混合所有制改革评估报告范文第1篇
一、国内石油企业混合所有制改革概况
2016年12月19日中央经济工作会议上，提出在石油、电力、天然气、铁路、军工等关键领域要继续深化国企改革，将混合所有制改革进一步确定为国企改革的突破口。同年12月21日，作为我国石油行业绝对代表企业中石油发布了《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革指导意见》,决定将混合所有制改革作为油气改革破局的起点，放宽石油上中下游全产业链条。我国目前石油企业主要在上中下游各个环节进行混合所有制改革，上游环节，有序放开勘探开发和原油进口资质，规范矿权退出和交易制度;中游环节，推动油气管道网运分开，管网公平向第三方放开;下游油气分销环节引入民资，充分竞争。
二、延长壳牌石油公司混合所有制改革试点
延长壳牌石油有限公司成立于2008年12月，是由陕西延长石油(集团)有限责任公司、壳牌(中国)有限公司、陕西天力投资有限公司三方股东共同注资成立的成品油销售企业，其中陕西延长石油有限责任公司占46%的股份，壳牌(中国)有限公司占45%的股份，陕西天力投资有限公司占有9%的股份。是集合国有资本、民营资本和外资的混合所有制企业，主要立足于陕西省以及周边省份境内各城市，重点开展加油站和相关业务，公司总部位于陕西西安，公司下辖两家全资子公司和一家分公司。
三、主营业务范围
石油业拥有完整的产业链条，上游环节主要负责有序勘探开发、加工精炼原油业务，中游环节主要是进行成品油的管道运输，下游环节是面对消费终端的加油站服务。延长壳牌作为延长石油集团的相对控股公司，有完善的上中游石油开采加工和运输服务，延长壳牌主要负责下游的油品零售板块，并且结合壳牌的油站运营经验，打造出优质燃油提供、日常便利消费、车辆换洗和维修等一套完整的服务体系。延长石油集团业务范围涉及石油和天然气勘探开采、炼油加工、管道运输、产品销售、装备制造、工程建设、技术研发等。
延长壳牌石油公司的混合成立，主要目的是帮助延长石油发展下游油品零售业务，拓展加油站规模，进一步将延长石油集团的影响力扩展到中西部地区，甚至建立全国石油和其他能源市场的商业版图。利用下游油品零售的混合改革，建立石油勘探、开采和零售上中下游的联系，已完善石油工程链条。延长壳牌在进行油品零售过程中，充分借鉴了壳牌国际的在建立石油销售网络中的经验，为延长石油集团带来全新的产销衔接和市场体系，同时，在加油站的运营管理上，建立便利店，提供主要以汽车润滑油、保养品以及简便餐厅式一体化服务，延长壳牌加油站汽车服务中心还为顾客的爱车提供更换润滑油、车况检查以及洗车等附加服务。
四、延长壳牌混合所有制改革的原因
（一）国内外石油市场动荡
石油作为国际能源行业重要的战略资源，必然会受到全球金融危机的影响。在2008年以前，国际石油价格一路飙升，石油始终处于供不应求的状态，油价高居不下，而从当年7月份开始爆发金融危机，全球经济急剧下滑，石油需求量出现萎缩，但石油产量仍维持较高水平，导致石油产量过剩，油价暴跌，使得壳牌等国际石油巨头利润严重下滑，急需开辟新的石油市场;国内石油市场方面，中石油和中石化对于石油行业的垄断，延长石油集团不断受到挤压，立足于陕西省石油市场的根基，寻求合作、共谋发展、拓展中西部石油市场成为了延长石油集团前进之路，在国内外因素的共同作用下，延长石油集团寻求合作与发展，重组延长壳牌，使之成为延长石油集团下游油品零售的主要屏障和依赖。
（二）公有制经济为主体的局限
我国经济体制从计划经济体制发展成为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，在公有制经济体制下，国有企业处于我国经济发展的龙头位置，在我国国民经济发展中具有重要地位，引导国有企业的健康良性发展对于经济持续稳步增长具有决定性作用。并且国有企业大多为国属或省属企业，国有企业对于其下属子公司有绝对的控股权，而国有企业的发展模式以及发展方向需经政府的许可，产权高度集中，资源配置相对固化，经营模式不够灵活，政府的干预反而限制了国有企业的进步。
（三）油品零售模块经验缺乏
延长石油集团作为国内具备油气勘探资质的四家国有企业之一，其拥有优质的石油开采技术和加工精炼能力，也具有中游环节石油管道运输能力，唯独缺乏的是下游的油品零售运营管理，对于加油站的管理以及油品销售达不到大型能源化工企业的标准，在2008年，年燃油销量仅10万吨，这足以证明油品销售的不利。同时作为国有企业，资金来源主要是国有资本的注入和自身的盈利所得，资金流动性较差，资金周转率低，企业实际能够利用的资金规模有限，充分引进先进的油站运营管理模式和经验，吸引外部资本，加速资金流动性等一系列自身因素都促使延长石油集团在混合所有制经济兴起的背景下，进行延长壳牌混合所有制改革试点。
五、延长壳牌混合所有制改革经验
（一）战略合作带来外部资源优势
延长壳牌最大股东为延长石油集团，隶属于陕西省人民政府，保证了国有资本的相对控股，其产业覆盖油气探采、石油炼制、煤油气综合化工等领域。延长壳牌的第二大股东是壳牌(中国)有限公司，是一家全球化的综合性能源集团分公司，目前，壳牌所有的核心业务都已进入中国，包括上游石油天然气开发、下游包括油品和化工零售业务。是在中国投资最大的国际能源公司之一。拥有优质资源和产销衔接链条、先进的技术和完善的服务水平的壳牌公司为延长壳牌带来国际化的管理经验和优势补充，这为延长石油集团与国际接轨，走向国际化铺平了道路。陕西天力投资有限公司是天力集团下属的全资子公司，是一家全方位的石化物流服务商，主要业务涉及原油、汽油、燃料油等石化产品的储存、经营及配送。
三大股东互有优势，陕西延长石油集团强在石油探采资质、石油化工等产业链条完善，荷兰壳牌(中国)公司优势在于能源销售渠道和国际化的管理经验和模式，而天力投资公司强项在于综合的石化物流服务，三者结合提高了延长壳牌的产业集中度，通过与国际化的行业领军企业、优势专业的非公有企业的灵活合作，增强了延长壳牌的行业竞争力，将外部优势融入了延长壳牌。
（二）股权相对制衡带来内部结构优化
股权结构的组成是公司治理的关键环节，尤其对于国有企业混合所有制改革，反映在微观层面多是国有资本与非国有资本相互融合的股权结构，延长壳牌的组建一方面要保证延长石油的相对控股，坚持以公有制为主体，另一方面也要保证壳牌(中国)和天力投资有限公司有足够的参股权，相对制衡延长石油的内部控制权，避免延长壳牌在战略方针的制定、企业文化以及发展方向上出现重大偏差。延长壳牌石油有限公司的非国有股权之和为54%，大于延长石油集团所持股份，在董事会、监事会等机构决策过程中，避免了企业陷入“一股独大”、“一言堂”的决策模式，发挥了有效的制衡作用，提升了决策的科学性。
股权分置的另一大好处是控股方与参股方共同承担公司风险、共同参与企业利润分红。延长壳牌吸引了壳牌(中国)和天力投资的注资，扩大了延长壳牌资金规模，并且在投资运营方面不再过度依赖国有资本，资金结构更加优化合理，同时，企业一旦出现投资损失，外资和民营资本可以利用其灵活性、及时性弥补国有资本相对固化的缺点，提升资金流动性，分散企业的资金债务风险。
（三）降低行业门槛，助力非国有主体发展
在我国经济体制中，非公有制经济已经成为国民经济重要的组成部分和最为活跃的经济增长点。石油行业作为我国集中度较高的行业之一，基本处于全国营垄断，延长壳牌重组过程中，引进外资主体壳牌(中国)和民营主体天力投资，非国有经济主体尝试进入石油行业，降低了石油行业的准入门槛，使垄断趋于行业化，市场竞争环境更加公平;同时，延长壳牌的组建，为壳牌(国际)开辟中国石油市场提供了平台，符合其石油产业战略要求。对于天力投资有限公司，不仅可以为客户提供优质的石油产成品，进一步提升石化产品的经营和配送能力，而且能够得到国际石油巨头公司的管理运营模式和高质量的汽车产品供应，在石化物流供应的基础上开辟新的石油领域。
结束语：
延长壳牌石油有限公司是延长石油集团混合所有制改革的试点工程，是较早开始国有企业混合所有制改革的国企之一，同时也是混合所有制经济时代的产物。延长壳牌混合所有制改革为延长石油集团加快其他子公司混改进程提供了模式选择、股权分配等问题的借鉴意义。本论文仅针对延长石油集团混合所有制改革成功重组延长壳牌石油公司的案例进行了简要分析，虽然能够为延长石油集团其他子公司进行混合所有制改革提供部分经验，但混合所有制改革是一项系统的、长期的改革，会面临着股权结构优化、非国有资本和国有资本相互融合的艰难挑战，国有企业混合所有制改革尚需要更多成功案例。
摘要：经济体制改革的核心在于国有企业的改革，国有企业改革的重点在混合所有制改革，延长石油集团作为陕西省混合所有制改革的先行者，重组延长壳牌进行混合所有制改革试点工作。以延长壳牌混合所有制改革为案例，浅谈延长壳牌混改过程，运用个案法分析混改原因以及混改给延长壳牌带来的资源整合运用、完善产业链条和股权结构优化等意义，得出延长壳牌是延长石油集团混合所有制改革的成功示范以及为其他国有企业混合所有制改革提供经验借鉴的结论。
关键词：混合所有制改革,发展,资源利用,股权分置
参考文献
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混合所有制改革评估报告范文第2篇
一、混合所有制改革对企业发展的重要意义分析
在当前经济发展形势下, 企业发展混合所有制, 意义十分重大, 具体而言, 包括如下几个方面:
(一) 在制度上面提供合法性
早在二十世纪八十年代, 混合所有制经济这个概念就已经被列入研究和探讨的范畴, 历经30余年的企业改革, 企业的所有制结构出现了非常大的改变, 完全打破了以往的全民所有制以及集体所有制结构, 逐步形成了公有制经济为主体、多种所有制经济形式共同发展的多元化结构。在社会主义市场经济发展过程当中, 人们开始探索公有制如何更好地适应当前的市场经济发展环境, 旨在探索一条更好的社会主义市场经济体制下的公有制形式。
(二) 很好地促进企业的治理
混合所有制经济形式企业主要是根据相关的法律、法规规定的基于多元化投资主体为主导的股份制企业。在混合所有制经济形式之中, 每家公司均需要在形式上面按照《公司法》的具体要求, 构建合理化和规范化的治理架构, 此外, 公司的治理也应该根据《公司法》的相关规定开展经营活动, 从而能够在一定程度上使得公司的治理情况得到有效改善。
(三) 从某种程度上能够打破国企垄断地位
除了上述两个方面的重要意义外, 混合所有制经济改革也能够在某种程度上将国企的垄断地位打破。目前, 我国有很多垄断性的企业, 这些企业均属于国有独资企业。企业混合所有制改革能够将非国有股份加以吸收, 或者使得国有股份占比显著下降, 从而能在很大程度上将国有资本垄断局面加以改善。
二、新形势下企业混合所有制改革中存在的问题分析
新形势下, 虽然企业混合所有制改革具有很多方面的重要意义, 然而依然存在很多方面的突出性问题。具体包括如下几点:
(一) 企业产权改革严重滞后
企业产权制度改革, 能够促进国企的深化改革, 同时它本身也属于社会深化改革的一项基础性内容和环节。产权制度作为市场经济中各项制度的一个基础性的制度, 市场机制的运行, 主要受到企业产权主体地位的确定与独立运行的企业机制的形成。然而, 对于我国传统的国企产权制度而言, 其本身存在着很大的不足之处, 主要是以政府作为产权的主体, 主要对国企的发展加以掌握, 且对国企的财产的占用、分配以及收益等方面的权利加以把握。所以说, 很大一部分国企的基本权利遭遇非常大的剥削, 甚至还有某些国企成为政府的附属机构, 无法在市场经济的宏观调控下运行。
(二) 国企改革的外部环境不够理想
国企改革的外部环境相对不够理想, 所以说, 这在很大程度上使得企业改革的步伐受到影响, 从而对企业的健康发展产生了极大的不良影响。特别是对于中小型的国企而言, 尚未构建一套完善的市场管理机制, 依然表现出分散管理的模式, 使此项工作的改革难以向前推进。我国自加入WTO以来, 国外越来越多的企业进入到国内, 对本土的企业产生了非常大的影响, 将以往的供求格局完全改变了。所以, 对本土企业资金周转产生了较大的影响, 从而使得国内企业的发展遇到重重阻碍。
(三) 公司治理结构与运行机制存在一定的问题
在企业混合所有制改革进程中, 公司的治理结构与运行机制尚存在着如下几个方面的问题: (1) 不健全的公司治理结构, 使其约束水平较低。董事会或者股东一旦不能对管理层进行有效地约束, 那么企业管理者势必会超越制度以外, 企业人治色彩十分浓郁, 从而致使整体约束性水平较为低下。 (2) 政府对国企的干预还存在。以往国企主要是依靠政府的扶持才得以运行, 然而在企业上市之后, 国家政策与上市企业的相关规则对其具有双重的制约性, 那么企业就应该瞻前顾后, 需要看政府的指令行事, 独立性非常差。 (3) 国企用人机制方面偏向行政化。在混合所有制改革过程中, 工作人员的招聘与职务晋升主要是通过竞争的方式而实现, 这种优胜劣汰的用人机制可以为企业选拔出更多优秀的人才。但是对于国企而言, 其在用人方面的封闭性非常强, 行政色彩十分浓郁, 因此在这样的用人机制下, 国企很难招聘到合适的人才。
三、新形势下企业混合所有制改革的具体对策
(一) 强化分类管理, 构建确切的准入机制
一般而言, 在很多领域均能够将混合所有制经济形式加以发展, 混合主要指的就是基于企业的层面对产权进行混合。明确划分国有资本独资领域, 同时还能够对国有资本在掌握绝对控股、一般控股之中可以完全退出的领域等加以确定。运用相关法律、法规对其加以确定, 能够对非国企进入以及控制的领域加以明确, 从而有效规避与国企间的冲突。此外, 还应该注重将某些领域中的改革, 包括交通、水电等方面的价格。
(二) 构建确切的退出机制
与进入机制一致, 退出机制均要在混合所有制企业改革中依据市场的相关原则, 进行产权流动, 从而使得国有资本与非国有资本能够在企业经营过程中流动。所以说, 这就需要构建一套确切的机制, 从而对企业投资者的合法权益加以保护, 以吸引更多的投资者, 从而促进市场经济的快速发展与进步。
(三) 促使投资主体多元化
企业的投资主体多元化主要包括如下3个方面的对策: (1) 大力地培育发展战略投资者与机构投资者, 从而更好地参与到国企的改革过程当中, 例如:战略投资者与类似的保险基金、投资基金等拥有庞大资金的机构投资者, 可以更好地促使国企在实际改革进程中将资本加以充实, 从而促使企业资本结构发生改变。 (2) 深入地学习和研究企业的管理者与员工持股机制, 在企业混合所有制改革之中, 探索出一套完善的员工持股方案, 从而促进国企混合所有制的改革。 (3) 深入推进企业股份制与公司制改革进程。在投资主体多元化的同时, 混合所有制企业拥有更多的所有制经济成分, 加快企业股份制改革进程。与此同时, 混合所有制企业在资本市场的影响之下, 产权变得更加确切。
(四) 强化监管, 预防国有资产出现流失
具体而言, 包括如下几个方面的对策: (1) 按照市场的实际需求, 构建一套完善的、透明的国有股权定价机制, 从而确保国有股权资产可查, 且可控。 (2) 国企股权资产在实际评估过程当中, 使得审计与评估之间分离, 从而确保最终评价结果的客观性以及真实性, 从而预防国有资产的过高评价或者过低评价, 从而使得国有资产流失的风险发生率显著下降。 (3) 将国企股权转让程序加以规范, 从而确保运行的公开性、规范性以及公正性等。 (4) 健全信息披露机制, 实现阳光化、透明化操作, 避免道德风险和逆向选择的产生。
四、结语
综上所述, 新形势下企业混合所有制经济对企业的发展具有十分重要的意义, 但是在实际过程中, 依然存在很多方面的问题, 诸如:企业产权改革严重滞后、国企改革的外部环境不够理想、公司治理结构与运行机制存在一定的问题等方面, 对此, 应该切实以问题为导向, 切实解决这些问题, 从而加快国企混合所有制经济改革进程, 提高国企混合所有制改革取得良好的成效, 促进国民经济的发展及进步。
摘要：2018年3月份, 在全国人大十三届一次会议提出将开展“双百行动”, 选择上百家央企子公司与百家地方国有骨干企业推进国企改革进程, 标志着我国国企混合所有制全面深化改革已经进入到一个高潮。本文首先对新形势下企业混合所有制改革的重要意义进行分析, 然后剖析了新形势下我国企业混合所有制改革存在的问题, 最后提出了具体的解决对策, 旨在为新形势下更好地开展企业混合所有制改革提供切实可行的依据与参考。
关键词：国企,混合所有制改革,意义,问题,解决对策
参考文献
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混合所有制改革评估报告范文第3篇
一、我国国有企业的改革历程
我国自1984 年党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定, 第一次提出增强全民所有制的大中型企业的活力; 1993 年中共中央作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次指出国有大中型企业改革的方向是建立现代企业制度; 2002 年党的十六大提出深化国有企业改革, 积极推行股份制, 建立中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制的任务; 2003 年党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决定》, 强调了要让股份制成为公有制的主要实现形式, 对垄断行业引入竞争机制。此后的十余年间, 国家多以国有资产管理体制改革推动国有企业改革, 直至2014 年十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定决定》强调推进国有企业混合所有制经济, 改革国有资产管理体制, 再次掀起新一轮国企改革的序幕。
二、我国国有企业公司治理中存在的主要问题
目前, 我国国有企业既存在因制度构建缺陷带来的先天问题, 又存在因市场机制发育不完善带来的后天问题。在制度构建方面, 由于国有企业过分强调国有资产的保值增值, 以及避免国有资产流失, 导致在国有企业的股权结构的设置中, 国有股在公司总股本中所占的比重占有绝对优势。股权结构不合理, 缺乏有效制衡、监管机制, 致使公司在董事会、监事会、及经理安排上容易受到行政的干涉, 给国有企业的治理带来了极大的问题。在市场机制方面, 由于我国目前资本市场、职业经理人市场等外部治理机制并未发展完善, 违反法律法规, 肆意操纵市场的行为时有发生, 难以发挥通过外部市场约束国有企业内部管理的效用。
三、完善我国国有企业公司治理的路径探寻
( 一) 重视以优秀企业家为中心的职业经理人制度建设
在计划经济年代, 我国并不存在真正意义上的企业家, 即使在改革开放后, 绝大部分国企中高层领导的任命仍由政府主导, 他们通过自身的经历、实践等优势进入管理层, 较之受过专业教育的职业经理人, 能力素质参差不齐。近年来, 我国国有企业逐渐重视职业经理人制度, 许多受过国内外教育和有在外资企业工作经历的人才转投国企, 一定程度上改变了国有企业人才的来源与构成。让真正有能力的企业家获得企业的控制权, 也是市场在资源配置中起决定性作用的体现之一, 建立完善的职业经理人制度, 不应拘泥于选派经营者的来源, 而应当遵循客观公正的遴选标准, 建立有效的体制机制, 由优秀的企业家及其领导的经营管理团队来共同解决企业发展面临的各种问题, 做到全心全意对企业负责, 使真正有企业家精神的职业经理人充分体现个人价值与经济社会价值。
( 二) 建构合理的企业薪酬制度
在现阶段我国以按劳分配为主体兼顾多种分配方式的薪酬制度背景下, 国有企业既存在着激励不足的问题, 还面临着进一步促进社会收入分配公平化的责任压力, 虽然前一阶段的国企高管薪酬改革对提升企业薪酬制度起到一定推动作用, 但建构长效合理的薪酬制度仍任重道远。结合《关于深化国有企业改革的指导意见》中对国有企业的功能分类, 一方面, 应当逐步扩大国企工资决定自主权, 依据市场机制并结合企业经济效益, 根据不同岗位职责和效益, 建立科学合理的薪酬; 另一方面, 应当严格规范薪酬结构, 合理拉开内部工资分配差距, 增强关键岗位, 如在转型升级科技创新中的科技人员等核心岗位的薪酬竞争力。
( 三) 树立合作精神、完善制衡机制
推进国企混合所有制改革有助于更好地发挥市场配置资源的决定性作用, 形成公平公正竞争的市场环境。树立合作精神作为发展混合所有制经济的前提, 在明确合作各方的利益共同点后, 能够帮助不同所有制经济成分扬长避短。此外, 国企在发展混合所有制时, 需要设计好各方利益主体之间互相制衡的制度安排, 形成平等保护各方权益的公司法人治理结构。当矛盾发生时, 能够及时沟通理解, 确保不同投资主体共同参与公司治理, 加强合作, 让企业经受住市场的磨砺与考验。
关键词：国有企业,改革进程
参考文献
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混合所有制改革评估报告范文第4篇
提 要：混合所有制企业是发展混合所有制经济的载体，其中国有相对控股混合所有制企业能够在确保公有制主体地位的前提下，最大限度调动民营资本的积极性，对于推动国资国企改革和实现创新驱动发展有着重要意义。然而在实践中，由于国有相对控股混合所有制企业的法律定位有待明晰、股权结构相对均衡，两类股东价值偏好存在差异等原因，可能面临一系列治理困境，制约其作用发挥，甚至影响混改意愿。这些困境归根到底是制度性问题，可以从法治角度通过宏观层面完善国资监管立法、中观层面发挥章程“宪法作用”、微观层面建立规章制度体系等路径寻求解决。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以中央文件的形式明确：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本①等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”2015年9月23日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），旨在“推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展。”此后，混合所有制经济快速发展，一方面国有企业混改取得显著成效②，另一方面民营企业也在积极引入国有资本。
混合所有制企业是发展混合所有制经济的载体，国有相对控股混合所有制企业是一种特殊的混合所有制企业，由于国有资本在其中占据控股地位但又与民营资本接近，在实践中会面临特殊的治理困境，如不能有效解决，将会制约其作用的发挥，甚至抑制两类资本混合的意愿。
本文试图从法治角度为国有相对控股混合所有制企业的治理困境寻求出路。
一、研究国有相对控股混合所有制企业治理问题的重要意义
国有相对控股混合所有制企业是一类特殊的混合所有制企业，股权结构的特殊性导致其面临特殊的企业治理问题，对此进行研究有着重要的理论和现实意义。
（一）国有相对控股混合所有制企业的含义
1.混合所有制企业
混合所有制企业并不是一种法律意义上的企业组织形式①，而是从所有制角度对某一类企业的概括，与公有制企业、民营企业相对应。现行法律法规中也没有混合所有制企业的定义，只是在一些政策性文件中规定了对这类企业的具体政策要求②。笔者认为，混合所有制企业是指由国有资本和民营资本共同持股的企业。
2.国有相对控股混合所有制企业
根据持股比例的不同，可以将股东分为控股股东和参股股东，控股股东还可进一步细分为绝对控股股东和相对控股股东。③因此，混合所有制企业按照国有股东持股比例的不同，可以分为国有绝对控股混合所有制企业、国有相对控股混合所有制企业以及国有参股混合所有制企业。
国有相对控股混合所有制企业，是指国有股东持股比例虽然不足50%，但为第一大股东，且其所持表决权足以对股东（大）会的决议产生重大影响的混合所有制企业。
从权益归属、控制力和国资监管实践来看，国有绝对控股混合所有制企业接近于纯国有企业④，国有参股企业接近于民营企业，而国有相对控股混合所有制企业介于两者之间，能够在保持公有制主体地位的前提下，最大限度实现国有资本放大功能、调动民营资本积极性、提高企业活力和竞争力。
（二）国有相对控股混合所有制企业治理问题的特殊性
1.公司治理的一般理论
国内外学者对公司治理或公司治理结构进行了大量研究，比较有代表性的观点有：吴敬琏（1994）认为，公司治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构；要完善公司治理结构，就要明确划分股东、董事会、经理人员各自权力、责任和利益，从而形成三者之间的关系。Shleifer and Vishny（1997）认为，公司治理是融资供给方（投资者）保证自身投资收益的方式。朱长春（2014）认为，公司治理，从广义角度理解，是研究企业权力安排的一门科学；从狭义角度理解，是居于企业所有权层次，研究如何授权给职业经理人并针对职业经理人履行职务行为行使监管职能的科学。
综上，公司治理的一般理论是基于所有权与经营权的分离，研究公司权力在“三会一层”之间的配置和运行。
2.国有相对控股混合所有制企业治理问题的特殊之处
与一般企业类似，国有相对控股混合所有制企业也面临企业权力如何在“三会一层”之间配置和运行的治理问题（可称之为“纵向治理问题”）；与此同时，其还要面对因其固有特点所导致的特殊治理问题，即企业权力如何在国有资本与民营资本及其各自在“三会一层”的代表之间进行配置和运行（可称之为“横向治理问题”）。
由于国有资本与民营资本持股比例相近，国有相对控股混合所有制企业的横向治理问题往往更加突出，并且会与纵向治理问题交织在一起。例如，在国企混改引入民营资本时，民营股东往往担心大股东控制问题；而在民企混改引入国有资本时，国有股东往往担心内部人控制问题。
（三）研究国有相对控股混合所有制企业治理问题的理论与现实意义
1.理论意义
研究国有相对控股混合所有制企业治理问题，一方面能够丰富和发展关于公司治理的研究和认识，跳出纵向治理问题的窠臼，对横向治理问题以及两种治理问题的交织给予关注；另一方面能够丰富和发展关于混合所有制经济、国企改革的研究和认识，从治理实效的角度对改革理论进行审视和完善。
2.現实意义
研究国有相对控股混合所有制企业治理问题，有助于认识和破解此类企业可能面临的特殊治理困境，使其功能作用得以充分发挥。既有利于推动混合所有制经济发展，巩固基本经济制度；也有利于推动国有企业改革，激发活力、提高效率，为创新驱动发展战略实施提供适宜载体。
二、国有相对控股混合所有制企业面临的治理困境
由于国有资本与民营资本在国有相对控股混合所有制企业中持股比例相近，两者不同的外部约束条件、内在价值偏好，在话语权相当的条件下可能导致出现一系列治理困境，从而引发矛盾、冲突或僵局。
（一）国有相对控股地位与执行国资监管要求的困境
改革开放前，“国有企业”（或者“国营企业”）由单一国有资本构成。改革开放后，特别是1993年《公司法》颁布实施后，“国有企业”的外延更加多样，包括国有及国有控股企业①。2016年6月，国务院国资委与财政部联合制定印发《企业国有资产交易监督管理办法》（“32号令”），在“国有及国有控股企业”之外又增加了“国有实际控制企业”的概念，即“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”虽然32号令只是针对企业国有资产交易，严格来说并不普遍适用于国资监管的其他领域，但就目前的国资监管实践来看，对于国有实际控制企业基本是比照国有及国有控股企业来执行的。因此，从政策法规层面来说，“国有企业”的外延已经包括国有及国有控股企业、国有实际控制企业了。
国有相对控股混合所有制企业的含义与“国有实际控制企业”的含义相近，只不过前者是从所有权角度来说，后者是从控制权角度来说的。这就意味着，国有相对控股混合所有制企业也要执行对国有企业的普遍监管要求。
在国有相对控股混合所有制企业中，由于民营资本持股比例较高，有时其对企业日常经营管理的控制力可能更强（特别是民企混改引入国有资本的情况下），从而可能导致国有资本贯彻国资监管要求的意图（客观上往往会增强国有资本的控制力）遭到民营企业的抵制或不配合，引发治理困境。
（二）大股东控制与内部人控制的困境
设立国有相对控股混合所有制企业有三种路径：一是国企混改引入民营资本，二是民企混改引入国有资本，三是两种资本新设合资企业。除了新设合资企业外，另外两种路径都是在既有企业基础上进行混改，混改引入的资本方势必要求重塑治理结构，但原有治理结构（以及由此决定的治理方式、治理文化）可能会在“惯性”及利益的作用下抗拒新的变化。
国企混改引入民营资本时，由于企业长期习惯于国有企业治理模式，国有控股股东也习惯于将其作为下属企业来对待，混改后的企业可能面临“大股东控制”的情况。这种控制往往不是通过股东（大）会或者董事会进行，而是通过大股东职能部门的日常管理、审计巡视以及“一把手”提名权来实现。民营资本在治理中的话语权被削弱。
民企混改引入国有资本时则相反，这类企业往往由核心管理层创立并牢牢掌控，企业的经营发展也主要依赖核心管理层。即使引入国有控股股东，核心管理层可能不愿、不会丧失对企业的实际控制权，甚至极力排斥国有控股股东的“干涉”，导致“内部人控制”的情况。
（三）规范治理与高效决策的困境
规范治理与高效决策是每个企业都希望平衡兼顾的，但由于两类资本外部约束和内在偏好不同，对于何谓规范治理、高效决策的理解以及两者冲突时孰先孰后的选择可能不同。
国有资本由于受到国资监管、审计巡视等外部约束，以及担心因程序违规、决策失误而被问责，其决策程序通常较为复杂；民营资本没有这些外部约束，并且自负盈亏、风险自担，在市场机遇出现时往往希望快速决策、抢抓机遇。这种不同的价值偏好有时可能导致治理上的冲突，国有股东嫌民营股东不够规范、过于冒险，民营股东又嫌国有股东决策低效、错失商机。
三、造成国有相对控股混合所有制企业治理困境的原因分析
造成国有相对控股混合所有制企业治理困境的原因是多方面的，究其深层次原因，笔者认为主要有以下三方面。
（一）法律定位有待明晰
改革开放以来，特别是《公司法》颁布实施后，“国有企业”的外延已从一元变为多元（国有及国有控股、国有实际控制企业），但在政治经济学语境下的“国有企业”似乎仍是一个整体，表达一种与公有制相联系的经济成分①，因此（可能还因对国有资产流失的担心）导致在国资监管实践中对多种类型的“国有企业”执行统一要求，但“多种类型”的范围有多大并不统一②。
在这一背景下，国有相对控股混合所有制企业是不是“国有企业”，要不要执行、哪些事项要执行国资监管要求成为国有资本、民营资本共同的困惑，如果不能清晰、科学地界定，就无法打消国有资本的合规顾虑以及民营资本的失权顾虑，影响混合的意愿。
（二）股权结构相对呈均势
对于持股比例悬殊的混合所有制企业，大股东往往在治理结构中占据主导地位，小股东对此也没什么异议（最多只是关心自己投资权益的保障）。但在国有相对控股混合所有制企业中，虽然国有资本占据控股地位，但民营资本持股比例较高，也希望在治理结构中拥有足够的话语权。如果国有资本与民营资本彼此信任、目标一致，也没问题；一旦信任丧失、诉求不一，就可能导致彼此掣肘，甚至相互对抗。
（三）价值偏好存在差异
国有资本的价值偏好是多元的，要兼顾经济责任、政治责任和社会责任，有的时候非经济利益可能被置于更加优先的位置③，这就可能与民营资本追求经济利益最大化的价值偏好发生冲突。此外，即便是追求经济利益，国有资本和民營资本也可能在追求短期利益还是长远利益，追求利润还是追求分红，追求战略价值还是财务价值，追求风险可控还是追求抢抓机遇等方面存在分歧，这些分歧都可能导致企业治理出现困境。
四、摆脱国有相对控股混合所有制企业治理困境的法治出路
通过以上分析不难发现，国有相对控股混合所有制企业所面临的治理困境都是由一些深层次原因所导致的，摆脱这些困境需要从根本上寻求治本之策。因此笔者试图从法治角度寻求破解国有相对控股混合所有制企业治理困境的出路。
（一）宏观层面：科学界定“国有企业”，完善国资监管立法
国有企业改革的方向是建立中国特色现代企业制度。2020年11月27日，国务院国有企业改革领导小组办公室称我国国有企业公司制改革取得历史性突破，国务院国资委监管的中央企业已全面完成公司制改革，省级国资委监管的一级企业约96%完成公司制改革。在公司制之下，特别是国企积极推进混改的背景下，由单一国有资本构成的“国有企業”已经不再是唯一形态、甚至不是主要形态了。因此，“国有企业”应该仅作为政治经济学概念，而不再作为法律概念来使用了。
在国资监管立法中，应该由一组更加明确、科学的概念来对应政治经济学意义上的“国有企业”，即国有独资企业、国有全资企业和国有绝对控股企业。在这三类企业中，国有资本居于绝对主导地位，具有足够控制力，因此能够也应当承担“国有企业”所应承担的各项义务和责任，接受更为严格的监督。
而对于国有相对控股混合所有制企业，不宜照搬“国有企业”的全套监管要求，而应授权国有资本出资方按照市场化原则、依托法人治理结构来贯彻国有资本意图。当然，对于出资于国有相对控股混合所有制企业中的国有资本，则应严格执行国有产权管理的相关要求。
（二）中观层面：发挥章程的“宪法作用”，合理配置各方权责
完善国资监管立法解决了国有相对控股混合所有制企业外部约束的问题，还需要进一步解决其内部治理掣肘的问题，这就需要充分发挥企业章程的“宪法作用”。具体来说，在制定国有相对控股混合所有制企业章程时，要根据各方持股比例，依照《公司法》并参照市场惯例，在充分协商的基础上，合理划分“三会一层”各自的职权范围，明确各治理机关的议事规则和决策程序，事先约定出现意见分歧甚至公司僵局时的处理机制，确保事权覆盖全面、程序有效衔接、运转顺畅无阻，章程内容需要事先履行国有资本方内部审批程序，确保相关国资监管要求和国有资本诉求均能通过治理结构有效落实，以免在未来实际运行中出现违规和违约的两难。
（三）微观层面：建立规章制度体系，确保制度有效执行
治理机关的权责、程序明确后，还要进一步深入企业日常经营管理环节，以免治理被管理架空。要建立一套既能有效对接国有资本管理要求，又适合企业高效运转的规章制度体系。
这套规章制度体系应包括两个层次：一是国有股东要制定针对其所出资的国有相对控股混合所有制企业的规范性要求；二是国有相对控股混合所有制企业要根据前者的要求制定与之衔接配套的落实制度。当然，对于后者而言，需要国有股东在混改之前就与民营股东协商一致，并在交易文件中固定下来；混改后国有股东的股东代表、股权董事、股权监事以及其所提名的高级管理人员要通过各自角色确保企业落实。此外，国有股东的有关职能部门还应通过日常指导监督、信息报送等手段，及时了解国有股东的相关制度要求是否执行到位。
规章制度的内容，大体可分为三类：第一类与决策相关，主要规定国有相对控股混合所有制企业股东（大）会、董事会议案如何事前沟通、如何决策的程序；第二类与监督相关，主要规定国有相对控股混合所有制企业的哪些事项需要接受国有股东及其上级部门、党组织的监督；第三类与信息披露相关，主要规定国有相对控股混合所有制企业的哪些经营管理信息需要向国有股东披露、何时披露、如何披露等。
总之，国有相对控股混合所有制企业是发展混合所有制经济的重要载体，同时也是落实党的十九届五中全会关于坚持创新驱动发展、发展战略性新兴产业等要求的适宜企业形态。对于国有相对控股混合所有制企业所面临的治理困局，应该本着实事求是的原则，找到其背后深层次的制度性原因，运用改革思维、法治思维加以解决，从而充分释放这种企业形态所应有的功能和活力。
（作者为国家开发投资集团有限公司高级经济师、国有企业二级法律顾问）
① 国有资本、集体资本合称公有资本，鉴于集体资本在当前中国经济中的比重并不大，为方便表述，本文将公有资本聚焦为国有资本。此外，非公资本主要是民营资本，本文以民营资本代之。
② 2019年4月16日，国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在国新办2019年一季度央企经济运行情况发布会答记者问时介绍，目前中央企业及其子企业的混合所有制改革，按照户数比例，实际上已经达到了70%。
① 在我国法律意义上的企业组织形式包括全民所有制企业、集体所有制企业、个人独资企业、合伙企业、公司等。
② 如《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号）。
③ 根据《公司法》第二百一十六条第（二）项，控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。
④ 即完全由国有资本构成的企业，包括国有独资企业、国有独资公司以及国有全资公司。
① 如《企业国有资产监督管理暂行条例》第二条第一款规定，国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。
① 如，2016年10月，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话中指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。
② 不同部门在规范性文件中，对于“国有企业”的含义有不同界定。如：（1）根据《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》，国有企业有广义、狭义之分。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，除了纯国有企业外还包括国有控股企业和国有参股企业。（2）根据国家统计局和原国家工商行政管理局联合印发的《关于划分企业登记注册类型的规定》第三条，国有企业是指“企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司”。（3）根据财政部针对公安部询问出具的《财政部关于国有企业认定问题有关意见的函》，财政部从企业资本构成和企业控制力的角度认为“国有公司、企业”包括全民所有制企业、国有独资公司、国有全资公司、国有绝对控股公司，至于国有相对控股公司需要另行研究判断标准。
③ 如疫情期间国有企业带头复工复产，不计代价保供和转产，降低房租、稳定就业等；还有进入国家社会需要、短期经济回报可能不佳的领域，如公用事业、战略性新兴产业等。