一、集体建设用地建租赁住房政策的背景
中国农村人口基数庞大, 农村土地集体所有制度下, 农民在宅基地上建立房屋十分普遍, 但是在法律监管的盲区, 私下里的财产流转严重影响了我国土地市场秩序, 并经常引起民众的纠纷, 破坏社会安定。随着《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》等相关政策出台, 中央大力倡导房地产市场改革。自2017年8月被原住建部确定为利用集体建设用地建设租赁住房的首批13个试点城市之一, 上海、北京、广州等地都采取了相应的行动, 由其是上海, 2010年左右遍已经在联明雅苑进行了相关的试点, 并获得了相当的成果, 村民收益得到提高。
二、集体建设用地建租赁住房政策的意义
(一) 可以高效利用农村土地, 增加农村居民收入
短期来看, 允许集体建设用地外租可以让利于民。根据我国法律规定, 原则上只能由集体内部人员使用土地, 但由于现代机械化发展, 以及进城务工人员越来越多, 导致很多农村用地被闲置, 或者由于其他原因无法得到有效利用。通过允许将集体建设用地用于建设租赁住房, 可以提高农村土地的使用率, 同时“租赁住房”在房地产行业横行的当下, 可谓是农村土地的一个“好去处”, 收益丰厚且稳定, 给村民带来巨大的福利。
(二) 为市场提供住宅, 缓解居住压力
从中期视角来看, 我国的房地产市场正在发生从重售轻租到购租并举的改变, 集体土地直接入市提供租赁租房来源, 可以改变我国城市住宅土地供应中只有国有土地的现有格局。近几年, 由于房地产发展迅猛, 导致我国出现“泡沫经济”, 住房资源分配不均衡, 相当一部分居民买不起房。虽然相继推出了廉租住房、经济适用房等相关政策, 但是公民的住宿问题仍然不能得到很好的解决, 有很多不符合廉租住房、经济适用房享受条件, 但又没有能力购买商品房的“夹心层”公民的住宿问题仍然亟待解决。而该集体建设用地建租赁住房的政策, 相对而言对租户的条件要求并不严苛, 同时又比周围地区的市场价格便宜一些, 因而可以解决当地一部分公民的住宿问题, 缓解居住压力。
(三) 农村集体获得了土地的开发权, 改变了我国的土地结构
从长远视角来看, 相关试点以赋予集体土地开发权为开端, 最终将会允许国有土地使用权人享有开发权, 从而深刻地改变中国的土地权利结构。
根据我国《宪法》第10条的规定, 我国土地分为国家所有制和集体所有制。针对集体所有的土地, 国家又严格控制其土地开发权, 《土地管理法》第14条规定, 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营, 即原则上集体所有的土地只能由集体内成员使用, 外部人员不可使用集体土地;《土地管理法》第11条、第12条和第14条, 都对集体土地用途的改变进行了严格的程序性限制;我国《房地产管理法》第9条也要求, 集体土地只有经国家征收后方可出让, 换言之, 在此之前在集体所有的土地上不可以提供商业性的住房, 供集体外人士居住。
而此次改革中, 赋予了集体一部分对于集体土地的开发权, 更有助于集体对于土地利用的主观能动性和创造性的发挥, 有利于盘活集体建设用地, 实现高效利用。
三、集体建设用地建租赁住房政策落实情况
2018年10月份, 笔者走访了上海市的联明雅苑小区, 采访了小区的财会、物业等部门, 以及小区的租户。以此为基础, 笔者对当前利用集体建设用地建设租赁住房情况进行了思考和分析。
(一) 建设租赁住房前的村民合意
笔者采访时发现, 由于该集体建设用地的出租收益只是村子集体收益的一部分, 因此只是通过开会讨论通过了该方案, 并没有和村民另外签订关于租赁集体建设用地的合同。
(二) 建设租赁住房后的运营方式
在农村建设用地建租赁住房政策出台之前, 该村已经开始在土地上建设厂房用于出租, 并将部分土地建为宿舍楼, 为附近工厂的职工提供住宿。政策出台后便改变了之前的土地用途, 村子里建立公司, 由村委会进行管理, 书记担任公司的董事长, 公司里的很多员工也是该村的村民。这一点也符合我国《土地管理法》第10条的规定, 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据该村的财会负责人讲述, 建设成租赁住房后, 相较于之前的厂房, 村子里的收入更为稳定, 因为工厂会有多种原因导致效益不好, 继而关厂, 导致厂房闲置, 但是改建成租赁住房后收益便更为稳定。
(三) 建设租赁住房后的收入分配
根据笔者访问, 小区是由村民集资建立的, 以村民入股的形式筹集资款, 之后再进行分红。村民的股份可以按照农龄进行抵算, 也可以直接现金购买股份。联明雅苑每股7万元, 比如对于三十年农龄的农民, 每年村民有3000元分红, 一共9万元, 也就是给村民1%的股份, 其余2万以现金的形式还给村民。对于没有农龄的, 就直接以7万元现金购买1股, 不满16岁的可以购买半股。
四、集体建设用地建租赁住房政策改进建议
根据走访, 发现如下几个问题:
(一) 农村建设用地建租赁住房的过渡没有完善的法律保护
由于有些农村一直将集体的总利润进行统一分红, 因此对单个项目没有进行很详细的规划, 往往通过会议决定的形式对村内的集体财产进行处分, 对村民的保障不足, 也不利于系统规划的管理。笔者建议在村内作出决议后, 应当与村民个人签订合同, 一方面可以使村民明确自己的权利义务, 也使得村集体活动的进行更有条理;另一方面格式化的合同并不耗费很多的人力物力, 反而为各方都添加了一个保护伞。
根据《土地管理法》第11条第2款, 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的, 由县级人民政府登记造册, 核发证书, 确认建设用地使用权。因此各村在进行政策落实的同时, 也要遵循法定程序, 实现依法治国。同时, 据了解, 我国一部分村庄是由本集体的村委会成立公司, 村书记担任董事长, 经营租赁住房活动。但我国《房地产管理法》第30条和第57条, 分别对房地产开发企业和房地产中介服务机构有资质上的限制, 因此在建立公司进行相关经营活动的同时, 也要保证公司的专业性, 符合我国相关法律的要求, 保证该租赁住房的安全性、合法性。
(二) 分红计算不够合理清晰
村内的分红计算方式有些含糊不清, 股份的取得方式下有现金购买, 也有农龄抵算, 不同的股份取得方式可以取得的股份也有限制, 走访发现村民个人并不清楚自己的分红是怎么算得的。因此笔者建议, 对于有明确分红方式的村子, 可以将分红方式进行公告, 即使是将集体经济进行统一分红, 也要明确村内的各项支出与收入, 保证财务透明, 对于没有明确分红方式的, 应当尽快规划出清晰合理的分红方式, 保障村民利益。
摘要：农村集体建设用地建租赁住房的政策出台之后, 各地分别着手实施, 一年多的时间过去, 有些地区已经卓有成效, 笔者采访了上海市的联明雅苑小区, 调查该政策的实际落实情况, 并对政策进行简要分析。
关键词：集体建设用地,租赁,住房