国际经验启示范文

国际经验启示范文（精选12篇）

国际经验启示 第1篇

一、促进创业的国际经验

不少国家尤其是以美国为代表的发达国家, 积极出台相关鼓励政策, 使创业活动风起云涌, 一些国家甚至出现了创业革命, 其促进创业的经验主要有:

(一) 培养创业意识

创业意识是创业的前提, 很多国家都重视创业意识的培养。如德国政府要求大学、高中、职业中专都要开设创业培训的相关课程, 让学生了解创业的相关知识。同时, 政府和金融研究机构联合在学校中创造“创业机会”, 让学生们很早就开始尝试自己开公司, 接触和熟悉企业管理及经营知识。在德国经济研究所发起的“青年企业家”项目中, 学生在学校的指导下创建微型公司, 这些公司同正规公司一样被置于市场环境中运行, 优胜劣汰。此外, 政府还致力于营造校园创业氛围, 定期在部分大学开设讲座, 并邀请企业界人士一起参与。

(二) 开展创业教育

很多国家在不同程度上进行了创业教育的探索。如在过去几十年中, 创业学成为美国大学、尤其是商学院和工程学院发展最快的学科领域。1967年, 斯坦福大学和纽约大学首次开设了当代工商管理硕士创业教育课程体系。1968年, 百森商学院首次在大学本科生中开设创业方向。1973年, 东北大学开设了美国第一个创业学本科专业。进入八十年代, 美国创业教育突飞猛进。1982年, 开设有创业教育课程的高等院校增加到315所, 1986年为590所, 1999年达到1060所, 到2005年, 有1600多所高等院校开设了创业学课程。目前, 美国的创业教育已纳入到国民教育体系之中, 涵盖了从初中、高中、大学本科直到研究生的正规教育, 创业教育课程体系非常完备, 包括企业融资、创立、管理等方面内容。而瑞典的大学不仅承担着为本校学生提供创业教育的任务, 同时, 还大量开办了许多社会创业培训项目。这种全员参与式的创业教育体系, 使创业精神成为社会推崇的一种价值理念, 也为整个社会培养了大量的创业后备队, 极大地促进了经济发展和就业。

(三) 加强金融支持

为扶持创业, 很多国家都有各自的信贷计划和基金。如英国王子基金在英国开展的青年创业计划, 通过联合企业界和社会力量为青年创业者提供咨询和资金、技术、网络支持, 该计划平均每年帮助5000名英国青年创业, 创业成功率在60%以上。美国则鼓励风险投资和天使投资为创业者提供资金支持, 目前, 每年大约有30-35万天使投资人对5万个项目进行投资, 天使投资市场规模保持300亿美元左右, 天使投资已经占到创业投资总额的40%-50%。

(四) 举办创业大赛

通过举办创业竞赛, 可以激发创业热情。如美国大学生的“创业计划”大赛就是一种成功模式, 让参赛大学生就某一项具有市场前景的新产品或服务撰写创业可行性报告, 并由学术界和企业界名流当评委, 选出优胜者。在企业界积极参与下, 一些获胜的可行性报告最终能获得风险投资。目前, 美国已有包括麻省理工学院、斯坦福大学等世界一流大学在内的20多所大学每年举办这一竞赛, 一批批的创业者在比赛中得到锻炼和成长。风险投资家们蜂拥而入大学校园, 寻找未来的技术领袖, 在竞赛中获胜的学生日后很多都成为美国高科技企业的领军人物。印度加尔各答管理学院的创业协会每年举办国际商业计划大赛, 该项赛事是亚洲最大的商业计划大赛, 极大地激发了印度大学生的创业热情。

(五) 提供创业服务

创业者一般经验欠缺, 需要优质的服务来提高创业成功率。如瑞典比较重视开展创业服务, 也是创业成功率较高的国家, 其主要特点是注重创业计划书的科学性和实效性, 政府制定了严格的创业前的审查程序, 包括:明确创业扶持对象, 提供免费培训, 创业人申请创业, 审查创业计划, 提供政策扶持等。咨询专家还对创业情况进行跟踪了解。按创业三年以后还能坚持经营的标准来衡量, 瑞典全国平均创业成功率能达60%左右。韩国成立了以大学为中心的“创业支援中心”, 对大学生要求进入创业中心的申请进行严格筛选, 进入中心的大学生可以得到创业指导和咨询等“一条龙”服务。这种严进宽出的政策保证了韩国大学生创业的成功率, 因此韩国青年的创业愿望较高。

二、我国创业面临的主要问题

在我国, 创业得到了各级政府的鼓励、支持和全社会的关注, 但在新形势下, 我国的创业环境与中小企业吸纳就业的能力还不相适应, 与国际上一些国家相比, 存在的问题主要有:

(一) 创业精神缺乏

中国人“小富即安”思想很浓, “规避风险”意识很强, 不愿意创业, 普遍存在打工者多、创业者少的现象。而应试教育在一定程度上又抹杀了学生的独立成长意识, 学生在走进社会之后普遍表现出的是心理素质较差, 不能承受社会压力, 对挑战和社会责任产生恐惧感, 缺少创业所需的坚韧自信的心理品质。有些人虽有创业的欲望, 但缺乏创业的勇气, 创业激情不高, 不想、不愿去艰苦创业, 存在“怕”的心态、“难”的情绪、“守”的观念等问题。

(二) 创业教育落后

目前, 我国仅在大学阶段开展创业教育, 且开展创业教育的高校为数不多。根据南开大学对我国107所“211”高校的创业教育的调查研究发现, 其中只有41所高校开设了创业相关的课程, 开课率仅为38.3%。在开设创业课程的高校中, 超过一半的高校主要采用选修课的模式, 主要集中在管理学院或商学院。可见, 创业教育在我国还存在着课程开设率较低、创业教育整合度不高、创业教育水平低等问题。

(三) 创业门槛过高

近几年来, 虽然我国政府出台了很多优惠政策, 包括为创业减少税收, 大学生创办的企业可以实行注册资本金零首付等。但在实际创业过程中, 仍存在许多制度性的障碍, 创业环境不够宽松, 创业门槛、创业成本偏高, 审批环节和手续过多, 办理注册时间较长, 在经营范围、经营方式的核定上过于严格, 缺少灵活性, 在知识产权的投资比例上限制过死等, 严重阻碍了创业的发展。调查表明, 上海市首批6家“零首付”登记成立的大学生企业, 在获得营业执照后, 几乎都遇到了无法开设银行账户的尴尬。

(四) 创业能力不足

创业是一个复杂的过程, 需要创业者具有足够的能力。目前, 我国创业人群文化素质总体不高, 绝大部分创业没有创造新市场, 缺乏对市场的适应和把握能力, 资源整合能力较弱, 致使创业成功率偏低。一是缺资金, 大多数下岗失业人员仅靠下岗补贴、失业保险金或打临工来维持生活, 保障生活都有一定的困难, 筹措创业资金就更难, 而一些高校毕业生更是白手起家、空手创业, 资金更为缺乏。二是缺技能, 相当一部分城乡劳动者对市场经济和专业知识掌握得不多、不深, 对市场把握不准, 而高校毕业生虽有一定的文化知识, 但普遍缺乏相应的创业知识、创业实践和创业能力。三是缺项目, 部分城乡劳动者虽有创业的冲动和愿望, 但找不到合适的创办项目, 对一些创业项目也把握不准, 以至有钱不敢投, 投了收不回, 迫切需要创业指导。

(五) 创业服务不力

目前, 我国服务市场还不健全, 为创业者提供服务的机构, 无论从数量上还是质量上尚不能满足需求。一是缺乏推进创业的部门联动服务机制, 各部门处于各自为战状态, 资源分散, 合作配合不够, 中小企业管理部门缺乏手段和职能。二是社会中介服务还不发达, 在创业和发展过程中, 存在融资难、项目选择难、场地落实难等问题, 而创业者自身又难以化解和解决, 迫切需要有相应的社会中介组织和服务机构帮助解决, 而这方面的社会化服务机构较为欠缺。三是创业公共服务机制还不够完善, 全国尚未形成一个相互贯通的创业服务平台体系, 为创业者提供开业指导、创业咨询、创业扶持等“一条龙”服务。四是创业基地只在少数城市有, 难以满足创业者的需要。

三、我国促进创业的建议

在新形势下, 针对我国创业存在的问题, 要借鉴国际经验, 坚持以弘扬创业精神、培育创业主体、拓展创业空间、加强创业服务为重点, 营造良好的创业环境, 进一步激发全社会创业活力, 鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。

(一) 激发创业热情

通过报刊、网络、媒体、咨询热线等多种途径, 积极营造想创业、敢创业、能创业和崇尚成功、宽容失败的社会氛围, 充分发挥舆论的导向作用, 大力表彰优秀的创业者和为社会作出贡献的企业家, 宣传创业和中小企业成长典型事例, 充分发挥工会、妇联等组织的积极性和主动性, 真正形成政府鼓励创业、社会支持创业、民众积极创业的良好舆论环境, 使更多的劳动者乐于创业、敢于创业。

(二) 加强创业培训

建立健全创业培训体系, 扩大创业培训范围, 将更多的具有创业愿望和培训需求的劳动者纳入创业培训。加强普通高校和职业学校的创业课程设置和师资配备, 规范培训标准, 完善培训模式, 开展创业培训和创业实训, 不断提高创业培训质量。落实职业培训补贴政策, 对参加创业培训的创业者, 按有关政策规定, 给予职业培训补贴。对领取失业保险金人员参加创业培训的, 其按规定享受的职业培训补贴由失业保险基金开支。

(三) 拓宽创业空间

放宽准入门槛, 实行非禁即入, 凡法律法规未禁入的行业和领域, 均对中小企业开放。简化审批手续, 缩短审批时间, 切实降低创业成本, 建立创业绿色通道。适当降低公司注册资本限额, 允许注册资金分期到位, 放宽知识产权出资比例限制, 降低创业门槛。实行收费公示制度和企业交费登记卡制度, 禁止任何部门、单位和个人干预创业企业的正常经营, 严格制止乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训行为。

(四) 完善和落实创业扶持政策

建立人力资源社会保障、发展改革、中小企业管理、教育、建设、国土资源、财政、商务、银行、税务、工商等部门共同参与、分工负责、协调配合的工作小组, 共同研究制定和实施促进创业的政策措施和工作计划。加强政策的宣传和指导, 帮助创业者和小企业了解政策、用好政策。全面落实有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策, 促进中小企业和个体私营等非公有制经济发展, 扶持劳动者创业。对现行政策在执行中存在的问题, 特别是新设企业审批难、收费高、时间长等进行认真调查, 加强协调、改善。

(五) 建立健全创业支撑服务体系

巴黎城市国际化的经验及启示 第2篇

法国首都巴黎，市区面积105平方公里、人口约215万，以市区为中心环状发展起来的大巴黎区亦称法兰西岛，总面积为1.2万平方公里，占全法国面积的2.2%，人口1020万，占全国人口的1/5。是法国政治、经济、文化中心和交通枢纽，也是世界著名的国际城市。

一、以促进国际化为目标的城市规划

1960年制定了《巴黎地区总体规划方案》，1965年修订为《大巴黎地区整治和城市规划总体方案》，1976年又对《方案》进行了修改。60年代的《方案》是中期规划，主要是对大巴黎地区人口逐渐增多所采取的对策。两次修改的《方案》是到2000年的长远 城市建设和发展的战略性规划。《方案》虽经多次修改，但基本思想不变，就是要将巴黎建成欧洲中心城市，实现巴黎向欧洲和世界的开放。为达到上述目标，采取了以下主要措施: 1.在塞纳河谷从东到西的两个轴线上建立五个卫星城，同时扩建和改造原有的8个郊区城市，形成城市化网络，以分担巴黎市区的负荷。

2.调整产业结构和工业布局，扭转地区经济发展的不平衡，为此在上述城市优先发展经 济和工商企业。

3.在保护巴黎旧城建筑和风貌基础上，逐步加以整治，使巴黎老区更加适应发展和现代 化的需要。

4.保护森林和农业，建立五个“自然平衡地带”，由森林、绿地、公园、农村把城市分隔开来，避免将城市联成一片。

5.修建环城及放射状道路网，增强城市的辐射能力，为迎接二十一世纪的发展，要大力 加强交通设施，尤其发展现代化的大运量和快速交通以适应整个地区社会经济发展的需要。经过近30年的努力巴黎地区的城市建设取得了巨大的成绩，总体规划制定的目标已部分 实现，这主要表现在: 1.巴黎大区以市区为核心的多极分层布局已初步形成，在巴黎市区边缘建成的8个副中 心和60个地区中心分担了市区的部分功能，减轻了市区的压力。由于采取了对上述地区经济、工商企业优先发展政策，带动了整个巴黎地区产业结构和工业布局的调整，不但扭转了地区经济发展的不平衡，同时也使巴黎地区的经济总体水平得到了进一步提高。

2.各具特色的五座新城初具规模，它的特点是:比较均匀分布在巴黎郊区，既保持了与巴黎市区的联系，又相对独立，自成体系；每座新城均具有综合功能，有利于成为区域城镇网络的中心；五座新城和市区及其他地区已形成发达的交通网络；完美的市政设施和生活服务的配套设施，使新城富有吸引力。目前，埃夫里新城已成为巴黎南部地区经济技术发展中心，仅与信息有关的高科技企业就有70多家。塞尔克新城拥有雷诺、标致汽车公司，汤姆逊电气公司及撒吉姆机械电气公司等一批国外著名企业。

3.巴黎大区已形成了对外以航空和铁路、高速公路为主，对内以市区地铁为主，以高速 公路与郊区铁路为辅的完整的现代化立体交通体系。

4.对巴黎旧城的整治初见成效:（1）对历史文化遗产进行调查登记树立标记，对倒塌的建 筑按原样翻建；（2）为了缓解交通压力及保持传统道路格局，70年代先后建成三条可以相互换乘的地铁快速网络，可容纳7万多辆汽车的地下停车站以及可通行汽车的地下街道和人行街道。与此同时，对市区道路采取限制车辆，发展公共交通，减少私人汽车数量，部分道路改为单行线、步行街或步行区；（3）控制巴黎市区工业发展，重点采取自然淘汰、外迁等方式减少工业。到80年代初期，已将市区50年代的老企业关闭了1/4，外迁项目达3000多个。经过调整，市区工业减少，住宅、商店和公用事业机构增加。随着现代化建筑增加，出现了很多新的商店，特别是超级市场、大型超级市以及保险、金融、信贷和服务业，使古老的巴黎更加适应现代化的需要，又达到了疏散工业、疏散人口、改善市区环境的目的。

二、巴黎城市国际化的特点

1.国际文化中心。巴黎既拥有灿烂的历史文化遗产，又有发达的现代化文化教育、科技 机构，是国际性文化名城。巴黎市区被列为历史古迹的建筑达2000以上，是世界上文化遗产最丰富、灿烂和集中的大都市之一。艾菲尔铁塔、凡尔塞宫、巴黎圣母院、凯旋门、圣心教堂、巴黎公社墙均属世界著名文化遗产，卢浮宫珍藏着的80。多件绘画和雕塑及2000多个博物馆珍藏着的世界各地的艺术品均是世界之瑰宝。巴黎的艺术家、作家、画家也是世界杰出的。巴黎著名的两家歌剧院从十九世纪起就经常成为世界性的歌剧演出场所。泰尔特尔广场是世界闻名的露天画廓，每天都有国内外的画家来这里作画。今天的巴黎地区有125个剧场、100。多家电影院、200多个艺术厅、11个娱乐基地、170个图书馆(不包括70多个区级图书馆)，仅巴黎国家图书馆就藏书1000万册、手稿30万卷、图片120。万张，它以收藏书籍和资料之丰富而闻名于世。

巴黎是全国的科学教育中心，教育和科技事业也居世界领先地位。除法国最高学府巴黎大学拥有13个学院外，其余30所高等院校有不少属于国际知名大学，整个巴黎大区在校这生有30万人左右，占全国在校大学生的35%以上。巴黎又是全国的科学研究中心，约有60%的法国研究人员集中于巴黎。国家科研中心总部和许多研究机构均设在巴黎，其中有许多代表国际先进水平的研究机构，如:巴士德研究所、以居里夫人命名的镭研究所、原子研究所、自然博物馆。联合国教科文组织总部设在巴黎，许多国际学术团体也在巴黎设有机构，许多国际性学术会议在巴黎开，高质量的研究成果和频繁的国际性学术活动使巴黎在国际学术界占有重要地位。最近经济合作与发展组织对欧洲30个城市包括欧共体12国首都调查分析，认为巴黎是欧洲“文化气息最浓的城市”。

2.法国的经济中心及欧洲现代化工业中心

（1）法国的经济中心。巴黎大区的城市经济在法国经济中所占的比重之大、产业高度集中是世界城市中少有的。1990年巴黎大区的生产总值占全国的26%(巴黎市区又占巴黎大区的50%)，人均国民生产总值达10000美元以上(高出全国52.9%)，工业产值占全国的l/4，职工人数占全国的1/5，商业额占全国的1/3，第三产业总值占全国的33%，进出口贸易占全国的24%。

（2）欧洲现代化工业中心。现代新型工业如电子、电器、计算机等高技术工业已成为巴黎工业发展的主要方向，巴黎的重要工业如电子、汽车、飞机、造船、服装业在欧洲乃至世界占有举足轻重的地位。著名的雷诺公司和雪铁龙公司生产的讫车在世界上具有较强的竞争力，它生产的汽车一半以上供应国际市场。巴黎享有“世界服装业首都”的盛誉，巴黎有228。家服装店，包括皮尔·卡丹、伊夫·圣劳伦、克里斯琴·迪奥在内的23家高级时装公司。每年设计投产3500多种新式服装，大部分出口到世界各地。著名的皮尔·卡丹在世界80多个国家大约有600家企业按他的设计生产“卡丹”牌和“美心”牌服装。同时，巴黎也是世界化妆业中心。

（3）巴黎大区的第三产业已成为城市经济的主体。1988年巴黎大区的第一产业占本地区国内生产总值的0.3%，第二产业占27%，第三产业占72.7%。巴黎地区的保险、银行、出版、商业、贸易等行业拥有职工在300万人以上。几乎法国所有的银行和保险公司的总部及国际贸易机构均设在巴黎。巴黎不仅是法国的金融中心，也是欧洲国际金融中心之一。被世界列为前50家银行的法国五大银行总部也设在巴黎。此外，许多国际性企业在巴黎设有跨国公司总部和办事机构。3.现代化的城市基础设施

（1）巴黎是欧洲陆运、水运、航运交通枢纽和国际航空中心。巴黎有三个国际机场，80多个国家的200余家航空公司在机场设办事机构。每年接待3300万游客，三个国际机场平均每个机场5分钟就有一架飞机起降，年起降超过34.8万架次。建成的高速公路和铁路与整个欧洲相连，通过高速铁路三小时可到达伦敦、布鲁塞尔、瑞士，五小时可到达地中海，两小时可通大西洋。加上流经巴黎的塞纳河构成了水、陆、空条条道路通巴黎的道路网。同时，巴黎大区的区内交通，拥有世界上密度最高、最现代化和速度最快的交通网络。国际、国内、区内的的现代化的交通网络，促进了国际交流和经济的发展。

（2）国际信息中心。巴黎大区具有现代化的通讯设施和信息产业，是世界上信息的传播、处理最快，最先进的国家之一。电话线路有580万条，100%的家庭拥有电话，100万部电话查询设备，是世界上电话查询服务最发达的国家。巴黎大区的卫星通讯站可以与国际通讯卫星、欧洲通讯卫星直接连接。

（3）具有世界上最先进的污水净化厂和垃圾处理中心。巴黎大区有三个现代化的垃圾处理厂，每年处理400万人约170万吨生活垃圾，全部采取计算机操纵的全封闭、高温焚烧技术，既可销毁垃圾，又可生产热气和发电，年节约相当20万吨石油。其中伊夫里垃圾处理厂是世界上最大的处理厂。巴黎的污水处理规模仅次于芝加哥，居世界第二。4.广泛的人员国际交流

（1）巴黎是国际旅游名城。历史赋予巴黎丰富的名胜古迹和现代化艺术魅力，是世人憧憬的地方，加之方便的交通和优质服务，吸引着世界各地的游客，从而成为国际旅游名城。平均每年吸引国外旅游和经商旅客1300万人左右，国内游客100。万左右，旅游收入约12亿美元，巴黎1有旅馆9000多个，其中三星级以上旅馆有4000多。

（2）巴黎是外国居民聚居的都市。外籍居民占巴黎人口20%，其中阿尔及利亚、葡萄牙、西班牙、突尼斯、摩洛哥、意大利人最多。

（3）巴黎是个国际性会都。一些国际性组织的总部及分支机构设在巴黎，除联合国教科文组织之外，经济合作与发展组织总部也设在巴黎。每年约有600多个国际性会议和展览会在巴黎举行，是世界国际性会议召开最多的都市之一。国际性的文艺体育比赛和交流更是频繁丰富多彩。

（4）国际交流的城市。巴黎与世界各国及城市之间有着广泛的合作与交流。与其建立经济和技术合作关系的大城市有伦敦、开罗、马德里、上海、蒙特利尔、巴塞罗那、布宜诺斯艾利斯、巴西利亚等，结成友好城市的有意大利的罗马，日本的东京、京都，埃及的开罗，德国的柏林，苏丹的安曼，阿拉伯也门共和国的萨那，韩国的汉城，中国的北京。

三、巴黎进一步向欧洲和世界开放的新构想

1.发挥巴黎地区经济优势、就业人员素质优势，更多地接纳国际型企业。

2.为企业提供欧洲最现代化并且布局合理多样化的企业用房和办公楼设施，计划在巴黎的8个副中心和60个地区中心新安排85万个就业岗位，以确立巴黎大区工业化地位。3.为迎接二十一世纪，进一步发展现代化的大运量和快速的交通体系，继续发展高速铁路、高速公路及地下过境高速公路，使巴黎大区的道路系统名列欧洲各国前列。

4.扩建戴高乐机场，使之年客运量达8000万人次，成为欧洲第一大机场，世界第二大机场。

5.超前建设一批为满足二十一世纪巴黎大区需要的高精尖的通讯设备。

6.进一步提高环境质量，新增树木4000万株，发展郊区森林，扩大公园和绿带环，净化塞纳河和玛恩河使之达到能游泳的标准。

四、巴黎国际化给我们的启示

巴黎是综合性的多功能国际城市，之所以经久不衰保持其国际地位，这主要是: 1.作为法国首都，既是政治、文化中心，又始终保持了经济中心的地位，雄厚的经济实力及现代化的产业在欧洲乃至全世界占有举足轻重的地位，成为世界重要市场和经济交往的枢纽。

2.发展面向世界的综合性服务的第三产业，同时，把高科技新型工业作为工业发展的方向，使其产品在国际市场上具有较强的竞争能力。

3.巴黎大区长远发展规划是抛弃人为控制城市规模的传统观念，突破旧城区的空间约束，在城市边缘建设副中心和在更大范围建设新城和地区中心，吸引市中心区人口和产业向外迁移，保护和改造旧城，推动城市向更大的地域和空间均衡发展。这种以开放型、多中心的城市空间结构，进一步加强了巴黎的国际化功能。

4.以城市基础设施的现代化和城市管理现代化作为城市国际化的重要保证，优先发展。城市的国际化又加速了城市现代化基础建设和管理现代化的发展。

国际水权比较之经验启示 第3篇

[关键词]水权，水资源，初始分配

中图分类号：D922.38文献标识码：A文章编号：1009-8283(2009)04-0290-02

世界各国在其水资源管理不断改进和完善的过程中，都会在考虑本国实际具体情况的基础上，寻找适合本国国情的水权制度，以实现资源优化配置、缓解供需矛盾的目的，力图使水资源供应量可以满足国民经济发展的需求。采取何种水权制度是实现科学、合理、有效、公平地分配和利用水资源的核心关键。

一个国家的水权制度一般包括以下三个方面的内容，首先是法律层面，立法是水产权制度运行的根本保证，要想构建能够交易的水权制度，首先要对水资源产权有个明确的概念界定，从法律上对水资源初始分配、交易原则、交易市场、交易管理等内容从法律上规定；其次是水权交易市场的构建，主要对交易主体、交易对象、交易规则、交易监管等等问题进行规范；最后是交易管理，不同国家的管理模式不尽相同，水权制度管理是水资源管理的重要环节，是充分利用市场提高水资源利用效率的关键。

本文选取了几个具有代表性的国家进行比较，其中有美国和澳大利亚这样水权制度较为完善的经济发达国家；也有同属发展中国家并建立了正规水市场的智利，同时还包括水资源稀缺的以色列等国。在综合比较以上国家水权制度法律、管理和水市场的基础上，对其特点和模式进行归纳，发现世界各国虽然因各自国情、气候、地理水文不同，构建出适合自身发展相异的水权制度体系，但仍有部分共通之处，如在水资源管理方面一般为国家、州、地方三级管理层次，流域与区域相结合的模式；在水权初始分配时普遍采取用水许可制度等。以下就针对其共同点和先进经验进行分析总结。

1水权管理方面

1.1结合本国实际国情发展水权制度

水权制度一般会因各种水资源的状况、获取、分配和利用方式的不同而不同，而且还随着社会的发展、文化的演变而发生变迁。不同的国家，水权制度不完全相同，即使在同—国家不同地区水权支配地位也不会完全相似。

1.2普遍采用流域管理与区域管理相结合的水资源分级制综合管理体制

目前世界各国普遍采用水资源分级管理方式。以美国和澳大利亚等联邦制国家为例，水资源管理大体上分为联邦、州和地方三级，中央只是充当各州之间的协调与监督角色，没有制定全国统一的水法，水资源管理基本以州为主进行；而以中国和南非为例的共和制国家依照制定统一的水法规，并由中央政府授权地方政府对辖区流域水资源进行管理。通过行政和水域边界的划分保证了水资源的社会和自然的系统性与整体性，因而各国在行政管理模式上也主要采用流域与区域相结合的管理体制。

2水权初始分配

2.1重视优先权原则

基于实际水资源管理历史、目的以及水资源状况等因素，世界各国在设计水权制度时都考虑到了优先权的因素，以利于实现水资源的合理有效利用。一般都会遵循生存、生活、生态到生产的优先顺序，加大关乎民生的公共、安全领域和重点行业部门的水权优先力度。在水量不能同时满足同等级别的用水需求，还将用水的有益性和效率纳入考虑范围以确定取舍，如日本《河川法》规定，对于两个以上相互抵触的用水申请，审批效益大者，不再考虑先提出者优先的传统做法。

2.2实行水权和地权分离，取水许可证制度被普遍采用

法律授予公民获取水使用权的权利，其标志就是获取用水许可证或在公共登记处注册。各国政府普遍采用取水许可证制度进行水权分配，在用户提出水权申请的基础上，水管部门还要结合用途、效益和用水合理性等因素认定符合水资源优化配置和水源地环境的保护原则以后，方可发放许可证，用户才能提取和使用水资源。

3水权交易

3.1 注重政府的行政配置与市场的结合

面临着全球人口和水需求增加的压力，各国政府都意识到水资源的市场配置机制并不是尽善尽美。不同于一般商品，水涉及经济、环境、伦理等自然社会方面，任由市场配置会不可避免地出现市场失灵的问题。私有产权水权虽然产权界定清晰，配置效率明显，但无视用水主体权益、环境和垄断问题。因此各国的水权制度都是介于完全市场和完全政府调控之间(如图3-1)，理性的政府不会绝对依赖行政或任由市场进行配置，而是结合本国本地区实际，使行政配置和市场机制在宏观和微观层次上进行了不同程度和方式的优化组合，保证水资源的可持续利用。

3.2水权交易形式多样

各国根据本国实际改良或创造性地设计出新颖高效的水权交易，丰富了水权交易的形式和内容。如美国加州1991年建立了世界上第一家水银行体系，以股份制形式利用水市场机制组织水持有人和买主之间进行交易，买卖双方在水权市场网站上登记后可进行网上交易，每年通过这家水银行成交的水量在10亿m³左右。在智利，水权不仅可以买卖，而且还可以作为抵押品和附属担保品，从有关金融机构获得抵押贷款，用于水利建设，新加坡从马来西亚进口了85％的期限为60年的原水，然后又将原水加工成水产品重新出口到马来西亚，此举被公认为国际水权交易最典型的案例。

4其他方面

4.1重视节水、技术与环保

目前世界水制度变迁的一个重要的共同特征是管理的重心由开发供给转向调节需求，作为减少水需求的重要手段，各国政府都推广普及节水而做了大量工作，比如澳大利亚政府为应对旱季而专门制定了“限水令”，共分为5个等级，越高则表明限制越严厉，每一级针对了生活生产都有具体的限制措施，比如第五级“限水令”规定洗澡不能超过4分钟，有奖有罚，对购买节水型洗衣机的悉尼市民可得到政府150澳元的补助；而以色列在节水技术，特别是农业滴灌、海水淡化技术走在世界前列的国家，在污水处理方面，该国排水实行雨、污分流制，实行达标排放，其中入管网收集率为96％、处理率为91％、处理后利用率为72％，是目前世界上污水处理率和再生水回用率最高的国家。

4.2重视用水协会和水中介组织作用

在水权制度建设中虽然政府和法律在其中起着主导作用，但民间用水协会和水中介组织的作用也不能低估。智利的用水者协会负责监督水资源的分配和交易，提供协商的场所并解决水事冲突，部分地扮演了政府的角色。在美国，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司，咨询公司提供了各种鉴定、评估、证明和代理诉讼的服务，如近年来美国水交易市场的中介新秀Water2Water公司，因为其透明的和公正的中介运作，买方和卖方都能在这里进行各种类型的水交易。将用水协会纳入到水权制度的考虑范围内，不仅维护了用水户应有的切身利益，还调动了相关各面积极参与，改革创新的积极性。

5结论

信息系统审计准则国际经验与启示 第4篇

信息系统审计 (IS Audit) 的概念最早出现于20世纪60年代, 会计电算化的发展使得审计人员开始关注电子数据的采集、分析与处理, 被人们称为EDP审计, 这是信息系统审计的早期萌芽。20世纪90年代, 信息系统日益复杂, 如何保障信息系统的安全、可靠和有效变得越来越重要, 信息系统审计开始在美、日、澳、英等国普及起来。2001年, 国家审计署将注册信息系统审计师 (CISA) 考试引入我国, 十余年来各行各业都开展了如火如荼的信息系统审计实践。准则是审计工作的基本规范, 信息系统审计准则是信息系统审计师共同遵循的标准, 对于促进信息系统审计行业发展具有重要意义。日本通产省 (Ministry of Economy Trade and Industry, 简称METI) 早在1985年就颁布了信息系统审计准则, 还成立了日本系统审计师协会 (JSSA) 。美国也成立了信息系统审计与控制协会 (ISACA) , 制定和颁布了一系列信息系统审计准则指南, 并在全球范围内应用推广。我国审计署以实务公告形式颁布了《信息系统审计指南》, 中国内部审计协会也以具体准则形式颁布了信息系统审计准则, 为规范我国的信息系统审计实践提供了重要参考。然而, 由于信息系统审计的技术复杂性, 以及我国信息化发展的阶段特征等客观原因, 目前我国的信息系统审计理论与实务研究都尚处于百花争放时期, 关于信息系统审计对象、范围和目标等基础概念的理解众口不一, 更是缺少系统化的信息系统审计准则体系, 严重制约了我国信息系统审计行业的发展。

二、信息系统审计概念内涵

信息系统审计概念, 国内外尚没有统一定义。美国著名学者Ron A·Weber认为, IS审计是一个获取证据, 对信息系统是否能保证资产的安全, 数据的完整, 以及是否有效的使用了组织资源并有效地实现了组织目标做出评价和判断的过程。该定义得到较为广泛的流传, 印度审计署颁布的IT审计手册也采用了该定义。ISACA协会则认为, 信息系统审计是一个搜集和评估证据过程, 以确定信息系统和相关资源是否受到充分保护、是否能保障数据和系统的完整性、是否能提供相关和可靠信息、是否有效使用组织资源以实现组织目标, 并建立了有效内部控制体系可以合理保障组织运营和控制目标。日本通产省 (METI) 在1996年修订了信息系统审计准则, 指出信息系统审计是为了信息系统的安全、可靠与有效, 由独立于审计对象的IT审计师, 以第三方的客观立场对以计算机为核心的信息系统进行综合检查与评价, 向IT审计对象的最高领导, 提出问题与建议的一连串的活动。中国内审协会颁布的《中国内部审计具体准则28号——信息系统审计》中指出, 信息系统审计是指由组织内部审计机构及人员对信息系统及其相关的信息技术内部控制和流程开展的一系列综合检查、评价与报告活动。国家审计署颁布的《信息系统审计指南———计算机审计实务公告第34号》认为, 信息系统审计是指国家审计机关依法对被审计单位信息系统的真实性、合法性、效益性和安全性进行检查监督的活动。

上述定义有差异, 也有共同之处, 本文从审计目标、审计对象和审计内容这些概念进行了对比分析, 如表1所示。

从表1可知, 目前学术界和业界对于信息系统审计的对象有较为统一认识, 但学者们对审计目标、审计内容的理解存在较大分歧。信息系统审计是源于信息系统和审计理论的新兴交叉学科, 观点分歧代表了信息系统审计的不同定位。日本的信息系统审计师考试是一种全国信息处理人员水平考试, 因此日本信息系统审计强调对信息技术和软件规划开发等内容的审计, 并不提及审计师的专业判断;其它观点多出自审计师视角, 审计师们通常更多关注控制与风险, 所以审计内容通常是一般控制和应用控制审计等;另外, 审计又区分为国家审计, 社会审计与内部审计, 有着不同业务领域性质与要求, 导致各领域对信息系统审计目标理解的多样化。

基于上述讨论, 本文提出信息系统审计是审计主体遵循一定标准规范搜集与评估证据, 判断信息系统及相关资产的安全性、可靠性和有效性, 提出审计意见与建议, 促进被审计单位信息系统实现组织目标的行为。从该定义可知, 信息系统审计的对象是系统及相关资产, 主要包括计算机硬件、软件、网络基础设施、数据、人和相关管理制度。信息系统审计有三大目标:安全性、可靠性和有效性。其中, 系统安全性是指信息系统资源是否受到妥善保护, 不因自然和人为的因素而遭到破坏、更改或者泄露系统中的信息。系统可靠性包括三个方面的内涵:硬件、软件和数据的可靠性。硬件的可靠性是指在一个指定的时间周期内, 在给定的控制条件下, 硬件系统执行所需功能的成功概率。软件的可靠性是指在运行环境中, 在规定的运行时间内或规定的运行次数下, 程序和所有数据元素运行不同测试用例的无差错概率。数据的可靠性是指数据的真实、准确和完整, 它取决于系统对数据的处理过程是否准确无误, 以及确保数据可靠的控制措施是否有效。系统有效性也有三方面的内涵:一是指信息系统的处理过程是否符合国家法律和有关规章制度的要求 (合规性) ;二是指信息系统是否能够实现既定的业务目标 (效益性) ;三是指系统的效率性即系统利用各种资源输出用户所需要信息的及时程度和运行速度。

三、信息系统审计准则国际经验

目前, 国际上影响力较大的信息系统审计准则有四个, 分别是国际信息系统审计与控制协会 (ISACA) 、日本通产省信息系统审计标准, 以及国际内部审计师协会 (IIA) 颁布的全球技术审计指南和美国审计总署 (GAO) 颁布的联邦信息系统控制审计手册。

(一) ISACA的信息系统审计准则体系

1994年, 电子数据审计师协会 (EDPAA) 更名为ISACA协会, 该协会是目前最有影响力的信息系统审计专业人员的国际性组织。它在全世界许多国家举办注册信息系统审计师 (CISA) 考试, 还制定和颁布信息系统审计准则体系来规范和指导CISA工作。ISACA的信息系统审计准则体系由ISA标准、指南和程序三部分构成。信息系统审计标准是整体准则体系的总纲, 是制定指南和程序的基础。审计标准规定了审计章程、独立性、职业道德和胜任能力, 以及审计工作执行的基本行为规范, 是CISA执行审计业务必须遵循的标准, 具有强制性。目前ISACA共颁布了16条审计标准, 42项审计指南, 为CISA执行审计业务中如何遵守审计标准提供指引, 任何偏离指南的行为必须有充分的理由, 属于“强烈推荐遵循”。审计程序是依据审计标准与审计指南制定的, 为CISA提供审计业务的程序与步骤, 类似一种工作范例, 并不强制要求。到目前为止有效的ISA程序共有9项。

(二) 日本的信息系统审计准则

日本通产省 (METI) 于1985年发布了信息系统审计准则, 1996年进行了修订。该准则由一般标准、执行标准和报告标准三部分组成。一般标准描述了信息系统审计的目标、对象、人员和流程等。执行标准描述了信息系统审计的具体实施内容, 强调系统审计师应关注信息系统规划、开发到运行全生命周期各阶段的风险。报告标准描述了信息系统审计结果的收集整理, 以及根据审计结论应采取的措施。

(三) IIA的全球技术审计指南 (GTAG)

国际内部审计师协会 (IIA) 的内部审计国际实务准则框架 (IPPF) 是内部审计规范体系的标杆。IIA非常重视信息系统审计, IPPF在“实务指南”层次用相当篇幅详细规范了信息系统审计的内容与方法。自从2005年发布第1号全球信息技术审计指南 (GTAG) 指南起至今, IIA已发布了16项信息系统审计指南, 内容涉及信息系统控制、应用控制审计、制订IT审计计划、IT项目审计和信息安全治理等等。

(四) 联邦信息系统控制审计手册 (FISCAM)

2009年美国审计总署 (GAO) 发布了联邦信息系统控制审计手册 (FISCAM) , 在该手册的指导下, GAO每年还安排若干审计项目对政府部门信息系统控制进行审查评估。FISCAM的IT控制包括一般控制和应用控制。其中一般控制包括:实体安全控制、访问控制、应用软件开发和变更控制、职责分离控制、应急计划;应用控制包括:应用级一般控制、输入控制、处理控制、输出控制、接口控制、数据管理系统控制。FISCAM对以上各类控制的审计程序与步骤进行了详细说明。

上述四个准则的详细比较如表2所示。

从准则框架结构上看, ISACA作为专门的信息系统审计与控制协会, 建立了较为完整的信息系统审计准则体系, 它采用总分式分层体系, 16项审计标准是总纲, 自2005年发布后基本保持稳定, 而42项审计指南一半以上是新增或新修订的, 不断更新的审计指南赋予了审计标准新的内涵与外延, 审计程序则重在描述审计程序与步骤。日本通产省的审计准则采取一体化形式, 整套准则的内容相当于ISACA的审计标准层次。

从准则具体内容上看, 日本的信息系统审计师属于计算机行业, 其审计标准具有明显信息技术特征, 主要规范了信息系统审计目标、审计对象、审计人员资质和审计方法, 尤其详细明确了信息系统规划、开发和运行全过程的关键风险点;而ISACA的审计标准更多关注信息系统审计的审计特征, 主要规范审计权力责任、审计人员职业道德规范、审计计划、审计证据、审计记录、审计抽样和审计报告等内容。ISACA协会的审计指南与IIA协会的GTAG指南的操作性程度不同, 前者类似我国的具体准则, GTAG指南则围绕不同的审计业务详细描述审计工作思路, 审计方法、技术与工具等。

从是否强制性要求来看, ISACA协会的准则体系中既包含强制性遵循的审计标准、强烈推荐遵循的审计指南和非强制性要求的审计程序, 还包含ISACA制订或编写的出版物以支持实务工作。IIA协会的GTAG指南处于IPPF框架的实务指南层次, 属于强烈推荐遵循;美国审计总署GAO颁布的FISACM是非强制性要求的手册, 用以指导实务工作。

四、我国信息系统审计准则现状

我国目前颁布的信息系统审计准则规范屈指可数, 主要有审计署以实务公告形式颁布的信息系统审计指南, 中国内审协会发布的信息系统审计具体准则。

(一) 信息系统审计指南

为指导和规范国家审计机关组织开展信息系统审计, 2012年, 审计署发布了《信息系统审计指南———计算机审计实务公告第34号》。该指南在借鉴国外信息系统审计指南的基础上, 结合国家审计机关依法审计的法定职能, 以及我国目前信息系统审计实践现状, 提出了包含应用控制审计、一般控制审计、项目管理审计3大块的信息系统审计内容框架, 重点描述了89项审计事项的审计要点。此外, 审计署还在2013年出版了与该指南配套的《信息系统审计实务》, 针对指南的各审计事项, 分别描述了审计目标、审计程序、应取得的资料和常见错弊与定性依据等。

(二) 内部审计具体准则第28号———信息系统审计

为规范组织内部审计机构及人员开展信息系统审计活动, 保证审计质量, 中国内审协会颁布了《内部审计具体准则第28号———信息系统审计》, 自2009年1月1日起开始实施。该准则对信息系统审计的一般原则、信息技术风险评估、信息系统审计内容、信息系统审计方法, 审计报告和后续工作共五个方面的内容进行了规定, 明确提出信息系统审计包括对组织层面信息技术控制、信息技术一般性控制及业务流程层面相关应用控制的审计。

综合来说, 我国目前尚未建立信息系统审计行业协会, 审计署发布了信息系统审计指南, 属于非强制性要求, 更高级别的强制性要求准则尚未发布;内审协会的信息系统审计具体准则虽属于强烈推荐遵循层次, 但与IIA协会相比, 其信息系统审计准则和相关指南还有极大的丰富与细化空间。总体来看, 我国的信息系统审计准则体系缺少系统性与结构性, 尚没有建立完整的信息系统审计准则体系。目前, 国家审计、社会审计和独立审计都在各自业务领域内开展了一些信息系统审计实践探索, 但各界人士对信息系统审计的基本原则与规范还缺少共识, 长此以往将给我国信息系统审计行业发展带来混乱。

五、结论

信息系统审计准则是信息系统审计师共同遵循的标准, 对促进我国信息系统审计行业发展具有重要意义。首先, 从准则制定的社会背景来看, 我国的社会信息化水平与美国、日本等国家存在客观的差距, ISACA, IIA和FISCAM等准则指南均基于相对完善的内部控制 (IT控制) 环境, 而我国政府部门、企事业单位的信息化建设正处于飞速发展时期, 大部分被审单位的IT控制体系尚在建立之中, 如果按照国外规范开展我国信息系统审计, 过于理想化的审计意见建议很难得到认同。

第二, 从准则的框架结构来说, ISACA, IIA和日本通产省的框架结构, 不太符合中国人的理解习惯。ISACA采用的审计标准、指南和程序的三层框架结构, 跟我国的内部审计准则体系, 注册会计师鉴证业务准则和国家审计准则采用的常用结构也不一样, 不太符合我国审计师的认知习惯。

第三, 从准则的具体内容来看, 由于我国信息系统审计方面的法律法规还非常不完善。目前只有信息系统安全方面颁布了安全保护条例和强制性标准, IT运维服务、外包、信息资源开发利用, 信息公开与政务服务等方面尚缺乏充分的审计依据。审计环境决定了我国信息系统审计准则在明确信息系统审计目标、规范信息系统审计内容等方面都需要充分考虑本土国情。但是, 国外ISACA, IIA, FISACM等信息系统审计准则指南历经20多年的发展, 已形成相对成熟的体系, 相关观点已为我国审计师熟识。而且, 国家的信息系统审计准则需要在国际舞台上相互交流与合作。

因此, 制定我国信息系统审计准则需要遵循的重要原则是:坚持国际化与本土化相结合, 既立足本土国情又实现国际接轨。本文借鉴ISACA, IIA和FISCAM等准则指南的优秀经验, 参照我国国家审计准则的体系框架, 考虑信息系统审计新业务的不同特征, 尝试提出如下图1所示的中国信息系统审计准则体系框架。

该框架采用了审计准则、审计指南和实务手册三层结构。审计准则是强制性要求, 审计指南是强烈推荐遵循, 实务手册是非强制性要求。审计准则分成基本准则和具体准则两层, 基本准则可包括五块内容, 分别是总则、信息系统审计道德规范、信息系统审计作业准则、信息系统审计质量控制准则和附则。审计指南包括通用指南和专业指南两类, 如面向一般信息系统的通用指南, 针对电子政务、电子商务和ERP系统的专业指南, 或者体现行业信息系统特征 (如金融、通信行业) 的专业指南等等。指南的内容框架可以采用一般控制和应用控制的基本框架, 但在设计具体事项, 或者明确审计内容重点时, 应充分考虑我国企业或政府部门的信息化发展阶段及当前法律环境。实务手册是审计指南的具体化, 详细规范审计内容、审计程序、审计依据、审计技术方法和典型错弊等相关知识点。实务手册可根据审计指南来加以制定, 也可以针对某类突出问题 (如电子银行、IT外包等) 进行特别规范。

为逐步完善我国信息系统审计准则体系, 我们建议采取如下策略:首先, 以审计署为主导, 协调整合中国注册会计师协会、内审协会以及高校的相关专家资源, 组建信息系统审计准则研究课题组和专家咨询小组, 激发信息系统审计职业界的积极讨论与参与。其次, 成立类似ISACA的中国信息系统审计行业协会专门机构, 以信息系统审计职业化建设为主线, 组织修订与持续完善信息系统审计准则体系;组织信息系统审计师职业教育, 提升信息系统审计师职业素质;总结我国信息系统审计优秀经验, 积极开展与国外相关协会和政府机关之间的合作与交流。最后, 人才是行业持续发展的源泉, 也是准则规范有效实施的载体。建议增设我国信息系统审计师职业资格考试, 明确我国信息系统审计师应具备的素质、知识与技能以及任职资格, 既能保障准则规范的有效实施, 也为促进我国信息系统审计行业发展提供人才支撑。

参考文献

[1]张文秀:《国外信息系统审计规范、国家文化差异与制度移植》, 《审计研究》2012年第5期。

农村小额信贷发展的国际经验与启示 第5篇

一、国外可持续运作的农村小额信贷的典型模式

国

际上公认取得成效的小额信贷项目多始于70～80年代，经过30年的实践，特别是近10年的发展，小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。目前，就其展开的规模而言，已有达到全国规模的样板。

小额信贷在迅速推广到广大发展中国家，成为一种有效扶贫方式的同时，也适应各国特点形成了不同的模式。典型的成功模式有：(1)非政府组织（ngo）模式。(2)正规金融机构模式。(3)金融机构和非政府组织紧密联系模式。(4)社区合作银行模式和村银行模式。(5)国家小额信贷批发基金模式。

（一）非政府组织模式：格莱明乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的例子。格莱明乡村银行创建于1974年，80年代在政府支持下转化为一个独立的银行，但其实质上仍为非政府组织。到2003年末，格莱明已经拥有1195个营业所、1.2万名员工，并覆盖了312万贫困农户，存款余额2.27亿美元，贷款余额2.74亿美元，基本贷款年利率20%，贷款回收率99.06%，净利润1100万美元。值得一提的是：格莱明为摆脱依赖补贴的负面形象自1998年起不再接受政府和国际机构援助资金的注入，还针对客户需求和同行竞争压力，开始发放额度较大的中小型企业贷款。格莱明以小组为基础的农户组织，要求同一社区内社会经济地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互帮助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任；在小组基础上建立中心，作为进行贷款交易和技术培训的场所；无抵押的、短期的小额信贷，但要求农户分期还款，定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户，实行连续放款政策。经营机构本身实行商业化管理，特别是以工作量核定为中心的成本核算。

（二）正规金融机构模式：印尼人民银行小额信贷部（bri-ud）和泰国（baac）是正规金融机构从事小额信贷的模式。印尼人民银行小额信贷部下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心是基本经营单位，独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制。独立营业中心实行独立核算，每年经营利润的10%在第二年分配给员工。实行商业贷款利率以覆盖成本（年利率32%）；如果借款者在6个月内都按时还款，银行将每月返回本金的5%作为奖励；储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。这种政策使bri吸收了印尼农村约3300万农户手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。严格分离银行的社会服务职能和盈利职能。银行不承担对农户的培训、教育等义务。bri-ud高利率和鼓励储蓄的政策，使金融机构实现了财务上的可持续性。

（三）金融机构和非政府组织紧密联系模式：印度国有开发银行—印度农业和农村发展银行（nabard）是将非正规农户互助组（shg）与正规金融业务结合起来从事小额信贷的模式。该模式开始于1991年，nabard通过其员工和合作伙伴（亦称互助促进机构，指基层商业银行/信用社/农户合作组织/准政府机构）对由15-20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户互助组内部先进行储蓄和贷款活动（俗称轮转基金，类似国内的“会”），nabard验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。nabard对提供社会中介和金融中介服务的合作伙伴提供能力建设和员工培训支持，并对基层商业银行提供的小额贷款提供再贷款支持。在2002-2003财政，nabard共向26万新成立的农户互助组提供约16亿美元的新增贷款。截至2003年3月，nabard已累计对国内1160万贫困家庭提供贷款，覆盖全国近20%的贫困家庭。

（四）社区合作银行模式和村银行模式：社区合作银行（又称信用联盟）是完全由社员管理、自助式的金融机构。它由特定的群体或机构组织管理。合作银行是一个民主的、不以盈利为目的的金融合作社。由所有社员拥有并管理，每个社员有一票的投票权来选举合作社的负责人。

村银行是国际社区资助基金会（finca）开创的一种提供小额信贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场利率的贷款是其主要业务。村银行与社区合作银行的区别在于村银行不是一人一票，可以一人多票。村银行小组就是由10-50人组成的互助小组，小组成员每周或每两周开一次会，小组会为自己提供三种基本服

务：(1)提供小额自我就业贷款来开办或扩大自己的生意；(2)提供一种储蓄激励和一种积累储蓄的方法；(3)建立一个提供互助帮助并鼓励自立的以社区为基础的系统。村银行小组的成员相互担保彼此的贷款并在组织内部采用民主集中制的原则。

（五）国家级小额信贷批发基金模式：孟加拉国批发式小额信贷机构pksf独具特色，是一个成功的自

主性批发小额信贷机构，受到了国际小额信贷产业界的广泛关注和推崇。为了集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，并推动小额信贷机构的持续发展，孟加拉政府于1990年设立了农村就业支持基金会（pksf），该基金会注册为非盈利性股份制公司，注册资金1.7亿美元，由国内外赠款和国际金融组织贷款组成，其董事会成员由7名独立的社会知名人士组成，主席和其中2名成员由政府推荐，另外4名成员由15人组成的理事会推选（格莱明乡村银行总裁尤诺斯教授就是董事之一）。pksf仅对符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务。截至2003年底，pksf已接纳189家合作机构，通过他们为213万贫困农户提供了1.65亿美元的小额贷款。pksf通过现场调查，审计和提交会计报表对合作机构实行监督，并帮助其制定长期发展规划。pksf这一国家级小额信贷批发基金的设立，促进了小额信贷行业标准和最佳实践的推广，推动小额信贷机构的良性竞争和可持续发展，也大幅度减少了国际和国内用于小额信贷扶贫资金的设计成本。正是由于存在一个有效竞争的小额信贷市场，pksf的合作机构才能不断创新，提高效率，pksf自身的持续发展也得到相应保证。

二、国外农村小额信贷可持续发展的经验

通过对上面可持续运作的农村小额信贷的典型模式的分析，我们可以从中总结出下面三点经验：

（一）强调穷人的偿还能力以促进可持续发展。在小额信贷发展的第一个10年中，孟加拉的“乡村银行”（gb）和拉丁美洲的“行动国际”（accion）已开始先驱性的工作，发展了各种方法论以实现其还贷率持续稳定在95%以上。在当时银行界和发展机构普遍认为穷人意味着高借贷风险，因为穷人在高商业风险的环境中操作，他们缺乏正规金融规章制度方面的经验。穷人信贷项目的高拖欠率经常归结为天气、不完善的市场设施、不完善的市场机制、经济衰退、缺乏商业机会，以及客户错误的将资金用于消费活动。

成功的信贷项目通常表明：还贷率主要取决于借贷机构可控制的因素，例如：贷款的可靠性和服务的质量、明确的还贷预期和还贷前景、管理的有效性和与客户的密切关系等。客户企业的非正规特征和其资本的特征，使传统还贷技术在选择借贷人和实现即使还款方面几乎无效。因此，成功的小额信贷项目必须是非正规的、建立在熟悉客户特征基础上的借贷技术，更依赖于借款人表明的还款意愿，而不是他们担保的资产。成功的小额信贷项目更多的是建立在先行贷款行为风险评估基础上的，而不是花费时间和资源用于还款人还贷能力的技术分析。对于新客户，只提供小额度、低风险贷款，随着他们表明的还款能力和意愿，逐步加大贷款额度。

事实上，只有那种符合客户需要的，根据他们的特点所设计的金融业务才能持续。金融机构的持续发展只有通过金融创新才能实现，也就是要建立减少金融风险、降低操作成本的制度，确保高的贷款偿还率；同时贷款利率能补偿成本和风险。成功的小额信贷机构已经进行了一系列的金融创新来持续地扩展为穷人服务的金融市场。大部分的小额信贷机构利用各种风险管理工具的组合来降低贷款的风险：小的贷款规模，通常起始于50美元；短的贷款期限，大抵适合于3-12个月的周期；奖励按时还款以将来有权使用更高的额度；必需的存款保证金，与借款数额成比例；定期的小组会议；逾期还款处罚，例如收费，拒绝给予更高的贷款额度；培训借款者金融和商业经营方面的技能；反映风险因素的利率。在评估贷款申请时，根据申请人的资产，或申请项目预计的现金流，或申请人的信用。就放款的方法，有对个人放款，对小组放款，或在村级建立代办机构或二级信用机构。就金融产品而言，提供比较灵活的满足借款人需要和存款人需要的产品。

缺乏正式的抵押品，如土地和房屋，这是贫困户获得正规金融机构贷款的主要障碍。小额信贷是以非传统的方式处理抵押担保和风险方面的关键问题。当商业银行放贷时，借款人通常需要提供抵押品。穷人没有有价值的抵押品，这使得他们被排除在商业信贷市场之外。小额信贷机构依靠抵押品的替代形式进行贷款。社会担保是最常见的替代方式，并且被用于村银行模式和小组联保型借贷。通常对抵押的替代为组成连带小组。建立小组并承担本小组成员还款责任是给成员贷款的条件，小组成员相互担保各自的贷款。这种方法的实现能使成员之间相互监督和连带责任的作用。小组往往有5-8个人。逐步增加贷款额是抵押的另一种替代。在下一贷款周期能获得更多贷款的保证，有利于鼓励还贷。此外，以低收入阶层为目标群体的小额信贷项目多采用直接担保形式或小组联保和直接担保相结合的形式。采取灵活多样的动产抵押形式也是一些小额信贷机构采取的办法。

（二）收取高于商业银行利率的市场利率，使收入覆盖成本从而更有利于可持续发展。即使是合理的贷款客户识别技术和高还贷率降低了小额贷款的成本，很小的贷款额度，成本仍显得过大。所有成功的小额贷款机构，它的最重要的条件之一就是有着远高于一般银行的利率。表1展示的是各个国家小额贷款利率和商业利率的对比。例如，在印度尼西亚，商业利率是18%，而小额贷款利率是28%以上；在印度，商业利率12%到15%，小额贷款是20%到40%，在孟加拉，商业利率10%到13%，小额贷款利率在20%到35%。一般说来，小额贷款的利率都要比商业贷款利率高十个百分点以上。

小额贷款的利率高与不高，要看跟谁比。小额贷款是给贫困人群的贷款。他们很难拿到商业贷款。虽然商业利率较低，但对他们来说是可望而不可及的。高利贷才是他们唯一有可能借到的钱。如果与农村的高利贷相比，小额贷款的利率并不高。表1也列出了各国高利贷的利率。例如，在印度尼西亚，高利贷的利率要高达120%以上，远远高于28%的小额贷款利率。

那么，为什么小额信贷就够的贷款利率要远高于商业银行的贷款利率呢？

1．操作方式的不同。商业银行是坐台制，需要存款、贷款的人，都得到银行来办理。而小额贷款是送货上门制。信贷员要到农民的家门口去收放款，以方便农民。商业银行是一年收一次款。而为减少农民的还款负担、降低风险，小额贷款往往是一周或一个月收一次款。一笔贷款要收12至50次款。操作成本大大增加。一般说来，这一操作成本的差别就等于将近10-15个百分点的利率。

2．商业银行的贷款额度大，一笔贷款起码几百万甚至上亿。而小额贷款一笔只有三千、五千人民币，但是操作成本却很高。在商品市场上，人们比较容易理解批发与零售之间的差价。同样，我们也应该理解小额贷款的价格应该高一些。这一差别，至少有2-3个百分点利率的差别。

3．资金来源不同。商业银行在国家的支持下是可以吸收储蓄的，储蓄的利率才2%左右。商业银行是靠国家的政策，靠国家的信誉得到了非常低价的储蓄资金。而小额贷款机构用的绝大部分是自有资金，成本很高。资金来源不一样，导致了小额贷款机构要有比商业银行更高的利率。考虑这一因素，小额贷款的成本至少要高5-10个百分点。

4．是风险成本。银行每笔贷款都要求有抵押。还不了贷款要拍卖抵押品。而小额贷款完全是信用贷款。贷款者没有财产做抵押。因此，小额贷款机构要承担较商业银行大得多的风险。就拿市场上担保公司收的担保费来算，有无抵押就应该高3到4个百分点的利率。

把这些成本相加，小额贷款的成本至少就应该比商业银行高20到32个百分点。而一般小额贷款的利率只比商业银行高10个百分点。从成本的角度来比，小额贷款的利率收得比商业银行低了而不是高了。

（三）以寻找商业渠道资金实现金融可持续性。小额信贷项目运作约20年后（20世纪90年代初）对小额信贷项目的评估表明：以发展为驱动力的小额信贷项目已初步实现运作的自立，贷款有较高的还贷率，借款人能够承受发放贷款的操作成本。这两点就拓宽了覆盖大量穷人客户的前景，由此导致捐助机构的廉价资源对小额信贷的支援不可能持久地存在，捐助机构的重点会发生周期性的改变，而且即便是最好的情况下捐助的资源远远低于最终的资金需求。

自20世纪80年代末，几个小额信贷项目开始从当地储蓄寻找资金，而不是仅仅依靠捐助机构。拉丁美洲非政府组织的先行项目从各银行部门找到资金渠道；印尼的几家机构通过为穷人提供储蓄服务得到资金。短短几年的时间，这两种策略都有成功的典范。到1992年，拉丁美洲主要的非政府组织的小额信贷项目中，一半以上的小额信贷资金来自商业银行的贷款；玻利维亚的“阳光银行”已从相关的金融主管部门得到执照，由此可以动员商业储蓄；印尼人民银行的乡村信贷部，已从大约1000万个贫困家庭动员了20亿美元的储蓄，存款几乎是其贷款客户的5倍。到1995年，11个先行机构的实践已经反驳了传统的观点，即：不能动员商业资金服务于穷人客户。

为了吸引当地的储蓄和商业银行贷款，机构必须证明其金融行为具有稳定性，这一点在20世纪90年代中期已经实现。杰出的机构已处于这样的位置：投资于小额贷款的资金已是其初始资金的2～3倍，由此到达大量的客户。他们可以力争从当地金融主管部门带到许可证，直接向一般公众吸收存款，大大增加了其投资和到达潜在客户的能力。

三、对我国农村小额信贷发展可持续发展的启示

（一）转换政府在小额信贷发展中的职能

传统的观点，农村金融市场对于贫困群体来说是失灵的，因此需要政府进行干预，如控制面向贫困群体的信贷利率，采取补贴信贷模式，甚至对于贫困群体的债务进行豁免等措施。这种干预所带来的种种负面效果已经受到了人们的关注，那么，小额信贷向可持续发展转变时，政府应该是一个什么样的角色定位，又应该发挥什么样的作用呢?

首先，要创造一个有助于小额信贷发展的环境，促使商业可持续的小额信贷机构成长、壮大和竞争。前文已经述及可持续运作的农村小额信贷的成功模式并不局限于一种，我国应该鼓励多种形式的小额信贷机构共存。小额信贷发展的首要哲学是其民间性，也就是充分动员民间的非政府组织的力量，以非正式的金融机构弥补正式金融机构的不足。政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育上来。要能够做到(1)保证宏观经济的稳定；(2)鼓励不同的经济部门在同一个市场上竞争，保证他们在竞争时处于同等地位；(3)制定满足特别目标群体特定需求的法律、法规；(4)要逐步消除影响农村经济发展的城市倾斜政策，促进农村金融市场的发展。

其次，要大力培养有偿还能力的贷款者。如果说传统的政府干预是一个扭曲的金融资源的配置方式，那么可持续发展模式的小额信贷就应该是一种市场化的资源配置方式，应该让真正有偿还能力的人得到金融服务。政府的作用不是直接分配金融资源，而是培养有偿还能力的贷款者。培养有偿还能力的贷款者一方面要求政府加大贫困地区的基础设施建设投资，如道路、教育等方面的投资。加强贫困地区的市场化建设，促进贫困地区的经济发展，可以为贫困地区的人民提供更多的赚钱的机会，有利于贫困人口获得的商业化信贷资实现最大化的价值增值。另一方面也要采取措施积极加强培训，提高贫困者发现盈利机会的能力。

最后，要加强市场信用环境建设。形成信用大环境不仅可以有利于实现小额信贷机构的可持续性，也可以为地方吸引更多的资金，从而有效的促进地方经济发展。

（二）采取更加灵活的小额信贷利率政策

首先，经验证明小额信贷可持续发展需要合理的利率。合理的利率被经验证明是小额信贷持续发展的重要条件之一，采取商业化利率原则是小额信贷机构实现财务可持续性的基本条件。所谓合理的利率是指这样的一种利率，它能补偿管理费用、资金成本、与通货膨胀有关的资金损失以及贷款损失。国外的实践表明，实行市场利率更有利于识别贷款资金需求的目标客户，满足目标客户的金融需求。实行市场利率，对于利率补贴将不复存在，非目标客户可以从其他渠道获得所需要的资金，而不是把目标盯在对于他们而言是微不足道的小额信贷资金上；实行市场利率也可以限制贫困和低收入群体的对贷款的超额需求，减少其滥用金的行为的发生。实行市场利率后，目标客户会认真仔细的考虑每一笔资金的使用效率，考虑每一笔资金使用的成本收益，而不是盲目的要资金，上项目。

其二，小额信贷可持续发展需要更加灵活的利率政策。现阶段利率政策是制约我国小额信贷可持续发展的主要因素之一。如前所述，采取商业化利率原则是小额信贷机构实现财务可持续性的基本条件。在中国，对小额信贷的利率是市场化历来是存在着激烈的争论。从现有的文献资料来看，理论界在反对小额信贷低利率方面的意见是比较一致的，但就是否要实行市场化利率还存在着一定的分歧。主要是担心穷人因投资项目的回报率低而无法承担市场利率。但是有很多研究表明，对中国贫困地区农户的资金投入具有较大的正的边际贡献率，表明对贫困地区农户的贷款可以取得较高的回报率。对国外的小额信贷的实践也表明，只要能够连续获得贷款支持，具有正常能力的穷人完全可以按市场利率偿还贷款并能够从贷款使用中增加自己的收入。

中国小额信贷不长的实践己经证明，农村低收入的贫困人口可以接受商业或高于商业贷款的利率。如中国社会科学院扶贫合作社项目于1993年末开始时确定的有效利率接近16%，大体相当于或略高于同期政府规定的商业贷款的基准利率。到1999年政府最后一次降低贷款利率后，扶贫合作社小额信贷的利率大体高于商业贷款利率十个百分点左右。再如草海村寨信用基金在实施过程中把当地存在的民间借贷的利率水平作为参照数，使自己的利率水平位居于国家金融机构商业利率和民间高利率之间。规定年息在24%～60%之间，这种利率规定高于或远高于商业银行的贷款利率水平。至今，还看不出这种高利率的政策对客户的稳定性和项目的持续发展带来了不利影响。

利率是金融市场上资金使用的价格。按照经济学的基本观点，价格的高低反映了市场上供给与需求双方的博弈的结果。因此在利率政策上，不应该是进行直接的干预，而应该是对市场上供求进行调节。就拿面向贫困人群的金融产品的供给来看，供给是短缺的，贫困人群金融需要是难以得到满足，因此，国家就应该制定合适的政策改变这种供求不平衡的状况，而不是对利率进行管制。市场能够决定的事情就交给市场去做，政府应该把自己的手收回来，或者说把自己的手放在应该放的地方。

因此，对于是否要实行完全的市场化利率，我认为，政府的政策不要做出明确的硬性规定，可以把这个问题交给资金供求双方自己去决定，相信中国的农民是最有创造性，也是最具有经济头脑的农民，当年可以创造出家庭联产承包责任制这个伟大的创举，现阶段也可以从实践中得出是否需要市场化利率的结论来，政府要做的事情就是做好监管和市场的培育。

（三）发展商业性可持续的农村小额信贷

从上面小额信贷成功的经验中我们可以发现，农村小额信贷的可持续发展不仅需要高还贷率和高利率，还需要小额信贷资金规模的不断扩大，而国际机构的赠款和软贷款毕竟是有限的，因此小额信贷机构扩大资金规模的主要方式一是从当地吸收储蓄，这需要当地金融主管部门的批准；二是吸收商业资金投入，这两者都需要小额信贷机构有良好的经营业绩。商业性是小额信贷机构良好业绩的基本保证，商业上的可持续性也是吸引大量投资者加入小额信贷事业的重要条件之一。在笔者看来，除市场化利率外，小额信贷经营的商业性至少还应该包括以下两个个方面：

1、以需求为中心的产品设计。从国外成功的小额信贷实践来看，他们的金融服务与金融产品都是需求为中心，在产品开发上满足贷款户的需求与偏好。小额信贷产品是面向贫困和低收入人群的，因此，了解贫困和低收入人群的金融需求，设计适合他们需要和特点的金融产品对于提高金融资源的使用效率和还款率具有重要意义。

PPP模式的国际经验与启示（二） 第6篇

构建健全的法律制度环境。目前，我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，因此需要出台国家级的法规政策来促进和规范其发展。

建立负责PPP项目的专业机构并确保其独立性。政府应设立专门机构负责PPP项目的设计、开发与监管，包括政策制定、项目规划、审批和确定项目优先顺序，并在机构下设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。

注重PPP因地制宜发展并注意把握时机。并不是所有的项目都适合使用PPP模式，政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入；二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率；三是对私人部门的参与不能存在法规管制；四是产出可以被简单度量和定价；五是通过与私人部门合作带动社会投资。

建立并逐步完善PPP绩效考核机制。应逐步建立以财政为中心的PPP项目评价体系。首先，要构建PPP项目绩效评价体系，包括政府绩效评估、专家与中介评价和审计部门评估；其次，要强化PPP项目绩效评价管理，主要包括项目管理、完成时间、完成质量；最后，在政绩考核体系中，也可尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标，推动地方政府积极推广和应用PPP模式。

构建合理的PPP监管体系。政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能，要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。

建立有效的风险分担机制。风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节，在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险。原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制。

根据实践大胆创新发展理念。政府决策程序的规范性和可能遭遇到的官僚作风，会使项目审批花费时间长且成本高，加上地方政府在履行合约过程中存在出现信用问题的可能性，都会使PPP模式项目被束之高阁或不了了之。只有通过创新发展理念，进一步加快行政审批制度改革，切实做到依法行政才能解决这样的问题。

积极培育契约精神、诚信的企业文化和提升专业素质软环境。政府与私人部门关系必须建立在平等的基础上，且必须有透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神、诚信的企业文化是PPP模式的最佳环境。此外，需要政府方面提高PPP专业知识储备，提升专业素质软环境。

（英国、澳大利亚、美国、日本等典型国家PPP发展及应用特征详见本刊官网www.jingji.com.cn）

农村产权抵押制度的国际经验及启示 第7篇

一、德国的农村产权金融制度

德国是世界上最早实行农村产权金融制度的国家。1770年,为抑制农村高利贷、振兴农业,德国成立以合作组织形式为特征的土地抵押信用合作社,信用社是由政府强制组成的,主要为大地主阶级服务。19世纪初期,德国进行了土地改革,扶持自耕农,逐步消灭大地主阶级,土地抵押信用社的性质和宗旨随之发生变化,普通农民代替之前的大地主成为土地信用社的主体,土地信用社成为服务土地改革运动和农业发展的金融机构。

德国农村产权金融制度采用的是土地抵押信用合作制度,即先由基层的农村土地所有者以自发形式组成土地抵押信用合作社,然后向上纵向发展而成立联合合作银行,组织机构体系具有“自下而上”的特点(如图1)。除了土地抵押信用合作社及联合银行外,德国还有不少公营的土地银行和土地改良银行,放款协助农民购买土地或作水利建设等工程费用,如土地抵押信用协会、土地信用银行、地租银行、德国农业中央银行等,这些银行有些是联邦政府设立,有的是省政府设立,均发行土地抵押债券在资本市场上出售,获得资金贷放给农民。

土地抵押信用合作社的运作机制是:愿意通过土地抵押获得贷款的农户或地主可以联合起来组建合作社,将各自所有的土地交给合作社作为抵押品,合作社以社员的土地作为保证发行土地债券在资本市场上出售,换取资金后贷给社员使用。每一个社员在完成其抵押手续获得借款后,社员资格即可确定,就与其他社员联合承担经济责任,待借款还清,抵押土地完全收回后,就自动退社与合作社脱离关系(见图2)。

农地抵押贷款的基本操作程序是:需要借款的社员填写申请书,注明贷款数额、用途、期限以及抵押土地的位置和面积,并上缴土地所有权的证明文件;合作社审查合格后派员对土地进行测量和评估,核定借款数额(通常为土地价值的1/2或2/3);农户与合作社签订借款合同,合作社收存抵押品证明文件,并将债券附给社员,债券总额等于借款额。借款期限为10-60年不等,在借款规定期限内分期偿还(通常是每年一次)。

二、美国的农村产权金融制度

美国农村土地产权制度以私有产权为主体,农村土地归农民所有和使用,私有土地占58% 以上,家庭私人农场是土地经营制度的基础。美国法制比较健全,对“私有财产”严加保护,因此农民享有土地产权比较完整,但政府也对农地的用途进行管制,避免农民随意改变农地用途对当地经济和环境产生不利影响。

美国农村产权金融体系建立于20世纪初期,农地金融制度则是仿效德国的土地抵押信用合作社模式建立的。政府土地管理部门与联邦土地银行集合起来开展农村土地抵押是美国农村产权金融体系的重要特征。这是一种典型的通过政府“自上而下”推进而建立起来的农村产权抵押融资机制,即先由政府出资成立上层建筑即联邦信用管理局、12个区的联邦土地银行和一个中央土地银行,并发行土地债券,然后由上层组织协助,并引导农民分区组织联邦土地银行合作社(见图3)。政府资金是联邦土地银行贷款资金的首要来源。农业信用管理局通过联邦土地银行暂时“购买”归农民所有的土地,将其转化为土地债券,在市场上进行发售,从资本市场筹措资金。

农地抵押贷款操作的基本流程是:土地银行合作社的农户借款时,向联邦土地银行合作社提交申请书,并附缴土地所有权证书作为抵押品;合作社依据估价、测量员的报告进行审核,同意给予贷款的,在申请书上签字保证后将文件提交给本区的联邦土地银行;土地银行审核后同意给予贷款的,收存申请书和抵押证件,将贷款送交合作社转贷给借款人(见图4)。

贷款用途一般为购买耕地或用作农地改良或农场上的建设,借款金额通常在100美元至10万美元之间,抵押率在65%左右(抵押率随经济形势的发展存在变动,例如1933年为75%,1947年为65%,1967年又提高到85%,若贷款经过联邦或者州政府担保,抵押率可高达97%),贷款期限随用途而定,短的3-4年,长的可达30-40年,利率通常是年利5%-7%。贷款偿还方式是分期还本付息,每一年或半年一次。贷款全部还清后,农户收回抵押的土地,若无计划再次借款,则收回借款时缴纳的股金,退出土地银行合作社。

三、日本的农村产权金融制度

与世界其他资本主义国家一样,日本也经历了由地主制的土地产权制度过渡到农民私人所有的土地产权制度。目前,日本形成了以农协系统的合作金融为主体、政策性金融为补充的农业金融制度。日本农业金融的专门机构是农业协同组合系统,它主要由基层的农业协同组合、都道府县的农业信用协同组合联合会、中央的农林中央金库等三级所构成,是在日本政府农林水产省的主管下成立的发展农业经济的全国性群众合作组织(见图5)。普通农民通过入股形式加入基层农协,基层农协又入股加入信用协同组合联合会,信用协同组合连合会再入股加入农林中央金库。

在开展抵押贷款业务时,农林中央金库贷款给农业信用协同组合,再贷款给基层农协,最后农民从基层农协获得贷款。日本农村产权抵押贷款的特点是基层农协机构直接与农户发生信贷关系,农民会员申请贷款时无需再提供担保。农村土地抵押贷款原则上以农户会员为对象,贷款用途不限于从事农业生产,也包括农业周转资金、生活资金和工商业周转资金、生产性的设备资金和非农业生产投资,甚至还包括消费性的房屋建设改造和耐用消费品添置等。

日本主要的政策性金融机构是农林渔业公库,资金由日本政府筹拨,是日本国家土地银行,向土地改良、造林、建设渔港等基础设施和共同利用设施之类的公共事业提供长期低息贷款。农林渔业金融公库受政府支持,资金有三个特点:一是固定利率;二是贷款期限内只付利息,到期还本;三是利息辅助,在低息资金的基础上,贷款人还可以进一步申请减息,由政府“农林渔业振兴基金会”补偿。

四、我国台湾地区的农村产权金融制度

我国台湾地区的农村产权金融制度创新取得了很大成果,他们的做法更贴近我们的“国情”,值得我们加以认真思考和借鉴。台湾地区自1949年开始进行了两次土地改革:第一次土地改革从1949年到1953年,政府采用了“减租方案,出售公地,以及耕者有其田的方案”,其改革重点是地权分配上,通过重新分配地权,打破大地主小佃农的局面,提高农民生产积极性;第二次土地改革是1979年国民党第十一届四中全会上提出来的,通过放宽银行贷款条件、组织农民扩大农场经营规模,推行农业机械化等措施扩大农户经营规模,其目的是将土地化“零”为“整”,实现农业专业化、企业化、机械化,从而摆脱30年来保持的小农经济的困境。台湾两次土地改革奠定了台湾现代农村产权制度的基础。目前,台湾现行的农村土地产权制度是一种“农地农有”的制度,即农地归农民所有、所耕,耕作所获的成果归农民所享。土地产权上,台湾实行土地公有与私有并存制度。

台湾地区的农村产权金融体系比较完善,类似欧美,台湾也成立了专门的土地银行,办理不动产及农业信用业务,并配合当局推行土地金融政策以及农业金融政策,协助发展农业生产。在支农信贷资金供给方面,除了台湾土地银行、台湾省合作金库等在内的专业性农村金融机构外,一些政府及事业机构也从事农贷供给,可以提供现金贷款或实物贷款,如行政院农业发展委员会农业信用处、台湾粮食局、烟草公卖局、台湾糖业公司、台湾蔗农服务社等(见图6)。

台湾农村产权金融的借款流程是:农民向当地农业金融分支机构——农会信用社提交借款申请书,必要时附送有关文件,如土地改良贷款申请必须提交土地改良计划。农业金融机构在街道借款人的申请书及附带文件后,就立即进行诚信调查。对以土地、房屋等抵押品的不动产抵押贷款,还必须对抵押品进行鉴定,作为是否给与贷款的依据。通过审核,对符合贷款条件的就可以确定贷款数额和偿还办法,由双方订立借款借据。

贷款用途主要用于整建农民住宅、农业生产、土地改良、土地重划等;贷款期限依贷款用途、金额和农户偿还能力而不同,通常土地信用的贷款金额较大、偿还期限也较长,如土地银行发放的农田水利贷款、大型水利工程贷款,期限可达15年;在贷款发放方式上,可以由金融机构直接向农户或农民团体发放,也可以由农会或者其他农民机构作为中转发放;贷款偿还方式根据借款期限不同而不同,一年以内的借款多采用一次性偿还方式,1-2年的借款采用分期偿还方式,可细分为“配合收获季节”偿还和半年偿还本息一次两种,对五年以上长期贷款有到期全部偿还、部分偿还和分期偿还三种方式。

五、启示与借鉴

纵观上述各国和我国台湾地区的农村产权抵押贷款制度,不断发现农村产权抵押贷款制度对于保护土地投入,迅速发展农业生产,推行农业土地政策,的确是一项可行的制度安排。其农村产权抵押贷款制度构建随着农村产权制度改革而逐步发展和完善,虽然在农村产权抵押贷款的组建模式、主导力量、承担机构、业务运作等方面各不相同,但在政策扶持、政策优惠、成立专门的农地金融机构等方面存在相似性,对构建我国农村产权抵押贷款制度具有明显的借鉴意义。

(一)完善法律法规为农村产权抵押贷款发展提供制度保障

发达国家非常重视农村产权抵押贷款的配套法律法规建设,通过明确土地产权关系、完善农村产权抵押贷款办理管理办法等,为农村产权抵押贷款发展奠定制度保障。例如德国在成立土地贷款机构之前,出台了《抵押权及破产令》、《抵押权法令》,规定凡具有贷款意愿的土地所有者都可以联合起来组建一个合作社。美国的《联邦农业信贷法》明确了美国农村土地金融构建机制,最大程度减少了金融机构开展农村产权抵押贷款业务的运营风险。此外,美国的《联邦农业法》、《农业信用法》对农地抵押贷款的具体操作方式(如贷款用途、对象、额度、利率等)都制定了详细而具体的规范。

(二)专业性的农地金融机构是农村产权抵押贷款发展的组织保证

目前,世界上大多数发达国家和地区都成立了专门的农地金融机构,为农、林、牧、渔各业提供长期信贷,协助农民经营与土地开发,推动农业的发展。如德国的土地抵押信用合作社、美国的联邦土地银行合作社、日本的农业渔业金库、我国台湾地区的土地银行等(见表1)。从经营业务看,这些专业性的农地金融机构一般不从事诸如吸收存款、借款等常规银行业务,而只从事农村土地抵押贷款业务。从资金来源看,发售农地债券、借入政府资金以及吸收社员存款是农地金融机构的三大资金,其中,德国、美国主要依靠发行土地债券,日本主要依靠邮政储蓄和邮政简易保险等相关政府资金。

(三)政府扶持政策是支持农村产权抵押贷款发展的有效手段

发达国家在构建农村产权抵押贷款制度过程中进行了政府干预,给予了形式多样的政策扶持,包括提供初始设立资金、提供长期低息贷款、补贴债务损失或核销逾期贷款、减收准备金、豁免税费等,这些扶持政策有力地支持了农村产权金融的发展壮大。此外,西方发达国家十分重视完善担保机制和抵押贷款保险制度,例如日本制定了一套较为完备的风险防控体制,如存款保险防控机制、农村信用保险防控机制、农业灾害防控机制以及相互援助机制等。

(四)保护农民权益是推进农村产权抵押贷款制度的关键所在

构建农村产权抵押贷款制度直接关乎农民的切身利益,如果不注重对农民的权益保护,改革将无法深入推进。通过比较,我们发现,无论是采取哪种模式建立农村产权金融制度,在注重农业发展的同时都将农民的权益保护放在重要的位置,包括提供补贴提高农民参与的积极性、倡导建立农民合作组织,引导其长足发展。例如德国、我国台湾地区等都引导农民以各种方式按照合作的原则组成基层土地抵押组织或参加政府创办的土地抵押合作社,因为合作金融组织由农民发起成立,了解农业生产的特点和农民的切实需求,作为农民和贷款金融机构之间的中介,负责贷款的管理和监督、承担抵押品测量和估价工作,降低了贷款的信用风险节省了贷款成本。同时,合作组织将势单力薄的普通农户团结在一起,以服务社员、提高社员的经济和社会地位为宗旨,是农民表达利益诉求的机构,对维护农民的合法权益十分有益。

参考文献

[1] .Ivan Wright.Farm Mortgage Financing.New York:Mc GrawHill Book Company,Inc,1924.

[2] .惠献波.美国、德国、日本农地金融制度及经验借鉴.南方金融.2013.12

[3] .宋文献罗剑朝.台湾农地金融制度及其对大陆的借鉴作用.洛阳师范学报.2003.4

国际经验启示 第8篇

一、自然灾难给我国带来的损失情况及旧保险模式的失效

自然灾难 (巨灾) 破坏力极大, 如地震、洪涝旱灾等使绝大部分的农作物、田地和农业生产用具毁于一旦, 不仅直接威胁了农民的人生财产安全, 造成巨大的直接经济损失, 还间接影响了农村产业投资和农村金融行业的信贷资产回收状况。

2008年, 四川发生汶川地震。因地震受损的农田在1000万亩以上, 对农业造成直接经济损失达420亿元。另外大量的农业生产设备损坏, 对四川农业的长期投资造成巨大影响。信贷资产方面, 因地震灾害造成农业正常类贷款转为关注类贷款额为46.28亿元, 占比20.5%。新增不良贷款131.9亿元, 占比19.1%。

2009年末至2010年初云南旱灾造成3217万亩农作物受灾, 占以播种面积的87%, 造成粮食同比减产50%以上, 农业经济损失高达172.17亿元。

如此巨额的损失说明了巨灾保险最大的风险来自于基本风险 (Basis Risks) 。基本风险指保险者无法获得足够的保险赔付额以补偿其所收的损失。旧的单体保险模式在面临自然灾难造成的大面积损失时显得脆弱无力。数以百亿计的损失和有限的赔付额使得农户在应对巨灾时只能得到小比例的赔偿甚至几乎没有任何赔偿保障, 保险公司面对如此高的赔偿金额时也望而却步, 只能选择退出巨灾保险市场。2008年产险公司各险种保费收入中农业保险收入为110.68亿元, 仅占总保险收入比4.52%。建立新的保险机制、让农户得到更有保障的经济补偿已成为目前农业保险业发展的重要方向之一。

二、国外有关自然灾难风险的分担和补偿机制的研究成果及经验

Dan R.Anderson (1976) 认为, 离散性的保险框架是影响农户个体购买自然灾难保险的重要原因。农户个体无法预知自己将面临何种农业自然灾难风险, 而市面上提供的各种分类保险让农户几乎无从选择。Harry E.Moore等人 (1964) 认为目前机制中有很多低效率环节, 如险种估算和统计成本过高, 农户的保险资料保存的成本投入。这些环节增加了保险成本。

针对这些问题, 国外学者提出了一些可行的解决措施。Dan R.Anderson (1976) 认为, 政府可以建立一个全保险计划 (Al Risk Rating Scheme) , 将多种灾难风险捆绑在一起, 可以和其他突发性事件保险一起捆绑销售。一个农户全保险计划不仅包括针对地震、飓风、旱灾等自然灾难的保险, 还包括针对火灾、虫灾、环境污染和核辐射等各种突发性强、规模大、难以控制的灾难保险, 作者希望这个计划通过立法规范或者由国家相关部门强制执行。由于这些险种的品种多、覆盖面广, 可在一定程度上减轻农户保险负担, 提高农户参与保险积极性。另外, 除了政府机构以外商业保险机构可以通过对各类险种的协整和综合推出更加商业化、市场化的保险计划, 在节约了保险成本的同时, 也提高了保险效率。但全保险计划也有其相对缺陷, 首先该保险计划对单个险种受灾损失程度不同却没有提出更好的解决办法, 如果保险计划没有对受损程度不同进行区分, 就会产生搭便车、逆向选择等问题;其次国家包括各个商业保险机构对灾难损失的赔偿是有限的, 自然灾难的损失数额巨大, 除了国家很少有商业机构可以并愿意承担。

由于自然灾难保险赔付额巨大, 国外保险市场通过对保险赔付额进行再保险 (reinsurance) 来降低投保人的基本风险。自然灾难保险提供者通过对另一份再保险计划的购买限制其保险赔付在一定额度内, 多余部分则由另外的保险提供者支付。但是简单的公司个体之间的再保险行为在价格发现和控制交易成本上有较明显的缺陷, 容易出现逆向选择和道德风险。Cole and Chiarenza等人 (1999) 提出了一个可以分散自然灾难风险的新保险工具———保险证券化 (Insurance Securitization) , 保险证券化合约通过标准化的分割和资产证券化在市场上进行交易, 将风险从主要承担者分散向更大范围的市场投资者, 增强了保险流动性和市场投资机会, 成熟的保险公司在运作上可运用其经验优势帮助发展中国家缓解巨额风险压力。同时, 由于巨灾风险和经济风向货币财政政策等宏观经济指标相关性几乎为零, 巨灾证券的投资还可以对冲宏观经济系统性风险。

保险证券化在实施上主要通过两个交易工具:交易指数 (Exchange-Traded Indexes) 和包含风险证券 (Risk-Linked Securities) 。交易指数确定了在一定事件 (灾难) 触发下的赔付指数合约价格, 投资者购买交易所灾难指数合约其实际意义是一种对灾难风险赔偿的再保险, 划分不同情况规定合约触发指数, 满足不同风险偏好者的需求。风险证券 (如巨灾债券等) 使发生灾难时实际的赔付额则通过风险转移效应得到放大, 实现以金融资源来补充灾后重建的资金来源。由于投资者可能损失部分甚至全部本金, 因此该证券具有一定风险性和投机性。保险证券化是应对巨灾风险的一个重要发展方向, 其具体运行和实施也有要求:一是要有发达、成熟、透明的资本市场及健全的法律法规规范市场运行。二是能进行较精确的巨灾风险测算, 用巨灾损失历史记录和建立损失概率模型, 委托具有公信力的资信评估机构制定相关评估标准和方法, 准确测算巨灾保险产品价格。三是通过合理的市场化、分类化、分级化激励各类投资者和发行者。

三、国外农业灾难保险的具体应用实例

(一) 指数保险, 应用于农业自然灾难保险的一个新尝试

指数保险 (Index insurance) 时通过对合约规定事件发生来进行赔付的新保险品种, 其目的是对一个农业部门的正相关的系统性的农作物产量损失进行保险 (例如干旱等) 。目前主要有两类指数保险产品:小范围地区农作物产量保险;天气事件保险。指数保险和保险证券化交易指数具有类似的作用, 都是通过指数合约实现风险从农作物生产部门向金融部门和再保险市场的转移, 减轻国家农业支农资金和农业银行的贷款负担。

Skees (2000) 在其模型中提出一个基本的天气指数保险的赔付计算公式。天气保险设定一个触发指数和指数下限来规定单位保险赔付额, 其计算公式为:

如果购买价格50000$降雨量指数保险合约, 触发指数为100mm, 指数下限为50mm, 现实降雨量为70mm, 则补偿金为 (100mm-70mm) / (100mm-50mm) ×50000$=30000$。补偿金额和降雨量呈线性关系, 可以对购买相同合约而受灾程度不同的农户进行不同的有针对性的赔付, 从而避免了因逆向选择和道德风险产生的农户骗保等问题。

蒙古曾经运用家畜死亡率指数保险针对雪灾导致家畜大量死亡事件进行保险。蒙古拥有约3000万只牲畜, 传统保险经验得出结论, 对单个牲畜的保险是复杂而且低效的。由于蒙古习惯于每年对本国牲畜进行动物普查从而易于数据的获得, 世界银行尝试对蒙古的地方牲畜死亡率进行指数保险。通过精确的计算估值, 确定保险触发指数是某地区牲畜死亡率 (总死亡牲畜数/总人口数) 大于6.5%, 赔付金额是10万图格里克, 即牲畜死亡率超过6.5%即可获赔。该保险合约推出后得以成功销售。

指数保险的关键是通过对历史数据的考察和统计精密的计算出合理的合约价格和保险的触发指数, 这对一个地区数据统计和保险精算能力具有较高的要求。

(二) 巨灾风险债券 (CAT bonds) 的国际运作模式

巨灾风险债券是一种事件关联性债券 (event-linked bonds) , 它以某一特定事件发生与否来确定是否进行赔付。

巨灾风险债券通过如图1模式运作。首先需成立一个单一目的的再保险公司 (Single Purpose Reinsurer SPR) , 该公司向保险债券投资者发售含风险债券 (如果灾难发生, 投资者很可能将失去部分甚至全部本金) 并将收益投资于从事高流动性的短期安全债券如政府债券或者AAA级公司债券的高信用评级短期投资部门, 这些部门通过利率互换等金融工具保证资产短期收益率维持在伦敦银行同业拆借利率 (LIBOR) 。保险购买者通过支付一定数额的保险金购买内嵌有选择权的事件触发型巨灾保险。如果巨灾事件发生, 则SPR向保险购买者赔付保险金。如灾难没有发生, SPR以保险金和短期投资收益为来源向投资者支付债券利息收入。

投资者购买CAT债券用于对冲宏观经济等因素造成的系统性风险, 以形成更好的投资组合。但CAT债券也有其缺陷, 主要是合约触发的巨灾品种单一性和低概率性。因此, 国际保险市场又开发了新的工具——巨灾风险互换 (Catastrophe Risk Exchange) 以试图将巨灾再保险市场全球化、多元化。巨灾风险互换是以国际投资银行等机构为中介, 将世界各地的保险者和再保险者联系起来, 实现再保险合约和相关交易项目的风险互换。

四、对我国自然灾难保险的一些启示

第一, 我国地域广阔, 气候复杂, 自然灾难品种尤其繁多。政府可参照美国相关经验整合各个灾难险种产品, 推出更具有保险购买价值和市场投资竞争力的综合性保险产品降低保险成本, 在合适的价格内由政府强制农户购买, 以降低农户面临自然灾难的基本风险, 提供更好的灾难保障。

第二, 由于我国特殊的国情, 国家可以充分利用其经济优势, 拨出灾难救助金建立保险池并向市场上的投资者出售巨灾保险和再保险产品, 通过风险的转移减少国家面对巨灾风险时的经济压力, 通过融资杠杆效应扩大自然灾难救助金来源。

第三, 推出新的指数型保险产品需要详细的统计数据和精确的测算模型支持。这一方面要求我国加强对各个自然灾难损失和发生频率的统计, 丰富灾难历史资料, 另一方面要求国内经济学家对此领域进行探索, 建立更适合我国国情的风险补偿机制和模型。

第四, 改革和完善现有的保险制度, 扩大保险范围, 增加对农民的保险宣传力度, 刺激农户的保险需求, 让农户自愿积极地参与到灾难保险计划中。开发和拓展国际保险和再保险市场, 与国际巨灾保险机构取得更多的接触与联系, 借鉴国际相关经验, 寻求国际保险投资者, 最大限度地降低农户面临自然灾难时的损失。

摘要：应对自然灾难时, 旧保险模式的低效率催生了新保险模式的诞生。国内外学者经过数十年的研究对旧的保险模式进行创新, 提出了全保险计划 (All Risk Rating Scheme) 、保险证券化 (Insurance Securitization) 、指数保险 (Index insurance) 、巨灾风险债券 (CAT bonds) 等新的保险工具, 对我国自然灾难保险具有相当的借鉴意义和推广价值。

关键词：巨灾保险,保险创新

参考文献

[1]、J.David Cummins.Catastrophe Risk Financing in Developing Countries[M].The world bank, 2009.

[2]、By Jerry R.Skees.Risk Management Challenges in Rural Financial Markets:Blending Risk Management Innovations with Rural Finance[D].University of Kentucky, 2004.

公立医院发展改革的国际经验与启示 第9篇

1 部分国家和地区公立医院发展改革的演变

总的来说,各国公立医院的发展改革始终围绕着政府“放权”或“收权”、公立医院经营管理“行政化”或“自主化”这一核心问题进行着。20世纪80年代前,大部分国家认为照顾病人和残疾人被认为是人道主义和哲学愿望的一种体现[1],政府在医疗卫生保健领域应发挥不可替代的作用,所以即便是在大多数实行市场经济体制的欧美发达国家,公立医院基本上由政府统一举办和筹资,运用行政手段进行管理。20世纪80~90年代,在经济危机和新公共管理理论影响下,许多国家卫生系统的整体改革方向是促进卫生系统各组成部分更加独立且更具竞争力。因此,控制成本、提高效率成为公立医院的改革重点,很多国家改变单一行政化管理,逐步尝试各种自主化管理模式,扩大公立医院经营自主权、增加活力。进入21世纪以来,在重新强调卫生系统整合和规制的理念影响下,政府加强了对公立医院干预,通过加强区域卫生规划优化资源配置,对公立医院准入、大型设备购买、高新技术引进进行严格审批和监管、强调公私医院之间的合作而不是竞争,从而防止医疗费用过快上涨,维护区域资源配置平衡和基本医疗服务的公平性与可及性。

1.1 英国、美国、德国、新加坡为代表的市场经济发达国家

1.1.1 英国。

19世纪,在欧洲一些快速发展的城市中,为了患病的贫困人群,国家开始承办医院。随着医学的发展,医院的服务变得更加规范和标准,技术也越来越复杂和昂贵。医院的发展与无菌手术、麻醉方法、外科技术等科技的发展密不可分[2]。20世纪,医院开始扮演现代社会角色,成为医学发展的坚实基石,同时,在卫生体制中的主导地位也逐渐形成。

1948年英国将全国医院收归国有后,由政府实行计划管理,对医院按人头、床位拨款,医务人员领取政府支付的固定工资。医院靠政府下拨的财政预算运作,职工的报酬与所付出的劳动量无关,医务人员缺乏工作积极性,各级医院都不同程度地存在排长队的问题。政府财力不足和公立医院效率低下,是其改革的背景[3]。在新公共管理理论影响下,英国早期公立医院改革带有明显的“市场化”倾向,在公立医院管理模式中引入私立部门的组织结构、经营理念和管理方式,强化竞争、激励、监督和制约机制,通过建立“内部市场”,提升公立医院的管理水平和运行效率。在治理机制改革中,英国采取了不同于企业法人的公法人制度,政府对改革后的公立医院实行外部监管,保证社会目标的实现[4]。在补偿机制方面,政府将资金分配权赋予全科医生,通过合同方式促进公立医院竞争以提高服务绩效。在监管机制方面,政府对公立医院的单方面监管变为所有医疗活动参与者(患者、全科医生、地区卫生局、公立医院董事会和卫生执法者)对公立医院的共同监管。

然而,经过十余年的改革实践,英国的“内部市场”改革并未完全实现预期效果,虽然能够提高医院的服务质量和效率,但并未实现成本的良好控制,有时甚至以牺牲公平性和可及性为代价。有国际评论认为,以英国为代表的“内部市场”改革做法显得“过于有野心”,一旦医院管理者得到自主权而没有强有力的监督措施和科学的激励机制,他们就会有明显的可能利用自己的职权来增加收入,而不是服务于为所有需要的人提供医疗保健服务的公共目的,公平性和可及性往往是医院自主化经营的首要牺牲品[5]。1.1.2美国。美国最早的公立医院是为穷人建立的救济院,是收留那些无法承受房屋、食物和医疗卫生费用的人的主要机构[6]。公立医院的快速扩张在20世纪30年代最为突出,这些医院是当时城市中卫生服务的主体,主要是为没有任何医疗保险的弱势人群提供安全网服务[7]。20世纪70年代,许多公立医院由于预算紧缩,遇到财务困难的问题,这给私立医院的发展提供了机会[6]。美国公立医院改革的主要措施集中在治理和补偿机制方面。在治理机制改革上,适度扩大医院自主权,由自主化改革转向独立法人的公共实体治理,政府通过公共实体的董事会对医院经营保持一定的控制权。在补偿机制上,拓宽医院补偿渠道,并改革支付方式,通过疾病诊断相关分组预付制控制医疗费用上涨。选择这样的改革措施与美国崇尚自由市场和竞争有关。但美国政府始终将为弱势人群提供基本医疗卫生服务作为公立医院的主要职能,并建立了国家安全网医院,为其提供免费或是廉价的医疗服务。

1.1.3 德国。

德国卫生体系的形成可以追溯到1883年德意志帝国第一任首相俾斯麦的改革[8],其指导思想是把公众健康作为国家利益。德国公立医院的重点在于提供重症及疑难杂症等医疗服务,不承担门诊服务,门诊服务由私人医疗机构的全科医生和专科医生承担。德国公立医院改革的直接动因可以归结为医疗费用增长过快[9],改革重点是建立医疗合同关系和费用支付机制,目的是提高供给者之间的竞争程度和患者对服务提供者的约束能力。

进入21世纪,德国公立医院面临的主要问题是床位数和三级机构过多,效率低下,费用过高,经营状况不佳[10]。改革的重点是对公立医院实行公司化管理的治理机制改革。改革后,虽然政府不直接管理医院,但是通过医院董事会,政府仍然拥有决策权。另外,政府逐步将门诊服务和住院服务进行整合,增加患者和医院的责任来控制不断上涨的医疗费用。在监管机制上,政府通过加强立法和对社团行为的监控,引导各种行业协会进行监管,并对医疗市场的投资和市场准入、医疗保险机构与医院之间的价格合约、费用支付机制进行严格控制。

1.1.4 新加坡。

新加坡医院的建立可追溯至其英国殖民时期。1819年成立了第一所综合性医院,服务对象是英国殖民官员和军队。从20世纪50年代开始,政府开始建立公立医院,由国家税收支持提供免费服务。受到医疗费用上涨和人口老龄化的压力,政府在20世纪80年代开始转变政策,公立医院改革就一直未停止。20世纪80年代中期开始,改革重点在于公立医院公司化改造和促进医院之间的竞争。政府通过推出全国医疗保健计划,鼓励患者自由选择医院,促进市场竞争并主张赋予医院管理者更大的自主权,以提高医院效率。随后政府开始对所有公立医院进行公司化改革,改革后医院所有权仍属于政府。经过这些改革,公立医院被认为具有过分的趋利行为,并加速了费用上涨,政府重申对医院的指导和干预,强制规定医院收入上限,为各类医疗服务设定患者日均费用等,超过费用限制的医院获得的政府补助会相应减少,医院在购进昂贵的技术和引进新的临床专科之前必须得到政府的批准。通过这些干预方式,防止服务的过度供给,抑制不必要的需求并最终控制成本。20世纪90年代后期,政府开始采用更加精细的工具强化对医院进行控制,改革重点放在资源配置、医院认证和为患者提供信息上[11]。如将单个的公立医院重组为两大医院集团,促进规模经济,协调、规划和配置资源,建立患者转诊制度,采用病历组合的费用支付方式等。

1.2 俄罗斯、波兰为代表的中东欧转型国家

20世纪80年代末以来,中东欧国家经历了以经济改革和意识形态转化为主要特征的急剧社会转型,传统的计划经济体制被市场经济或过渡的市场经济体制所替代[12]。在转型过程中,这些国家经历了完全自由化、市场化的改革后,均面临着发展停滞或衰退、通货膨胀、财政赤字等一系列经济难题,促使这些国家从忽视或否定政府的作用,向强化政府干预转变[13]。在上述宏观经济体制变革影响下,这些转型国家的公立医院改革也经历了扩大经营自主权等“放权”的过程,如今进入重新定位政府职能,强调政府对公立医院干预的新阶段。由于经济转型和卫生体制的相似性,这些国家的政策选择和经验教训,对我国公立医院改革具有更加现实的借鉴意义。

1.2.1 俄罗斯。

20世纪初,第一次世界大战、内战以及随后的饥荒对前苏联卫生服务体系造成了灾难性后果,摧毁了大量的基础设施,对公立医院的发展也造成了极大的破坏。1918年,前苏联人民健康委员尼科莱·萨马什科(N.A.Semashko)阐明了卫生保健的理念,即通过建立全国统一的卫生体系为全民提供免费的保健、治疗、康复和预防等卫生服务,该模式也被称为Semashko模式。1928年,当时的苏维埃政府制定了第一个五年计划,为工人和农民建立了联合诊所,将医院、药房和其他卫生机构国有化,这一时期是增加公立医院的病床数和医务人员数量[14]。1991年,前苏联的解体带来了重大冲击,计划经济突然崩溃,政府大幅减少对公立医院的投入,同时公立医院低效率和服务质量低下的问题也日益突出。俄罗斯主要围绕着分权和筹资等方面进行卫生体制改革,如地方政府分权,扩大医院和联合诊所管理者的自主权,提高医务人员收入等措施,以应对当时的卫生危机,但是并未达到预期的效果。最根本的一个原因是政府对卫生服务体系的投入严重不足,新经济体制分权化的改革让各大区迅速走向独立,中央制定和推行卫生计划的权力被大大削弱。地方分权造成资源在各区之间分配不平衡。普京总统上台后实行了一系列集权化的改革措施,通过任命自己的代表管理新的地区联合体,而每个代表任命副职管理卫生事务和制定卫生政策,间接地实行垂直管理。还通过合并政府部门,统一卫生服务管理职能,增强卫生问题处理的协调性。推行医药分离,优化公立医院资源配置,加大对基层公立医院的投入等。

1.2.2 波兰。

波兰公立医院的建立和发展以1945年和1989年为分界点,主要分为两个阶段。一是1945~1989年,在卫生体制上沿用了前苏联的Semashko模式,建立了覆盖全国的免费卫生服务提供体系,公立医院占主导地位,并由国家财政负责筹资责任。建立职业卫生诊所,并将卫生部更名为卫生和社会福利部,实现卫生服务和社会服务相融合。二是1989年之后,波兰建立多党议会民主体制,由原来的计划经济转变为市场经济。在卫生领域,引入强制性健康保险,公立医院的筹资渠道由单纯依靠国家财政,转变为由健康保险筹资为主、国家财政为辅,同时开始对医疗服务体系进行重组。但是,对公立医院的产权改革尚未真正触及,只对少数公立医院进行了公司化改革,其所有权仍归地方政府。公立医院的改革重点在于简政放权、进行医院补偿机制、人事分配制度等一系列内部治理改革[1]。

1.3 印度、南非为代表的发展中国家

1.3.1 印度。

印度1949年通过的第一部宪法规定,所有国民获得免费医疗服务。因此,印度政府通过公立医院形成的网络体系为全民提供免费的基本医疗服务,特别是对占人口总数29%的贫困人口[15]。印度卫生服务的筹资模式沿袭了英国体制,由政府直接举办公立医院,并通过税收提供财政补偿。1990年以后,随着人们医疗服务需求不断增加,公立医院提供的服务逐渐不能满足人们的需求,不断上涨的医疗费用负担日益沉重。政府进行了使用者付费(user fee)的改革,如增加挂号费,部分化验项目和部分药品收费,以控制医疗费用,同时,制定相应的法律法规、标准、考核和评估程序,加强对公立医院的监管和评价。1.3.2南非。20世纪初期,南非的医院以军人和民间医院为主。20世纪40年代,南非逐步建立了统一、全面、国家资助的卫生服务体系[16]。随后,卫生服务体系划分成公立医院和私立医院,公立医院主要为穷人和没有医疗保健计划的人群服务,而私立医院主要为那些年轻的和有工作的富裕人群服务[17]。20世纪80年代之后,南非医疗服务利用的不公平现象引起重视,政府开始实施改革。一是补偿机制改革,通过改革卫生经费的筹集机制,使得各地以更公平的方式分配卫生资源。拓宽公立医院筹资渠道,增加了使用者付费和社会医疗保险。二是建立以法律为基础的监管机制,减少不公平性,如控制药品价格和加强对医疗机构的控制和管理,使没有保险的人也能够获得基本医疗卫生服务。三是鼓励公私合作,促进私立部门参与医疗服务的提供,从而使更多的人获得医疗保健服务,提高服务提供的质量。

1.4 中国香港地区

香港早期的医疗服务主要由慈善机构提供,1872年香港建立了第一所私人慈善医院[18]。1964年,香港当局发布白皮书,提出“直接或间接向不能从其他途径获得医疗服务的广大市民提供低廉或免费的医疗及个人健康服务”。1990年香港正式成立医院管理局(简称医管局),对香港的公立医院进行统一管理,私立医院则由卫生署管辖。两者统一接受香港特别行政区卫生福利局管理[19]。在治理机制上,医管局作为公法人负责管理和掌控公立医院,使政府所有权、对公立医院的决策权以及经营管理权分开,理顺各方的权责关系。政府控制总预算、收费水平,并作政策性指导。任命医管局董事局成员,其他决策权归医管局。医院管理者在财务、人事和日常管理上拥有更多的自主权。在补偿机制上,改革后的医管局按照人口数量及辖区人口的健康指标来分配设备、人力等资源,使各个医院的医疗技术水平均衡发展,促使居民在患病时根据方便原则来选择医院,而不是倾向个别水平较高的医院。香港公立医院改革,政府自始至终都发挥着主导作用。一方面在财务、人事和日常管理上使医院管理者拥有更多的自主权,成为自我管理的法人实体[20],另一方面,政府控制公立医院的总预算和服务价格,通过任命医管局董事局成员及行政总裁,参与对公立医院的重大决策。

2 公立医院发展改革面临的主要问题

2.1 政权和执政理念的改变从根本上影响公立医院改革政策的连续性和稳定性

虽然各国公立医院面临着相似的改革动因,即解决医疗费用不断攀升带来的压力,缓解居民对医疗体系绩效不满的情绪,但改革时机和特定政策的选择则主要是由政府意识形态和执政理念决定的。不同国家的政府、统一国家不同时期的执政党都有着不尽相同的执政理念。同时一个国家的社会文化传统和价值取向也不尽相同,并且在不断发展变化。例如20世纪80~90年代欧洲右翼政府在社会政策方面实行激进主义和新自由经济政策,在取消重要领域的进入壁垒、放松行业管制和国营企业私有化的大背景下,公立医院改革倾向于在增加竞争、扩大选择权及供方多元化等方向进行。近年来,部分欧美国家左翼政党执政,则更倾向于公共管理和医疗服务系统一体化建设[21]。由此可见,政府的意识形态和执政理念在公立医院改革方向和策略上发挥着重要的作用。政权更迭以及为争取选民的需要也往往造成改革措施循环往复,这种现象被一些学者比喻为“旋转门”,影响了公立医院改革发展政策的连续性和稳定性。

2.2 政府预算危机和医疗费用快速上涨的矛盾削弱了对公立医院的投入和补偿

欧洲很多国家以公共事业的高福利著称,但当前以医疗费用为代表的公共事业费用的快速上涨和经济危机给政府预算带来了沉重压力。一方面,高福利制度使这些国家政府长期负债,财力有限;另一方面,不断更新的医疗技术和居民医疗需求的日益增加造成费用不断攀升。为降低赤字,许多国家政府下决心通过改革抑制财政支出过快增长,大幅削减了包括医疗、教育、养老等多项公共服务的开支,在公立医院方面则表现为政府预算投入逐渐减少、对公立医院的医师、护士进行裁员以及削减了贫困人群医疗救助等福利政策的预算投入等。这种改革不但制约了公立医院发展,还带来了更大的政治风险,2011年英国和美国均爆发了大规模示威游行,人们高举“向削减预算说‘不’”和“保护公共服务”等标语反对政府削减公共服务预算。

2.3 公立医院服务体系建设难以适应医疗服务需求和服务模式转变的要求

目前,全球几乎所有国家及地区的人口结构都趋于老龄化[22],高血压、糖尿病和冠心病等慢性病患病率和死亡率逐年上升,疾病谱变化使疾病负担日益沉重、住院日延长、住院费用增加。传统的“以治疗为中心”的医院诊疗模式必将带来资源大量消耗和费用攀升。实际上,大部分愈后观察和康复都可以在社区或家中进行,不必占用成本较高的医院资源,这就要求公立医院的诊疗服务理念从传统的“以治疗为中心”向“以保障健康为中心”转变,目前许多国家在服务体系建设、服务方式及适宜技术应用等方面缺少宏观系统的设计。人口老龄化和疾病谱变化对公立医院服务体系的连续性、协调性和整体性提出更高要求。

2.4 选择适宜的公立医院治理机制成为挑战

随着现代管理日趋科学化和精细化,管理理念在很多公共服务机构中被广泛应用。现代管理理念认为,对一个机构或组织,好的治理应包括清晰的目标、相互制衡的权责关系和有效的激励约束机制。为增加公立医院活力、提高运行效率,治理机制改革成为很多国家公立医院改革的重要内容。公立医院重构治理结构,以改变在传统的行政治理机制下政府和公立医院权责利不明晰,代表政府实行出资人职责的办医主体缺位,公立医院缺乏有效激励和约束机制,决策和管理过程不够灵活、没有动力和压力提高效率和质量、对需方的反应迟钝等问题。从国际经验来看,治理方式改革可以有效增强医院活力,但也面临一系列问题和挑战,如公司化和民营化的治理模式可能会过度地引入竞争,使医院行为趋利化,忽视服务提供的公平性和可及性,带来医疗费用上涨和弱势人群服务可及性下降等[23],需要改革部门高度重视。

2.5 政府对医院的监管职能需进一步加强,补偿机制有待完善

在许多国家及地区公立医院的监管面临碎片化的现象,监管的主体和内容重复设置,存在偏重于对医院的结构和规模等投入性要素的准入、监管方式单一的问题。政府组建起全面、有效、灵活的公立医院监管体系并在其中发挥主导作用的职能未能够完全发挥。同时政府对公立医院的补偿方式虽然有多样化的趋势,但根据各种补偿方式对公立医院激励约束作用的优劣特点,相对完善的混合支付机制尚未形成,对公立医院行为的控制力度不足,投入的资源利用效率不高。

2.6 私立医院的发展对公立医院构成竞争压力

当公立医院受到财政预算不足等多方面因素限制,无法满足人们日益增长的多元化医疗服务需求时,拥有大量资金的民间财团则进入医疗市场,建立私立医院[1]。这些医院属于非营利性的财团法人,也可获得税收减免、医保定点等待遇,加之实行企业化的管理体制,建立有效的治理结构和激励机制,引进现代化的医疗技术和设备,提供人性化的服务,大大提升了医疗服务质量。这些私立医院接受专业人员的管理,能够自主决定投资计划,对于患者的需求反应更加迅速和灵活,通常和公立医院在同一市场中竞争,对公立医院发展形成了压力。

3 对我国公立医院发展改革的主要启示

3.1 公立医院作为实现政府职责的一种制度安排,必须坚持促进公平性、维护公益性

各国公立医院改革发展是政治、经济和卫生体制需求变化等不同因素综合作用的结果,但公立医院体现政府公益性制度安排的职责始终是清晰、明确的。一方面,从公立医院起源和发展来看,其始终担当着维护贫困人群基本医疗卫生服务利益的角色,保障基本医疗卫生服务的公平性;另一方面,公立医院带动了医学的发展、承担培养医护人员的职能,在确保居民获得适宜的、高质量医疗服务方面有着特殊的地位和作用。国际经验表明,无论是强调竞争还是合作、放权还是收权,公立医院促进公平性、维护公益性的根本特征始终没有动摇,改革的根本目标是保障安全、质量的前提下,控制成本、提高效率、最大程度地满足群众基本医疗需求。把握这一根本理念有助于确定我国公立医院改革的基本方向和价值基础。

3.2 加强公立医院改革的顶层设计,全面协调推进公立医院综合改革

从国际经验来看,各国的服务体系大多成熟且稳定,公立医院改革重点多为如何控制成本、增加效率、提高质量等具体措施上,很少在服务、筹资、监管体系上进行大幅度调整。而在我国,公立医疗机构虽然具备了一定数量,但其结构、功能需要进一步明确,任何单一领域的渐进式改革难以独立完成,需要加强顶层设计,全面、系统、科学地统筹推进公立医院综合改革。要从公立医院的本质属性及其运行规律出发,建设层次清晰、分工明确的医疗服务体系,明确各级政府、同级政府不同部门之间、政府与公立医院之间、公立医院自身权力、责任和义务的配置,理顺治理、补偿和监管机制的相互关系,合理设置服务体系中的分工、合作与竞争关系,实现管理权力集中、加强服务体系规划、确保监管机制有效、建立供需兼顾的补偿机制。

3.3 合理布局医疗服务体系建设,促进不同层级和不同类别医疗机构的发展

老龄化和健康需求的改变是各国共同面临的问题,建立布局合理、分工明确、协调连续的服务体系是也是国际上公立医院改革的重要目标。目前我国各级政府举办的公立医院缺乏明确分工,造成了不同层级机构上交叉重叠、整体效益低下,更无法满足适应现代医疗需求的连续性医疗服务。因此,在今后的公立医院改革中,应在国家、省、地市三级均开展公立医院规划设计,明确不同层级举办的公立医院定位。同时,建立严格转诊制度,在公立医院体系内部应强调分工,加强公立医院与社区卫生服务机构纵向联系或整合,公立医院与私立医院间强调合作的同时有序竞争,从而促进不同层级、不同类别医疗机构协调分工、共同发展。

3.4 科学制定政府对公立医院的补偿范围和方式,切实落实政府补偿责任

国际上,政府筹资是公立医院最主要的补偿来源,仅在补偿方式上有所区别,这样的制度安排从经济上保证了公立医院社会功能和职责的落实,避免公立医院为寻找筹资来源带来的趋利行为。从国际经验来看,通过财政预算的方式对公立医院固定成本进行补偿,能够从总量上对固定成本进行限制,避免对公立医院产生过度扩张的激励,有利于控制公立医院开支和费用过快上涨。目前我国政府对公立医院补偿既有数量不足,也有补偿范围和方式不合理的问题,虽然在此次中央医改文件中明确要求政府应承担公立医院基本建设和大型设备、学科发展、离退休人员和政策性亏损以及承担社会功能等六类政策投入,而实际情况是政策在大部分地区没有得到落实,公立医院的实际政府补助仍不到10%,因此,应科学研究补偿范围和方式,切实落实政府补偿政策,确保公立医院的公益性质。

3.5 构建权责关系明晰和权力有效制衡的公立医院治理机制

治理机制改革受政治、经济、社会环境以及政府治理能力影响,有自主化、公司化和民营化等不同类型,其核心是合理划分政府与公立医院权责、明晰治理结构。目前,我国部分地区也在探索公立医院治理方式改革,应对治理机制改革中的各种问题和挑战应给予高度重视和清晰判断,尤其对通过治理改革导致所有权变更的情况给予关注。在今后我国公立医院治理机制的改革中,我们应进一步从明确办医主体、合理划分所有权和经营者职权、建立有效的管理者激励约束机制等方面,探索构建适合我国的公立医院治理方式,实现责权清晰、管理有力。

3.6 构建分工明确、统一协调的监管机制,加强公立医院监管

国际上监管机制改革有两个主要方向,一是加强与公立医院监管有关的政府不同部门之间的整合和协调;二是加强政府对其他非政府监管主体的干预、指导和管理,形成监管合力和有机整体,共同构成公立医院监管体系。我国公立医院监管存在着监管体制不健全,基本医疗保障管理约束能力不足,医院运行和发展缺乏有力的外部制约等问题。应有效整合分散在政府不同部门和不同司局的监管职能,履行全行业管理职能。同时重点加强医院经济运行监管,严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为,控制特需服务规模,开展公立医院财务监管和审计监督。建立社会多方参与监管制度,充分发挥行业协会、专业机构的作用。

3.7 加强以预付制为主的混合支付方式改革,促进公立医院良性发展

国际经验表明,预付制支付方式,尤其是按疾病诊断相关组付费和总额预算制,可以达到控制公立医院成本和适度激励的双重目的,为适应不同公立医院的需要,也可采取多种预付制支付方式混合或与后付制支付方式混合的形式。在我国,支付方式改革逐渐成为改革以药补医机制、促进医院良性发展的有效实现方式,很多地区公立医院尝试开展按病种付费、按人头付费、总额预付等支付方式,在这方面,国际上有很多成熟的研究成果和实践经验,应充分吸收借鉴,以加快我国支付方式改革步伐。

3.8 为私立和民营医疗机构发展创造条件,促进不同所有制医疗机构间的分工合作和有序竞争

分布式电源定价国际经验及启示 第10篇

分布式能源具有能源高效利用、节能环保的优点,已经成为各国能源发展的重要模式。发展分布式能源有利于我国转变能源发展方式、调整能源结构、提高能源利用效率、实现低碳能源发展,将是今后我国能源工作的重点之一。但是目前,我国分布式电源的定价机制还不够合理,价格体系不完善,不利于从价格机制上促进分布式电源的发展。因此,设计合理的分布式电源价格体系和价格机制,以保证电价的合理性,对推动我国分布式能源的发展,实现节能减排的战略目标具有重要意义[1]。

分布式能源价格机制主要包括发电上网价格机制、分布式能源接网价格机制、分布式能源备用价格机制以及分布式能源补贴价格机制。本文介绍了国外典型国家分布式发电的价格机制情况,结合我国分布式能源和价格情况,提出了在我国促进分布式能源发展的价格机制建议。

二、分布式能源定价的国际经验

(一)分布式能源发电上网价格机制

1.美国

美国在1978 年颁布的公共事业监管法中,规定向分布式能源的购电价格要基于各公共事业公司的可避免成本“avoided cost”(通常为在批发市场的平均购电价),并由各州公共事业监管委员会在联邦的指导规则下制定。接入电网的分布式能源必须要满足公共事业公司对电能质量标准、入网标准和安全标准。

近年来,随着净电表(Net Metering)的安装数量不断扩大,各州开始要求公共事业公司采用“净电表”的方式与分布式可再生能源进行结算,即分布式可再生能源向公共事业公司的售电价格等于其向公共事业公司的购电价格。但是,为了保证公共事业公司的合理收益,一些州限制了按照“净电表”的机组类型,如加州要求按照“净电表”的机组只能为风力和太阳能机组[2]。

笔者对美国43 个联邦州的净电量结算政策进行了研究。初步研究表明,美国净电量结算政策只针对用户自发自用的情况,即分布式发电所有者与用户是同一法人。没有应用于第三方投资、建设和运营项目的案例。政策内容不是简单地“一刀切”,而是制定了详细的实施细则,对采用净电量结算方式的分布式发电技术类型、装机规模及所辖区域内允许执行该政策的装机总规模等方面都进行了严格限制。

一是从适用技术类型看,鼓励高效清洁能源。主要适用于风电、光伏发电、生物质发电等分布式可再生能源发电,以及清洁高效的小容量冷热电多联供项目。

二是从用户装机容量看,限制规模。大部分联邦州规定居民用户装机上限为25k W及以下,非居民用户装机上限为1MW及以下。

三是规定执行该类政策机组的总装机规模。实行净电量结算的总装机规模普遍不超过本网最大供电负荷的1%,并对间歇性电源如风电的总规模也有明确限制。

四是从净上网电量结算价格看,鼓励自用。8 个州要求电力公司按照批发电价向用户支付净上网电量电费,10 个州规定净上网电量无限期转计入下期账单,11 个州规定将用户净上网电量归零,也就是电力公司无偿获得用户的净上网电量。

五是在收取备用费方面,各州做法存在差异。例如,密歇根州要求装机容量超过150k W的用户支付备用费,北卡罗来纳州对20k W以上的居民用户和100k W以上的非居民用户征收备用费,俄勒冈州对所有净电量结算用户免收备用费,加利福尼亚州对商业用户免收备用费。

以加州为例:电力公司对以自用为主的光伏发电、风电和沼气发电实行净电量结算,要求装机容量不得超过1MW,实行净电量结算的总装机容量不超过电网最高负荷的5%(1996 年为0.5%,2006 年、2010 年分别提高到了2.5%和5%)。用户净上网电量主要采取逐月滚动抵扣用电量的方式,不与电力公司发生支付关系。对于用户12个月以后的净上网电量,2010 年以前是采取自动清零的做法。2010 年,加州政府通过立法,决定对用户12 个月后的净上网电量给予经济补偿(目前电价标准正在制定中)。从2011 年开始,用户可以选择,一是将净上网电量所代表的电费继续无限期计入下月,二是按照政府确定的电价标准卖给电力公司。如果用户没有做出明确选择,则电力公司将无偿获得用户的净上网电量。

2.欧盟

欧洲分布式能源的上网电价机制主要包括净电量计量机制(Net metering)和固定电价机制(Feed-intariff)。

净电量结算机制即当用户电源的发电量大于其用电需求时,可以向电网售电;当用户电源的发电量不足以满足自身用电需求时,可以向电网购电。在欧盟15 国中,有4 个国家(比利时、丹麦、希腊和意大利)形成了净电量结算机制。

净电量结算机制有两种具体的方式:一种是简单的净电量计量机制(Simple Net Metering),即用户向电网注入和受入的电量可以抵消,用户可以将多于自身需求的电量存入账户,只需支付净用电量部分的电费。但是用户不会被支付向电网售电的相应费用;另一种是净结算机制(Net Billing),用户注入电网的电能和从电网受入的电能按照各自不同的价格进行结算。

固定电价机制要求电力公司必须在承诺的时间段内,以公共权利机构设定的费率购买经营区内可再生能源或CHP的电量。固定电价通常包含高于市场价格的额外补贴。对于不同的技术(风、太阳能、CHP等)制定不同的电价水平。对于新增装机,固定电价的水平是逐年降低的,以激励生产成本的降低。

在欧洲,固定电价机制是支持分布式能源发展的主要机制,目前在EU-15 的12 个成员国中得到应用。其中,德国的固定电价体系在促进发电投资和可再生能源发展方面非常成功。在2000 至2004 年间,固定电价法律使德国相应类别的可再生能源装机翻了不止一番。该系统的设计非常周到,对于8 类主要的技术,随时间和技术发展的不同设置了不同的费率[3,4,5,6]。

3.日本

日本传统的十大电力公司都出台了收购新能源及自备电厂剩余电力(分布式能源电力)的合同范本,规定了收购分布式能源电力的限定条件,购入价格,适用时间等。

日本十大传统电力公司形成了针对分布式能源(除太阳能)的剩余电量制定了较低的价格,这使日本分布式能源的余电上网电量非常低。

对于利用太阳能的分布式能源,日本于2009 年8 月28 日正式实施《关于促进能源供应企业扩大非化石能源利用及提高化石能源利用效率的法律》(简称《能源供应结构高度化法》),并以此为依据,2009 年11 月1 日开始面向太阳能发电实施高于市场2 倍的价格收购用户剩余的太阳能电力,即日本开始实施固定价格制度(FIT制度)。

FIT的主要内容是10 大传统电力公司根据政府定价全额收购用户剩余的太阳能电力。该制度明确了剩余太阳能电力的回购主体(10 大传统电力公司,不包括PPS等电力企业);回购对象(“住宅用户”与“非住宅用户”的太阳能剩余电力);回购价格(现行价格的两倍,向“住宅用户”与“非住宅用户”的收购价格分别是48 日元/k Wh、24 日元/k Wh);回购期间(10-15 年);回购费用的转嫁原则(由电力用户而非全社会均摊的原则)等。[7]

(二)分布式能源接网费用机制

国外分布式能源的接网费用机制包括三种形式:浅收费机制(Shallow charging)、深收费机制(Deep charging),以及混合的收费机制。

浅收费机制指用户仅仅支付接入特定电压等级电网的设备成本,而不负责由于该用户接入引发的加强网络其他部分的费用。浅收费机制通常与系统使用费配套,两者共同用于补偿加强网络的所有成本。通常来讲,采用浅收费机制的国家总的来说具有较高的分布式能源比例。

深收费机制指接入的发电厂支付接入电网的所有费用,包括与电网直接连接的线路,以及加强接入点以外网络所发生的费用等。深收费机制的收费标准通常在配电网运营机构和分布式能源商之间进行协商。

混合的收费机制介于浅收费机制和深收费机制之间,一般分布式能源商需要支付加强上游电网的部分费用。

其中,深收费机制是目前应用最广的分布式能源接入机制。美国各州对于分布式能源都采用“深收费”机制。例如,加利福尼亚州的“21 规则”中规定,分布式能源的所有者负责对其所需的互联设备进行投资,同时还要承担所有为了并网而进行的配电网的投资,包括配电网改造、运行和维修的成本;为了并网而新安装的配电网设备的运行和维修由电网公司负责,电网公司需要将为该用户进行的配电网投资于为其他用户并网而进行的投资相离开。所有的该用户的并网成本都需要在并网合同中体现。

日本的十大电力公司对分布式能源的接网费用规定如下:一是接入电力系统的并网设备的投资,原则上由分布式能源业主负担;二是接入电力系统的必要装置及电表,属于分布式能源业主所有,其费用由分布式能源系统的业主负担。三是伴随并网产生的电力公司设备改造而产生的费用由分布式能源业主负担。

在15 个欧盟国家中,有8 个国家采用“深费用”机制,而仅有4 个国家采用浅收费机制,其余3 个国家有些采用混合的收费机制。其中,荷兰对于10MVA以下的电厂采用了浅收费机制,因此发电企业不需要支付加强电网的费用,配电网络运营机构和分布式能源企业之间也不需要进行谈判协商。同时,在监管机构的网络规则(Regulator’s Network Code)中规定了接入费用,设立了一系列标准的接入类型。每个新电厂需支付其所属类别的平均价格水平。在这种机制下,每个项目都能采用一致的标准。对于10MVA以上的项目,荷兰采用深收费机制。

(三)分布式能源补贴机制

国外分布式电源补贴政策主要包括初始投资补贴和基于电量的电价补贴两种方式。初投资补贴政策在项目建设阶段给予一定比例或额度的投资补贴,多用于市场规模较小的发展初期。固定电价补贴政策在项目运行阶段对发电量或上网电量(自发自用电量)给予补贴,以实际电量作为补贴发放标准,可直接鼓励多发绿色电量,多用于市场规模较大的发展成熟期。初投资补贴政策和固定电价补贴政策通常按照一定的项目收益率(基本为8%-10%)确定补贴标准,因此,一般不允许单个项目同时享受这两种政策,避免过度激励。从世界范围来看,电价补贴政策应用范围最广,也被证明是最为成功的激励政策。

德国2000 年开始实施固定上网电价政策,是该政策的倡导者和代表性国家。实际上,德国自1990 年就开始实行固定电价,但是由于电价水平低,对产业的促进作用不明显,直到2000 年,德国颁布《可再生能源法》,其主要特点是“固定上网电价”政策。根据此规定:一是电网公司全额收购光伏发电上网电量,并以0.506 欧元/k Wh的价格支付给开发商上网电价;二是在固定的时间范围内(20年),享受固定的上网电价;三是新建光伏发电的上网电价每年按5%递减,直至德国的累积安装量达到350MW;四是成本均摊,高于常规电价的部分在全部消费者中均摊。该法案还规定了太阳能发电的运营商承担太阳能电站到电网的接网费用,而电网公司负责电网的改造、升级费用。至此,光伏发电才有了实质性的增长。直到2007年,光伏发电成本有了很大的下降,开发商的投资回报进一步提高,每年的安装量才超过了4GW。从2010 年开始,随着光伏组件等价格的下降,光伏发电初投资下降开始呈现加速趋势,如果继续保持每年5%的降幅,会大幅提高开发商的利润。为了抑制这种情况的发生,德国政府依据电池组件和系统安装成本下降的情况,下调了光伏上网电价,于2011 年3 月做出调整,实行以控制容量规模为目标的浮动电价政策。2012 年德国政府继续完善固定电价的政策,使之与可再生能源市场的发展速度更加匹配。根据德国内阁的协议,从2012 年1 月1 日起,固定电价补贴预计每年下调9%,光伏系统的安装量一旦超过3.5GW的年度限额,每超出1GW将导致补贴进一步下调3%,此调整将于每年的9 月底实行。德国在2012 年《可再生能源法修正案》中首次对补贴的界限进行了明确定义,在其累计光伏装机容量达到52GW的上限后将取消补贴。其年均新增装机容量的目标区间将保持在2.5-3.5GW,直至实现52GW的目标。补贴削减的幅度取决于光伏设备增建的数量,且将每3 个月进行一次调整,以月度减幅的形式实施。从2012 年5 月到10 月期间,每个月的补贴将在月初降低1%。

建立基于新增装机容量的上网电价动态递减机制。为了减缓光伏装机增长过快带来的补贴资金规模的迅速扩大,以及随之带来的居民用电价格的飞涨。2012 年德国进一步完善了光伏固定上网电价机制,建立基于新增装机容量的上网电价动态递减机制,随后进一步将固定上网电价的动态递减频率由之前的年度递减调整为半年递减,并进而调整为每月递减。2012 版《可再生能源法》将固定上网电价递减周期调整为每年1 月1 日和7 月1日,每年最大递减率可达24%。2012 年6 月的《可再生能源法》(修正案)则规定自2012 年5 月1 日起,固定上网电价每月降低1%,超出预期安装容量时,最大每月递减2.8%,具体调减方式如图1 和图2 所示。

三、国外分布式能源定价对我国启示

从国际经验来看,分布式能源定价机制有科学有力的立法保障,灵活务实的可控机制,能够兼顾各方利益,充分调动各方积极性,同时通过简单便捷的管理流程、明确严格的并网技术标准,依托配电网和大电网建设,实现分布式能源的积极、有序、可持续发展。

(一)分布式能源发电上网电价政策鼓励高效清洁、自发自用发展方式,实施年度发展计划,引导分布式电源有序发展

一是国际上分布式能源发电上网不论实行固定电价机制还是净电量上网电价机制,均以鼓励分布式能源高效、清洁化发展,并以自发自用为主的发展方式,价格政策主要适用于风电、光伏发电、生物质发电等分布式可再生能源发电,以及清洁高效的小容量冷热电多联供项目,并对用户的规模进行了限定。二是典型国家均设定了年度总装机规模。德国对光伏发电等可再生能源发电实行上网电价与装机规模相挂钩的上网电价调整机制。上网电价调整机制既反映发电成本的变化,也与市场变化、规划目标、成本控制目标相一致,可实现对光伏发电的“灵活总量控制”。

(二) 以保障接网成本合理回收为目标建立分布式能源接网价格机制

从国际经验来看,不论采用深接入、浅接入或者混合接入机制,均以确保接网成本合理回收,促进分布式和电网协调费发展为前提,即使采用浅收费机制,通常与系统使用费配套,两者共同用于补偿加强网络的所有成本。

(三)优化分布式电源补贴机制,有效促进分布式电源发展

德国等国际经验表明,固定上网电价政策以实际发电量作为激励政策的计量标准,简便易行,具有明确的激励作用。不但可以降低项目检查和审核等管理成本,有利于项目管理,而且更为直接地鼓励多发绿色电量,起到实际的节能减排效果,确保全社会经济成本投入的有效性。

四、结语

我国应借鉴国际经验,尽快制定科学合理的分布式能源电价政策:

一是分布式能源上网电价政策应以鼓励分布式能源自发自用为主,将中长期发展目标与年度计划有效衔接,采用灵活的上网电价调整机制,根据装机规模合理调整上网电价,建立上网电价与发展规模之间的联动机制,实施年度发展计划,保证分布式电源的均衡、有序发展。

二是制定合理的风电、光伏电站、热电联产等分布式电源送出工程电价政策。按照电源、电网同等享受支持政策的原则,合理核定分布式电源配套送出工程的补偿价格。

三是建立以鼓励“自发自用”为主的价格补贴机制和补贴政策动态调整机制。补贴电价应等于分布式发电成本与可替代成本(用户销售电价)的差额。建立根据成本变化情况,动态调整度电补贴额度,激励技术进步和效率提高,降低国家财政支出和社会负担;同时建立年度补贴总额与发展规模联动协调机制。

参考文献

[1]我国分布式能源系统研究[R].国网能源研究院,2009

[2]U.S.Energy Information Administration.Annual Energy Review 2010[R].p.191-208

[3]G.Pepermans,J.Driesen,D Haeseldonckx,et al.Distributed generation:definition,benefits and issues.Energy Transport and Enciroment,2003,1-22

[4]F.Gonzalez-Longatt,C Fortoul.Review of the Distributed Generation Concept:Attempt of Unification[R].Universidad Central de Venezuela,2008

[5]Sotkiewicz,Paul M.Introduction some history and evolution towards distributed generation[R].Encyclopedia of Energy Engineering,2008

[6]Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie.Gesetz für den Vorrang erneubarer Energien 2012[R].zuletzt ge?ndert durch Art.2 Abs.69 G v.22.12.2011

国际经验启示 第11篇

【关键词】核心竞争力;自由港;区位优势;转口贸易;船舶注册

香港虽然城市面积小、自然资源贫乏,却是全球公认的国际航运中心之一。香港建设国际航运中心的经验值得上海学习。

1社会条件和政策基础

1.1城市核心竞争力

香港国际航运中心的建设和发展不是航运产业孤军奋战的结果。由经济结构、政治环境、营商环境、基础设施建设等组成的城市核心竞争力是香港成为国际航运中心的基础和保障。

1.1.1经济结构

香港经济的外贸依存度很高,转口贸易是其主要产业。20世纪90年代以后,香港制造业大量迁徙到内地,香港逐渐建设为世界瞩目的贸易中心、金融中心、信息中心、航运中心和旅游中心。

1.1.2政治环境

香港实行以行政为主导、司法独立、行政机关与立法机关既互相配合又互相制约的政治体制,政府高效廉洁。

1.1.3营商环境

香港法制完备,有独立司法权和终审法院,法律援助制度完善;社会安定、族群和谐,犯罪率较低,劳资关系和谐;背靠内地,是许多跨国企业的地区性总部;税制简单且稳定,来源于香港的收入仅有3项税赋:利得税、薪俸税和物业税;拥有亚太地区最大的融资市场,金融制度完备,金融设施齐全,金融人才充足。

1.1.4基础设施建设

香港港口自然条件良好,航运服务体系完善,船舶融资市场发达,设有航运发展局、运输及房屋局等政府部门对航运相关事务进行规划与管理;香港国际机场多次获评全球最佳机场;道路网络完善,交通工具多元化;香港是亚洲互联网枢纽,电缆对外连接能力居亚洲首位。

1.2自由港政策的特点和作用

1.2.1特点

(1)开放程度高。香港自由港范围包括整个香港地区。一般商品免税自由进出,外国资本可在各行各业自由投资。

(2)功能多、能量大。香港由单一的转口贸易港发展成为经济结构多元化的自由港,并成为国际贸易、金融、航运、信息和旅游中心。香港集各种国际中心的功能于一体,产生巨大的综合效应,形成强大的生产力。

(3)多国多方从中获益。香港为多国多方的经济活动提供有利的环境,并从中获得丰厚利润。

1.2.2作用

自由港政策对香港国际航运中心的作用主要体现在3个方面:

(1)在自由港政策的支持下,香港国际航运业有效利用各种经济资源,形成强大的生产力。

(2)贸易自由、汇兑自由、企业经营自由和市场调节自由为航运发展提供保障。

(3)政府积极为自由港服务,给予经营者高度自主空间,有助其提高整体运作效率。

2香港航运业发展现状

香港提供完善的航运服务,包括船舶融资、保险、船务经纪、验船、维修、仲裁、法律服务等。很多国际知名的船舶所有人都在香港经营业务。

2.1船舶注册

简单快捷的注册和撤销注册程序以及优质标准的服务使香港船舶注册服务极具竞争力。主要体现在:拥有具备资格和富有经验的专业人士,随时可以提供技术上的支援和意见;香港是全球税率最低的地区之一,船舶所有人无须为在海外进行的贸易缴纳利得税;对船员国籍无限制。2004—2008年在香港注册的船舶数量见表1。

2.2海事法律与仲裁

根据“一国两制”原则,香港沿袭原有的普通法法律体制。香港以国际海事组织联系成员的身份,在国际间有关航运公约的议事论坛上发挥作用。此外,按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的规定,香港可以自行制定有关航运的法律。香港的仲裁法相当完备,香港国际仲裁中心于1985年成立。

2.3船舶融资及海事保险

从时区看,香港正处于伦敦和纽约的中间,条件非常有利。香港因此成为国际金融市场全天不间断营业的重要环节。海事保险业务在香港得到不断扩展,国际上主要的保障及赔偿组织均在香港设有代表处或办事处。2000—2008年在香港经营船舶保险的承保人数量见表2。香港设有亚洲船体保险市场,劳合社在香港设有营业点,许多世界性海损理算公司在香港开设永久办事处。

2.4船舶拥有及船舶管理

香港船东会于1957年成立,其拥有、管理或经营的船舶数目超过艘, 以载重吨计约占全球商船总数的8%。许多全球知名的船舶管理公司选择以香港为基地,其中不少公司是国际船舶管理人协会的成员。

2.5船舶代理和船务经纪

香港船务代理和货运代理众多,很多世界知名的船务经纪商以香港作为地区总部。香港的船务经纪商均获得香港船务经纪专业学会及波罗的海航运交易所等组织的认可。

3香港国际航运中心发展经验对上海的启示

3.1发展核心竞争力

上海国际航运中心的建设应充分利用上海金融、贸易和经济发展中形成的一切有利因素和政策。上海现有洋山保税港区和外高桥保税区、港区及物流园区。上海国际航运中心的建设应充分利用保税港区和航运综合试验区的政策基础,并在金融、贸易、财政、税收、外汇管理、船舶注册等方面争取更多的政策支持。政府应积极主动为上海国际航运中心的建设创造宽松的政策环境和有利的经济体制,制定切实可行的、符合实际需要的航运扶持政策。

3.2政府与航运企业紧密合作

香港航运业发展至今已有逾160年的历史,航运机构与政府紧密合作的良好格局已基本形成。显然,加强航运企业与政府机构之间的联系与合作对于上海国际航运中心建设也是十分重要的。一方面,航运企业应主动寻求政府支持,遇到问题主动向政府部门反映;另一方面,政府应当为企业提供沟通和交流的渠道,针对航运企业的实际情况和需要制定相关行业标准和法规。

3.3提升船舶注册和航运安全管理水平

船舶注册和航运安全管理是上海国际航运中心建设的重要内容之一。一方面,按照建设上海国际航运中心方案的规划,深化和推进特案免税船舶登记政策,吸引更多国际航行船舶到上海注册;另一方面,提高海事监管能力和海上事故应急反应能力。

3.4重点发展航运高端产业

上海要成为继伦敦、香港之后的新兴国际航运中心,发展重点应当定位于具有高附加值的航运高端产业。目前,上海港的航运基础设施建设已经达到国际领先水平,但航运软环境建设相对落后。船舶注册、海事法律及仲裁、船舶融资、海运保险等是上海航运业发展的薄弱环节。只有将这些具有高附加值的产业发展起来,才能有效推动上海国际航运中心建设。

3.5充分利用区位和腹地经济优势

住房按揭贷款证券的国际经验及启示 第12篇

一、按揭贷款证券化的重要性与国际模式

我们可以把市场化的住房贷款融资分为两种:一是只依靠房贷一级市场融资的传统模式。由于储蓄和活期、定期贷款都是短期资金, 而按揭贷款是长期资金, 这种融资方式意味着负债资金与资产资金之间往往到期期限的高度不匹配, 资金流动性很差, 而且囿于自吸自贷, 贷款规模上受到很大限制。二是依靠二级市场融资。放贷机构发放贷款, 然后把贷款资金 (组合打包) 以发行证券的形式转售给公开资本市场上的投资者。贷款产权或者未来收益权转移, 放贷机构重新获得融资, 即按揭贷款证券化。

按揭贷款证券化实现了住房贷款从“贷款——贷款回收——再贷款”传统模式到“贷款——贷款出售——再贷款”现代模式的转变, 解决了房贷流动性差的难题;打开了住房贷款与公共资本市场的渠道, 融资来源大大丰富;一般资本市场投资者都是长期投资者, 可以提供稳定长期的资金来源;贷款证券化过程又有“信用增级”, 使金融资本信用风险降低。二级市场的深化发展是现代住房金融发展的总体趋势。在二级市场融资模式中, 又分为按揭银行 (Mortgage Bank) /按揭债券模式和特定交易机构 (SPV) /按揭贷款支持债券 (MBS) 模式, 也称欧洲传统模式和美国模式的二级房贷市场。

Mortgage Bank模式:主要是指房贷发放机构先发放贷款, 然后以全部资产做抵押发行企业债券, 或者只以发放贷款资产 (组合) 的未来收益权为抵押品做担保, 自己发行按揭贷款债券 (Mortgage Bond) 在公开资本市场出售, 从而获得融资。这里贷款资产组合的未来收益权被出售给资本市场的投资者, 按揭银行以此重新获得资金注入, 但贷款资产组合本身产权还是留在放贷者自己这里。债券是放贷机构对投资者的一种债务。在房贷机构破产时候, 投资者对贷款资产组合有优先权利。按揭债券分为不可赎回 (Non-Callable) 和可赎回 (Callable) 两种品种, 主要区别在债券发行人能不能提前要求偿还债券债务, 前者不可以而后者可以。又因前者主要在德国发起, 后者主要在丹麦实行, 又分别称为德国模式和丹麦模式。

SPV-MBS模式:SPV (Special Puipose Vehicle) ——特殊目的机构, 是专指美国、澳大利亚等国家在按揭贷款支持债券 (Mortgage-backed Security, MBS) 市场上为发行按揭贷款支持债券而特别设立的机构。这意味着, 按揭贷款债券是由中间机构代为发行而不是像按揭银行那样由放贷机构自己发行。SPV通常的做法是, 从一级市场“真实”收购已经发放的住房贷款, 打包组合后在公开资本市场发行按揭支持债券获得融资, 原始住房贷款资产组合产权与放贷人再无关系。典型代表是美国的房地美和房利美。但也有SPV只做未来收益担保, 房贷发贷人自己发行按揭贷款支持债券, 譬如美国的吉美利。另外澳大利亚按揭支持债券市场上, SPV是由放贷机构自己设立的信用委托机构, 所以原始住房贷款组合还是没有完全脱离放贷人的资产负债表。设立SPV机构来发行, 主要是形成破产保护机制, 房贷发放机构破产不会连累到按揭贷款支持债券被清算。同时SPV通常有政府信用背景或政府隐含信用对按揭贷款支持债券收益进行担保, 是更强的信用等级, 对投资者有很强的吸引力。但也因此留下隐患, 一旦SPV机构出了问题, 往往必须由政府买单, 这正是2008年9月美国“两房”国有化的背景所在。

二、新兴国家和地区按揭贷款证券化的经验总结

纵观世界上一些新兴国家新地区的实践, 建立和发展按揭贷款证券市场需要以下条件:

第一, 必须有良好的基础条件。这包括发达的一级市场和完善的法律法规制度。在许多新兴国家, 由于一级市场不够发达, 没有保险公司和担保人, 也没有愿意承担风险的投资者。这样按揭贷款证券销售者就必须采取提高信用的工具, 增加了按揭贷款证券化的成本。在抵押转递证券案例中, 投资者不愿意购买那些不能提供借款人历史数据、也不能监督借款人行为的证券。

在许多新兴国家, 由于资本市场不够发达, 投资者很难摆脱现金流风险, 因此不接受长期证券和预付风险。这意味着, 由于各种原因, 按揭贷款的规模和流动性约束都必须达到一个临界值才能实行证券化。在达到这个临界值之前, 实施按揭贷款证券化是不可行的, 也是没有必要的。

有了发达的一级市场, 还要有足够好的法律规章制度。按揭贷款证券法律法规非常复杂, 甚至有些发达国家也没有完整的法律规章制度 (例如德国) 。但是这并不是说法律法规不重要。恰好相反, 新兴国家在描绘按揭贷款证券市场的蓝图之前, 必须把所有的问题都集中起来思考。合适的法律规章框架保障按揭贷款证券化顺利进行。法律框架的建立是一项非常复杂和耗时的工作, 并且经常需要调整。各国历史经验表明, 许多国家在按揭贷款证券化后4～10年才建立起合适的按揭贷款证券法律。

第二, 对按揭贷款证券真实和广大的市场需求。有了一级市场和法规的这两个基础之后, 按揭贷款证券的市场需求有多大, 是影响按揭贷款证券化能否成功的重要因素。如果国内银行整体资金流动性良好, 没有明显的对于新资金来源的需求, 那么建立按揭贷款证券市场就较困难。在许多国家, 通过存款融资明显比从资本市场融资更加便宜, 这也阻碍了资本市场的发展。按揭贷款市场的结构会成为证券化的障碍, 如果按揭贷款市场被几家规模大、流动性好的储蓄机构把持, 那么建立按揭贷款证券市场也会变得困难。中国目前就存在这样的现象。

但从远期来看, 随着经济的发展和资金需求量的增长, 许多银行会逐渐面临来自资本以及资产折现能力等方面的压力, 他们必须学会利用资本市场来融资, 那么通过抵押证券进行大规模融资的需求就会增长。发达国家的历史发展经验也表明, 进行资本市场的建设是非常重要的。发展按揭贷款证券市场必须投入大量精力去进行资本市场的建设, 这个过程会有许多改革, 将大大改善一级抵押信贷市场的市场结构、市场标准以及市场绩效。这个建设过程尽管需要很长的时间, 但即使抵押证券市场还没达到理想的规模效应, 从各新兴市场国家“小试牛刀”的阶段性成果来看, 对一级抵押信贷市场改变的效果已经十分显著。

第三, 选择合适的制度安排。如果前面的条件都能得到满足, 那么下一个问题是如何选择合适的金融工具。从各国经验与教训来看, 当按揭贷款证券市场刚刚起步的时候, 简单要比复杂好。从各国案例看来, 也是简单的工具比复杂的工具更容易获得成功。很多成功的案例是发行抵押债券, 这类工具相对简单, 并且列入资产负债表从而提高了信用。在新兴市场上使用所谓先进但十分复杂的金融工具并不合适。过分复杂的金融工具会增加成本, 让投资者望而却步, 严重降低投资者的需求。当然, 随着市场的发展, 投资工具必须根据贷方和投资方的变化做出调整。

在这里需要强调指出, 许多新兴国家往往把太多的精力放在了机构的建立上。但是, 简单的创造一个机构, 并不能创造出一个市场。与其等待一个完美的发行机构方案, 不如花更多的时间和资源放在市场基础架构的发展上。按揭贷款证券的发行可以早于机构的建立。