方面使高等职业教育等同于甚至优于普通教育。
2.改革专业设置，建立市场机制
新公共管理环境下对高等职业院校进行管理，就是要政府转变职能。要让高职院校享有充分的办学自主权，真正成为能按市场规则运作，面向社会自主办学的法人实体，如专业设置权。应当允许高职院校自主设置专业，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置适销对路的专业，增强高职院校服务社会的功能。高职教育的专业设置要根据区域经济建设对实用型人才的需求，按照职业岗位需要进行调整。专业设置要适度超前，要根据科学技术的发展与进步，充分注意新技术、新工艺、新材料的产生，对未来人才的需求进行科学预测，适时开设新专业。
对已开设的专业，要及时更新和补充有关知识技能，对预计数年后可能被淘汰的专业要及时停办。专业设置一定要立足地方，为当地经济发展服务，高职院校的专业应围绕当地产业发展需要进行设置和调整，必须仔细地考察当地经济形势，努力把专业设置、教学计划、教学内容及科研活动紧密联系当地产业、企业的现状和发展要求，加强与企业的交流与合作，推动经济发展。
3.改革教学方法，建立实训基地
国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）明确指出：“制定职业学校基本办学标准。加强‘双师型‘教师队伍和实训基地建设，提升职业教育基础能力”，“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入”。高职教育要突出学生学习的主体地位，注重学生实践操作的讲解指导，增大实践性环节所占课时的比例，加强培养学生的实际操作能力。要强化实习实训基地建设。在充分利用现有职业教育资源的基础上，统筹规划，加大地方财政扶助力度，重点建设共享、共用的开放型实习实训基地。
4.开拓市场，扩大办学规模
市场经济条件下，高职院校想要很好地生存发展必须有强大的集聚力，即尽快提升学院吸纳各种资源用于办学的能力或效应。要按照“产学结合”的理念、“校企合作”的思路，不断创新办学模式，着力打造品牌专业，迅速提高办学声誉并产生强大的集聚效应。衡量高职院校办学成功与否的标志在于其辐射力，也就是要增强其服务社会、推动乃至拉动经济发展的能力或效应。
5.加强统筹，促进发展
高等职业教育是提高劳动者素质、加快人力资源开发和拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措，其最终目的是服务经济、服务社会。我国《高等教育法》第5条规定，高等教育事业的发展，必须符合国家和人民的利益，要求在国务院的统一领导下进行办学。这种表述客观上对人们的心理造成了影响，认为高等教育事业的发展、规划由政府负责，政府是唯一的投资人。作为政府的管理对象，高等教育行业应当无条件地服从政府的安排。在这种态势下，高等教育体制陷入僵局，而随着政府职能的转变，高等教育体制创新势在必行。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划桨作用。
具体来说，政府的主要管理职能是制定和监督实施法规、政策，检查督促高职院校依法办学，保证国家教育方针政策的贯彻落实；通过规划、拨款、评估和信息发布等手段，为高职院校的发展提供必要的引导、指导和服务。高职院校要结合地方经济发展的实际，因地制宜，采取有力措施，提升职业教育对促进城乡经济与产业结构调整、提高劳动者素质、促进劳动就业和再就业以及农村富余劳动力转移的作用，推进高等职业教育快速发展。要以就业为导向进行培养模式、学制、课程、教材和教学方法的改革，把用人单位的满意度作为衡量质量的重要标准之一。
结语
新公共管理思想对我国政府高等教育改革具有重要的理论意义和现实指导意义。新公共管理运用于高等职业教育管理中，将会使得高等职业教育管理更好也更加有效，可加强高等职业教育与生产、科研和社会其他各方面的联系，使高职院校逐步具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。
公共场所治安管理责任书范文第6篇
关键词：公共冲突管理;政府责任;行政问责机制;有效管理
文献标志码：A
根据乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)的风险社会理论，当前人类社会正处在从古典工业社会向风险社会的转型过程中。在这一变迁过程中，中国也正在进入风险社会甚至高风险社会，加之社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，利益的分化、组合导致彼此间摩擦、分歧、纠纷不断增多。公共冲突的大量存在成为当前我国公共管理亟待解决的问题。作为公共利益和公权力的代表，政府是公共管理的核心主体。公共冲突管理是公共管理的重要内容之一。无论是公共冲突的预警、处理与化解，还是冲突化解后经验与教训的总结，都迫切需要政府责任机制的不断发展、健全和完善，这也是责任型政府构建的应有之义。从世界范围看，应对公共冲突或危机的能力业已成为衡量政府管理水平和领导治理能力的一项重要指标。但从目前我国的公共冲突管理实践来看，政府责任的缺失使得对公共冲突管理基本处于“责任悬浮”与“效果浅表”状态，因此，探讨完善公共冲突政府责任机制的建构路径，是创新社会管理、构建良序社会的重要任务。
一、公共冲突管理与政府责任的内涵分析
1 公共冲突管理的内涵。公共冲突，就是事关公共利益的冲突，其引发事项或者本身就是公共事项，或者不是公共事项，但其发展影响了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。[1]公共冲突具有复杂性、突发性、群体性、不确定性和扩散性等特征。冲突本身无所谓好坏，但对公共冲突的认识、所持态度及应对方式，会对公共冲突的作用产生深刻影响。公共冲突管理，指在公共冲突发生前、中、后期，政府及政府外多元管理主体，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、化解、转化、评估、恢复、经验总结等系列措施，尽最大努力防止和减轻公共冲突对社会造成损失的管理活动和管理过程。这个过程包含冲突前预知，冲突中的协调、资源调配及化解方法实施，冲突后的有效性评估及经验总结等。可以说，此过程也内隐一般管理所具有的计划、组织、协调、领导和控制过程。其实质就是辩证认识公共冲突，充分利用和积极引导公共冲突的正向功能，努力遏制和转化公共冲突的负向功能;目的在于控制公共冲突升级，有效预防和化解公共冲突，避免人民的生命财产安全受到侵犯，构建良好的公共秩序，实现社会的正常运转和稳定发展。特别需要强调的是，政府不是公共冲突管理的唯一管理主体，其他社会组织等机构也可以在公共冲突管理中起重要的作用。
2 政府责任的内涵。“政府”一词有广义和狭义之分，广义上的政府等同于国家，包括立法机关、行政机关、司法机关，狭义上的政府仅指行政机关。[2]本文“政府责任”中的政府主要是指狭义上的政府。公共冲突管理中政府并非唯一主体，但作为公权力的代表者和掌控者，政府在公共冲突管理中发挥主导作用，其作用范围涉及到其权力所能指向的各个角落。在公共冲突管理过程中，政府责任主要指政府及其工作人员对公共冲突管理所应履行的政治、经济、法律、道德等职责以及未能有效履责所应承担的后果，即既要切实履行好应担责任，也要对失职后果承担责任。其实质就是在整个公共冲突管理过程中，政府的应尽之责及对渎职失职行为所承担的后果。概括起来讲，即一是对公共冲突的化解负责;二是对公共冲突造成的后果负责。正如阿尔蒙德所言：“维护秩序和……安全……，几乎成为政治组织和政治活动的普遍目标，它无疑是政治体系和政治活动所提供的主要价值之一。”[3]
二、公共冲突管理中政府责任的缺失及其肇因探究
1 公共冲突管理意识淡薄。观念是行动的先导，一定意义上，观念决定成败得失。具备冲突管理意识是公共冲突管理的起点和前提。冲突本身并不可怕，可怕的是对冲突事件的麻木不仁和束手无策。正如阿伦·爱德华·巴斯基(Allan Edward Barsky)所说：“冲突本身无所谓好坏。但我们处理的方式决定了它是具有建设性还是破坏性。”[4]长期以来，我国基本保持着和平稳定的发展势头，加上政府绩效评估的异化现象严重，促使政府部门主要追求经济建设和发展，社会管理创新滞后，从而严重缺乏危机意识和冲突意识，对潜在的和已暴露的公共冲突普遍缺乏警觉性和应变力，致使冲突不能得到妥善处理，进而恶化升级。
2 信息沟通渠道不畅通。信息不准确、不及时、不全面是公共冲突管理决策过程中政府面临的首要困境。当前，我国政府信息系统不完善，信息收集渠道过窄，信息发布不力，政府部门间信息交流严重不足;同时，在现行行政管理体制下，政府各部门职责划分不明确，权力、责任的条块分割、部门封锁，使得沟通存在比较严重的障碍，而信息分散和部门垄断，导致信息无法在冲突爆发时迅速汇集、综合研判，延误冲突化解的时机。同时，由于信息沟通不畅，导致政府公信力下降，“老百姓对政府有偏见，政府发布信息的真实性受质疑”，进而发展到“公众抱持的刻板成见使政府面临着沉重的表达无奈”。[5]
3 公共冲突管理制度供给不足。制度的重要功能之一就是为人们的行为提供合理的预期。制度建设是公共冲突管理中非常关键的一环。西方发达国家的成功经验之一，就是他们有比较健全的公共冲突管理制度框架，如美国的《联邦应急计划》等。而我国在公共冲突管理的制度建设方面则相对滞后，常健等将我国公共冲突管理制度供给不足归结为四个方面：制度缺位、制度管辖面不足、制度权威等级低及制度本身精细程度低等。[6]而且，目前制定的大部分相关法律制度，也是单行法、部门法居多，政府人员在处理公共冲突时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式，面对公共冲突，他们首先想到的不是利用法律制度规范努力化解冲突，而是武断对冲突事件进行超前定性，或是“一小撮别有用心的人挑唆煽动”，或是“有黑恶势力操纵”，甚而将公安等推向一线，采取高压手段解决问题，不利于公共冲突的妥善化解。
4 官员责任问责不到位。中国传统的“官本位”思想和目前政府部门单一向上的责任导向，使得一些政府部门官员把自己视作管理者，把民众视为被管理者，只向上级领导负责，缺乏为人民服务的意识、对人民负责的意识和权力与责任对等的意识，经常推卸责任，欺上瞒下，致使问责不到位，即便是对责任官员做出了处理，经常是久拖不决，甚至最后不了了之。而公共冲突管理，是一种专业性、政策性较强的综合性工程，往往牵涉部门较多，存在普遍的相互推诿和“搭便车”现象，现行问责又偏向于行政性问责，缺少程序性问责，偏重于同体问责，而异体问责欠缺，出现了很多“问责秀”“假问责”“情绪问责”等现象，问责结果难以服众，极易使问责制异化为一种摆设。[7]
5对公共冲突管理机构与战略规划重视不够。公共冲突发生时，常设机构有利于政府做出迅速正确的反应。如英国成立了国内紧急状态秘书处、俄罗斯有联邦安全会议和紧急事务部、美国有联邦紧急事态管理局等。因此，应该将懂得冲突管理的人员组成专业机构形成常设，加强训练，积累经验。我国现有的政府管理体系中，既缺乏专门机构和健全的管理体系，又缺少具有专业素养的人员和良好的冲突管理运行机制，对于公共冲突的处理经常是临时成立领导小组或指挥部，选派得力但并不一定专业的政府行政人员，冲突事项解决过后又撤销解散，管理协调工作繁重，效果也不理想。公共冲突管理是一个跨行业、跨领域的综合系统管理工程，无论是中央政府还是地方政府，都需要立足长远，建立长期的公共冲突管理战略规划，尽可能把握冲突管理的主动权。2003年非典之后，我国才有意识建立了针对突发事件的法规预案以及相关管理机构，如国务院办公厅设国务院应急管理办公室，其下属50多个有关部门分属负责相关类别的突发公共事件。可以看出，设置仍偏重于应急，而非常态化、系统化。
三、公共冲突管理中政府责任机制的建构路向
公共冲突既有“破坏性”又有“建设性”的双重性决定了一定程度的冲突往往是促进社会变革的推动因素。政府应该不断强化和全面履行自身责任，建立健全公共冲突管理责任体系和管理机制，提高预防和处置公共冲突的能力，充分利用冲突的积极影响，限制冲突的消极影响，激发社会活力，构建和谐稳定的社会秩序。
1 构建预警和防范机制。公共冲突的发生具有突发性特征，但并非不能预警和防范。张国庆在分析危机处理时指出，“尽管危机发展可能会有一个完整的发展周期，但只要处理得当，就可以在危机的初期，不经成长及成熟阶段，就可以消除危机，而并不一定要等到危机爆发后才着手进行。”[8]公共冲突尽管具有突发性等特征，但与危机相似，也有发生、发展、升级、化解等阶段和周期。从这个意义上讲，公共冲突的发生也存在一定的酝酿和发酵过程。因此，在公共冲突的管理过程中，强化预警和防范意识，构建完善的预警防范机制，对最大程度减少公共冲突的发生及可能带来的损失具有根本性意义。具体来讲，一要从技术和制度设计上，加强制度建设，鼓励技术创新，做好冲突管理技术和设施的配套完善，积极建立科学有效的预警系统，强化冲突信号探测，彻底消灭预警盲区，提升政府的预警和防范效能。二要建立不同意见的表达机制和对立观点的交流机制，使得不同意见和分歧得到及时的表达和疏泄，防止不满情绪的积累和冲突能量的集聚。三是针对城市拆迁、医患关系、社保医保改革等易发频发公共冲突的领域，加强舆情搜集、分析、研判和疏导，将冲突化解于萌芽状态或无形之中。同时，要积极普及培育公共冲突预防意识，要承认公共冲突存在并能够预警。在这方面，米特诺夫等认为，“主要的敌人和需要克服的障碍是否认”。[9]因此，在努力把握当代中国冲突事件发生的规律和特点的前提下，不仅针对政府部门管理人员，还要向全社会进行冲突预防意识的普及培育，一方面要增强公众平时的警惕性，不因否认而错失预警良机;另一方面也要增强公众在危机发生时的快速反应意识，提高公众的冲突承受能力，营造浓厚的公共冲突预防氛围。
2 建立完善的冲突管理制度体系。杰克·奈特认为，制度提供的信息有助于行为人制定预期。[10]现代社会的制度化、规范化趋势要求，无论是常态或是非常态下，作为社会制度的供给主体，政府必须从制度的角度反思公共治理，建立健全各项制度和规范，实现公共治理的制度化、规范化、高效化，这是责任政府的重要表现。建立完善的公共冲突管理制度体系，就是为公共冲突管理提供良好的制度基础和制度安排，明确各管理主体在公共冲突管理中的职责和权利以及在冲突状态下的行为准则。这也是发达国家的成功经验之一。我国目前已经颁布了部分应急管理制度法规，但总体来看，公共冲突制度供给严重不足，制度间衔接存在缝隙，难以有效统一，且措施规定不明晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，虽然为化解公共冲突提供了相应的“弹性”空间，却很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞。因此，亟需政府建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的公共冲突管理制度体系，通过审查修改已有制度，加强空白领域制度制定，构建完善、协调、纵横交错的多层次、多范围的公共冲突管理制度体系。同时，加强制度的执行力度，用制度保证公共冲突管理的效果，提高公共冲突管理的制度化及规范性。
3 建立畅通的信息发布机制。知情权是公民的一项基本权利。因此，信息是一切公共事务管理因而也是公共冲突管理的基础性要素。高绩效组织在情况发生变化时，能够灵活迅速地调整以适应新形势，并且能保持利益共享者之间进行公开的建设性的信息交流。[11]在发生公共冲突事项时，信息闭塞会导致冲突的失控和无畏的恐慌。而在新媒体发展形势下，信息“轰炸”或谣言蔓延更可能误导舆论走向，甚至诱发群体性情绪焦虑和紧张，形成强大的集体无理性，进而促发群氓式“集合行为”等非常态社会集聚现象。政府部门应该建立畅通的信息发布机制和信息共享平台，及时搜集汇集信息，完善新闻发言人制度，及时客观公开信息，让公众能够迅速掌握、了解真实情况，提高公众对冲突的心理承受力，增强各管理主体控制冲突的能力和信心，政府必须致力于整合冲突信息，建立公共冲突管理主体的交流平台，在冲突事项发生的事前、事中和事后的整个过程中，始终保持冲突事项信息沟通与发布渠道的畅通，避免小道消息的大肆传播扩散，增强整个社会战胜冲突的信心，塑造政府负责、透明、诚信的良好形象。
4 重视异体问责、事前问责机制的落实。公共冲突事项的发生及其不良影响的扩散蔓延，很多时候是由于官员玩忽职守、行政腐败、制度漏洞等复杂的原因造成的。政府管理者应该审慎甄别厘清公共冲突事项的性质和责任，提出对事故责任者的处理建议，启动政治问责机制，使官员产生政治压力和制约，从而尽职尽责。政治问责包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。[12]而执政党对政府及其领导的问责，从各级政府领导基本由执政党推荐而产生这一机制来分析，性质上亦属同体问责。所谓异体问责制主要是指涉宪主体(政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众)之间的问责制，[13]其核心是民意机关的问责。当前我国的政治问责主要是同体问责，存在问而不责或重问轻责倾向，而且离开异体问责的问责制是苍白无力的，要通过加强媒体的舆论监督、建立公益诉讼制度、充分调动民众监督的积极性等措施构建多层次、多体系的异体问责机制，真正实现问责到位，以强化政府的公信力，维护法律的尊严和责任政府的良好形象。同时，目前的官员问责制主要侧重于事后之责，而非事前之责。从事后问责到事前问责，是公共冲突管理的内在要求。要增强事前监管的力度和效果，从事后问责转为事前问责，到问政策之责、制度之责、结构之责，以问责减少随意行政、人治行政及恶性行政，提升公共冲突管理效果。
5 建立公共冲突管理的组织保障机制。一是设立常设性冲突管理机构。建立起具有“集体协商、共同决策、综合协调、职责明确、分工清晰”的常设性公共冲突管理机构，定期组织有经验的专家和政府官员对各类公共冲突进行综合分析，总结经验得失，制定符合实情的公共冲突管理战略规划，注重协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们的协同治理和整体联动能力。二是建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策，分权式组织结构可以在政府面临繁多决策时减轻负担，有利于信息的收集与传递，提高公共冲突的预警和防范效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，设置专职专业人员负责各种与冲突有关的信息的收集、加工、分析和传播;另一方面，要充分利用社会力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织(包括村民委员会和社区)的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。[14]
四、正确处理公共冲突管理中的三对关系
1信息公开与舆论导向的关系。信息对称是责任政府公共冲突治理的应有之义。信息，可以及时消除某一事项中的不确定性因素，其意义和价值人们已形成共识，公共管理中信息的价值更是如此。在现代社会，由于媒体种类繁多，加之新媒体、自媒体、私媒体的出现，信息发布源流空前增多。作为社会的“第四权力”或社会的“守望者”，媒体凭借其独特的角色，已成为监督政府、引导舆论、稳定社会的一支重要力量。但是，值得强调的是，媒体所发布的信息在为公众消除不确定性因素、为公共冲突管理者提供畅通的沟通渠道和对话助手的同时，也可能因传播失真或信息虚假而成为误导公众、阻碍正确决策的推手，导致误解滋生，谣言横行。此外，“任何国家和组织都不存在完全意义上的信息公开”，[15]信息完全公开反而有可能无助于公共冲突的良好处理。
公共冲突事项中，人们面对突发事件往往会比平日更强烈地信任、依赖和追随媒体。尤其在我国当前政府公信力不高的情况下，更是如此。因此，在公共冲突事件中，作为公共管理部门，及时、准确地发布信息就显得尤为重要，封闭信息会使公众被迫听信、接受虚假信息，进而严重影响冲突事件的处理;而发布虚假信息将使政府公信力进一步降低，更加失信于民众，加剧公共冲突的复杂程度。由此，在公共冲突管理过程中，政府应妥善把握好信息公开与舆论导向的走势，既要切实保障公众的知情权，充分利用各类媒体及时、准确公开信息，合理引导舆论导向，又要充分考虑完全信息状态下公众的社会责任负载能力，在利用信息引导公众理性行为的同时，要避免引起社会恐慌和混乱。
2政府主导与公众参与的关系。政府是公权力的掌握者，这就决定了政府具有其他任何正式社会组织或非正式社会组织所不具有的行动能力，包括资源调动能力、协商沟通能力等等，这也是政府成为公共冲突管理的核心主体的原因。但“政府决策总是在有效信息不全、专业知识不足的情况下，少数人决定多数人甚至外行决定内行事情的政府活动”，[16]而公共冲突自身的复杂性和维护社会稳定的迫切性，若缺少了公众的参与，冲突很难得到及时有效的化解处理，政府并不能解决所有问题，而且公共冲突不仅仅是对政府治理能力的挑战，也是对社会整体能力的考验，冲突最终能否有效化解，还需要公众的积极参与和主动配合。
因此，在政府主导的情境下，还要积极鼓励公众介入公共冲突的管理，形成公众与政府的通力协作。这就需要加强公众公共精神培育，激发公众积极参与的激情与热情。一方面，要积极培育现代公共文化，激发公民的主体意识、自主意识和权利观念，不断提升公众的文化素养和社会责任承载能力;另一方面，要通过广泛建立公民参与的渠道和平台，健全公民参与的制度机制，扩大公民参与，增进社会认同、社会合作，不仅有助于化解公共冲突，而且有利于实现政府与公民之间的互信合作。[17]通过建立政府与公众之间合作性公共冲突管理机制，不仅可以让公众积极主动配合政府的行动，缓解公共冲突管理过程中的各方利益矛盾，提高公共冲突的化解效果，也能增进政府与公众的信任关系，提升政府公信力和政府形象。
3“硬件”建设与“软件”保障的关系。公共冲突具有突发性、破坏性、不确定性等特征，在公共冲突处理中，完善的“硬件”建设和合理的“软件”保障必不可少。作为公共冲突管理的“硬件”要素，既包括各种冲突处理的基础性设施建设、专门的冲突资金储备，同时也包括各类专业人员的培养以及各种技术水平的不断提升。尽管综合国力的强弱将在公共冲突事件中决定冲突处理的速度、进程和质量，但不能把经济条件不允许作为忽视公共冲突硬件应急设施建设的理由。而合理的公共冲突“软件”保障主要指各种制度安排，包括灵活的冲突预警机制、快速的冲突反应机制、严密的冲突控制机制、妥善的冲突善后处理机制及科学的冲突评估机制等一系列制度安排，并准备多种备选方案，为处理冲突事件留出足够的弹性空间。[18]但就目前我国的公共冲突管理实践而言，由于管理者对公共冲突缺乏自觉意识和防范意识，“硬件”建设不足和“软件”保障不力的现象同时存在。国外的公共冲突管理实践证明，完善的公共冲突“硬件”建设和充足的“软件”保障不仅能为有效处理公共冲突提供有力的条件支持，同时，也将为公共冲突处理的有序化进行提供社会心理上、公众舆论上的牢固保障，从而利于稳定社会秩序。因此，我们需要“两手抓”，既重视公共冲突的“硬件”建设，又重视公共冲突的“软件”保障，调动一切潜在的社会资源，共同为公共冲突的有效管理提供坚实保障。
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【责任编辑：闫生金】