债务化解汇报范文第1篇
关键词：地方政府债务;债务风险;风险控制
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)01―0074―04
欧洲主权债务危机发生后，提醒各国应对政府债务问题予以足够的重视和警惕。据统计，2008年末，我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿。在这一过程中，积累了大量的地方政府债务风险。因此，对地方政府债务问题进行全面系统的研究具有重要的现实意义。
一、我国地方政府债务的特征
我国地方政府债务形成过程中所表现出的透明度低、操作不规范、各预算层级失衡、区域分布不平衡等特征需要引起关注。
(一)地方政府债务透明度低
由于我国对地方政府财权严格管控，地方政府一般采取两种变通方法融资：一是由财政部代地方政府发行债券，如2009年中央政府曾代发2000亿地方公债;二是通过地方融资平台向银行借款或发行“城投债”。前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。由于第一种做法的主动权在中央政府，相对规模较小，难以满足地方政府的资金需求，因此，地方融资平台成为现阶段地方政府举债的主要渠道。地方融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，尤其在应对外部经济冲击时，地方政府通过融资平台可以为大规模投资提供财力支持，不仅能改善当地的基础设施供给，同时也扩大了内需，拉动了当地经济增长。但以地方融资平台形式发行的地方债并没有纳入地方预算，形成的政府债务具有隐蔽性，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都存在明显不足。地方融资平台的表现形式多样，既有各种类型的城投公司，也有针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。究其实质，都是按照地方政府意图设立的以融资为主要经营目的的公司，地方政府通过提供隐性担保、以土地等不动产作抵押向社会融资，取得的资金大部分来源于银行贷款。也有一部分来自资本市场，以发行公司债、股票上市等方式进行。由于融资平台与地方政府关系密切，目前普遍存在地方政府投融资平台法人治理结构不合理、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题。一些地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚，甚至地方政府对融资平台的全面负债情况也不是很清楚。这样，就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链就会吃紧甚至发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，直接冲击当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。
(二)基层地方政府债务压力集中
我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债，各级政府都面临不同程度的债务压力，尤其是近年来县乡级基层政府债务规模不断加大，债务压力相对集中。据统计，在全国8221家地方融资平台中，县级平台多达4907家。虽然这些基层投融资平台为促进县域经济发展起到积极作用，但从我国政府财力的纵向分布看，越到基层，财力的回旋余地越小，财政的承压能力越弱。而且在公共财政体制下，基层政府融资平台所借贷的资金大多用于公共领域，项目投资普遍回收周期长、回报率低，由此导致多数融资平台偿债能力很差，大多数债务需要地区财政偿还，积累了大量债务风险。此外，县乡级融资平台运作的规范程度也相对较低，在许多县级平台的融资来源中，银行贷款占90%以上。在一些平台贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。就其债务存量看，大多数县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100%～500%之间，如此高的债务水平对当地政府的财政运行造成巨大压力，影响基层财政的稳定性。
(三)地方政府债务区域分布不均衡
由于我国各地经济发展水平不同，由此带来地方政府债务水平和风险的区域差异。2009年，审计署公布的全国18个省、16个市和36个县地方政府债务的审计报告显示，西部地区债务风险比较集中，有些区域地方负债与其还本付息能力严重错位。西部地区地方负债率较高有多种原因。首先，西部地区自有财力明显不足。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然逐步加快，但与东部发达地区比仍较低，导致财政收入总量增长但占比下降。2000年，西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5%;而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，但仅占全国财政收入61316.9亿元的7.3%。其次，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调，加重了地方政府的财政负担。近年来，西部地区投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展，但这种投资是以政府推动为主，民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进，这种单纯依靠地方政府有限的财政资金拉动的发展方式大大加重了地方政府的财政负担。再次，西部地区融资平台运作不规范，对地方经济的拉动和城市基础设施建设的贡献有限。地方融资平台大多是空壳公司，自身没有盈利性的主营业务，主要工作是进行贷款对接，不能发挥其再融资的功能。在这种情况下，平台发展的过程实际上就是债务不断积累的过程。
二、地方政府债务风险的传导路径
我国地方政府举债规模过大、结构不合理、资金运用效率低下等情况极易导致违约风险。地方政府债务风险并非一个独立的系统，它的不断积累不但会导致金融系统风险的形成，还会导致中央政府的财政风险，进而威胁国家的经济安全。
(一)地方政府债务风险的财政链条纵向传导
地方政府债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征，即通过财政体制链条将债务风险由地方政府传至中央政府。当地方政府由于资不抵债而处于困境时，上级政府将承担救助责任。从理论上说，地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。地方政府的举债本身并非导致地方政府债务危机的条件，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。地方政府债务的纵向传导路径为：地方政府债务的偿还期限到来时，如果地方政府财力不足或投资失败难以按时归还借
款，就会产生大量债务违约和逾期;面对逐年累积的逾期债务，地方政府将会采取隐匿手段寻求预算外财源继续举债，即借新债还旧债，这不但使财政负担继续加重，而且会使负债结构更为复杂和隐匿;当逾期债务积累到一定程度，地方政府信用下降无法继续募集资金而又不得不履行清偿义务时，中央政府就会出手救助，造成地方财政风险“倒逼”中央政府，由此引发全国性债务危机。
地方政府债务风险的纵向传导过程，可以分为两个阶段。第一阶段为地方政府自身的风险积聚，通过借新债还旧债形成了债务内循环，这一现象在我国地方政府运转过程中普遍存在，但由于此时尚能筹到资金维持流动性，所以往往不能引起重视。第二阶段为地方政府向中央政府的风险传递，当隐匿在地方的债务风险无法自我化解时，中央政府就会充当最后贷款人的角色。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，就激励地方政府逆向选择扩大举债规模。
(二)地方政府债务风险的金融链条横向传导
地方债务风险除沿财政体系链条纵向传导外，还可以横向外延至金融体系，导致金融体系的不稳定。地方政府债务很多是通过地方融资平台向银行贷款形成的，银行是主要的债权人。数据显示，2009年我国9.59万亿元的新增贷款中有40%流入地方政府的融资平台。银行在与这些融资平台合作过程中，存在信息不对称、过度信任融资平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。此外，由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而绝大多数项目都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，其结果是贷款基本要由地方财政偿还，其中，主要的方式是通过土地运作偿还。但由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，根本不能满足偿债的需要，很多融资平台都出现了难以偿还到期银行债务的问题，而一旦地方融资平台出现利息支付问题，银行的不良贷款就会出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机，中央银行可通过发行货币的形式维持金融系统，但这就必然导致通货膨胀的出现。治理通货膨胀的一个重要举措是收紧信贷政策、上调利率，但如果贷款利率提高，地方融资平台的清偿能力又会恶化。可见，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间存在冲突。也就是说，一旦地方政府债务风险横向传导至金融体系，调控政策的选择就会非常艰难。
三、地方政府债务的风险控制
(一)严控地方政府原始举债规模
原始举债是一切债务问题形成的根源。很多地区不顾自身财力举债投资于生产建设项目，不但投资的直接经济回报率很低，而且导致信贷资源过度向政府集中，政府资源配置的比重过大，对民间投资产生挤出效应，即所谓的“国进民退”，进而引发财政风险和金融风险。因此，地方政府债务风险控制的首要环节是控制原始举债的规模。
1.地方固定资产投资要遵循量力而行、优化结构、保持适度规模的要求，通过综合分析地方的财力状况、承受能力来加以规范和控制。对债务风险比较集中的西部地区，更需要建立完善的国家投融资体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本成为经济发展的主导力量，以此减缓地方政府的财政压力。
2.对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。要特别关注两类融资平台：一类是以土地为抵押的借款。因为土地的价值相对比较复杂，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而土地的价值下降，就可能对贷款的判断出现差别，也会影响贷款的偿还能力。另一类是由城市政府进行的综合还款。也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴涵着地方政府及财政性的风险。对于保留下来的融资平台要提高其市场化程度，利用市场机制提高融资平台的管理效率，地方政府不能为之提供担保。同时，积极引入战略投资者，一方面充实平台的资本实力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必须强化融资平台的风险内控机制，如建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系等，以此保证平台自身正常运转，起到地方政府债务风险缓冲带的作用。
3.加强金融机构对平台发放贷款的管理。加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核，做到贷前调查、贷中审查、贷后检查，从而提高贷款的质量，切实防范风险。
(二)降低地方债务违约率
真正的债务风险来源于债务违约，债务违约是债务风险累积、传导、转嫁的起点。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务风险就不会累积和扩散。所以，在调节原始举债规模的基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的偿债责任，是控制风险的核心步骤。降低地方政府债务违约，首先，要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约。其次，提高地方政府所筹资金的使用效率。在地方政府债务风险的诸多表现形式中，地方政府债务的效率风险是其中的重要一项，该风险主要指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险。地方政府债务的风险越高，违约的可能性也就越大。目前，我国地方政府债务资金的使用效益普遍不佳，由于“产权模糊”和“预算软约束”等制度缺陷，地方政府一旦发现来钱快、易进入的项目，便纷纷上马，以至于很多政府投资项目产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重。鉴于此，中央政府必须加强对地方政府财政资金使用效率的监管，包括强化预算执行管理，重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。此外，还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。
(三)加大逾期债务清偿力度
清偿逾期债务不能仅靠中央财政的救助，关键是要增强地方政府自身的清偿能力。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，还可向公众发放债券。在目前积极的财政政策下，税收增加的可能性显然不大。因此，现实的选择是考虑逐步放开地方政府发行债券的限制，这不但可以增加财政收入，对逾期债务进行清偿，而且可以将原有的“隐性债务”显性化，摆脱对土地财政的过度依赖。当然，地方债并非“免费的午餐”，控制不好就会造成地方政府新的债务负担。所以，在允许地方政府发行债券的同时还必须辅之以相应的制衡措施。首先，要完善法律监督机制，修改《预算法》和《担保法》，授予地方政府发债权;颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、基本标准、报批程序、资金用途、发行规模等做出详细的法律规定;考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤，割断中央与地方各级政府之间的财政风险联系。其次，要引入市场监管机制，对地方政权实行严格的资信评级，建立规范的信息披露制度，并适时引入私人债券保险制度，由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险，降低地方政府债券投资人的风险。
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债务化解汇报范文第2篇
一、财政部明确了六种常见隐性债务化解举措 (一)财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措，分别为(1)安排财政资金偿还;(2)出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;(3)利用项目结转资金、经营收入偿还;(4)合规转化为企业经营性债务;(5)通过借新还旧、展期等方式偿还;(6)采取破产重整或清算方式化解。
可以看出，以上六种债务化解措施中，财政预算拨付、转为经营性债务、资产转让以及借新还旧等是比较常见的化解方式，其中最主要的路径便是将短期债务置换成政策性银行的低息长期债务、将非标融资置换成低成本的债券融资和银行贷款融资。破产重整由于会对地方政府信用以及其它城投平台造成冲击，因此对该方式一般会比较谨慎。但即便如此从长期来看地方融资平台的兼并重组应是不可避免的一个方向，事实上 2018 年 9 月中共中央和国务院印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》对此便有明示，近期也有部分地区提及了这一举措。
二、国开行参与化解地方政府债务的尝试简析 国开行在融资平台的产生以及当前地方政府债务的化解过程中均起着重要作用。可以说从历史上来看，每一次经济下行和风险化解阶段均有其身影(详见 2019 年 9月 30 日的报告政策性银行再次被寄予厚望)。
(一)2008 年金融危机期间，国开行所开创的“地方融资平台+捆绑贷款+先贷款后开发”模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。2015 年经济低迷时，国开行主导的棚改项目亦成为一剂猛药。
(二)这两年来国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，如此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。国开行的参与方式主要是前面提及六种化解举措中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地区，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与，且有重要作用。
三、部分地区政府债务化解路径汇总分析
(一)
云南省：利率高于 6.50% 的融资必须置换掉、限制非标融资 云南省的做法是要求(1)云南省属国企应降低杠杆率;(2)将高成本融资、非标融资全部置换或还掉;(3)省属国企之间不得相互借款、担保;(4)省属国企业不能向私企贷款、担保。2020 年 6 月 16 日，云南省国资委印发《宗国英常务副省
长在<云南省国资委关于省属企业到期债务情况的报告>上的批示抄清 》，云南省宗国英常务副省长 6 月 11 日在省国资委《关于省属企业到期债务情况的报告》批示如下：1、所有国企都必须牢记严控新增债务，特别是云投(云南省投资控股集团)、城投(云南城投置业)、建投(云南建设投资控股集团)和云天化(云天化集团)。其中云天化(600096.SH)、云南城投(600239.SH)均为上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必须千方百计换掉，并严禁再有类似。3、所有信托、资管及其他类的都要全部置换或还掉。4、所有省国企之间今后严禁相互借款、担保，更不能向私企借款、担保，违者依规严处。5、择日召开省国企领导人会，安排部署这些意见。可以看出，这里面仅说置换，但置换的路径并未提及，实际上贵州省的一些做法可能会成为示范，即通过资本市场和政策性银行的低成本资金来进行置换，在此其中商业银行的信贷资金也有望成为云南省非标融资的替代选择。
(二)贵州省：政府债务维稳成政治任务，中长期通过资本市场化解 贵州省的政府债务问题可能不会比云南好到哪里去，2015 年之后贵州省的政府债务压力不断增大，而近年来贵州省政府债务风险的持续暴露更是加大了贵州当地各类企业特别是城投平台的融资难度。2017 年 12 月 22 日，财政部还通报了江苏和贵州两省的多起地方政府违法违规举债担保问题。可以说对于贵州地区而言，债务“维稳”已经成为一项政治任务，而中长期内通过资本市场化解债务风险也已成为贵州省比较明确的方向。
1 、2015 年便提出新增债务综合融资成本不得高于 10% 、低息债务置换 早在 2015 年，贵州省政府便出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见(试行)》，明确以下几点：(1)政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借;(2)债务高风险地区新增政府性债务必须减少相应的存量债务;(3)市县两级政府对其举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则;(4)在建项目原则上不得举借综合融资成本高于 10%的债务，禁止举借综合融资成本高于 15%的债务。
2 、贵州省近年政府工作报告均提及政府债务化解问题 2015-2020 年的贵州政府工作报告对其地方政府债务问题均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，贵州省省长谌贻琴在贵州省 2020 年政府工作报告中提出“严格
落实债务管理‘七严禁’、‘八个一批’和 14 条措施，用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务……推动平台公司市场化转型，有效盘活存量资产”。
3 、推出债务维稳举措和争取国开行化解试点 (1)2019 年 4 月 11 日，贵州遵义市市长魏树旺在拜会国开行贵州省分行行长李刚时表示，希望国开行能将遵义作为参与地方发展和债务化解的试点城市。(2)2019 年 10 月 18 日，为重拾市场对投资贵州地区企业债券的信心，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会，贵州省副省长谭炯(前工行副行长)表态称“会进一步利用省级资本运营公司，助力化解政府隐性债务风险;省级债务风险化解周转资金将重点用于融资平台公司偿还到期债务，推动金融资产管理公司对融资平台到期的债务进行收购重组、整体化解”。2019 年 12 月 25 日，茅台公司便发布公告称“拟通过无偿划转方式将持有的公司 4%股份(市值约 550 亿元)划至贵州省国资运营公司(成立2014年、注册资本600亿元、股东为贵州金控)”，这里的省国资运营公司与 10 月 18 日贵州省副省长的讲话刚好相对应。要知道贵州省国资运营公司既可以成立风险基金，亦可以成为债转股实施机构，还可以借助金融机构加杠杆，可以说以茅台一己之力化解盘活整个贵州省隐性债务的路径已十分清晰。
4 、中长期力求通过资本市场化解 2020 年 1 月 9 日，贵州省发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，尽快目前还处于初步实践中，且成效上可能要打很大折扣，但从中长期角度考虑到利用资本市场化解债务风险，这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴且必须选择的一个方向，考虑到资本市场已成为国家战略，通过资本市场化解债务风险理应成为共识。有鉴于此，贵州省在意见中推出以下几条相应举措：(1)力争在十四五规划底，在境内外资本市场上市和新三板挂牌企业累计达 100 家以上，省区域性股权市场新增挂牌企业 1000 家以上，推动产业投资基金、创业投资基金和证券投资基金等各类投资基金规模翻一番。(2)通过增加中长期债务比例、降低短期债务比例来优化债务期限结构。(3)通过合并、划转、并购等多种方式进行国有企业兼并重组，形成一批公开市场信用高评级企业。(4)、向平台公司注入能够变现或有稳定
收益的资产，并及时给予确权，通过作价入股、转让出售等多种形式提升政府投融资平台公司债权融资资信，并探索将费用性支出转换成资本性支出。(5)支持符合条件的企业到境外发债和融资，鼓励在黔各金融机构加大对省内各类企业债务融资工具的认购力度。(6)发行用于市场化债转股的企业债券，支持能源、化工、交通运输等行业重点国有企业率先开展债转股试点，积极培育债转股企业通过 IPO、定增、并购、新三板转让等方式提升资产价值。
(三)江苏省：严控融资成本和担保范围、出清高成本债务和限制非标融资 1 、盐城：清退成本 超过 8% 的债务融资 2020 年 3 月 20 日，盐城市政府要求各市属企业开展融资情况自查自纠工作，并制定成本 8%以上融资清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。实践中，盐城一些优质的市级国企提出了更高的要求，如最高不超过 6.50%。而在盐城政府隐性债务化解的方案中，还包括通过一般公共预算安排 、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等路径以及“新增财力 20%、土地出让收入 20%、土地指标交易收入 20%”的硬性要求。
2 、泰州：限制国企担保范围、控制国企新增债务融资成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市财政局和国资委联合发布《关于加强国有企业资金出借、融资担保管理工作的通知》，对国有企业的对外担保、出借资金以及融资资金成本等给予明确限制，具体如下：(1)全市各级国企原则上仅能向各级政府履行出资人职责的国企及其全资、控股子公司出借资金或提供担保。(2)国企由于历史原因形成的对非公有制企业担保所发生的代偿，必须及时通过法律等途径追偿，保全资产。(3)市级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 6%以内，市(区)级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 7%以内，各市(区)级下属园区国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 8%以内。
3 、常州：严控债务融资成本上限、出清高成本债务、限制非标融资 2020 年 4 月 8 日，常州市政府拟定了《关于加强政府性债务融资成本管控的通知(征求意见稿)》，提出以下几点要求：(1)推动国有平台主体信用升级，增强直接融资能力。(2)从严控制新增债务融资成本上限。(3)用好用足中央和省支持政
策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续，严格限制使用信托、融资租赁等非标类融资工具。(4)抓住当前成本持续稳步下行的有利窗口期，优化调整存量债务结构。(5)市级年内 7%以上的高成本债务全部置换出清，辖市区年内对 8%以上的高成本债务全部置换出清。(6)市本级平台公司 2020 年新增五年期以上各类融资工具成本最高不得超过同期同档 LPR 报价上浮 15%(目前 5 年期以上 LPR 为 4.65%、意味着最高不能超过 5.35%。各辖市区自行制定债务融资成本管控政策，但原则上不得高于同期同档 LPR 上浮 20%(1 年期不超过 4.62%以及 5 年期以上最高不超过 5.58%)。
(四)重庆市：两轮政府债务的化解具有一定代表性，但过程并未结束 重庆的发展以及地方政府化解在中国具有代表性。自 2014 年地方政府隐性债务化解成为国家主要政策导向以来，重庆地区大致是经历了两轮政府债务化解的过程，即 2014-2015 年以及 2019 年至现在。
1 、2014-2015 年：重庆地区政府债务化解的小试牛刀 (1)2002-2006 年期间(黄奇帆 2001 年入主重庆)，重庆市政府着手整合政府资产，形成了市场上所熟知的“八大投资平台”和一家地方 AMC，即重庆市高速公路发展、重庆市高等级公路建设投资、重庆市城市建设投资、重庆市建设投资、重庆市水利投资、重庆市水务集团、重庆市开发投资、重庆市地产集团和重庆渝富资产经营。(2)经过一系列整合、确权以及资金注入的过程后，重庆八大投获得了飞速的发展。但是 2008 年金融危机以及各地推出的大规模的基建投资计划，使得各地城投平台债务率大幅上升，重庆也不例外。2010 年 6 月 10 日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发(2010)19 号)，明确提出严禁地方政府提供违规隐性担保，意味着政府融资平台开始需要谋求转型。(3)2012 年上半年的重庆市经济工作会议上，黄奇帆提出将重庆八大投资平台整合成五大投资平台(每个平台几乎均有较多的土地储备和非常可观的土地出让收入)，具体为重庆市高速公路集团、重庆市城市交通开发投资集团、重庆市地产集团、重庆市建设投资集团和重庆市水务资产经营。(4)2014 年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发(2014)43 号)，标志地方政府隐性债务的清理工作正式开始，重庆在期间也采取诸如发行期限长和成本低的地方政府置换债务、提高土地出让收
入对市政府财力的支持、通过 PPP 模式和政府购买服务降低政府债务等多项措施。根据黄奇帆当时多次讲话内容来看，2014 年重庆推出了 1300 亿元的 PPP 项目、并减少了 1000 亿元的债务，这其中数字上的巧合想来并非偶然，重庆市的债务率也从2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。
2 、2019 年- 至今：重走回头路 2014-2015 年的政府债务化解之路并非终点，只是在某种程度上延缓了政府债务风险的爆发，并没有从根本上将债务消除，因此进入 2019 年以来重庆地区的政府债务化解仍是一段漫长的道路。(1)此时的重庆除拥有五大投资集团之外，还拥有两家地方 AMC(渝富资产经营管理和渝康资产经营管理)以及重庆国际信托、重庆农商行、重庆银行、重庆三峡银行、富民银行等五家金融机构，实力相对以前更强、债务压力也更重。其中两家地方 AMC 预计将在重庆市政府债务化解的过程中起到不小的作用。(2)2018 年 8 月，中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发(2018)27 号)，随后各地区纷纷印发《实施意见》，重庆也不例外，并开启新一轮隐性政府债务化解的进程，但大都是重复 2014-2015 年。
3 、最新举措：推动区县级投融资平台转型 2019 年 11 月 6 日，重庆市政府发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，以规范区县级投融资平台的融资行为，可以视为化解债务风险的重要举措。但是我们需要明白这些举措短期内应不具有实操性，而只是中长期方向。(1)推进区县国企市场化专业化重组，推动各区县所属同质或关联企业横向联合、纵向整合，进行专业化重组。其中区县国企实际管理层级原则上控制在 2 级以内，最多不超过 3 级。并强化国企负债规模和资产负债率双重管控。(2)对不具有竞争优势的一般市场竞争性领域的企业，采取改制转制、兼并重组、资产转让、股权转让等市场化方式改革重组。(3)对长期未实际经营的空壳公司，以及资不抵债、扭亏无望、生产经营难以为继的严重亏损企业，依法关闭、退出。(4)全面清理投融资平台公司债务类型、成本、期限结构，制定并落实全口径债务化解方案，分类妥善处置(按合同协议约定或筹集资金偿还)。(5)区县政府及其所属部门和单位不得为平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为平台公司“借壳”融资，不得利用公益性资产和储备土地融资，不得将预期土地出让收入作为平台公司偿债资金来源。
(6)平台公司不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产进行抵押质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品，不得重复利用各类资产担保融资，不得与政府信用挂钩。(7)对区县政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回;对存量区县政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回;对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。(8)推动区县平台公司重组整合，每个区县确定的公益性项目建设单位最多不超过 3 家。清理空壳类平台公司，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销。(9)实体类平台公司剥离政府融资职能后，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，积极主动参与全市及各区县城市提升行动计划。
四、为何各地频频限制非标融资? (一)非标融资成本较高 从云南省、江苏省今年以来的动作来看，化解债务风险的首要任务便是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等非标融资，其背后的原因便是非标融资成本较高且链条往往较好、风险较大。多数非标融资渠道穿透后的资金来源为商业银行，这无形中拉长了融资链条、加大了风险排解难度，而正是由于链条较长、风险较大，且多是为了规避监管，意味着非标融资的成本实际上非常高。因此限制非标融资实际上是为了降低地方政府的债务融资成本。那么非标融资的成本究竟有多高呢?我们这里以两组数据进行说明。
(二)2017 年信托与融资租赁平均利率分别高出银行贷款 2018 年 2 月 1 日，由清华大学经管学院中国金融研究中心、财经头条和企商在线(北京)网络等机构联合发起的中国社会融资成本指数研究项目披露了中国社会融资成本指数，2017 年信托和融资租赁的融资成本分别高达 9.25%和 10.70%，较银行贷款分别高出 265 个 BP 和 410 个 BP。虽然相较于 2017 年，目前市场利率水平已经处于相对低位，但考虑到银行贷款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空间，预计信托和融资租赁的融资成本至少也分别在 7%以上。
可以看出 2017 年以来监管部门着力打击的对象大都是融资成本较高的领域，如小贷公司、P2P、保理、融资租赁、信托等等，实际上严监管的目的表面上看是为了防风险，防风险的目的则是为了降社会融资成本。
(三)2019 年以来，信托与银行贷款的利差空间稳定在 150BP 以上 今年一季度，金融机构一般贷款加权平均利率和新发行信托产品平均利率分别为 7.29%和 5.48%，相差 181 个 BP。而从历史平均水平来看，信托融资成本与贷款利率的利差空间在 60BP-247BP 之间，平均为 133BP，但近期稳定在 150BP 以上。特别是 2019 年以来，新发行信托产品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右(下降 80BP)，而一般贷款平均利率则由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%(下降 71BP)。可以看出二者的下降幅度较为接近，利差空间也比较稳定。
五、主要结论
(一)从目前的实践来看，各地化解政府隐性债务的路径大都相似，很难超出财政部例举的 6 个常规措施，但是在当前市场利率处于相对低位的情况下，通过债券市场、银行贷款来置换高成本的非标融资并限制融资成本以及限制国有企业对民营企业的借款和担保成为普遍选择。
(二)以上事实能够直接表明当前阶段，非标业务受到严格监管，且在资产端层面也受到明显约束，信托行业、融资租赁与保理行业的生存空间会受到明显挤压，但债务并不会凭空消失，在非标融资空间被挤压且债券市场短期内亦难以明显放量的情况下，商业银行自然而然会挤身其中，成为最为重要的替代选择，这对商业银行而言应是一个业务机会，即置换融资类业务。
(三)考虑到地方政府隐性债务的规模较为庞大(根据我们的估算、大致为 40万亿左右)，意味着地方政府债务的化解将是一个非常漫长的过程，当前的化解手法大多也只是延缓而非从根本上解决问题，这意味着在政府债务化解的过程中实际上也是政府和市场之间的博弈过程，其中必然会蕴含着很多业务机会。
(四)平台公司的整合和地方政府隐性债务的化解是一个比较明确的方向，其中在涉及该类业务时，应严格遵照《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发(2018)27 号)的要求，这是总纲领和中长期方向。
债务化解汇报范文第3篇
(总第201期)
审计署审计科研所 2010年9月14日
防范和化解地方政府债务风险的几点建议
我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系
(一)清查存量债务，积极化解风险。
根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。
1.摸清债务总量，分清类别结构。
对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。
2.区分举债主体，落实偿还责任。
对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。 3.保障还款来源，全力化解风险。
在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金;对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内;对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。 4.关注敏感类型，分类评估风险。
对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险;对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源;对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。
(二)规范新增债务，实现有序管理。
随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。
1.允许地方政府适度举债。
市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化;另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。
在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。
2.科学确定地方政府债务规模。
从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调
国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内(以±20%为宜)。 通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。
3.严格执行举债审批程序。
地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排(包括偿债准备金)以及旧债还本付息情
况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1
4.明确管理机构，归口统一管理。
从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。
化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。
5.纳入预算管理，改革预算会计制度。
西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理; 对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。 6.强化风险预警，健全监管体系。
由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。
首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建
立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。
具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占
GDP的比重一般都在30%—40%之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。 其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。
其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风
险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。
二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规
(一)深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。
明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。
(二)加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。
从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准
确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来;按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。
(三)修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。 以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要
明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。
修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定;同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。
(四)确立政府中期财政预测制度。
为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测(如三年预测)制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中;根据国家的风险融资和风险管理能力采 取措施;考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2
三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理
(一)开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。
虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。
(二)强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。 为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi(白海娜) 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。
任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。
(三)深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。 将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计
的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。
(四)改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。 我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通;从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。
该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题 作者：南京特派办课题组
课题统筹：李 玲 课题负责人：刘 利 课题组成员：丁德明 胡正禄 钱夫中 王小霞 王景东 赵 青 郑海峰
卢红柱韩华溢郭珊珊 刘素合 牟 遥 黄敏杰 宋秀辉刘洪洁 吴继光 主题词：防范 化解 地方政府债务 风险 建议 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处， 各派出审计局。
债务化解汇报范文第4篇
关键词：地方政府债务;债务风险;风险控制
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)01―0074―04
欧洲主权债务危机发生后，提醒各国应对政府债务问题予以足够的重视和警惕。据统计，2008年末，我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿。在这一过程中，积累了大量的地方政府债务风险。因此，对地方政府债务问题进行全面系统的研究具有重要的现实意义。
一、我国地方政府债务的特征
我国地方政府债务形成过程中所表现出的透明度低、操作不规范、各预算层级失衡、区域分布不平衡等特征需要引起关注。
(一)地方政府债务透明度低
由于我国对地方政府财权严格管控，地方政府一般采取两种变通方法融资：一是由财政部代地方政府发行债券，如2009年中央政府曾代发2000亿地方公债;二是通过地方融资平台向银行借款或发行“城投债”。前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。由于第一种做法的主动权在中央政府，相对规模较小，难以满足地方政府的资金需求，因此，地方融资平台成为现阶段地方政府举债的主要渠道。地方融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，尤其在应对外部经济冲击时，地方政府通过融资平台可以为大规模投资提供财力支持，不仅能改善当地的基础设施供给，同时也扩大了内需，拉动了当地经济增长。但以地方融资平台形式发行的地方债并没有纳入地方预算，形成的政府债务具有隐蔽性，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都存在明显不足。地方融资平台的表现形式多样，既有各种类型的城投公司，也有针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。究其实质，都是按照地方政府意图设立的以融资为主要经营目的的公司，地方政府通过提供隐性担保、以土地等不动产作抵押向社会融资，取得的资金大部分来源于银行贷款。也有一部分来自资本市场，以发行公司债、股票上市等方式进行。由于融资平台与地方政府关系密切，目前普遍存在地方政府投融资平台法人治理结构不合理、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题。一些地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚，甚至地方政府对融资平台的全面负债情况也不是很清楚。这样，就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链就会吃紧甚至发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，直接冲击当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。
(二)基层地方政府债务压力集中
我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债，各级政府都面临不同程度的债务压力，尤其是近年来县乡级基层政府债务规模不断加大，债务压力相对集中。据统计，在全国8221家地方融资平台中，县级平台多达4907家。虽然这些基层投融资平台为促进县域经济发展起到积极作用，但从我国政府财力的纵向分布看，越到基层，财力的回旋余地越小，财政的承压能力越弱。而且在公共财政体制下，基层政府融资平台所借贷的资金大多用于公共领域，项目投资普遍回收周期长、回报率低，由此导致多数融资平台偿债能力很差，大多数债务需要地区财政偿还，积累了大量债务风险。此外，县乡级融资平台运作的规范程度也相对较低，在许多县级平台的融资来源中，银行贷款占90%以上。在一些平台贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。就其债务存量看，大多数县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100%～500%之间，如此高的债务水平对当地政府的财政运行造成巨大压力，影响基层财政的稳定性。
(三)地方政府债务区域分布不均衡
由于我国各地经济发展水平不同，由此带来地方政府债务水平和风险的区域差异。2009年，审计署公布的全国18个省、16个市和36个县地方政府债务的审计报告显示，西部地区债务风险比较集中，有些区域地方负债与其还本付息能力严重错位。西部地区地方负债率较高有多种原因。首先，西部地区自有财力明显不足。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然逐步加快，但与东部发达地区比仍较低，导致财政收入总量增长但占比下降。2000年，西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5%;而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，但仅占全国财政收入61316.9亿元的7.3%。其次，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调，加重了地方政府的财政负担。近年来，西部地区投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展，但这种投资是以政府推动为主，民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进，这种单纯依靠地方政府有限的财政资金拉动的发展方式大大加重了地方政府的财政负担。再次，西部地区融资平台运作不规范，对地方经济的拉动和城市基础设施建设的贡献有限。地方融资平台大多是空壳公司，自身没有盈利性的主营业务，主要工作是进行贷款对接，不能发挥其再融资的功能。在这种情况下，平台发展的过程实际上就是债务不断积累的过程。
二、地方政府债务风险的传导路径
我国地方政府举债规模过大、结构不合理、资金运用效率低下等情况极易导致违约风险。地方政府债务风险并非一个独立的系统，它的不断积累不但会导致金融系统风险的形成，还会导致中央政府的财政风险，进而威胁国家的经济安全。
(一)地方政府债务风险的财政链条纵向传导
地方政府债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征，即通过财政体制链条将债务风险由地方政府传至中央政府。当地方政府由于资不抵债而处于困境时，上级政府将承担救助责任。从理论上说，地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。地方政府的举债本身并非导致地方政府债务危机的条件，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。地方政府债务的纵向传导路径为：地方政府债务的偿还期限到来时，如果地方政府财力不足或投资失败难以按时归还借
款，就会产生大量债务违约和逾期;面对逐年累积的逾期债务，地方政府将会采取隐匿手段寻求预算外财源继续举债，即借新债还旧债，这不但使财政负担继续加重，而且会使负债结构更为复杂和隐匿;当逾期债务积累到一定程度，地方政府信用下降无法继续募集资金而又不得不履行清偿义务时，中央政府就会出手救助，造成地方财政风险“倒逼”中央政府，由此引发全国性债务危机。
地方政府债务风险的纵向传导过程，可以分为两个阶段。第一阶段为地方政府自身的风险积聚，通过借新债还旧债形成了债务内循环，这一现象在我国地方政府运转过程中普遍存在，但由于此时尚能筹到资金维持流动性，所以往往不能引起重视。第二阶段为地方政府向中央政府的风险传递，当隐匿在地方的债务风险无法自我化解时，中央政府就会充当最后贷款人的角色。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，就激励地方政府逆向选择扩大举债规模。
(二)地方政府债务风险的金融链条横向传导
地方债务风险除沿财政体系链条纵向传导外，还可以横向外延至金融体系，导致金融体系的不稳定。地方政府债务很多是通过地方融资平台向银行贷款形成的，银行是主要的债权人。数据显示，2009年我国9.59万亿元的新增贷款中有40%流入地方政府的融资平台。银行在与这些融资平台合作过程中，存在信息不对称、过度信任融资平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。此外，由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而绝大多数项目都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，其结果是贷款基本要由地方财政偿还，其中，主要的方式是通过土地运作偿还。但由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，根本不能满足偿债的需要，很多融资平台都出现了难以偿还到期银行债务的问题，而一旦地方融资平台出现利息支付问题，银行的不良贷款就会出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机，中央银行可通过发行货币的形式维持金融系统，但这就必然导致通货膨胀的出现。治理通货膨胀的一个重要举措是收紧信贷政策、上调利率，但如果贷款利率提高，地方融资平台的清偿能力又会恶化。可见，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间存在冲突。也就是说，一旦地方政府债务风险横向传导至金融体系，调控政策的选择就会非常艰难。
三、地方政府债务的风险控制
(一)严控地方政府原始举债规模
原始举债是一切债务问题形成的根源。很多地区不顾自身财力举债投资于生产建设项目，不但投资的直接经济回报率很低，而且导致信贷资源过度向政府集中，政府资源配置的比重过大，对民间投资产生挤出效应，即所谓的“国进民退”，进而引发财政风险和金融风险。因此，地方政府债务风险控制的首要环节是控制原始举债的规模。
1.地方固定资产投资要遵循量力而行、优化结构、保持适度规模的要求，通过综合分析地方的财力状况、承受能力来加以规范和控制。对债务风险比较集中的西部地区，更需要建立完善的国家投融资体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本成为经济发展的主导力量，以此减缓地方政府的财政压力。
2.对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。要特别关注两类融资平台：一类是以土地为抵押的借款。因为土地的价值相对比较复杂，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而土地的价值下降，就可能对贷款的判断出现差别，也会影响贷款的偿还能力。另一类是由城市政府进行的综合还款。也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴涵着地方政府及财政性的风险。对于保留下来的融资平台要提高其市场化程度，利用市场机制提高融资平台的管理效率，地方政府不能为之提供担保。同时，积极引入战略投资者，一方面充实平台的资本实力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必须强化融资平台的风险内控机制，如建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系等，以此保证平台自身正常运转，起到地方政府债务风险缓冲带的作用。
3.加强金融机构对平台发放贷款的管理。加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核，做到贷前调查、贷中审查、贷后检查，从而提高贷款的质量，切实防范风险。
(二)降低地方债务违约率
真正的债务风险来源于债务违约，债务违约是债务风险累积、传导、转嫁的起点。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务风险就不会累积和扩散。所以，在调节原始举债规模的基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的偿债责任，是控制风险的核心步骤。降低地方政府债务违约，首先，要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约。其次，提高地方政府所筹资金的使用效率。在地方政府债务风险的诸多表现形式中，地方政府债务的效率风险是其中的重要一项，该风险主要指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险。地方政府债务的风险越高，违约的可能性也就越大。目前，我国地方政府债务资金的使用效益普遍不佳，由于“产权模糊”和“预算软约束”等制度缺陷，地方政府一旦发现来钱快、易进入的项目，便纷纷上马，以至于很多政府投资项目产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重。鉴于此，中央政府必须加强对地方政府财政资金使用效率的监管，包括强化预算执行管理，重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。此外，还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。
(三)加大逾期债务清偿力度
清偿逾期债务不能仅靠中央财政的救助，关键是要增强地方政府自身的清偿能力。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，还可向公众发放债券。在目前积极的财政政策下，税收增加的可能性显然不大。因此，现实的选择是考虑逐步放开地方政府发行债券的限制，这不但可以增加财政收入，对逾期债务进行清偿，而且可以将原有的“隐性债务”显性化，摆脱对土地财政的过度依赖。当然，地方债并非“免费的午餐”，控制不好就会造成地方政府新的债务负担。所以，在允许地方政府发行债券的同时还必须辅之以相应的制衡措施。首先，要完善法律监督机制，修改《预算法》和《担保法》，授予地方政府发债权;颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、基本标准、报批程序、资金用途、发行规模等做出详细的法律规定;考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤，割断中央与地方各级政府之间的财政风险联系。其次，要引入市场监管机制，对地方政权实行严格的资信评级，建立规范的信息披露制度，并适时引入私人债券保险制度，由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险，降低地方政府债券投资人的风险。
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债务化解汇报范文第5篇
审计署在2013年底公布的《全国性债务审计报告》显示：我国地方政府债务近年增长迅速。其中，(一)直接承担偿债责任。2010年底：6.71万亿元，2013年6月底10.9万亿，两年半增长62.44%。(二)“或有债务”。2010年底2.34万亿元，2013年6月底7万亿。两年半增长299%。(三)地方政府债务总额(直接+或有)。2010年底10.7万亿元，2013年6月底17.9万亿，两年半增长67.3%。让人焦虑的是，地方政府债务问题自爆发以来，始终没有找到有效的治理办法。一些地方政府将自行开展发债试点，规范地方政府投融资管理等工作，但面对巨大的债务规模和庞杂的管理体系，不过是杯水车薪，治标难治本，以至难题越解越多。我国地方政府债务治理难，关键在于涉及国家体制机制问题之深，政治、经济等领域之广。我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保。据统计，此类债务已占40%。多年来，已形成了“以中央部门为核心、地方政府为主体”的隐性担保体系。
地方政府债务归根结底是信用问题，应该严格遵循信用发展规律，地方政府不是一般经济体的债务人，他所固有的信用风险形成了特殊的信用规律。只有对我国国情下的地方政府债务的本质形成清晰系统性的认识，遵循信用在政府债务发展中的特殊规律，才能创新性地建立具有中国特色的地方政府债务信用化管理机制，从根本上改变当前我国地方政府债务恶性循环的困局。
粗放式发展催生地方政府债务痼疾
改革开放30多年来，中国的经济发展逐渐从粗放走向集约，但政府债务发展却始终停留在粗放阶段。
1.从根源上看：地方政府债务问题来自于政府不计风险、以投资拉动GDP“大跃进”的粗放式发展。2013年，20个省区固定资产投资增速预期不低于20%，多个省区投资增速目标达到甚至超过30%。如此高速的增长，债向何处借?到期如何还?各级地方政府都缺少一个清晰的规划和管理机制。此外，五年一届的任期制也影响着地方官员的借债决策偏好。公共基础设施借债期限往往高于10年，而地方政府换届一般在五年。加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员形成了只管借钱，不管还钱。
2.从体制上看：首先，我国的《预算法》规定地方政府不能举债，使各级政府不得不采用融资平台等方式变相借债，而为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，形成了债务的恶性循环。据有关专业人士估算，目前各类融资平台公司已超过一万家;其次，自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中、事权向下分解的体制。大部分财政收入留在中央财政，而大部分公共服务职能留给了地方政府。到2009年，中央财政预算内收入与地方财政之比是52∶48，而在支出结构上是20∶80。为了满足这些公共服务支出，地方政府不得不依赖土地出让收入和债务融资。城投公司的资本金和贷款抵押品都是土地，一旦土地价格大跌，就会形成政府收入锐减、城投抵押不足、地方政府信用无法兑现，由此，商业银行就不免出现系统性风险的困局;第三，由于中央与地方财权事权的不匹配，只能靠转移呼伦贝尔人事考试信息网：http://hlbe.offcn.com/
支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金，导致地方财政更加重了债务。
3.从结构上看：我国地方政府债务结构中最大的风险是隐性担保及各部门间的风险转换。主要表现在：一方面政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支;另一方面地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，一旦累积的债务风险超过地方财政的承受能力，中央财政不可避免成为“最后支付人”，就此而言，我国发生政府债务危机的临界点远高于西方国家。
4.从管理上看：由于缺乏法律、法规的刚性约束及强硬措施，目前我国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但却形同虚设，甚至还无法得到一个完全准确的举债数据(2011年国家审计署为摸清地方政府债务规模，竟花了3个多月时间，投入4万人之多)。这是由于除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散于发改委、交通、教育等部门，由这些职能部门及其所属企事业单位发起并管理，形成了多部门融资、分散管理的局面。加上各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。
总之，粗放式发展所催生地方政府债务痼疾原因众多，关系盘根错节，从当前来看，无论是中央直接监管，还是地方政府自行处理和自我化解，都不能从根本上解决地方政府债务不断膨胀和风险不断积聚的问题。债务的本质是信用，地方政府要走出债务的困局，必须建立信用化的地方政府债务管理体制和机制。
信用化管理破解地方政府债务困局
国际权威机构研究表明，无论是发达国家还是新兴经济体，在今后相当长的时期内，各国对长期投资的需求是上升的，但就长期投资的资金来源看，又普遍面临着税收增长乏力、企业经营困难、居民储蓄负增长、银行贷款的短期性和波动性等诸多因素的制约。因此，政府债务的主动扩张将是一个长期趋势。有关专家估计，中国大约还有10年的政府债务扩张期。随着工业化和城镇化进程的不断加快，政府债务特别是地方政府债务仍然有较强的扩张冲动。因此，解决地方政府债务问题仅靠抑制债务扩张是不现实的。
与高负债率的发达国家相比，我国地方政府债务的风险主要是在管理的机制与体制上。一是在债务资金的分配和使用方面，发达国家的每一笔资金都要经过政府职能部门的严格把关、议会的严格审查，一旦发现违规就要受到质询，并迅速做出整改;而我国在这方面既不需要人大审批，又可不经过政府同意，完全由平台公司和部门独立使用，使这些债务几乎游离于人大和政府职能部门的监督之外;二是在债务的偿还与风险防范方面，发达国家都必须建立来源可靠的偿还基金，否则议会就可以禁止政府负债，并责成在规定时间内偿清债务。
我国绝大多数地方都没有建立债务偿还基金，也没有建立完善的债务风险防范机制，结果是地方政府不断的以新债还旧债，债务越还越多，风险越积越大。
从国际上看，上百年来为了防范和控制地方政府债务风险，以美国为代表的发达债务国已经逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的信用化风险监控框架体系，为有效防范地方政府债务系统性风险提供了源头性保障。这其中，信用标准所建立的政府债务风险监控体系发挥了重要作用。美联储数据显示，1970—2011年间，经穆迪信用评级公司评级的市政债违约事件只有71件，而未评级的违约事件达2571件。由此可见，信用评级是促进地方政府债务信用化管理极为有效的手段。
地方政府债务治理必须根治和速治。一方面，以速治遏制地方政府债务的恶化，确保我国经济社会安全，也为根治痼疾创造条件，赢得时间。另一方面制定《政府债务法》或《公共债务法》，最终通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。为此，提出两方面的具体建议：
(一)举“党政之力”速治地方政府债务危局
1.由中央成立地方政府债务治理工作组，指导各地的债务统计、规模核定、风险防范和不良债务处置等治理工作。同时，选择我国有权威的民族信用评级机构进入工作组，为治理提供专业服务。
2.对各地政府信用进行评级，从而确定地方政府的债务上限，存量债务的按期偿还风险，以及新增债务空间，以此限定地方政府的债务规模，调整投融资计划，并为治理工作提供科学依据。
3.根据地方政府的信用能力，对各地的政府投融资平台和城投公司，及其正在和计划开展的投融资项目进行信用评级，对超出地方政府的信用能力的项目，违规运行的平台公司要坚决进行清理，并责成在规定时间内偿清债务。
4.根据各地方政府的信用状况，大力发展地方政府债券市场，一方面扩大地方政府自行发债试点，将城投债进一步规范发展为市政债。另一方面积极推动融资平台资产证券化，通过资产证券化的手段，让其资产流动起来，拓宽城市基础设施建设资金的融资管道，化解地方政府性债务流动性风险，从而借助市场机制，整合政府资源，推动地方政府的阳光融资。
(二)“多管齐下”根治地方政府债务痼疾
1.制订《政府债务法》或《公共债务法》，通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。完善《预算法》、《担保法》等相关法律，一方面根据地方政府的信用能力，给予其适度负债的法律通道，规范政府举债;另一方面将体制外收支纳入预算，建立健全全口径的财政预算体制，在此基础上合理划分各级政府的财权和事权，从而形成对政府财政预算和各类隐性债务的“硬约束”。
2.以信用评级为监管手段。将信用评级应用于对政府债务在规模限额、发行、管理、使用等方面。将信用化管理引入各级人大对政府债务的直接监督、审查和责问。明确规定地方
政府在申请举债投资前必须向人大详细呈报有关偿还债务的方法、期限及相应的风险等;必须明确规定有关地方政府的偿还责任、偿还的期限，以及逾期不还的法律责任。
3.把信用化的政府债务管理纳入各级政府发展规划的制定中。政府信用具有双重性质，有计划的开发利用可推动经济和社会均衡可持续发展，无序过度开发也可以导致信用的滥用和浪费，以及系统性风险的累积。
债务化解汇报范文第6篇
一、国有企业债务风险的原因
(一) 企业经营成本的增加
在目前市场经济的时代背景下, 国有企业已经成为目前市场竞争的主体之一, 开始实行自主经营、自负盈亏的经营方式。然而, 近年来, 由于物价上涨迅猛, 导致用工成本不断增加, 市场竞争越来越激烈的局面, 企业所需的生产技术以及设备都需要进行更新换代, 以至于目前企业整体的经营成本面临上涨过大, 产品价格却反而开始呈现降幅的趋势。另外, 融资渠道、方式单一化、银行信贷门槛高等因素导致企业“融资难”的问题一直没有得到有效解决。这些情况的出现导致了目前企业呈现出高融资成本但销售利润率低下的情况, 企业整体的亏损风险不断扩大, 偿债能力难免越来越低。
(二) “三角债”的问题导致企业资金回收越来越难
在企业经营的实际过程中, 有的企业对于借账的企业的背景资料、实力、信誉、偿债能力等并没有进行全面的调查及研究, 也没有对客户的信誉状况进行充分的评估就开始了借账行为;而有些企业忽视了贷款的回收反而只重视销售:还有些企业其财务会计只看重记账却无视催账、收账, 以至于应收的账款一直没有收回, 最后变成坏账、死账。
(三) 企业内控机制急需进一步加强
债务风险一般会包含三方面的内容:一是融资后的偿付风险;二是“三角债”的风险;三是融资过程中可能造成的风险。在进行项目投资时, 不少投资者忽视了项目的可行性问题, 导致投资战线太长, 甚至可能出现跨行业投资现象的出现, 这些情况都会极大可能的增加企业债务的风险。
二、企业债务风险防范与控制的策略
(一) 通过加强财务预算管理控制现金流支出
实施工程造价的动态化管理。由于市场经济发生变动往往对工程造价会产生巨大的影响, 而企业要想能够对这种影响实行有效的管理与控制, 就需要企业的预算部门针对市场环境的不断变化, 对工程造价实行动态化管理, 将一切可变的因素都纳入财务预算的考虑范围内, 根据当时的情境来进行预测、分析, 通过这些对现金预算当中的现金安全储备量进行适当的提高, 从而才能够制定出动态、有效的财务预算, 才能真正帮助企业提升发展潜力。
不断加强企业风险预算。要对企业的财务预算以及支出分配计划影响通过敏感性分析法进行识别, 分析出其中比较敏感的因素, 然后针对这些通过敏感性分析后得出的因素进行创设情境分析, 将以未来不同经济环境为前提条件下的财务预算以及支出分配计划当中可能存在的风险分析出来, 然后对其进行度量。最后, 通过这些度量的风险因素的大小, 以企业整体实际的财务状况为前提条件对财务预算以及支出分配进行适当的调整, 通过财务预算将这些风险因素都体现出来, 让企业管理者能够更直观地感受到这些潜在的风险因素, 才能及时调整企业的整体战略, 进一步提升当企业面临债务风险的能力, 避免债务风险对企业造成不可挽回的影响。
(二) 要不断完善企业内部的治理
要不断完善企业内部的决策机制。不断健全企业内部的股东大会、董事会、监事会以及经理层等“三会一层”为代表的法人治理结构;对于企业公司内部的业务性质要更加熟悉建立起同其规模相匹配的组织结构, 部门之间完善分工及报告关系等, 以此来保证各项经济业务的授权、记录以及执行工作和企业内部资产的维护与保管能够由不同的部门或者专项人员进行负责, 以此来保证他们之间的相互牵制及监督的关系, 以此保证企业朝着良性的方向进行整体发展。
(三) 在对地方隐性债务进行严控的前提下, 拓宽企业融资渠道
在2015年以后, 国有企业通过地方政府及其部门以担保函、承诺函等方式, 给企业融资提供违规担保而形成的债务属于地方政府隐性债务。当前政府已经出台相关政策, 不得同意、批准或者要求国有企业、事业单位等增加政府隐形性债务, 不得为任何单位和个人的债务承担偿付责任。企业在此基础上更要不断拓宽自己的融资渠道, 才能尽可能地减少企业债务风险所带来的, 当前企业应进行相应的企业重整、债转股模式、PPP模式、资产证券化 (ABS) 等形式拓宽自己的融资渠道, 减少债务风险带来的损失, 防控好企业的债务风险。
三、结语
综上所述, 在市场竞争的激烈环境下, 国有企业不可避免的会面临债务风险的影响, 只有根据实际情况及时采取相应的策略, 不断完善债务风险的防范制度, 才能降低债务风险对国有企业带来的影响。政府只有不断加强企业风险防范机制, 才能保障企业实现健康、可持续性发展。
摘要：目前, 由于我国资本市场尚未完成全面建设的原因, 以至于国内很多企业都在经营时都采取负债经营的方式, 并且负债比率高。由于目前这种现象, 不仅会造成偿债风险、制约了企业自身的可持续性发展性的同时, 也会对银行坏账的现象有着重大的影响, 进而影响整个金融市场的稳定情况。本文主要对国有企业债务风险问题进行探讨研究, 并针对此提出几点防范的策略, 以供参考。
关键词：国有企业,债务风险,风险防范
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