建设我国公共财政

建设我国公共财政（精选11篇）

建设我国公共财政 第1篇

一、我国与西方的地方政府对国家经济发展所起到的作用分析

(一) 西方代表-美国的地方对其经济发展发挥的作用。

以美国为典型的西方发达国家, 对地方的管理理论定义为:现代社会存在着多种元素, 这体现在不同人怀有着不一样的价值观, 他们对公共设备的需求程度不同, 因此为了能提供给居民各种各样的公共需求, 地方政府就要对此事负责, 制定一套适合此地区人们的管理体系。依据以上的管理形式, 可以发现美国的地方治理是把给予居民基本的公共用品作为了核心工作, 只有当市场中发生失灵情况时, 地方才起到指引作用, 但在整体的社会中所起到的作用不过就是辅助性的。地方财政部门的主要功能, 就是提供支出、辅助州政府, 具体的作用囊括了普通性费用的给予、教育类的费用支持、交通以及环保等各方面的支出保障, 以上都是公共性的费用支持。

(二) 中国地方对整体经济发展起到的特殊作用。

由于西方国家的市场发展程度较高, 而我国的水平只能算是初级, 还在进行着各方面的改进, 最初的市场经济是计划性的, 后来是通过政府的支持和协助, 从而才走上了市场经济的正常轨道。随后我国又开展了市场体制的改革, 并且取得了显著的成效, 很多专家和学者, 还将我国的市场机制改革, 命名为“北京共识”。这个名称的具体含义是, 肯定了政府对市场的支持和作用, 还指出市场的发展是会受到各种因素影响的, 其还会受到自然规律的限制, 因此市场体制的改善也是要靠政府来辅佐的。依据相关的经济学知识可知, 政府和公司应该是分开的, 他们有各自的管辖领域, 而政府只是在企业不能完成某项公共性任务的时候, 它会发挥其辅助作用, 这是发达国家的市场经济发展形式。而在我国, 这种模式就不适合, 因为市场发展程度还未到达要求的标准, 政府在其中要发挥着关键的指导作用, 在市场条件下, 政府要占据着重要位置。我国政府会分为地方和中央政府, 总政府将这些职能赋予给地方性政府, 地方再通过利用税收等手段, 来对市场发展起引导作用, 促进资源的优化分配, 实现产业的合理化发展, 进而推进整个国家的市场化进程。

二、有关我国地方公共财政建设的研究

(一) 地方财政应负责供应公共用品并促进优化配置。

实现市场机制的完善, 就需要各级地方财政部门的大力配合, 因此就要求加强财政部门的建设, 使其担任起供应公共用品、推进资源合理化配置的职责, 这是提升部门管理水平的关键举措。经济专家W.E奥特斯, 曾在其著名论著中提到, 地方部门应该承担给予公共品的职能美国的Tibout也在其《地方支出的纯理论》里, 提到过地方政府发义务, 为社会大众提供公共用品, 这样才会有助于实现优化分配。我国地方的财政部门具体的职能有: (1) 根据财政情况向居民提供必要的用品; (2) 如果获得补贴应用在基础建设和教育类投资上; (3) 一旦市场不能满足某些产品的给予的话, 就需要政府来提供, 比如社会保障、技术研究等等。

(二) 支持地方政府向社会发放公债来增加资金。

地方向社会发行债券, 意味着政府的财政方面出现了问题, 可能是暂时资金缺乏的状况, 这时就需要财政部门在符合基本规定的前提下, 以保证地方和社会总发展为目标, 制定向社会吸引资金的方式。在西方国家中, 其地方的公债发展水平较高, 比如在日本, 其地方财政部门的公债是总收入的30%, 而在美国更是有很多, 资金充足且规模较大的公债投资公司。但是在我国颁布了相关的法律《预算法》, 在法律中有明文指出, 地方性的财政机关, 没有权力发行公债。因此这也是我国建设的缺陷, 所以要弥补这个漏洞, 积极改善地方政府的职能, 使其具有发行公债的权利, 以保障资本性的给予。

(三) 以扩大税收治理来提升公共财政水平。

经过对先前我国地方改革的工作的研究, 可以了解到, 要通过加强国家的宏观调控, 来提升地方政府的税收管理水平, 由此才能使公共财政水准提高。中央赋予地方税收管制的职能, 而地方又要受到中央的领导, 最后决定权还是落在中央的身上, 以这样的管理模式, 有助于扩宽地方的作用, 还能保障财政工作的有效开展。具体的中央和区域间的税务管制工作操作如下:关系整个社会的征税工作要有中央规划, 然后分由地方去执行, 如果是区域性的税务任务则有本地方政府完成;一旦是具有地方性的收税项目, 则有地方财政部门负责, 然后再报告给中央。

三、结论

通过本次的研究, 详细探析了地方财政建设的问题和建议, 希望能为实际中地方建设工作的展开, 提供有利的参考资料, 当然本文还存在某些不足, 希望今后的学者和专家, 能对此课题做更深入的探究。

参考文献

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完善我国公共财政的基本思路 第2篇

我国公共财政现状及问题

（一）在财政收入方面。1993年的分税制改革，虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累，地区、城乡以及收入的差距已成为制约我国经济持续发展的重要因素。而目前我国个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能还十分有限，人多地少，资源相对贫乏是我国的基本国情。

（二）在政府间的关系方面。1993年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下的各级地方政府职能的界定、收入来源却没有明确规定。在实际操作中，各级政府参照分税制模式，形成了财力层层集中，事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。

（三）改革、发展、稳定对公共财政的影响。一是改革。个人所得税占财政收入的比重会继续提升。当市场体系已经完善，人均GDP达到发达国家水平时，该税种甚至可能成为最大的税种；在支出方面，包括救济、增加就业技能培训的社会救助支出比重会继续提升。二是发展。为降低商务成本，各种经营性收费和规费将继续降低，；随着外贸依存度的进一步提高，出口退税支出在总支出中的比重也将提升，改善资本投入环境的支出，如路、桥、电等的支出可能会进一步增加。三是稳定。由于改革的深化与经济的发展会引起各个层面的利益再分配，导致各阶层的收入差距扩大，这种扩大容易引起社会的不稳定，为使社会稳定而引起公共财政支出结构的变化将是持久的、深刻的。

（四）县乡财政体制现状及存在问题。1994年实行分税制财政体制后，随着县乡经济的发展，财政收支总量不断扩大，各地在制定县乡财政体制时基本上都是按照中央和省的要求，实行分税制财政体制。现行县乡财政体制对维护县乡政权稳定、促进当地经济发展发挥了积极的作用。近年来，随着农村税费改革的开展和深化，取消了一些向农民征收的税费，但由于改革不配套，原来靠收费解决的一些支出转为财政负担，加之财政供养人员增长过快，县乡财政收支矛盾尖锐。特别是改革开放后，多年来积累的一些深层次的政治、经济和社会矛盾逐步暴露，这些矛盾和问题都在财政上反映出来，使县乡财政困难更加突出。一是乡财政运行困难，收支缺口大。二是虚收因素多，收入水份大，部分地区组织收入不合法。三是财政体制不尽合理，乡镇教育体制上划不到位。四是县乡债务包袱重，消化困难，财政风险越来越重。造成县乡财政困难的原因客观上讲是这些地区经济基础薄弱、发展相对较慢等因素，但同时还存在财权事权划分不清、体制不合理、财政供养人员多等原因。

三、进一步完善公共财政的主要思路

完善公共财政体系，就是要通过发挥财政的资源配置职能，提供公共产品，满足公共需要，从而提高政府的社会管理和统治能力；通过运用税收、转移支付、社会保障等手段，发挥财政的收入分配职能，进一步缓解社会分配不公的矛盾，保持社会安定团结，促进政府实现社会平衡职能。

（一）进一步完善公共财政收支体系。在财政收入方面：由于非公经济的持续发展和居民收入的持续增加，财政收入的增长点会体现在个私经济和外资经济的税收以及个人收入所得税方面，因此应通过强化征收引导税收结构的持续优化。在财政支出方面，要持续扩大以下几个方面的支出：一是三农支出。我省近几年已从多方面增加了三农支出，进一步在力度和支出结构上改进。增加三农支出对农民来讲有增收（如种稻直补，改造危房等）和减支（如农村公共设施的建设、农村义务教育、农村卫生体系的建设）两个方面。增收的作用是有限的、定向的，减支的作用是非定向的、无限的，因而今后要着重于减支。二是持续增加对困难群众和的扶助。目前相当多的失地失业农民、农村的五保户、城市中的下岗职工等人群没有得到和或保障标准偏低。这些人群是社会不和谐的源泉。要通过调整财政支出逐步解决这部分群众的生活保障。三是支持落后地区的支出要注意效率。地区差距过大是我省全面实现小康目标的障碍。上世纪90年代初省委省政府通过资金、项目、人才的安排来推动苏中、苏北的发展，但收效并不明显，差距还在继续扩大。而真正意

1义上支持落后地区应是使落后地区获得公平的公共产品份额，即获得公平的教育、卫生、医疗以及有形的公共设施等。

（二）进一步完善县乡财政体制。一是要坚持分税制和财权与事权相统一的原则，科学划分县乡政府的事权和财权；从实际出发，因地制宜地制定体制调整政策，促进县域经济协调发展；有效解决当前乡镇财政管理中存在的问题，保证乡镇政权正常运转，发挥乡镇财政职能作用。二是要完善转移支付增收节支激励机制，使各地公共服务水平相对均等化。进一步加大对困难地区财政的转移支付力度，帮助这些地区减轻包袱加快发展。三是加快县乡机构改革，加大人员分流力度，控制财政供养人员增长。

三、我国公共财政今后的发展方向

(一)明确各级政府在建设公共财政方面的责任和权利

责任不清是我国公共财政建设滞后的重要原因之一，增强政府公共服务供给能力必须明确各级政府的责任和权利。一是进一步规范各级政府的事权和财权。在宪法和1994年税制改革的基础上，将政府间事权，特别特别是涉及公共服务的职责进一步细化，将各项服务的支出责任、管理责任和监督责任明确给特定的政府层级和部门，并在此基础上调整政府间财力分配比例。二是加快完善我国地方税务体系，提升财产税在我国税制结构中的地位和作用，适时制定出台我国不动产产税，为基层财政提供稳定良好的收入来源。三是进一步规范转移支付制度。完善中央转移支付资金分配办法，优化转移支付结构，加强专项转移支付资金监管；完善省以下转移支付模式，探索地方政府之间的横向支付和补充制度。四是建立政府公共服务的评价体系。全面、公正、及时地反映政府公共服务供给的情况，以发挥其监督导向的作用。

(二)坚持城乡统筹，建立城乡统一的公共财政投入机制

这是今后我国公共财政制度完善的关键所在。彻底改变重城市轻农村的政策导向，逐步将公共财政支持的重点向农村倾斜，最终达到向城乡均衡提供公共服务的目的。当前的重点：一是加大对农村基础设施投入的力度。如对道路、大型水利工程、农田防护林体系、农业社会化服务体系的投入等。二是加大对农村基础教育投入。在基本实现义务教育的基础上，重点支持提高农村学校的教学条件，增加对农村职业教育的财政支持。三是加大对农业科技及其成果扶持和推广的力度。四是加大对建立适应农村经济发展信息网络系统的支持力度。五是加大建立农村全覆盖的基本医疗、养老、救助等社会保障制度的力度。

(三)大力增加对公共卫生、环境保护的投入

公共卫生体系、环境保护体系建设滞后已经成为我国公共服务的最薄弱环节。同时，工业化、全球化对公共卫生和环境保护的压力增大。面对巨大的需求，公共卫生和环境保护的供给就显得更加不足。因此，公共卫生、环境保护将成为我国公共财政建设的重中之重。一是加大教育事业投入，尽快将教育投入占GDP的比重提高到4％左右。二是在全国城乡普遍实行免费义务教育，加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，完善和落实教师工资、津补贴制度。支持落后地区、农村地区的职业教育。三是推进城乡医疗服务体系建设。重点健全农村三级卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系，加大全科医护人员和乡村医生培养的力度，抓好重大疾病防治，扩大国家传染病免疫的范围。

(四)进一步完善预算制度，强化外部监督

从1999年起，我国政府开始进行公共预算制度的改革，建立以部门为基础进行编制的部门预算。2007年，又推出了政府收支分类改革和细化预算编制的改革。今后，将在加强对预算的行政内部控制的基础上，按照科学化、法制化、民主化和公开化的方向，强化外部力量对预算的监督。一是促进预算的规范化。明确各预算部门的职责，建立口径一致、统一科学的预算科目体系，以及合理的部门预算分配定额和标准。二是建立起人大、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部多层次的监督制度。实现由传统的行政型监督变为法律监督为主的现代化、多环节的财政预算监督机制，加强各级人大及其常委会对各级政府预算的编制、执行、调整以及决算编制工作的监管和质询。三是扩大公众对预算的知情权、参与权和监督权。建立与预算管理相适应的、透明的政府财务信息呈报体系，及时向公众提供预算执行情况的相关信息。

(五)完善公共服务供给方式，提高供给效率

试论我国政府采购制度的公共财政性 第3篇

政府采购是政府公共财政职能的体现

公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和服务的分配活动或经济活动,它是与市场经济相适应的一种财政模式。政府采购是公共财政职能的具体体现,也是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段,更是政府宏观调控的一部分。在社会主义市场经济条件下,公共财政的职能主要表现在资源配置、收入分配、经济稳定与发展等三方面。

(一)从资源配置作用来看,在市场上,所有的经济主体都是通过成本内部核算和追求利益最大化,使私人产品具有排他性、独占性和竞争性,由此导致市场只能提供私人产品,不能有效地提供公共产品和服务。而社会需求既需要私人产品,也需要公共产品,并且随着经济社会的发展,对公共产品的需求必将越来越广泛。因此需要政府财政承担起提供公共产品和服务的职能,以实现社会资源的合理优化配置。而政府采购恰恰是政府行使资源配置作用的直接手段。

(二)从收入分配作用来看,合理的收入分配包含了经济公平和社会公平两方面。市场机制本身的作用能使以追求自身利益最大化作为行动动机的“经济人”充分发挥其活力、积极性和创造力,实现经济效益,但无法保障社会公平。因此,国家为保障经济社会的顺利运行,必须采取一定措施来校正和改善这种分配不公的生产关系。政府采购就是政府按照公平、正义的原则,从市场上购买公共产品和服务,并将其应用于开展政务活动和向社会提供公共产品。同时还具有扶助弱势群体,进行社会保障,从而调节收入分配,以实现社会正义与公平的作用。

(三)从促进经济稳定与发展的角度看,政府采购也具有重要的作用。在市场经济中,经济稳定包含着充分就业、物价稳定、国际收支平衡和产业结构合理等多重含义。为实现经济稳定和发展,政府需要应用包含政府采购在内的多种宏观经济政策手段作为杠杆,纠正市场失灵、调节财政收入与支出、稳定物价、保护民族产业、维护市场秩序,保证国民经济的稳定增长。

政府采购管理的意义

政府采购虽然并不以盈利为目的,但是作为市场经济的组成部分,也应该要求一定的经济效益,由此来保证公共财政投资的合理、合法性,确保国有资产的保值与增值。

首先,提高公共财政的效益必须从加强政府采购的管理入手。政府采购必须建立公开、公平、公正的竞争环境,以达到降低交易成本,提高政府采购的效益水平,节约资金、提升质量、提高办事效率的目标;

其次,政府采购管理的重要内容就是要确保政府采购的方式、程序以及评价标准,严格执行国家法律法规,使政府采购成为市场经济活动法制化、有序化、规范化的典型和样板,并由此带动整个市场经济走向法制化的进程;

最后,政府采购管理还对政府的依法执政、廉政建设具有极其重要的意义。政府采购中普遍存在着采购主体的有限理性的问题,在采购的过程中由于决策和行为当事人不仅掌握着财政资金,而且作为公共权力的代理人,具有“超经济”的垄断地位,这种垄断地位很容易导致政府采购过程中的行政垄断,并最终导致“寻租”腐败。因此,政府必须加强对政府采购的管理。

我国政府采购管理制度体现了政府采购的公共财政性

我国的政府采购自1996年开始推行,其公共财政性的特性要求我国的政府采购管理之初就要强调“规范为本”。我国的政府采购制度推行时间尚不长,但是我们采购制度的基础打得较为扎实,我国政府采购制度基本可以体现公共财政的要求。

首先,我国政府采购工作所确立的“三公”原则是政府采购公共财政性内在要求的贯彻和体现。

公开透明原则即源于政府采购的公共性,由于政府采购的实质是社会的公共采购,所以,政府采购必须向社会公众负责,接受社会公众的监督,而采购过程的公开透明,则是接受社会公众监督的基本前提。这个公开透明原则包含了我国政府采购的法律法规,采购需求,采购的整个过程都应当公开透明,真正体现了政府采购的公共财政职能。

公平竞争原则是实现政府采购公共财政性的重要保证,也是必要条件。我国的政府采购基于市场经济条件下,应当遵循市场经济的一般要求,始终坚持将竞争机制和竞争的公平性引入政府采购的贯彻落实。

公正平等原则是建立在公开和公平的基础上的,只有公开和公平才能使政府采购得到一个公正的结果。

其次,集中采购方式是政府采购公共财政性的客观要求。

集中采购的方式能有效节约财政资金,提高财政资金的使用效率,体现政府采购的公共财政性。政府采购的集中招标多采用竞争性招标采购的方式,这使政府掌握了选取商品、服务工程的主动权,保证采购质量。同时,由于政府采购数量巨大,集中采购是必然的采购的方式。政府采购不仅是财政支出管理的重要手段,也是国家发挥宏观调控作用的手段之一,采购数额巨大集中采购方式的实施,有助于实现社会总供需的平衡,有助于产业和产品结构的调整,有助于平衡地区间经济的发展。

再次,我国政府采购的法律法规框架体现了政府采购公共财政性规范化的要求。

我国的政府采购制度推行时间并不长,但是在我国政府采购制度推行之初,我们便明确了政府采购制度必须走法制化规范化的道路。政府采购的公共财政性客观上要求政府采购制度必须规范化,并将这个规范化上升到法律约束的层面。《招标投标法》和《政府采购法》的颁布实施无疑是我国政府采购向规范化迈进了一大步。这两部法律对我国政府采购的各个方面作了明确规定。同时还有一些部门和地方的补充性法规,使我国的政府采购法律法规建设有了一个比较清晰的合理的框架体系,使我国的政府采购工作做到了有法可依。

当然,整个政府采购制度的建设不可能一蹴而就,我国政府采购领域需要规范的方面还很多,我们在政府采购法律法规建设上还存在诸多不完善的地方,但是我国政府采购的法律法规建设却做到了步步规范,每一步走得都比较扎实。这都有利于政府采购公共财政职能的实现,体现政府采购的公共财政性。

最后,我国政府采购行政管理机构的设置从无到有,逐渐明晰是我國公共财政改革的具体体现。

政府采购是我国公共财政改革的重要内容之一。以前我国推行的是计划经济体制,甚至没有政府采购这个基本概念。推行社会主义市场经济以后,我国对政府采购的意义认识逐渐深刻,推行了政府采购制度。在我国,财政部门是政府采购的管理部门,各级财政部门都设立了专门的政府采购部门,各级政府还分别设置了政府采购中心来具体负责各地集中采购目录的集中采购执行,这些行政机构的设置从无到有,并呈现逐步细化,逐步完善的趋势。这些都是政府采购公共财政性的客观要求,也是我国政府采购管理体系贯彻公共财政特性的体现。

建设我国公共财政 第4篇

关键词：公共财政体制,改革,困境

1 我国地方公共财政体制建设的发展历程与现状

“公共财政”不是自古以来就有的概念, 而是在经济, 社会转轨而提出的概念。在经过十余年的探索后, 1998年明确提出了“公共财政”导向。而后, 关于建立公共财政框架的要求, 写入了中共中央全会和国家发展计划文件。

从1998年提出的公共财政框架后, 在我国的财政体系内, 积极推进了一系列改革手段, 以求实施公共财政所需的制度创新和管理创新, 技术创新, 其主要内容有:

第一, 实行部门预算改革。部门预算要求各部门在编报预算时, 为了实现和保证预算的完整性要把其掌握的所有政府财力, 包括预算内资金和预算外资金一览无余的全部编入。1999年开始的改革, 几年间与社会主与市场经济体制相契合的部门预算框架已基本构成。改革还纵向延伸, 推动了项目预算滚动管理等。部门预算改革是政府预算编制逐渐向透明、规范、完整、高效、公平方向发展, 明显改善了旧的, 透明度差, 约束力弱的编制状况, 为建设公共财政提供了最首要, 最基础的制度保障。

第二, 实行单一账户的国库集中收付改革, 建立了有利于对财政过渡资金实行全程监督的追求高效运作的国库集中收付制度。从2001年8月起自中央实施的这一改革, 到2008年已经全面贯彻实行, 在所有中央部门及其所属一万多个基层预算单位实施。国有资本经营预算资金, 国家及一般预算资金, 政府性资金全部实行国库集中支付, 并把改革逐渐扩大到部分中央补助地方专项支付资金。

第三, 推行“收支两条线改革”。这些年实行“收支两条线改革”的基本内容是, 行使公权单位的各项收费合罚没收入等, 不再与本单位支出, 福利待遇相挂钩, 而是进入财政专户和归为预算统筹, 执收单位和支出另有预算规范地进行安排, 在此改革过程中, 清理到期政府收费、国有资源性基金收费项目、规范收费基金管理、并且在治理教育乱收费和减轻农民负担等方面获得进展。基本上, 要将政府性基金, 行政事业性收费, 国有资源有偿使用收入, 彩票公益金, 国有资本经营收益, 罚没收入等政府非税收入都纳入了“收支两条线”管理范围。

2 当前财政体制下地方公共财政体制建设的困境与原因探究

2.1 地方公共财政建设所遇到的困境

(1) 地方财政收入相对减少, 并且经常入不敷出, 债务问题严重。

1994年开始的分税制改革, 确定了中央和地方地方政府间的财政关系, 虽然这一举措在短时期有效促进了财政收入的增长, 但分税制改革对地方财政带来的影响, 显然弊端大于收益, 而由此引发的地方财政困境主要表现在地方政府的债务问题。

地方政府性债务是指我国地方机关事业单位及地方政府专门成立的由基础设施型企业为提供基础性, 公益性服务直接接入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务, 类型主要分为直接债务, 担保债务和政策性挂账。地方债务情况的信息来源有两个:一个是审计署提供的数据, 一个是国际组织的评估。

(2) 财权与事权不对称。

分税制是在中央和地方各级政府之间划分各自事权的基础之上, 按照税种划分收入和支出范围和管理权限, 实现收支挂钩和分级管理, 自求平衡的财政管理体制。自1994年起开始的分税制改革确实起到了这样的作用, 深入贯彻落实了“收入大头在中央, 支出下流到地方”的分税制改革理念, 但是, 从地方收入来看, 在原来体制下地方政府长期培养起来的主要财源, 面临着收入增长难度加大, 财源弱化的困境。分税制则把收入多, 增长快的税源划给中央, 留给地方的则是14种点多、面广、税源分散、隐蔽性强、成本高、征收难度大的税源, 这有加重了地方政府的财政负担。与之相对应, 地方政府却承担着绝大部分的支出责任, 并且集中在省以下的地方政府, 这与国际惯例相背离。通过材料统计, 地方县乡两级政府共同提供庞大且沉重的支出责任, 其中包括70%的预算内教育支出和55%~60%的医疗支出, 还有地级市和县级市负责所有的失业保险, 养老保险和社会救济。与国内不同的是, 其他发达国家与发展中国家的国家社会保障几乎全由中央政府供给, 教育和医疗是中央政府和省级政府的责任, 所以尴尬之处就在于, 地方政府承担大部分的支出责任却只能控制小部分的税收收入。

(3) 转移支付制度不规范。

现阶段转移支付制度的现状及存在问题:第一, 转移支付制度的规模偏小。我国当前实行的是小财政, 大金融的策略, 受其影响我国的财政收入能力也很小, 我国的财政收入占国内生产总值的比率小于10%, 还不到发达国家水平的三分之一。第二, 转移支付的分配不规范, 没有科学的方法, 带有相当大的随意性。因为历史沿袭因素, 我国的分税制中保留了原本存在的体制不补助和体制上解, 他们的存在是为了保护原有的既得利益, 从而在根本上就没有体现财政的均等化目的, 并且基数法还规定了占转移支付绝大部分的税收, 而且还只与消费税增值两税挂钩, 不仅没有解决原有财力困难而且还都带有很大的随机性成分, 没有采用统一规范的科学方法。第三, 各种转移支付形式之间还缺乏统一协调机制, 这集中体现在中央与地方转移支付的总体目标不明确, 各种转移支付形式之间各自为战, 这一现象导致了收入上解地区有时正好又是专项拨款获得较多的地区, 使的转移支付毫无效果, 同时, 转移支付的管理分散, 财政统一支配各类专项补助的实际权力很薄弱。

2.2 地方公共财政体制建设困境的成因

(1) 财政收入方面的因素:财源日渐匮乏。

我国地方经济结构不合理, 增长缺乏动力。改革开放以来, 随着我国经济的全面发展, 三大产业经济的立体发展趋势逐渐明显, 特别是第二产业的大力发展, 使我国赢得了世界工厂的地位, 还有第三产业的蓬勃发展, 是经济体系逐步完善, 但是现状依旧严峻;三大产业的布局依旧不合理, 我国当今最重要的产业类型是劳动密集型产业, 这一产业的弊端也在我国得到充分显露;科技含量低, 竞争力弱, 环境污染严重, 这种粗放型的发展方式明显不是应当尽市场经济发展的趋势, 给地方经济可持续发展造成很大压力, 导致地方财政的蛋糕难以做大, 经济增长缺乏动力;还有, 我国地方农业经济的发展瓶颈问题依旧很严重, 因为我国农村人口较多, 耕地有限且较为分散, 很难集中进行大规模经营, 且农业技术推广成本高, 难度大, 虽然“新农村”建设成果卓著, 但依旧很难改变我国农村当今的发展模式现状, 给地方经济的发展带来不少阻力。

(2) 体制改革造成的地方财政收入占财政总收入的比重不断下降, 地方财政税收能力弱。

1994年开始的“分税制”改革, 就是在政府内部规范财政分配, 通过划分税种规范各级政府的财政分配关系, “分税制”改革的实质就是把我国长久以来沿袭的集中性财政体制, 改变为规范的分级财政体制, 把财政附属于中央的地方的政府变成相对规范的一级行政主体。然而其中涉及一个问题, 就是财权与事权的分配问题。在明确划分各自事权的同时也必须给予地方政府充分的财权。然而事实并非如此, “分税制”改革明确规定了中央与地方政府的事权与支出分配责任, 却在对中央与地方进行税种划分时, 单单只划分了中央与省级政府的税种, 省级以下的地方政府却没有做出规定与说明, 也就是说, 省级以下的政府基本不存在分税制, 同时也不存在规范的做法指导, 这样的体制改革造成的结果就是, 非常可观地中央政府的财权收入, 使中央政府有充足的财力执行其事权, 进一步巩固了中央的宏观主体地位。与上面相对应的是, “分税制”改革对地方财政收入几乎没有任何影响, 省级以下的地方政府财政几乎没有任何增长。通过对相关数据进行分析, 发现我国现有的28个税种中, 增值税, 营业税和消费税组成了财政收入的主要部分, 他们每年的财政税收贡献占整个财政收入的51%以上。1994年的“分税制”改革, 把消费税和增值税的75%, 还有央企所得税, 保险机构, 银行, 铁道部等大型机构的营业税都划分给中央所有, 这样大宗的主体税种划分给中央后, 剩余的财政收入已经极为有限, 省级政府根本无法与下级政府进行分税, 地方政府财政收入就更为匮乏, 根本没有主体税种的支持, 地方政府财政收入就无法完成中央规定的地方政府事权, 从而无法实现政府职能, 就造成了目前地方政府财政收入严重下滑, 地方财政自给能力弱的现实。

(3) 支出结构还需进一步优化。

2010年我国中央财政收入中用于行政经费支出的占18%, 相当于日本的6倍, 法国的3倍, 这表明我国财政支出当中, 政府的行政经费过多, 究其主要原因在于我国政府的行政体制过于庞杂, 冗员过多, 第二是政府的运行成本过高, 尤其是三公消费 (公务用车, 公务接待, 公务出国) 浪费严重, 说明政府花在自己身上的钱太多, 为了让纳税人的钱更好地为纳税人服务, 就要优化政府支出结构, 裁减冗员, 压缩行政经费。

3 我国地方公共财政体制建设的对策

3.1 深化“分税制”改革

分税制改革所面临的矛盾就是中央政府和地方政府的矛盾, 更准确点来说就是中央政府与地方政府的财权与事权的分配问题, 随着我国市场经济的深入发展, 我们需要更符合市场经济原则和公共财政理论要求的财政体制来适应我国的市场经济发展。市场竞争要求财力相对分散, 而宏观调控有要求财力相对集中, 这种分散于集中的关系, 反映到财政管理体制上就是地方政府与中央政府之间的分权与集权关系, 分税制较好地解决了中央集权与地方分权的问题, 我国于1994年开始实施的分税制管理体制, 对于合理分配中央与地方的财权与事权, 调动中央与地方的积极性, 加强税收征征管, 保证税收和增强宏观调控能力, 都发挥了积极作用。

3.2 增加财政收入, 并建立稳定的收入增长机制

(1) 致力发展地方经济, 培养稳固的税源, 面对当前不合理的经济结构, 还有粗放型的经济发展模式, 必须科学合理的进行调整培养。适度的调整当今第二产业独大的发展方式, 在财政方面给予农业足够的支持, 保证三农政策的贯彻执行, 切实保证农业的稳定增长, 让农业焕发生机;并且在服务业给予合理的政策倾斜, 保证第三产业的繁荣发展, 给经济发展注入活力。

(2) 依法治税, 科学征管。依法治税是落实科学发展观, 全面加强执政能力建设, 构架社会主义和谐社会的客观需要, 也是促进税收工作科学化, 精细化管理的必由之路。

3.3 完善财政转移支付制度

(1) 调节过渡时期中央与地方之间的财政纵向平衡, 在增强中央可支配财力的前提下充分利用转移支付来调节中央与地方之间的财政平衡, 就是当前我国政府间转移支付的具体目标之一。

(2) 缩小区域财政能力差异, 以保证提供给各地区最低的公共服务。在当前实施过渡期转移支付过程中, 保证给各地区提供最低的公共服务成为具体目标之一。中央通过对地方的转移支付, 保证偏远贫困地区有能力提供最低标准的基本公共服务, 包括基础教育, 一般行政管理, 基本卫生保健和社会安全网等等成为政府转移支付的直接横向目标。

参考文献

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[6]黄燕.地方公共体制发展研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2007, (16) .

建设我国公共财政 第5篇

罗莎 牛利华

中国财经报 2011-02-01 10:25:

41近日，财政部科研所发布了题为《地方公共财政管理实践评价》的调研报告，报告显示：我国公共财政科学化精细化管理取得了显著进展。财政部科研所所长贾康在接受记者采访时说：“目前，我国省级财政在相关变量的规模、数量和质量上可认为已初步达到科学化、精细化管理的目标要求，地市级与县级财政部门在总体上还存在与省级财政的差距，但预计差距会随着‘两基’建设的深入开展而逐步缩小。”

报告对我国当前地方公共财政管理实践得出以下结论：第一，我国公共财政科学化精细化管理取得了显著进展。公共财政管理体系得到有效改进，以预算管理费用为中心，构建了预算编制、预算执行、国库支付、政府采购、非税收入管理、行政事业资产管理、转移支付、管理体制优化及债务管理等一整套相对独立又彼此联系的体制和机制；以公正和效率为目标，推动了绩效预算、财政信息化、信息公开和财政监督等改革的推进以及市场机制的完善；同时，以财政宏观管理与中长期发展为轴心，逐步构建财政政策管理体系和规划战略管理体系，成为提升财政宏观调控的有力支撑。第二，按照公共财政体系的发展规划和财政管理科学化精细化的内在要求，全国财政系统积极贯彻国家财政改革和发展的各项方针、政策，从组织机构、人员配备和制度完善等方面为公共财政管理科学化精细化的推进提供坚实的保障。

第三，各项财政业务的内在控制和管理质量得到了显著优化。以预算编制管理为例，财政部门向人大报送预算编制情况的明细程度大大提高，其中25%的样本单位到“类”级，55%的单位明细到“款”级，25%的单位明细到“项”级，而县级有10%的样本单位的政府采购预算已经进入全面推进阶段，35.3%的单位的社会保障预算已进入试点和全面推进阶段，71.4%的单位已全面开展了项目支出滚动预算，债务预算编制也开始起步，10.5%样本单位开始着手编制并实施。

第四，财政管理的构成框架和运行机制得到明显改善。这一时期，随着公共财政体系建设的不断推进，以制度建设为重点，财政管理科学化精细化改革从明晰业务内涵、强化高效处置、规范系统运作和理顺体制等方面着手，全面加强财政管理的公开性、规范性和有效性。如在政府采购管理领域，100%的样本单位同时采用了内部控制、外部审计和社会监督的运作机制，95.5%的样本单位在管理体制上严格实施“管采分离”。再如在行政事业资产管理领域，各项管理规则相互衔接，全面规范，有近70%的省级样本单位建立了资产产权管理、资产评估、资产清查、资产处置和国有资产流失防范等细则，管理费用措施既具有操作性，又具有联系性，总体上还形成较好的系统性，大大提升了财政科学化精细化的管理水平和效果。第五，财政宏观管理和中长期规划管理在省级财政层面基本形成。至2010年末，我国已有95.2%的省级财政单位建立了财政政策的规范管理制度，90.5%的样本点运用科学方法主动估测政策效果，87.5%的单位建立了规范的政策发布制度，66.7%的单位可以做到几乎与上级财政政策和管理要求的变动而同时调整自身的政策和管理细则。在中长期规划管理上，接近80%的省级样本单位组建了专门的管理机构，从各单位“十一五”规划的情况看，完成客户项规划指标的超过了97%，财政规划管理的水平得到很大提高。第六，地方财政管理科学化精细化改革的特殊性和首创精神得到尊重。以上海为例，上海在行政事业资产管理和财政管理体制、转移支付管理和债务管理等多个财政业务领域都坚持了自身的管理理念、改革思路和措施手段，从综合评价情况看，上海财政管理的科学化

精细化水平并不低，而且部分形成了特大型城市和经济中心财政管理的特殊经验。课题组坚持从过程控制和结果管理的两个层面反映上海的公共财政管理科学化精细化建设基本情况，尊重上海财政系统在财政管理上的独立思路和特殊目标。又如，焦作是我国财政管理科学化精细化预算改革在地市级层面的典型，10年中，焦作财政先行完成了公共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算等一整套预算管理改革，构建了完整的绩效预算体系，试编了差别反应预算，创造了符合焦作经济管理实践的会计委派制度，这些改革实践也在报告中得以体现和反映，或在汇总的基础上提炼、总结。第七，对于东、中、西部地区在财政管理科学化精细化相关主要财政管理指数上差距逐步缩小。第八，在地市及县级财政管理中仍存在重机构与人员建设，轻机制建设的情况。从财政业务的评价指数和问卷结果来看，地市及县级普遍存在强调建立专门机构和补充较多的高素质人员，甚至在行政事业资产管理、非税收入管理费用等多个领域超过了省级财政的管理指标值，但在制度完善和机制创新等环节则存在明显的不足，而这一差异值需要进行更加深入的分析和关注。

第九，财政管理机制建设中侧重于风险防范和控制，对激励机制和纠责机制的建设明显不足。在行政事业单位资产的管理中，省级调研问卷显示有16.7%样本单位关注资产质量而对资产负债率指标进行动态监测，有5.6%的样本单位对资产风险指标进行动态监测，有5.6%的样本单位对不良资产指标进行动态监测，而没有任何单位对资产获得能力指标进行动态监测。在纠责方面也存在明显的不足，仅有5.6%的省级行政事业单位负责人的业绩考核与其单位资产的使用绩效情况相挂钩，94.4%的省级行政事业单位负责人的业绩考核均不与其单位资产的使用绩效情况相挂钩。

贾康告诉记者，财政管理科学化、精细化是在财政部党组的高度重视和持续推动之下，在各级财政部门积极响应和贯彻落实下进行的。周密细致地追求科学化的实现和精细化的提高，在具体的财政工作现行系统的运行状况下调研，得出最真实的第一手资料，在肯定进展的同时能够考虑到地区之间的差异而寻找自身优势与薄弱环节，特别是可以使更多的同志思索怎样进行进一步管理机制的改进。既可以促使整个体制框架深化改革，又有助于思考怎样运用现代化的信息技术来回应体制创新、管理创新的要求，三方面创新形成良性互动。

贾康希望此次调研成果不仅能为财政部门及决策层作为决策参考，而且也能为学术界带来理论的数据支撑。

建设我国公共财政 第6篇

【关键词】平台；新预算法；预算编制；信息化

2012年11月，党中央在十八大报告中明确了我国未来发展的蓝图，其中一个突出的亮点，就是将信息化提高到前所未有的高度，报告不仅19处提及信息、信息化，更把“信息化水平大幅提升”列为全面建成小康社会的目标之一，突出强调了信息化在经济社会发展中的战略地位。2013年11月，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求加强金融、税务、政府、教育、医疗、司法领域的信息化建设，充分体现了中央领导对信息化的重视，可以说，信息化已被提升至国家发展战略的高度强力推进。2013年12月，财政部楼继伟部长提出财政工作要“加强科学化、规范化、信息化，进一步提高财政管理效能”。2014年4月，河北省财政厅正式下发《河北财政信息系统一体化建设方案》，明确提出利用三年时间建成覆盖财政管理全过程、涉及所有财政资金的一体化财政信息系统。

1.“平台”建设目标

唐山市财政局自2013年6月开始谋划启动“唐山市政府公共财政综合管理平台”建设，同年7月开始系统调研，10月完成项目立项，11月完成招标采购，12月成立了由局领导和各处室（单位）负责人组成的“平台建设领导小组”，建立了各处室（单位）业务骨干紧密协作的“平台联系人制度”，同时为项目承建方用友政务提供了办公场地和设备，建立了必要的沟通渠道。“平台”建设工作自2014年1月开始全面展开，“平台”建设目标是通过财政业务管理与现代信息技术有机融合，打造科学、安全、精细、高效的一体化财政管理应用系统，实现预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价“四位一体”的财政管理体系，建成覆盖所有财政性资金、辐射各级预算单位，公开透明、服务便捷、安全可靠、高效运行的政府公共财政门户，全面提升政府财政运行与经济管理的效率和水平，实现阳光财政。

2.“平台”系统功能

2.1“平台”系统划分

“平台”按逻辑功能可划分为四部分，即一个中心、两个门户、三个展现和十一个功能系统，共17个子系统。

2.2一个中心

一个中心即数据中心。数据中心主要是解决各业务系统间数据衔接、共享、协同问题，它是依据财政部下发的《财政业务基础数据规范2.0》制定出“唐山财政业务基础数据规范”，根据“规范”将数据分类、提取、加工、重新编码后存储在数据中心，形成唐山财政业务数据“值集”，提供给其它业务功能系统使用。

2.3两个门户

两个门户即财政门户和预算单位门户。财政门户是财政用户的集成登录环境，单位门户是预算单位用户的集成登录环境，集成环境采用单点登录的方式，用户一次登录即可访问其权限范围内的所有业务系统。

2.4三个展现

三个展现即财政决策分析系统、预算执行监督系统、综合业务查询系统。财政决策分析系统能够查询、分析业务数据，以动态图表的方式反映财政综合收支状况，辅助领导科学决策；预算执行监督系统可以把预算执行和单位财务核算环节衔接起来，实现管控预算单位会计核算，动态监控财政资金使用情况；综合业务查询系统能够根据业务处室自定义需求提取数据中心数据，自动生成报表满足用户查询要求。

2.5其他功能系统

其它十一个功能系统相对独立。OA办公自动化系统支持电子化办公，营造机关办公无纸化环境，还预留远程办公、移动办公功能接口；预算编审管理系统支持预算定额、非定额化管理，滚动项目库管理，生成政府采购预算计划、预算文本等功能，支持各业务处室在线审核单位预算，完成“二上二下”流程，最终形成年度预算指标；预算调整管理系统与预算编制管理系统紧密结合，共同完成调整预算任务；国有资产管理系统支持国有资产购置、使用、处置全过程管理，帮助财政部門掌握预算单位资产配置情况，提高资产使用效率；银行账户管理系统支持预算单位银行账户的网上开立、审批、变更、撤销、备案、年检等日常管理；经建项目管理系统帮助财政部门掌握基建项目的申报、立项、建设、结算，管理项目资金的预算、执行、决算；投资评审管理系统支撑评审中心全部业务流程，满足评审管理需要；汇总报表系统支持各类报表的定制、下发、填写、上报、汇总、查询，是财政部门采集数据的有力工具；财政集中监管系统可以接收预算执行系统产生的凭证信息，满足预算单位账务处理需求，还具有监督、规范预算单位财务管理功能；政府采购资金管理系统能够建立起预算执行和政府采购的有效连接，提高政府采购资金管理的效率和水平；人事工资管理系统能够及时获取准确的人员编制和工资信息，满足财政管理需要。

3.“平台”业务功能

3.1财政业务改革发展需要“平台”

财政是一种政府经济行为，是一种特殊的经济现象。财政为政府服务，为政府管钱，一级政府一级财政，对本级政府负责，是财政部门的首要任务。2015年1月1日起实行新预算法，新预算法规定本级财政部门要向社会公开预算、预算调整、决算、预算执行情况，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务情况作出说明，还要向社会公开经本级财政部门批复的部门预算、决算，并对机关运行经费的安排、使用情况等事项作出说明。将来，财政部门还要编写政府综合财务报告并向社会公开。这种全过程、全方位的公开，等于把政府的钱袋子晒到了阳光下，将黑盒子变成了白盒子。如果预算编制不够细化、执行不够规范，那么核算政府成本，科学统筹项目资金将变得困难。这会降低政府综合财务报告质量，干扰政府判断自身财务状况，影响政府资金、资产、发债、融资等管理事项。因此，财政部门必须能够说清楚政府想做什么事，事情怎么做，做事的钱从哪里来，怎么花出去。统筹政府部门各类需求，统筹财税资源，实现最大效益，这就是财政部门的管理需求。“平台”就是用于完成这类需求的有力工具。“平台”整合业务数据和功能软件，表面看是技术整合，实际上是财政业务整合，它充分利用原有业务系统，以此为基础，针对原有系统不能满足的需求进行再次开发，考虑现行财政体制，做到在政策和制度的框架下，准确把握好不同财政业务间的内在联系，将各类业务基本要素、控制流程通过程序代码的形式表现出来，最终得到既符合政策体制，又满足财政管理改革需要的新系统。

3.2“平台”具体应用举例

政府收支分类科目中的功能分类是说明政府做什么事，经济分类是说明政府做事时付出怎样的成本。在“平台”中，经济分类处于控制功能的最底层，起到的作用最大。预算编制是财政业务的龙头，从这里入手解决业务问题会更有效。举例来说，2014年以前，在预算编制过程中，公用专项经费中的某某业务费、某某调研费等项目没有细化到经济分类，导致预算编制比较含糊，预算执行无法控制。现在，使用“平台”编制2015年预算，编制公用专项经费必须细化到经济分类末级，这样项目数据才能成功保存，待财政部门批复项目后，该项目自动生成多条预算指标进入预算执行环节，且该项目的标识信息全程体现在计划、额度、支付、清算、记账环节。这实现了项目预算编制、执行、会计核算三个环节的统一，有效的解决了前面遇到的问题。

3.3“平台”规范业务流程

编制2015年预算时，基本支出分为两块，一块是定额管理部分，如差旅费、办公费、电话费等，方法是先通过调研制定出符合实际的分类分档方案，然后把预算单位对号入座，按照类档标准计算支出；另一块是非定额管理部分，据实安排预算，如水电费、暖气费等，方法是预算单位先填报数，然后财政部门提却数据中心存储的历史数据，用基数法计算出一个结果，将它作为批复预算的重要参考，随着预算年度的增加，计算结果会越来越准确，越来越接近实际。编制项目支出时，纳入预算安排的项目必须从项目库中选取，支出功能分类跟项目，项目跟经济分类，经济分类到末级且必填，系统还支持从另外一个角度对项目加以考量，即对项目进行分级分类管理，所有项目都归集在13个一级大类和100个二级小类中，支持项目常态化申报和全流程管理，支持跨年项目滚动管理，并为所有入库项目生成唯一编码，通过这个编码，数据中心能够追踪了解项目在全部业务环节中的所有业务数据。

4.小结

建设我国公共财政 第7篇

1.1 服务型政府涵义

“服务型政府”一词是温家宝总理在2005年3月份全国人大十届三次会议政府工作报告中首次提出的,并从“创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源,降低行政成本,提高行政效率和服务水平”等方面概括了“服务型政府”的内涵。2006年党的十六届六中全会的《决定》明确提出“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”,2007年党的十七大报告进一步强调要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。

概括而言,服务型政府的主要特征为:(1)以人为本。政府的权力来自于人民,政府必须全心全意为人民服务,政府的施政目标必须首先征得服务对象即民众的同意;(2)政府的主要职责是提供服务。政府主要是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情;(3)“服务型政府”的目标不是追求经济效益而是保障公民的基本权利。

1.2 公共财政的内涵

公共财政是政府凭借政权的力量获取资源、筹措收入,为社会提供满足公众需要的公共产品与服务,是政府实现资源配置的活动。公共财政的核心在于“公共性”。

1.3 建设服务型政府与完善我国公共财政体系的内在关联性

从某种意义上说,“政府所有的职能都是财政活动”(1),不论是经济建设、行政管理还是公共服务,政府的任何活动都要通过财政来实现。建设服务型政府的提出,就是要求调整和转变政府职能,把政府的职能重心放到公共服务上来。建设服务型政府是完善我国公共财政体系的内在要求,完善我国公共财政体系为建设服务型政府提供物质保障。

2 当前我国公共财政体系现状分析

1994年以来的财政体制改革从加强中央政府的宏观调控能力出发,主要致力于提高“两个比重”,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重,关注于财政收入体制改革。据图一,自1994年分税制改革后,财政收入占GDP的比重逐年提高,但直至2006年,这一比重仍未达到20%,未达到发展中国家25%的平均水平,与发达国家45%的平均水平相差甚远。据图二,中央财政收入占财政总收入的比重也逐年上升,但仍低于多数国家60%的水平。而财政支出体制,尤其是各级政府的事权和支出责任划分改革相对滞后,对市场经济体制下财政功能定位、各级财政的职能分工等方面的改革不够深入,因此,当前我国公共财政体系存在以下一些问题。

2.1 从政府与市场关系角度看,当前财政体系中政府事权界定不清,政府职能存在“缺位”

资料来源:根据2007年中国统计年鉴整理得。

资料来源:根据2007年中国统计年鉴整理得。

通俗地讲,政府事权就是管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权的来源是管理相应事务的责任。现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题,市场与政府职能的界定不明确,存在政府缺位。政府承担了不少应该由市场去做的事情,而没有做好政府应该做的事。政府职能“缺位”主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足,导致公共服务供给不足。

(1)教育投入不足。由于教育是一种具有很强的正的外部性的准公共产品,政府必须介入。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出,逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,20世纪末要达到4%。但我国财政性教育经费支出占GDP比例近年来一直位于3%以下。由表一可知,西方发达国家在20世纪70年代,教育支出占GDP的比例就已达到4%以上。

资料来源:樊勇明.公共经济学导引与案例[M].上海:复旦大学出版社,2003.

(2)医疗卫生支出投入不足。由于保健市场的不完全性和医疗研究具有准公共产品的特征,医疗卫生方面同样需要政府大力投入。从图三可知,政府财政对医疗卫生的投入自94年分税制改革后虽总额上逐年上升,但其占财政总支出比例却变化不大,在有些年份甚至出现下降趋势。1994年至2005年政府卫生支出占GDP比重仅0.6%-0.8%,根据表一可知,西方主要发达国家在20世纪70年代这一比重就已达到2%以上。

1999年至2005年,政府财政卫生支出在全国卫生费用构成中所占的比例均不超过18%。居民个人卫生支出在全国卫生费用构成中所占的比例历年均在50%以上,有些年份甚至超过60%。

资料来源:根据2007年中国统计年鉴整理得。

(3)社会保障支出投入不足。虽然社会保障支出占财政总支出的比重在逐年增加,但目前仍在10%左右徘徊,最高也只达到12%左右。这与西方发达国家,尤其是福利国家的比重相差甚远。

2.2 从不同层级政府间的关系角度看,当前财政体系中存在财权与事权不统一

事权的实现需要相应的财权保证,财权的大小又影响着政府履行职责的效率,事权、财权必须相对称。目前我国现行财政体系在事权财权配置中存在明显的不对称问题。

(1)中央政府与地方政府财权、事权配置不对称。现行分税制下,财权过于集中在中央,事权过于下放到地方,这种事权、财权的不对称,是造成地方巨额财政负债形成的根本原因。据国务院发展研究中心的报告,1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994-2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%,中央事权平均为30%、地方事权平均70%。

财权上收、事权下放,这种过于笼统的政府事权划分,极易造成事权与财权的脱节,财政收人与支出的失衡,从而导致地方政府财政更加吃紧,隐性债务越来越大。税费改革之后,地方政府的债务负担更为严重。目前,我国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大,严重地制约了地方政府提供基本公共产品和公共服务的能力。在某些地方,地方财政已经超负荷运转。省级和县级政府的收支缺口最大,近一半需要通过获得上级政府的转移支付弥补。

(2)下级政府间财权、事权配置不对称。在垂直命令管理体制下,上下级关系的不对称往往导致上级政府将自身的任务推给下级政府,同时并不提供足额配套资金。这种强制性的事权分配及财权的缺失往往造成下级政府通过增加收费来弥补经费不足。部分公共产品如乡村公路、农村教育等,提供的责任和义务主要由县、乡等基层政府承担,却并不拥有与履行义务相对称的财权,而拥有相当多的财权上级政府尤其是中央和省级政府完全具备为这些公共产品的提供而筹集资金的权利,却往往承担着很少的提供责任。

3 完善我国公共财政体系的措施

3.1 完善公共支出结构,提高公共服务支出占财政总支出的比重

在现代国家,公共支出的主要功能是弥补市场不足,提供公共产品与服务,满足社会公共需要。目前,为实现服务型政府的目标,必须优化财政支出结构,逐步提高公共服务支出在公共财政支出中的比重,特别是加强财政基础教育、公共卫生、社会保障等公共服务事业的保障能力,大力支持社会重点事业的发展,促进经济发展和社会发展相协调。

3.2 完善转移支付体系,规范配置政府间的财权与事权

(1)提高一般性转移支付比例。按照国际上通行的做法一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式,占全部转移支付的比例在50%左右。2005年,我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)只有9.8%,按窄口径计算(不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)为15.3%。这一比重过小会削弱中央政府均衡地方财力的作用,限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。因此要提高一般性转移支付比例,使一般性转移支付成为转移支付的主要形式。

(2)调整转移支付的类型结构,增加均等化补助比重。为刺激地方政府搞活经济,中央政府实施了激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助,这必然导致地方政府一味追求经济增长目标而忽视公共服务的投入。税收返还和原体制补助的比重过大直接扩大了地方政府间财力上的差距加剧了区域间经济发展的差距和公共服务的差距。因此,要逐步缩小直至取消税收返还和原体制补助,通过这样的结构调整,可以大大提高一般性转移支付的比例,使整个转移支付制度适合政府由“经济建设型”向“服务型”转变的总体要求。

3.3 完善省以下财政体系,加强基层政府公共服务能力

(1)合理确定财政层级,完善省、市对县财政管理体制。省以下财政管理体制是整个公共财政体系中的薄弱环节,其重点是市与县之间的财政关系。目前,浙江省实行的是“省管县”的财政体制,扩大了县级政府的经济管理的权限,激活了县域经济的活力。据统计,2007年浙江省58个县(市)的地方财政收入均超过亿元,其中24个县(市)的地方财政收入均超过10亿元。可以尝试以浙江模式为参照,在经济比较发达、县级数量比较少的省份,实行市县财政平级、省直管县体制。而在地域范围较大、人口较多、经济发展一般的省份,可以部分保留市管县体制,要在精简合并省辖市的基础上,实行市管理、省监督的对县财政管理体制。

(2)深化省以下财政支出划分体制改革。由于各省情况不一,省以下财政支出划分体制改革需要根据具体情况,因地制宜。经济发达地区,可以在省县财政之间实行比较规范的分税制安排,经济不发达地区则可以实行分成制或其他体制安排,不论哪种财税体制安排,都应均衡分配财力,避免财力向省级集中,赋予县级适当财力,以便解决县乡财政困难,增强基层政府的公共服务能力。

摘要：自1994年“分税制”改革以来,我国财政体系发生了较大变化,本文从服务型政府建设与公共财政体系完善的关系出发,分析了我国现行财政体系的现状,并对不断完善我国公共财政体系提出相关建议。

关键词：公共财政,服务型政府,公共服务

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建设我国公共财政 第8篇

一、我国财政农业投入的理论依据

(一) 农业在国民经济发展战略中的特殊地位

农业对国民经济发展的贡献, 主要表现在5个方面:产品贡献、农业对国家工业化的资金和外汇贡献、劳动力供给的贡献、农村市场的贡献、生态环境贡献。农业对国民经济发展之所以重要和特殊, 不仅在于农业生产为我们提供了基本的生存条件和活动基础, 而且在于农业生产率的提高是工业化的前提和基础。这一点已被所有实现工业化国家的发展历程所证实。一个国家只有建立了稳定发展的农业, 国民经济才能持续稳定发展。

农业的根本特点--农业的经济再生产和自然再生产过程相互交织在一起, 农业生产过程一方面是人类的劳动过程, 另一方面又是生物体生长发育繁衍的过程。因此, 农业是一个具有自然和市场双重风险的弱质产业。在市场经济条件下, 趋利性是资金运作的本质, 收益率较高的产业吸收资金和消化资金的能力强, 资源配置必然偏离农业, 使许多投资主体尤其是以赢利为目标的投资主体对农业兴趣不大, 农业中的资金、土地、技术和高素质的劳动力向效益高、见效快的非农产业转移。另外, 农业生产周期长, 农业投入的回收有较长的滞后性和不稳定性, 如果仅靠市场机制而没有政府的支持、保护和干预, 农业增长必然会出现缓慢甚至萎缩。

(二) 公共财政原理--公共产品理论

公共财政的基本原理是公共产品理论。公共产品理论以市场经济的资源配置理论为前提, 根据各种产品或服务竞争程度的不同, 把社会产品分为纯公共产品、私人产品和混合产品三类。所谓纯公共产品是指具有非排他性和非竞争性的产品, 这类产品必须由政府来提供。农业中的纯公共产品大致包括:农村基层政府行政服务、农业基础科学研究、农业生态环境保护、大型农业水利基础设施建设、农业发展综合信息服务支持系统等;还有一些产品是介于纯公共产品和私人产品之间的具有不完全的非竞争性和非排他性的混合产品, 农业发展中的大部分公共产品是以混合产品的形式存在的, 比较接近纯公共产品的混合产品有:农业科技成果的开发和推广、新型农业技术和机械设备的引进、病虫害防治、农村道路和电网建设、农田水利基本建设、中低产田改造、农民技术教育培训等;比较接近私人产品的混合产品有:农村电信、大型农业机械设备、农业多种经营、农业保险等。无论是纯公共产品还是混合产品, 都在不同程度上存在市场失灵, 无法排除“免费搭车者”, 因此, 这就要求政府通过财政支持方式介入公共产品的供给, 以满足社会对农产品的需求。

(三) 可持续农业的客观要求

可持续农业的产生, 是基于全球农业面临着日益严重的资源和农业环境恶化问题。“可持续农业”的概念首先是著名生物学家罗德尔于1983年在其发表的“持续农业”研究论文中提出的。

1991年4月联合国粮农组织 (FAO) 在荷兰召开有124个国家的高级专家出席的农业与环境国际会议, 通过了著名的《登博斯宣言》, 阐明了“可持续农业与农村发展” (Sustainable Agriculture and Rural Development.英文缩写SARD, 社会上通常简称为可持续农业) 概念的内涵。《宣言》对可持续农业的定义:“……管理和保护自然资源基础, 并调整技术和较高改革方向, 以便确保获得和持续满足目前几代人和今后世世代代人需要。这种 (农业、林业、和渔业部门的) 持续发展能保护土地、水资源、植物和动物遗传资源, 而且不会造成环境退化, 同时技术上适当、经济上可行、能够被社会接受”。由于我国在改造自然、开发资源方面没有正确地遵循自然和经济规律, 对资源采取掠夺式利用方式, 造成资源破坏和环境恶化, 致使农业生产中出现了一系列困扰农业发展的问题:人均耕地面积减少, 水旱灾害频繁, 农业基础设施脆弱, 抗灾能力薄弱等。因此, 合理开发利用资源, 保护生态, 发展持续农业方面的投入是今后财政投入的重点。

(四) 工业反哺农业理论

工业反哺农业, 是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括, 是经济发展到一定阶段的现象。从国际经验来看, 许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。一般来讲, 在工业化发展初期, 需要用农业积累支持工业发展。当工业化发展到一定阶段、工业已基本具备依靠自身积累进行独立发展的能力并成为国民经济的主导产业时, 农业就完成了为国民经济其他部门提供积累的历史使命, 转变为维持国民经济发展的基础产业。在该阶段要实现工农业协调发展, 除了发挥市场机制的作用, 国家同样应该发挥作用, 采用合理手段加强对农业的扶持和保护, 实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。

公共财政覆盖农村理念的形成基于“统筹城乡经济社会发展”重要方略和“两个趋向”重要论断的提出。中国共产党第十六次代表大会第一次提出“统筹城乡经济社会发展”, 这在中国发展战略和宏观政策层面上为公共财政覆盖农村奠定了理论和政策基础。在随后召开的中央农村工作会议指出, 必须统筹城乡经济社会发展, 更多地关注农村、关心农民、支持农业, 把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。2004年胡锦涛总书记在中国共产党第十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断, 即“纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的倾向”。这在理论上为公共财政覆盖农村奠定了进一步的理论基础。公共财政覆盖农村的政策范围不断拓展, 一定程度上缩小了城乡差距。

二、我国财政农业投入的现状分析

(一) 财政农业投入的绝对量持续增加, 相对量却不足

财政农业投入 (本文的计算口径) 主要是指国家财政用于支援农村生产、农林水利气象等部门的事业费支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出和农村救济支出等。财政农业投入资金的不足主要表现在3个方面:1.财政农业投入占国家财政总支出的比重低于农业总产值在国内生产总值中的比重。农业总产值在国内生产总值中的比重逐渐减少, 而财政对农业的投入一直低于农业总产值在国内生产总值中的比重。2.增长速度下降。据统计, 改革30年来我国财政对农业投入的总量是不断增加的, 1980年国家财政对农业投入资金仅为149.95亿元, 2000年已增加到1231.54亿元, 平均递增11.1%;1980-2000年国家财政累计投入支农资金9187.03亿元。但财政用于农业支出占国家财政总支出的比例并没有增加, 反而有所下降。在上世纪90年代后半期 (从1995-1999年) 该比例在8%以上, 而2000年以后基本上是在8%以下, 2005年降低到历史最低, 只有7%左右。3.财政农业投入的增长幅度低于国家财政经常性收入的增长幅度。近年来, 财政农业投入总量以前所未有的速度增加, 但没有达到《中华人民共和国农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。从1979-2006年的28年间, 只有11年财政用于农业方面支出的增长幅度高于经常性财政收入的增长幅度, 其余17年都低于经常性财政收入的增长幅度;而且从1995-2005的10年间, 仅有3年财政用于农业方面支出的增长幅度大于经常性财政收入的增长幅度。

(二) 财政农业投入结构不合理

我国财政农业投入不合理主要表现在3个方面:1.财政支持对象不合理。据统计, 我国有60%的财政支农资金用于大江大河的治理和气象事业的发展, 直接用于农业生产性支出的仅占40%左右。我国农业科研投资占农业财政总支出的比重较低, 2001-2003年分别为0.706%、0.625%、0.708%。农业发达的国家其科学技术对农业增长的贡献率已达70%-80%, 而我国仅为40%。农业科技含量低的现状在很大程度上影响了农产品的价格和质量, 削弱其国际竞争力。同时, 由于经费不足, 使得农业科技成果的转化率低, 不利于农业生产和农民增收。这样直接导致农业基础设施薄弱, 农业科技贡献率低。2.农业内部支持结构不合理。在我国农业投入中, 用于流通环节的补贴太多。据统计, 1998年以来, 政府支农投入中, 每年用于粮、棉、油、糖, 流通环节的补贴在500-600亿元之间, 占政府农业支持总量的30%以上, 而对影响农产品竞争力的品质改良、卫生安全、重大病害控制等环节投入较少, 对农产品加工、营销、服务等环节投入就更少。3.间接支持多于直接支持。我国财政农业投入主要采取间接支持的方式, 即政府通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫害防治来为农民服务;通过所谓修路引水、培训指导等开发式扶贫, 为贫困地区创造最基本的生产和生活条件, 帮助脱贫致富等, 这都是十分必要的。但在实际操作中, 大量资金却流向了科研院所、工业企业、农业管理部门等, 农业、农民直接受益的份额偏少。

(三) 财政农业投入体制不完善

目前, 政府对农业的投资渠道较多, 涉及国家10多个部门, 不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉。由于分属不同部门管理, 不同程度地存在条块分割, 相互之间协调不够, 造成重复投入等问题。这种投入体制使投资整体目标不明确, 政出多门, 多头管理, 力量分散, 不利于统一监督、管理和协调, 有限的资金无法形成合力。如一笔资金投放到一个县, 林业部门管理林业投资, 农业部门管理农业投资, 水利部门管理水利投资, 各自有相应的部门利益, 条条管理, 部门各自为政, 这势必造成资金不能统筹安排, 往往导致整体目标不明确, 资金投不到急需的地方, 从而影响了资金投入的整体效益。另外, 我国传统的财政支持农业体系中, 财政直接干预农业经营, 普遍存在包揽过多的“越位”现象, 而在一些市场不能自我调节或调节不力的失灵领域, 如农业的基础性、公益性、服务性等范围内, 却表现出无能为力的“缺位”弊端。“越位”与“缺位”并存, 不仅妨碍了市场机制的正常运作, 造成资源配置的低效率, 还给财政农业投入本身带来负面影响。

(四) 财政支农资金投入地区不平衡

在国家财政对农业的整体投入中, 地方财政是大头, 而许多地方财政的农业投入从预算的安排到预算的执行都表现出很大的随意性, 各地方想投入多少就投入多少, 没有一个统一的标准。从实际的情况来看, 沿海地区财政对农业的投入力度大, 中西部地区财政支农力度小一些。这必然造成地区发展不平衡, 农民收入差距日益扩大, 影响到农业的均衡发展。

三、未来一段时期我国财政农业投入的政策取向

(一) 明确财政农业投入的目标

20世纪90年代中期以前, 国家的财政农业投入关注更多的是国家的粮食安全问题。90年代中后期财政政策的制定者和决策者开始注重政策目标的多元化, 将增加农民收入保护农业生态环境作为农村经济政策考虑的重点内容。财政农业投入的目标可分为五大目标:确保粮食安全是前提;提高农业竞争力、增加农民收入是直接目标;保护生态环境、改善消费结构是支撑;提高农业竞争力是农业发展的必然趋势;增加农民收入是城乡二元经济差距不断扩大过程中必须解决的基本问题 (对于我国来说, 是缩小城乡差距、协调城乡经济关系, 推动农民生活走向富裕的基础) ;保护农村生态环境同样具有重大意义, 它是实现全国生态平衡和生态安全的基础, 对于改善居民生活环境、提高农产品国家竞争力、保障食品安全以及改善生活消费环境都具有十分重大的意义。改善消费结构之所以列为五大目标之一, 主要原因是所有的经济政策最终需要通过消费来完成。对于我国来说, 农民消费水平低, 收入增长缓慢, 不仅不利于国民经济的持续健康发展, 而且不利于实现全面建设小康社会的政策目标, 已经成为我国经济发展的重要制约因素。

(二) 现阶段财政农业投入的重点

在某一时期, 国家财政农业投入总量是有限的, 为使有限的资金发挥最大效益, 必须合理界定资金的投放重点和方向:1.公共财政将重点支持农业和农村基础设施建设, 尤其是农村的水利、道路、电网、通讯、安全饮水和沼气等基础设施。由于历史欠账太多, 农村基础设施落后的状况仍然没有很大改观, 具体表现为:一是农村饮水基础缺乏, 全国仅有14%的村庄有自来水或供水设施, 有近1/3的农民因为长期得不到安全饮用水, 身体健康受到影响;二是道路交通基础设施发展滞后。据统计, 全国还有近100个乡镇、4万个村不通公路;三是电力、通讯设施不足。据统计, 全国仍有2000万农村人口没有用上电。2.支持农业结构调整。农业结构调整有3个方面:一是提高农产品的质量和效益, 包括品种质量和安全质量;二是优化布局, 实施优势产业带工程;三是发展农产品加工。为此, 财政要加大对“种子工程”、畜禽良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业等方面的投入, 使更多的资金流向具有比较优势和国际竞争力的农业产业和产品。3.加大农村基础教育和科技的投入。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名的发展经济学家舒尔茨说过, 改善穷人福利的决定性要素不是空间、能源和耕地, 而是人口质量的改善和知识的增进。中央财政要加大对农业基础教育的转移支付, 增加对农民再就业培训和多种技术教育的支出, 全面提高农民的文化素质, 增加农民的就业机会。4.加强农村环境和生态保护投入。一是加大农村环境监测、污染治理、植被恢复和防护林建设的投入;二是加强农业病虫害预防、控制和农村公共卫生等方面的投入。5.加强农业社会化服务体系建设。我国农业组织程度低, 产前、产中和产后的社会化服务及储运、加工、营销等产业一体化落后, 分散的农业组织方式使农业生产缺乏规模效益, 降低了整体的竞争力。加快农产品营销市场网络和营销组织建设的投入, 为生产者提供储、运、销全方位的服务;加强农业信息系统的开发, 为农民提供生产决策和管理咨询, 减少农业生产的盲目性;加大对自然灾害预报服务和农业技术推广服务等方面的投入。6.建立农业保险的资金支持体系。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一, 灾害种类多、频度高、分布广、造成损失大。据统计, 自然灾害每年给我国造成1000亿元以上的经济损失。从长远来看, 必须建立农业保险制度和保险体系:一方面, 由政府提供直接补贴, 包括对农业保险经营机构的管理费用进行补贴, 也包括对农户提供保费补贴;另一方面, 政府可利用金融手段进行间接的支持, 对农业保险经营机构提供筹资和用资便利、利用再保险机制分担风险、特殊情况下的紧急救助等。加快建立大宗粮食作物风险规避、损失补偿机制和灾后农田恢复能力建设的应急补助机制。

(三) 完善相关配套政策

1.积极推进小城镇建设。加快农村小城镇建设, 不仅可以转移农村剩余劳动力, 还可以改善农民生产和生活条件, 加快农业现代化进程。2.改革户籍制度和土地使用及补偿机制。我国城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场是以牺牲农民的权利为代价的, 这样不仅阻碍人口的正常迁移、资金的合理流动, 而且使城市居民与农村居民初始机会不平等, 限制了人的全面发展。在市场经济条件下, 资源配置必须是统一的市场。但是, 以户籍制度为基础的就业方面的歧视性政策、社会福利方面的排他性政策使得劳动力的供给和需求发生分离。只有通过配套改革剥离户口的福利含义, 把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度, 而不是用于识别"身份"的重要标志, 使户口不再与一系列福利待遇联系在一起, 就能够结束目前城乡之间的分割状态, 使劳动力能够自由流动, 实现公民权利的平等, 从根本上解决城乡居民两种身份、求学、就业和待遇不平等的问题, 进而缩小城乡收入差距, 合理配置劳动力资源。3.建立依法、自愿、有偿的土地流转机制, 缩小征地范围, 完善土地征用程序, 提高补偿标准, 妥善安排失地农民的基本生活。据统计, 目前完全失地或部分失地的农民可高达4000-5000万人, 严守1.1亿公顷基本农田这条不可逾越的“红线”, 坚决制止和纠正乱占滥用耕地的现象。4.完善金融制度, 健全农村金融服务体系。加大对粮油生产者和规模化养殖户的信贷支持力度, 创新担保方式, 扩大抵押品范围, 保证农业再生产需要。农村资金匮乏农民贷款难, 严重制约了农村经济的发展, 能真正拿到贷款的农户还不到25%。农村信用社的经营方式必须进行改革, 对农户而言, 打破农民贷款必须有抵押、担保和只能短期贷款的要求。

四、总结

当前, 我国农村改革进入综合改革的新阶段。影响农村经济社会发展的体制性、机制性弊端依然存在, 从根本上解决不是一蹴而就的事情。2010年中央一号文件不仅强调“三个优先”:即要确保财政支出优先支持农业农村发展, 预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程, 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础建设;而且首次从总量和比例两个方面作出规定, 即按照“总量持续增加、比例稳步提高”的要求, 不断加大“三农”投入。从总量和比例两个方面对“三农”投入提出更高的要求, 为未来“三农”投入的大幅度增长进行了制度安排、提供了政策保障。总之, 加快财政农业投入政策的改革, 不断调整农业产业结构, 促进城乡居民收入稳定增长, 进而推动经济发展和社会全面进步。

参考文献

[1]廉桂萍.加大财政对农业的支持力度不断提高农业的竞争力[J].北方经济, 2002.

[2]苏志霞, 江光华.论财政支持农业发展的合理定位[J].经济论坛, 2002 (22) .

[3]王道龙, 羊文超等.可持续农业概论[M].北京:气象出版社, 2004.

[4]汪艳仙.论现阶段我国农业发展的财政支持[J].中央财经大学学报, 2002 (3) .

[5]王朝才.三农问题:财税政策与国际经验借鉴[M].北京:经济科学出版社, 2004.

[6]成德宁.论城市偏向与农村贫困[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版) , 2005 (3) .

[7]蒋协新.公共财政支持农业与农村发展问题研究[M].北京:中国农业出版社, 2007.

建设我国公共财政 第9篇

一、评价公共卫生财政支出效应的理论分析

(一) 支出效率的理论分析

公共财政介入公共卫生领域的直接出发点在于解决资源配置在市场失灵下的效率问题。即政府作为公共卫生产品的提供者来解决由市场提供的不足问题。因而, 公共财政在公共卫生领域的支出效率至少包括了以下三方面涵义:

第一, 总体上政府的卫生支出应在一国卫生总支出占主导地位, 以确保具有公共品或准公共品性质, 又具有正外部效应的医疗卫生服务的有效提供和避免社会福利的净损失 (deadweight loss) 。

如图1所示, 假设市场对医疗卫生服务产品的需求曲线为D, 在没有政府干预下, 市场对医疗卫生服务产品的供给曲线为Sm, 政府对医疗卫生服务产品的供给曲线为Sg。由于医疗卫生服务产品本身所具有的公共性 (或准公共性) , 外部效应和信息不对称性等市场失灵问题, 使得同一价格之下, 政府的供给数量将高于市场的供给量, 即Sg将位于Sm的右方。从微观经济学的消费者剩余和生产者剩余理论来看, 图中阴影部分即是由市场提供医疗卫生服务产品所带来的社会福利净损失。

第二, 政府的卫生支出结构本身应达到有效的配置效率。政府卫生支出的投向应以投资公共产品、创造有利公共卫生条件和矫正外部效应等公共性更强、社会效应更大的公共卫生服务为主, 而不是其它市场本身能够解决的项目上 (如公费医疗) , 这样才能使有限的政府卫生支出达到最优的配置效率。

这可从微观经济学的一般均衡和福利理论上得到说明。①如图2 所示。假设政府的卫生支出在公共卫生服务和非公共卫生服务 (以公费医疗为主) 中分配, 图中横纵轴分别代表公共卫生服务和非公共卫生服务的数量。PP线代表政府的卫生支出在两种服务的生产中所能达到的生产可能性边界 (production possibility frontier) , U代表社会无差异曲线 (social indifferent curve) 。因而, 在PP线上所有可能的生产组合中, 只有PP线与U线 (U2) 的切点E处才是政府卫生支出在公共卫生服务和非公共卫生服务之间最有效的配置效率。对非公共卫生服务的过多投入 (如图中的F点) 只会带来效率的缺失和社会福利的降低。

第三, 公共卫生服务经费支出结构本身也应达到有效的配置效率。即公共卫生服务经费的投向应以公共性更强、社会效益更大的防治防疫事业和妇幼保健事业为主, 适当减少医疗机构补贴的数额。经济学上的理由同上。

(二) 公平效应的理论分析

经济学家对公平的定义是与收入分配相联系的。在一般意义上可将公平区分为两种原则, 即:机会均等 (process equity) 和结果平等 (outcome equity) 。另WHO和International Development Cooperation Agency (SIDA) 认为, 公平性指生存机会的分配应以需要为导向, 而不是取决于社会特权。②这两种公平观反映到公共卫生财政支出领域, 就要求全体社会成员获取公共卫生服务的机会、数量和质量具有均等性。不管是发达地区还是不发达地区, 不管是城市居民还是农村居民, 不管是高收入人群还是低收入人群, 人人都能均等地享受基本医疗保健和卫生服务, 而不取决于其支付能力。

二、我国公共卫生财政支出状况的实证分析

按照WHO提供的指标体系, 卫生总费用分为公共卫生支出和私人卫生支出。公共卫生支出包括社会保障卫生支出、政府卫生支出和外援卫生支出。在我国, 卫生总费用包括政府预算卫生支出, 社会卫生支出和居民个人卫生支出。政府预算卫生支出主要由两部分组成:公共卫生服务经费和公费医疗经费。③其中, 公共卫生服务经费又以卫生事业费为主。本文所指的我国公共卫生财政支出即为政府预算卫生支出中的公共卫生服务经费, 是政府预算卫生支出中用于公共预防、医疗、保健等服务的经费。

(一) 公共卫生支出的效率检验

1.总体上看, 政府卫生总投入不足。医疗卫生服务得不到有效的提供, 存在效率扭曲和社会福利净损失。 1978-2004年, 政府预算卫生支出从35.44亿元增长到1293.58亿元, 增长接近36.5倍。④但是, 政府预算卫生支出在卫生总费用的比重却从1978年的32.16%下降为2004年的17.04%, 社会卫生支出所占比重从47.41%下降到17.04%, 个人现金卫生支出由20.34%上升到53.64%。同时, 虽然卫生总费用占GDP的比重由1978年的3.04%上升到2004年的5.55%, 政府预算卫生支出占GDP的比重却从0.97%下降到0.81%。⑤我国卫生总费用筹资结构的这种变化情况直接反映了我国医疗卫生领域市场化程度的加深, 我国居民开始成为卫生支出的主要负担人。具体表现为政府的卫生费用支出比例不断减少, 而居民个人医疗负担不断加重。

资料来源:中华人民共和国卫生部网站。

2.政府预算卫生支出的投向存在资源配置错位问题, 没能使有限的政府投入达到最优配置效率, 社会总福利存在改进的可能。 从政府预算卫生支出上看, 公共卫生服务经费所占比重逐渐减少, 而公费医疗开支则在逐渐增加, 从1978的14.4%上升到2004年的25.01% (其中, 在1996-2002年间, 这一比例一直维持在30%左右) , 也就是说政府预算卫生支出有将近25%到30%被公费医疗花掉。公费医疗费用的增加意味着政府有限的卫生支出中越来越多的资金用于对一小部分人的临床服务上, 而使全民受益的公共卫生服务经费投入则相对减少, 这种支出状况大大扭曲了资源的配置效率, 通过重新分配公共卫生服务经费和公费医疗经费可以增进社会总福利。

3.公共卫生服务经费的投入方向同样存在资源配置错位问题。从卫生事业费⑥的分配情况来看, 具有很强公共性和社会效益性的防疫费和妇幼保健费投入不足, 而对医疗机构补贴比例过高。另外, 据统计, 2000年国家卫生事业费中防治防疫事业费和妇幼保健经费总共只占18.8 % , 比医院经费低25.9%个百分点。⑦

(二) 公共卫生支出的公平问题

1.地区差距。

在我国, 由于缺乏有效的财政转移支付制度, 各省政府为本地居民提供公共服务的水平就取决于本省的经济发展水平。经济实力越强、人均GDP越高的省份, 居民获得卫生公共服务的水平越高。由此导致了我国地区间卫生支出的不公平性。

我们可以从人民健康水平、财政能力、卫生健康投入和卫生服务可及性⑧等四方面看地区间的差别。有关数据反映了这样一个事实:人民健康水平越低 (死亡率越高, 平均预期寿命越低) , 人均财政收入水平越低的地区, 其医疗保健支出也相应越少, 所拥有的卫生服务可及性也越低。说明我国地区间卫生支出差距显著, 且与其健康水平的要求不相对应, 不公平性较为明显。

2.城乡差距。

在我国二元经济结构下, 财政收入主要来自城市经济, 导致财政支出、尤其是公共服务方面 (包括卫生) 的支出也主要用于城市居民。

首先从卫生健康投入方面看, 城市和农村人均卫生费用的绝对差距自1990年以来不断增大, 由1990年相差120元增加到2004年的960.3元, ⑨并成不断上升趋势。其次, 从人民健康水平、财政能力、卫生健康投入和卫生服务可及性等四方面来衡量, 2004年, 农村婴儿死亡率、孕产妇死亡均是城填的近2.4倍, 而农村的人均医疗保健支出却仅是城镇的1/4, 在卫生服务可及性方面, 城填是农村的近4.4倍。

资料来源:中国人民共和国卫生部网站和2006年中国统计年鉴, 并经计算得到注:每千人医疗机构床位数和卫生技术人员数是根据2006年中国统计年鉴中有关“按市县区分的卫生机构床位数和卫生技术人员”的数据计算得到。

3.阶层差距。

从不同的收入阶层来考察, 这种医疗卫生方面的支出差距也较为明显。根据卫生部有关城市和农村不同收入组的平均收入、平均消费支出及其医疗卫生方面的支出方面的调查显示, ⑩在城市地区, 收入在1000元以下人群是严重收不抵支;收入在1000-2000元的人群是收入略低于支出;收入在2000元以上人群基本上都是收大于支。进一步考察医疗保健支出占总支出的比重, 我们发现, 收入越低的群体, 这个比重越高。在农村, 年人均收入在500元以下人群严重收不抵支, 收入在500-1000元收入组人群收入略低于支, 收入在1000元以上的人群收大于支。同城市一样, 农村居民中收入越低的群体, 医疗卫生支出的比重越高。按收入五等份分城乡居民家庭基本情况来考察, 也说明了这种阶层的差距, 城市地区, 高收入户的平均每人医疗保健支出是低收入户的4.2倍;农村地区, 这一比例也达到2.87倍。 (11)

三、结论和政策建议

我国从计划经济体制向市场经济体制的转型, 导致其公共卫生支出领域发生了深刻的变化。虽然我国在增加基础设施投资, 提高医疗救治水平, 防控突发公共卫生事件等方面取得了长足的进步, 但是公共卫生支出政策的转变是不完整的。通过本文上述的分析, 可以得出政策的缺陷具体表现在:支出政策在宏观经济层面的效率问题;财政支出在地区、城乡、阶层分配的公平问题, 以及支出政策对宏观经济变量的作用与影响问题。

为了深化改革以完善我国公共卫生支出政策及其政策效应, 本文提出如下建议:

1.调整财政支出结构, 加大公共卫生支出。细化预算内容, 具体到项目和下属单位, 改变目前资金切块到部门自行分配使用的状况。按照建立公共财政的要求, 对现行财政支出结构进行调整, 削减用于经济建设方面的投入, 增加公共卫生等社会性支出。财政支出的重点对象包括:各级疾病控制中心、妇幼保健机构、卫生监督机构、农村公办乡 (镇) 卫生院、村卫生室等。确保政府卫生支出不低于财政支出的增长幅度。

2.改革中央和地方政府间财政关系, 使各级政府的卫生支出职责与其财政资源相匹配。中央政府的职责是提高公共卫生服务的公平性, 通过完善中央与地方、地方与地方之间的财政转移支付体系, 缩小各地基本公共卫生服务的差异。地方政府的职责是提高地方基本公共卫生服务水平, 充分利用财政分权的优势, 研究设立适合地方特色的基本公共卫生服务标准。

3.建立全民医保体系。2005年世界卫生组织提出其成员国都要为国民建立全面的医保体系。根据“蓄水升位, 平稳过渡”, 我国应逐步建立一个医疗保障制度、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度、商业保险和医疗救助相结合的, “低水平、广覆盖”的复合型基本卫生保健服务制度。

4.通过在卫生领域建立更加明晰的绩效考核来增加地方政府的可问责性和责任感。这些标准中不仅应该包括总量目标, 对于省级政府, 还应包括对其管辖的市、县等基层政府统一的绩效评价指标。

参考文献

[1].龚向光.从公共卫生内涵看我国公共卫生走向[J].卫生经济研究, 2003 (9)

[2].孟庆跃.公共政策、公共财政和公共卫生:“非典”防治策略对公共卫生体系改革与发展的启示.中国卫生经济, 2003 (7)

公共财政视角下我国环保绩效分析 第10篇

环境保护至关重要, 但并不是多投入资金就可以的。我们更应该关注的是, 对于环保的资金我们是不是得到了相对较多的产出。这对于国家或各地区政府对环境保护投入的资金运用的监管提供了很好的指引, 也为DEA模型的应用开发了新的领域, 在理论及应用上都是有很重大的意义的。

一、基于DEA模型的现状分析

按照目前国内外关于环保投入的概念, 环保投入包括污染防治费用和一部分城市公用基础设施投资。本文利用数据包络分析工具 (DEA模型) , 拟对1998—2005年中国环保投入产出的相对效率进行评价研究, 这对环保产业发展的政策制定具有重要指导意义。

1. 我国环保投入效率的DEA分析

数据包络分析 (DataEnvelopmentAnalysis) 简称DEA, 是由美国著名运筹学家查理斯和库珀 (Charnes&Cooper) 等创建的以相对效率概念为基础发展起来的一种非参数前沿效率分析方法。

本文采用DEA的C2R模型, 对我国从1998年到2005年环保投入产出相对效率进行评价分析。根据统计数据, 采用DEA模型, 得到1998—2005年各年环保投入相对效率值 (见表1) 。

根据DEA评价模型, 经计算, 得到1998—2005年各年环保投入相对效率趋势图 (见图1) 。

2. 结果分析及存在问题

(1) 环保投入水平低, 财政用于环境保护投入的总量不足, 占GDP的比例较低, 不足1%。环境保护资金投入的不足, 制约着我国环境质量的改善。

资料来源:1998—2005年《中国环境状况公报》、《2005中国统计年鉴》。

(2) 环保投入产出的相对效率有待进一步改善。由表1可以看出, 1998—2005年间, 仅有2003年和2004年, 中国环保投入的产出效率为DEA有效, 其余年份均为DEA无效。

(3) 环保投资结构不尽合理, 人员素质水平有待提高。“三同时”资金利用效率最高。但老污染源治理投入的效率不高, 几乎一直存在投入冗余。目前的环保系统人员仍存在投入冗余, 因此, 提高环保从业人员的专业素质仍是当务之急。

(4) 技术有效性和规模有效性分析。由表1可以看出, 1998—2005年, 仅2003、2004年其技术有效和规模收益不变, 其余年份都是非技术有效和规模收益递增。这说明, 我国的环保产业属于新兴产业, 正处于规模扩张阶段, 增加投入必然可以促进环保产业的发展。对于目前的投入冗余, 当务之急就是要调整投资结构, 提高资金利用效率, 促进产业升级。

二、改善建议——政府财政介入环境保护

1. 财政介入环境保护的理论依据:环境问题的市场失灵

在完全竞争条件下, 市场经济能够在自发运行的过程中, 仅仅依靠自身力量的调节, 使资源配置达到最优状态。但是, 自由放任基础之上的市场机制, 并非在任何领域、任何状态下都能够充分展开, 市场经济中还存在一些市场机制无法充分发挥或者无法正确发挥其作用的领域, 从而产生市场失灵问题。市场失灵问题的存在, 为政府及其财政对市场经济的主动介入和干预, 提供了机会和理由。一般认为, 在环境问题和环境资源的利用方面, 存在着相当程度的市场失灵, 具体表现在:

(1) 环境污染的负外部性。所谓负外部性, 是指个体的行为对其他个体产生了负面影响, 却没有因此而承担相应成本的情形。比如, 一家化工厂向外排放污水, 这种行为的成本是不易确定的, 而且也不由化工厂自身承担, 这就导致了私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致, 从而使私人最优与社会最优之间发生偏离, 资源配置将出现低效率。因此, 如果仅仅依靠市场机制的自我调节, 那么负外部性的存在很可能造成严重的环境污染或公共资源的破坏, 而污染者或破坏者却不承担相应的责任或付出相应的代价, 这将影响到环境的可持续性。

(2) 环境保护的正外部性。与环境污染问题相反, 环境保护具有很强的正外部性。我们知道, 环境治理与环境服务等环境保护行为能够给置身于其间的企业和居民带来清新的空气、优雅的环境等, 但是, 清新的空气、优雅的环境等是一些具有集体消费或公共消费性质的产品, 即在技术上它们是很难排除其他人在不付费的情况下参与消费的, 这就产生所谓的“搭便车”问题。搭便车问题的存在, 将使环境保护者无法因其给他人提供了好处而获得相应的报酬。其结果是, 在市场机制中, 环境保护作为具有正外部性的公共产品, 其供给量经常严重不足, 有时甚至出现供给量为零的情况。

(3) 环境资源的公共性。清晰的产权是市场机制正常运转的基本条件。然而, 臭氧层、干净的水、清洁的空气等环境资源具有不可分割性, 其产权难以界定或者界定的成本很高。环境资源在产权上的难以界定, 将导致所有人都可以在无需付费的情况下自由享用和无节制地争夺稀缺的环境资源, 其结果是造成环境资源的过度浪费, 甚至枯竭。

(4) 经济主体行为的非理性。市场有效配置资源的基本假设之一是经济主体的行为是理性的。然而, 在环境保护领域, 经济主体的非理性行为是存在的, 其主要表现在两个方面:第一, 发展是眼前的, 污染是未来的。比如, 对自然资源的过度开采, 为我们带来了财富, 而对环境的影响则是缓慢的。于是许多人往往只顾当前利益, 不顾长远利益。正因如此, 乱砍乱伐、人为破坏环境的现象屡禁不止。第二, 即便人们已经认识到了环境问题的重要性, 但由于受到社会经济发展条件的约束, 人们还是采取了某些追求发展而牺牲环境的非理性行为。

2. 财政政策在政府解决环境问题时的重要作用

由于市场机制在解决环境问题方面存在严重的缺陷, 因此需要寻求其他途径加以克服。在某些场合, 环境问题可以通过道德约束和市场协商等途径加以解决。

“科斯定理”的提出为解决外部性问题开辟了一条市场解决的新途径。由于外部性产生的根本原因在于产权界定上, 因此只要产权确立, 就可以通过市场交易而无须政府干预来处理外部性问题。而产权界定是政府为市场交易创造条件的体现, 并不意味着政府干预经济。这样, 只要政府能够把产生外部性的资源的产权分配给私人, 外部性问题的解决就与谁获得产权有关, 而不需要政府的干预。但是, 由于存在交易费用和产权界定等方面的困难, 科斯定理的有效性遭到削弱。因此, 科斯定理仅适用于外部性问题的牵涉人数不多、外部性来源清楚的情形。

可见, 尽管依靠市场力量和道德法则能够对外部性问题起到一定的矫正作用, 但在许多场合下, 个人的自主行动难以达成一个有效的解决方案, 这时往往需要政府采取一些干预措施。这主要有三类:一是政府管制;二是拍卖污染许可证;三是使用税收或补贴。

政府管制是指政府直接规定所允许的负外部性的活动水平, 对超过规定者予以重罚, 用这一办法来实现社会的最优解。管制措施有可能使私人缺乏进一步消除负外部性的动力, 并且当造成负外部性的厂商数目超过一个时, 容易出现管制的低效率。因此, 多数经济学家对管制措施并不欣赏。

拍卖污染许可证是政府解决污染问题的另一种手段。在这一制度下, 政府在确定了所允许的负外部性问题的活动水平之后, 向出价最高的厂商发售许可证, 只允许拥有许可证的厂商在所购买的有限数量范围内从事具有负外部性的活动, 否则将受到严厉的处罚, 以此确保社会最优解的实现。该制度的一个可能的问题是, 现有企业可能购买超出成本最小化需要的污染许可证, 设置壁垒来阻止其他企业进入市场。一旦出现这种情形, 那就等于在矫正了一种市场失灵的同时又造成了另一种市场失灵。

在所有的干预措施中, 影响最大的莫过于庇古所主张的税收或补贴方法。庇古的基本思路是通过恰当的税收 (补贴) , 影响相对价格比率, 使私人生产的边际成本 (收益) 上升, 从而使私人最优与社会最优相一致。当然, 这两种方法各自也存在着一些问题。就庇古税而言, 最主要的问题是该不该补偿负外部性的受害人。如果实际给受害者以补偿, 那么这种补偿有可能成为一种反向激励, 反而使受害人夸大损失或者使受害者人数不减反增。对庇古补贴来说, 主要的问题是补贴的钱归根到底来自于税收, 而税收同样会带来经济扭曲, 我们无法知晓这些扭曲的负面影响是不是要比外部性本身要少一些。

以上分析表明, 解决环境问题可以有多种选择, 但各有优劣之处。究竟选择哪一种方法, 需要由政府视具体情况相机而定。

3. 加强环境保护的财政政策选择

我国近年来在环境保护中所实施的财税措施取得了一定成效, 但仍存在许多不足。增加对环境保护的财政资金投入、提高环保资金的使用效益、开征环境税、扶植环保事业。

(1) 拓宽环保资金筹措渠道, 切实增加环保资金的财政投入。环境保护和污染治理需要巨额的资金投入, 需要政府加以鼓励和支持。为了改变我国目前用于环保的财政资金投入不足的状况, 有必要逐步提高财政资金的投入力度。为此, 要建立政府环保投资增长机制, 通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占GDP的比例或占财政支出的比例, 并且明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率。此外, 要寻求其他的资金筹措渠道, 借鉴一些经济转型国家的做法, 可以考虑建立环保专项基金, 有偿使用, 滚动发展。

(2) 提高我国环保资金的使用效益。首先, 要加强对环保贷款使用情况的跟踪管理, 不仅要保证其专款专用, 而且还要使其能及时使用, 按时还款;其次, 要严格项目管理, 对污染项目的建设要积极推行法人责任制、招投标制和工程监理制, 严格合同管理, 严禁层层分包、转包, 确保工程质量, 降低工程造价。

(3) 改革现有的环境收费制度。在环境保护中, 要将环境治理与污染控制放在同等重要的位置, 改变目前重治理轻控制的局面。为此, 一要将资源补偿费并入资源税, 同时要将资源税的征收范围扩大到所有自然资源的开发、利用, 并且提高税率, 使其能够反映出资源的稀缺程度和实际价值。二要改革排污费制度, 改变目前的超标排污费制度为达标排污收费制度、超标排放加倍收费并予以处罚的制度。同时, 各级财政应加强对排污收费制度的管理, 改变环保收费机构自收自支的状况, 实行“收支两条线”, 列入各级财政预算综合管理, 并保证财政资金的有效使用, 避免所收取的环保资金使用浪费和挪为他用。

(4) 适时开征环境税。课征环境税一方面可以加重污染者的税收负担, 使其外部成本内部化, 促其减轻或停止对环境的污染和破坏;另一方面又可以为环境保护事业筹资。对我国来说, 将现行的排污收费制度改为征收环境税, 不仅可以使污染者真正意识到他要为污染承担法律责任, 而不是在承担政府的某种“摊派”;而且在征收环境税后, 税务部门就成为唯一的征收管理部门, 既有利于解决政出多门、政令不一的现象, 又有利于降低征收成本, 可谓一举多得。开征环境税的基本思路是: (1) 环境税的课征对象是直接污染环境的行为和在消费过程中造成环境污染的产品, 征收范围应该具有普遍性。 (2) 依据“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”的原则, 环境税的纳税人应是污染环境的各经济主体。 (3) 环境税的税负不能过低。在宏观上, 环保税的税负应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用, 即补偿其外部成本为最低限度;在微观上, 环境税税负的确定, 应高于企业为治理污染采取技术措施的预期边际成本。 (4) 根据目前我国各级政府之间的事权划分, 环境税宜作为中央与地方共享税, 由地方政府负责管理征收。 (5) 环境保护税是一种专门税, 必须专款专用, 全部用于环境保护方面。

(5) 通过各种财政激励手段, 扶植环境保护事业的发展。通过激励措施, 调动企业对环境保护的积极性。即对现行的各种环境保护优惠措施加以整理分析, 废除过时的优惠政策, 出台新的、适合市场经济发展要求的激励性政策, 以充分调动企业加强环境保护工作的积极性。如允许企业对环境保护设施实行加速折旧;对使用清洁原料或产品减免税收;试行排污权交易制度, 使积极治理污染的企业通过卖出剩余的排污指标

近年来, 随着环境保护问题受到世界各国的普遍关注, 环保产业已经逐步发展成为“朝阳”产业。有关专家预测, 在未来的若干年内, 我国环保产业的产值年均增长率将达到15%以上。因此, 环保产业是一个有着巨大发展潜力的产业, 将逐步发展成为新的经济增长点。政府部门应将环保产业视为兼有公益事业性质的高科技产业看待, 通过财政贴息、财政补助、税收支出等手段, 促进环保产业的发展。

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论我国公共财政预算的年度预算 第11篇

《辞海》对预算一词的定义为:“经法定程序批准的政府、机关、团体和事业单位在一定时间的收支预计, 如国家预算、中央预算、地方预算和单位预算等”;《现代汉语词典》定义为:“国家机关、团体和事业单位等对于未来的一定时期内的收入和支出的计划”。从上述定义中我们可以看出, 所谓预算, 简单来说就是一定时间内的收入支出计划。本文所指的预算是以国家各级行政机关即政府为主体的, 即公共财政预算。

根据不同的标准, 公共财政预算可以划分为多种类型。按预算作用的时间分类, 政府预算可分为年度顶算和中长期预算。其中, 年度预算是指预算有效期为1年的财政收支预算。这里的年度是指预算年度, 大体上有公历年制和跨历年制。所谓公历年制, 即从公历1月1日起至12月31日止。目前采用公历制约国家主要有法国、德国等, 我国预算法规定的预算年度也采用公历年制跨历年制, 即从一个公历年某月某日起, 到下一个公历年某月某日止。实行跨历年制的国家各自起止日期也不一样, 如美国、泰国等国家从每年10月1日起, 到次年9月30日止为一个预算年度。英国、日本、加拿大等国从每年4月1日起, 到次年3月31日止为一个预算年度等等。中长期预算, 也称中长期财政计划, 一般在1年以上10年以下的计划称为中期计划, 10年以上的计划称为长期计划。

二、年度预算的构成

我国的公共财政年度预算分为年度收入预算和年度支出预算。中华人民共和国财政部官方网站公布了从2003年到2013年的国家财政预算表。

从年度支出预算表来看, 国家公共财政支出分为中央和地方两级。2007年以后至今, 每一级支出预算都分成24个项目, 分别是:一般公共支出、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、国债付息支出、对地方税收返还 (中央) 、对地方一般性转移支付 (中央) 、其他支出。2007年以前, 支出预算项目相对目前所采用的项目划分有所不同, 大致分为经济建设费、社会文教费、行政管理费、其他支出几大类。对比来看, 现行的项目划分比2006年之前的进行了相对的结构优化, 比如, 把社会文教类拆分成教育、科学技术、医疗卫生、文化体育与传媒, 把抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出合并为社会保障和就业, 这样一拆一分, 使项目划分更加的清晰了。

从年度收入预算表来看, 我国公共财政收入分为税收和非税收入两大类。这种分类的优点是突出了财政收入的主体收入, 即国家凭借政治权利占有的收入。而其他收入总量相对虽少, 却体现了不同的分配关系。除此之外, 还有很多其他分类方法, 如根据收入有无反复性, 划分为经常收入与临时收入, 根据财政收入的来源渠道, 分为直接收入与派生收入, 根据收入是否具有强制性, 分为强制收入与非强制性收入。

公共财政年度预算采用了复式预算的方法, 对财政收支结构尤其是经济建设效益状况的反映较为明确, 这有利于经济运行的具体分析、分别管理和宏观决策。

三、我国历年公共财政年度预算分析

(一) 预算收支科目

预算收支科目处于不断发展和变化中, 以下仅以支出科目为例进行分析。2007年, 我国国务院对政府预算进行了政府收支分类改革。从表1中, 我们可以看到, 这次改革的力度相当大, 可以说是一次“大换血”, 实际上, 这次改革也是我国建国以来最大规模的一次调整。例如, 从支出功能分类来看, 改革之前的科目设置较为混乱, 改革后, 为了能够清晰反映政府的各项职能活动, 取消基础建设费、行政费、事业费等科目, 而是按照政府管理和部门预算的要求, 统一按支出功能设置科目。新的科目更具系统性和清晰性, 能更明确反映出政府支出的功能结构。

数据来源:根据财政部公布历年国家财政预算表整理。

(二) 数据分析

下面以近十年的国家用于国防、教育、社会保障和就业、医疗卫生四方面的支出预算情况为例, 进行分析。之所以选择国防、教育、社会保障、医疗卫生四个预算科目, 是因为教育、社会保障和就业、医疗卫生是和保障民生息息相关的指标, 这几个方面关系到人民的生活质量;而国防是保障国内安定人民生活稳定的基础条件。

1. 从绝对数量上来看, 各预算科目支出数量呈逐年上升趋势。表2中数据显示, 从2003~2012年, 不论是年度预算总支出, 还是各预算科目分支出, 其绝对数量都是成逐年快速增长趋势的。2012年度全国财政预算支出总量是2003年的4.63倍, 而2012年GDP总量519322亿元是2003年GDP总量135823亿元的3.82倍, 二者成正相关。

2. 从相对比例上来看, 各预算科目在近10年中占该年预算总支出的比例呈稳定趋势。其中, 国防支出的比例逐年下降, 这和国际国内环境有直接关系。当今世界国际环境较为稳定, 和平发展是主题, 国家以经济建设为中心, 国防投入逐渐缩小规模。2007年, 中国年度国防费相当于美国的7.51%、英国的62、42%。这些数据也显示了中国和平发展的决心。教育、社会保障和就业、医疗卫生这三个有关民生的预算科目的比例呈逐年上升的趋势。在党的十七大报告中第一次出现“民生”这一词汇, 报告指出, 必须在经济发展的基础上, 更加注重社会建设, 着力保障和改善民生, 努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居, 推动建设和谐社会。十八大报告进一步强调民生, 关于民生问题的篇幅, 所占的比重较多。由此可以看出党和国家对人民生活质量的重视程度。但是, 从国际角度来看, 我国用于民生改善的预算支出仍处于较低水平。医疗方面, 根据世界银行WDI数据库公布的数据, 2010年医疗支出占国内生产总值比重的世界平均水平是10.6%, 高等收入国家是12.55%, 中等收入国家是5.83%, 低等收入国家是5.28%, 而我国的医疗支出占当年国内生产总值的比重是5.15%, 远低于世界平均水平, 略低于低等收入国家水平, 这与我国第二大经济体的地位是极其不相匹配的。教育方面, 我国教育支出占GDP的比重较低, OECD国家的政府性教育拨款占GDP比重的5%, 而2012年我国数据显示只有3.12%, 依然与发达国家存在着较大差距。社会就业保障支出的情况也大体类似, 在国际上处于较低等水平。

四、我国政府预算改革方向:从年度预算到中期预算

自20世纪80年代以来, 许多发达国家和部分发展中国家逐渐开始推行中期预算以弥补年度预算的缺陷。目前, 我国的预案算采取的是传统的年度预算, 而从发展趋势来看, 在预算改革当中, 越来越强调向中期预算演变, 也就是说, 从年度预算演变为中期预算, 从控制趋向的预算演变为结果导向的预算。

(一) 传统年度预算的缺陷是长远眼光重视不够

一是年度预算的特点之一就是年度性, 年度性原则要求政府只能制定某一个特定的财政年度的财政预算, 列出当年财政收支项目, 而不用考虑该财政年度以后的预算方案。因此, 年度预算的年度性决定了它的短视性, 缺乏长远的眼光。二是控制导向不利于宏观经济调控。政府预算根据功能, 分为三种取向:控制取向、管理取向和价值取向。传统的年度预算是控制取向的, 也就是说, 它是以控制政府财政收支、防止资金盗用为其基本目标的。但是, 预算源于宏观经济, 短期的年度预算无法反应长期的宏观的经济计划, 与国家宏观经济计划和政策相脱节, 限制了预算对宏观经济本应起到的宏观调控职能, 使预算在经济波动时难以发挥应有的效用。

数据来源:根据《中国统计年鉴》及财政部公布历年财政预算数据整理。

(二) 中期预算的优势

中期预算, 是一种预算周期为3~5年的预算制度, 与年度预算的控制导向相比, 中期预算是一种结果导向。中期预算相对于传统年度预算的优势主要体现在以下几个方面:一是具有前瞻性。由于中期预算具有一个比较长远的预算周期, 注重预算的长期性、宏观性, 而不只是着眼于当年的财政收支状况, 因此当预算前期执行时出现某些风险时, 决策者能够尽早识别这些风险, 尽早做打算, 及时阻止、减缓不适当的预算可能带来的损失, 并灵活地作出相应的调整。二是与宏观财政政策相挂钩, 有利于整体资源配置。从中期预算中, 民众可以从中看出政府未来几年内的经济政策、预算倾向, 可以看出国家的资源配置变动方向。另外, 中期预算能使政府对各项公共政策进行评估, 评价其成本有效性, 从而决定这些支出规划究竟是本身“具有吸引力才被选择”, 还是因为“有钱才被选择”。从国际情况来看, 目前所有OECD国家都采用中期预算框架来取代沿用已久的年度预算, 而且采用中期预算的国家数目还在不断增多, 说明中期预算的优势已经被越来越多地认可。从我们国家目前的情况来看, 从中央到地方, 都没有建立正式的中期预算制度, 因此, 国家的预算制度改革要朝着这一方向发展和努力。

摘要：我国财政预算当前选用的是年度预算框架。文章试图分析近年来我国公共财政预算特别是支出预算的年度预算情况, 而且分析了年度预算的弊端, 试图呼吁我国预算机制从年度预算向中期预算改革。

关键词：财政预算,年度预算,中期预算

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