审计权力制约监督探讨论文范文第1篇
[摘要]“执行难”问题，一直是社会各界广泛关注的热点，也是人民法院民事执行工作的难点。本文概括了体制内、体制外对民事执行权的监督制约现状，从法律依据、权属界定、监督方法、救济制度等方面，探讨了民事执行权监督制约存在不足的原因，并提出了相应的对策建议，以供参考。
[关键词]民事执行权；运行；监督；制约
一、民事执行权监督制约的现状
（一）体制内对民事执行权的监督情况
狭义，体制内对民事执行权的监督，主要是指人民检察院对民事执行的监督，多以提起抗诉、现场监督、发出检察建议、暂缓执行、纠正违法等方式进行。其主要法律依据是《宪法》第129条、第131条；《民事诉讼法》第l4条、第185条。
本文讨论的体制内监督，是广义上的，包括法院内部监督、检察机关监督、党政群团组织监督。关于法院内部监督，最高人民法院先后下发了指导性意见，也进行了重大的改革，包括：建立上下统一领导的执行局管理体制；在执行程序中引入对抗机制；派驻专、兼职廉政监督员等。关于党政群团组织监督，则主要指各级人民代表大会、党政首长、工青妇联、社会团体等以各种形式和渠道进行的事中、事后的监督。
（二）体制外对民事执行权的监督情况
为了弥补体制内监督的不足，进行必要的体制外监督，意义非常重要。所谓体制外监督，主要指个人、新闻媒体、互联网用户等以非法定的方式进行的事中、事后的监督。在我国现行的司法实践中，主要表现为以情况反映、检举信、新闻报道、媒体曝光、网络发贴等形式对个案进行的监督。
据统计，当前许多地区的涉诉信访中，有关强制执行的信访大约会占从20％到30％多、甚至近40％的比率。[1]如单独考虑涉及民商事审判和执行这两项总和，涉执行的信访比率会更高。
（三）民事执行权监督制约存在的问题
“执行难”问题严重影响了法院生效裁判的公信力和司法权威，主要表现为：执行立法落后、地方保护主义和部门保护主义的干扰、执行债务人法律意识淡薄、体制外的监督制约造成较坏的社会影响、部分执行人员素质不高、缺乏行之有效的监督制约机制，等。[2]
曹普卿将当前民事执行权监督制约存在的问题概括为三点[3]：一是执法不公。如，滥用执行权力，强迫当事人和解；执行案外人的财产，造成重大经济损失等等。二是民事执行中职务犯罪时有发生。如，有的执行人员私分或者变相私分执行款项；执行中索取或者收受当事人贿赂等等。三是民事执行中地方保护主义、行政干预还存在。
二、民事执行权监督制约存在不足的原因
归纳来看，当前民事执行权监督制约存在问题和不足，主要是由于以下原因：
（一）缺乏监督制约的明确法律依据
以体制内的监督制约为例，由于缺乏对民事执行检察监督的具体法律条文，使得理论和实务界对民事执行检察监督均存在认识上的分歧。检察机关认为民事诉讼法第十四条规定的民事审判监督应包括民事审判和民事执行二部分，而法院方面则基于民事审判与民事执行在性质、价值取向等方面不同的认识，认为检察机关对民事审判活动享有监督权，无权对民事执行享有监督权。
（二）法院内部监督制约体系有待完善
法院的内部监督主要是通过两种方式来实现的。一是通过法院内部实行执行实施权和执行裁决权的分离，形成执行机构的内部分权制约机制。但很多情况下流于形式，监督作用十分有限。二是通过上级法院对下级法院进行监督的方式，但这种以高级法院为中心的统一管理的监督机制仍摆脱不了“自己监督自己”的逻辑悖论，导致监督效果不理想。
（三）检察机关监督的方法需要丰富
目前，检察机关使用的部分监督方式存在一定的局限性。如检察建议虽然具有灵活快捷的特点，但检察建议的刚性不足，如果相关机关对检察机关的建议不予采纳或者不完全采纳，则检察机关缺乏相应的制约措施；暂缓执行检察建议虽然可以防止执行活动出现错误难以挽回的局面，但也容易引火烧身，成为矛盾的焦点；现场监督虽然有利于及时纠正法院执行工作中的偏差，缓解被执行人的对立情绪，增强执行的公信力，但由于执行过程中可能存在一些不可预见的因素，一旦事后发现法院执行过程中的不当行为未能及时纠正，会直接影响检察机关的形象；检察机关对法院不执行或怠于执行等消极执行行为无有效监督手段。因此，需要对检察机关开展监督的方法进行丰富完善。
（四）体制外监督的负面效应需要规避
体制外监督主体在对司法公正起到积极促进作用的同时，其负面效应也相当明显。各类监督主体在职能和性质上的不同，决定了其所秉持的标准也必然有所差异。判断主体和判断标准的多元化，容易对司法本身造成混乱。这会导致公众把注意力转移到通过非司法程序解决冲突的途径上来。在一个民主、法制社会里，体制内监督与体制外监督存在一种此消彼长的关系。在体制内监督缺位或者渠道不畅的情况下，体制外监督便以各种形式表现出来。在现阶段，法院执行部门无法通过内部监督解决自身存在的根本问题，人民检察院作为体制内的监督的缺位，遂使游离于体制之外的社会监督填补外部监督空缺。其结果是，看似广泛全面的监督非但不能有效地解决固有的问题，反而使其更加混乱。
三、构建民事执行权监督制约机制的对策建议
针对当前民事执行权监督制约存在不足，本文提出以下对策建议：
（一）加快法制建设，确保检察监督的正当性
当前，理论和实务界提出了对民事诉讼法进行修订，增加民事行政裁判执行的检察监督方面内容的建议。
本文认为，不管是维持现有模式，还是单独立法，检察机关对民事执行实行监督，其目的都不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。检察机关通过自己的有效的法律监督活动，在维护、提高审判权威的同时，提高自己的法律监督权威，最终提高和保障国家的司法权威。
（二）规范权力运行，改革民事执行机制
改革现行民事执行权的运行机制。在法院现有结构条件下，在不改变执行制度基本司法属性的前提下，合理配置执行权和执行机构，应是我国强制执行制度改革的理性选择。[5]对执行机构分权运行的模式，建议将执行裁决机构从执行局中剥离出去，成立一个专门行使执行监督、救济的司法性质的部门——执行裁决监督庭。执行裁决监督庭具有独立的地位，与执行局不再是隶属关系，不受其领导，与其他业务庭室是平行机构，与上级法院是监督与被监督的关系。其职责是专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权，并对本院和所辖法院的执行工作进行监督。执行裁判监督庭的主要职责包括两大部分，即执行裁判权和执行工作监督权。
（三）积极探索实践，创新检察机关监督方法
丰富完善检察监督的方式方法。主要包括：（1）对违法裁定进行抗诉。对于侵害当事人和案外人实体权利的违法裁定，以及严重违法法定程序做出的可能给当事人的实体权利造成侵害的裁定，检察机关应当提出抗诉，检察机关提出抗诉的执行案件，人民法院应当暂时中止对有关标的的执行。（2）对执法人员的违法行为提出纠正意见。对于不能抗诉或不适宜抗诉的执行违法行为，如执行不作为、怠于执行等，侵害当事人合法权益的，可以考虑将检察建议或纠正违法通知书作为一种法定监督手段，要求法院务必进行回复，若不采纳务必提出详细的理由，以及没有正当理由拒不采纳和纠正的法律责任等。（3）对执行人员涉嫌职务犯罪的行为立案查处。经调查，构成一般违法的，将有关线索和调查处理情况，交给纪检或人事部门处理。但构成犯罪的，对国家工作人员职务犯罪案件直接立案侦查是检察机关行使法律监督权的重要手段。
（四）引导社会舆论，完善体制外监督的途径
新闻媒体特别是互联网络的社会舆论监督，在当今崇尚言论自由的时代，以其方式便捷、影响广大等优点在众多监督力量中占据着重要地位，在一些个案中甚至发挥了其他监督形式无法替代的重要作用。在媒体形式多样、传播迅速的信息时代，媒体，在事实上发挥着一定的对执行工作的监督作用。但是，媒体监督所反映、揭露出来的执行工作中存在的问题，以及对于这些问题所表达的意见，仍要由法院执行部门自愿接受才能发挥作用；在法院执行部门不愿接受不愿改正的情况下，必有通过专门的监督机关进行监督才能发挥作用。因此这种外部监督形式发挥作用的空间是十分有限的，必须加以正确引导，努力消除其负面效应。
[参考文献]
[1] 徐建新.涉诉信访的现状及机制完善探讨——金华中院涉诉信访调研报告,法律适用,2005,(5):26.
[2] 中国法学会民事诉讼法学专业委员会、最高人民检察院民事行政检察厅.民事检察制度热点问题探索.中国检察出版社.2004:509.
[3] 曹普卿.对现行民事执行监督制度的反思及改进.中国检察官.2009,(12):8.
[4] 肖建国.民事执行中的利益衡量与价值取向.人民法院报.2007-11-8:43.
[5] 马登科.论民事执行权配置的基本理念.西南政法大学学报.2005,(4):53.
[作者简介]颜福成，福建省厦门市湖里区人民法院。
审计权力制约监督探讨论文范文第2篇
摘 要：生态环境资源的保护与修复是一项社会系统工程，从长江生态大保护的实践来看，遵循法治思维和法治方式已成为推进环境治理的主基调。在此背景下，检察公益诉讼制度发挥了显著作用，得到了政府的高度重视，同时也面临着调查取证难、损害认定难、判决执行难、社会协同难等突出问题。这些问题倒逼检察监督理念创新，倡导恢复性司法理念、协作性司法理念、司法效率理念、阳光司法理念，有利于引领检察公益诉讼运行机制建设，进一步发挥检察公益诉讼在长江生态保护与修复中的监督与促进作用。
关键词：检察公益诉讼;突出问题;理念创新;机制建设
生态环境资源的保护与修复是一项社会系统工程，司法保护是坚守公平正义的最后一道屏障，只有守住法治底线，形成惩恶扬善的机制，才能最终形成良性循环和长效发展的社会环境。2016年以来，党和国家实施长江经济带高质量发展战略，践行“绿水青山就是金山银山”、“共抓大保护、不搞大开发”的理念，把涵盖11个省，总人口和GDP占全国约40%的长江经济带作为探索“生态优先、绿色发展”之路的“试验田”和转变经济结构和经济发展方式的“新引擎”。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，这是关系国家发展全局的重大战略举措。服务这一战略举措是检察机关义不容辞的政治责任，也是检察机关履行法律监督职能面临的新机遇、新挑战，特别是檢察公益诉讼新职能正在发挥出显著作用，同时也面临着突出问题，需要不断创新监督理念，推进配套机制建设。
一、长江生态大保护中检察公益诉讼面临的突出问题
近年来，长江生态大保护系统工程的推进过程呈现出两个趋势：一是法治思维和法治方式已经成为推进治理工程的主基调。为有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，落实“谁污染，谁治理”原则，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，并在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）试点，2018年1月全国试行生态环境损害赔偿制度，这标志着国家已经改变过去主要依靠行政手段治理的思路，更加重视通过司法途径推动生态环境治理。在这一背景下，检察机关不断加强刑事、民事、行政检察职能和公益诉讼工作，办理破坏环境资源案件数量大幅上升。 2015年1月至2018年6月，长江经济带11个省（市）检察机关共批捕上述案件8555件13013人，起诉28858件47350人，有效遏制了犯罪态势。二是检察公益诉讼制度在长江大保护中发挥出越来越显著的作用。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，检察公益诉讼制度正式确立并全面实施。随后，多个省出台了《关于支持检察公益诉讼工作的意见》。2017年7月至2018年5月，长江经济带11个省（市）共受理公益诉讼案件线索16467件，立案12315件，其中民事公益诉讼立案727件，行政公益诉讼立案11588件。而2018年7月至11月，立案生态资源领域行政公益诉讼案件15363件、民事公益诉讼案件914件，分别占同期同类案件的49.7%和71.4%。[1] 长江生态大保护中检察公益诉讼呈现出良好的发展势头，同时也面临着突出问题。
（一）调查取证难
调查取证是检察公益诉讼诉前程序的重心，也是决定诉讼质量的关键。目前主要存在以下困难：一是调查取证手段有限。最高人民检察院《公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的七种调查取证方式均缺乏强制力。民事、行政诉讼中具有强制效力的证据保全措施并不太适合检察机关对行政执法机关的调查核实工作。二是调查对象配合度低。生态环境资源保护的第一责任主体是行政执法机关。行政执法机关普遍存在趋利避害心理，对于阻力大、困难多、需要检察机关帮助排除执法阻力的事项，积极配合检察机关调查取证;对于可能被检察机关提起行政公益诉讼的事项，则面临着作为被告使其执法公信力受损的压力、单位考核考评中负面评价甚至“一票否决”的压力、纪委监察部门追责问责的压力等多种顾虑，对检察机关查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料等调查取证行为，往往推诿拖延、抵触回避。三是调查取证工作量大面广。以公路建设中非法占用林地、乱弃建筑垃圾为例，往往需要对公路沿线数十起甚至上百起施工地点进行取证。四是举证责任分配不明确，导致调查取证任务繁重。检察公益诉讼本应遵循举证责任倒置原则，如在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，应承担不利后果;在民事诉讼中，根据现行法律规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。而司法实践中，检察公益诉讼举证责任的规定还不具体，检察机关的调查取证边界不清晰。特别是行政公益诉讼中，检察机关举证责任基本与刑事公诉的举证责任相当，呈全面举证趋势，这对检察公益诉讼的实施将产生一定程度的负面影响。五是环境污染的违法证据本身具有容易灭失的特点。比如，向长江偷排放废水行为，提取定量性证据存在较大难度。
（二）损害认定难
损害认定的主要症结在于鉴定环节。环境污染涉及的专业性极强，要对违法行为的损害进行定性与定量认定，就必须进行鉴定评估。目前，全国环境损害鉴定机构较少，以湖北省为例，全省尚无具备环境司法鉴定资质的专业机构，主要依靠湖北省环保厅下属的湖北省环境科学研究院（湖北省环境工程评估中心）出具鉴定报告。同时，由于鉴定机构稀缺以及环保案件专业性强等特点，导致鉴定费用居高不下，一起案件的鉴定费用少则几万元，多则几十万甚至上百万元，比如：湖北某化工集团保险粉厂违法倾倒工业废水公益诉讼案，环境损害评估费等诉讼支出高达206.75万元;2011年云南铬渣污染事件，鉴定机构开出700万元的生态环境损害评估费报价。高昂的鉴定评估费用，成为制约公益诉讼尤其是民事公益诉讼发展的“瓶颈”。因此，检察机关往往优先选择提起行政公益诉讼，通过督促行政执法机关依法履职达到违法行为人停止侵害、修复损害的目的。
（三）社会协同难
当前，公益诉讼社会力量薄弱，检察机关单方驱动特征明显。国家考虑社会组织结构还不够规范的实际，对社会组织提起公益诉讼设置了较高的“门槛”。社会组织必须依法在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，才是适格的公益诉讼主体。同时，公益诉讼保障机制不健全。社会组织参与公益诉讼首先要筹集调查取证、委托鉴定、聘请律师等方面的巨额资金，一旦败诉则要承担这笔巨额费用，[2]这严重影响了社会组织参与公益诉讼的积极性。目前全国登记在册的环保类社会公益组织约700余家，参与公益诉讼的不过十余家。另外，检察机关支持和监督社会组织提起公益诉讼的制度尚未形成。生态环境损害赔偿款的归属、使用和监管问题，目前没有明确规定，实践中形成了交由地方财政和建立专项基金（或由基金会代为保管）两种模式。[3]检察机关、社会组织在胜诉后如何推动和监督生态赔偿款及时用于生态修复，还缺乏相应的制度设计。公益诉讼赔偿金对于生态修复所起的直接作用尚未充分体现，而一些巨额公益诉讼的出现，让社会公众对社会组织提起公益诉讼的正当性存在种种疑虑。
（四）判决执行难
执行判决是司法途径督促环境修复的关键环节。检察公益诉讼的判决执行难现象主要体现在：一是诉求及判项比较笼统。在民事公益诉讼中，根据《侵权责任法》的相关规定，对污染环境、破坏生态的公益诉讼请求事项包括：停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。“恢复原状”作为最核心诉求之一，需要根据各个行业的要求制定相应的标准，同时在具体案件中还应根据当事人实际履行能力合理界定。在行政公益诉讼中，要求行政机关“依法履职”是主要诉求，但“依法履职”的标准也存在认识分歧。比如：根据森林法及其实施条例规定，用地单位或者个人需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准，不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物;对于在临时占用林地上修筑永久性建设物的违法行为，上述法律并未授权林业执法部门直接处置的权力和手段。林业执法部门履职达到何种结果才算依法履行了职责就存在争议。有的观点认为，只要行政执法部门依法履行了监管职责，虽未达到停止侵害的结果，也应认定依法履职。比如，行政执法部门对违法污染企业多次下达行政处罚及责令整改通知，或依法将涉及犯罪案件移交司法机关，就应认定已经履行了职责，这些认识分歧增加了判决执行难度。二是多因一果事项难以及时整改。虽然检察行政公益诉讼的诉求是严格依据行政执法部门的法定职责条款提出的，但整改一个污染源往往需要在政府主导下多方协作才能够实现，靠某一行政执法部门往往无法解决。比如：城市污水违规排放问题，对于企业违规排放工作废水，可责令企业整改甚至关停;对于城市生活污水的总排放量明显超过城市污水处理总量的情形，则需要政府牵头推动基础设施扩容建设来解决。
二、长江生态大保护中检察公益诉讼的理念创新
思想是行为的先导，理念决定思路。检察公益诉讼实践中面临的突出问题，没有现成经验可以借鉴，这将倒逼转变监督理念，创新监督方式方法。
（一）恢复性司法理念
恢复性司法理念是刑事司法中充分重视对被害人进行补偿、修复被害人与犯罪人之间关系、发挥社会在防止犯罪中的作用的一种理念，是对报应型司法理念的有益补充和矫正。[4]292恢复性司法通过在加害方和被害方之间建立对话关系，以犯罪人主动承担责任消弭双方冲突，从深层次化解矛盾，并通过社区等方面的参与，修复受损社会关系的一种替代性司法活动，相比报应型刑事司法而言，在平衡各方利益、提高司法效率、减少再犯罪等方面具有积极作用。在打击破环境生态资源犯罪的司法实践中，要尽量改变被告人被判刑入狱但生态损害仍然存在的局面，树立恢复性司法理念，将追究被告人刑事责任与恢复生态有机结合起来，引导被告人弥补对生态造成的损害，最大限度恢复被破坏的生态资源，并将生态修復情况作为追究刑责的酌定情节，实现办理一起案件、修复一处生态、教育一方群众的效果。民事诉讼、行政诉讼本身就是对侵犯合法权利进行司法救济的制度，本质上就是体现恢复性司法理念。在开展检察公益诉讼过程中，要求我们更加重视生态环境的修复实效。
（二）协作性司法理念
有效破解调查取证难、社会协同难、判决执行等系列问题，要求我们从思想观念上破除片面执法、单打独斗的陈旧观念，深入领会和贯彻双羸共羸的检察监督理念，充分认识检察监督不是单方意志，而是一种提醒、督促对方纠错的机制，检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉。善于运用联系的观点，强调法律监督不光从监督者一个角度孤立地看待问题，而要将被监督者、监督的其他参与者和关联方都纳入视野。善于运用唯物论立场，强调法律监督必须注重实际效果。进一步创新监督方式，使法律监督活动成为双向互动、多向交流、全流程关注的系统工程。[5]在办理生态环境资源案件中践行协作性司法理念，构建系统治理、协同保护的工作格局，需要从多个方面努力：一是强化职能协同。注重检察监督的系统性、整体性、协同性，充分运用检察一体化机制，综合行使刑事、民事、行政、公益诉讼等多项检察监督职能，深入探索刑事附带民事诉讼、行政附带民事诉讼等办案模式，破解调查取证难的问题。二是推动部门协同。加强与法院、公安、行政执法部门的沟通协作。始终明确无论提出检察建议还是提起行政公益诉讼，其目的旨在督促行政机关依法正确履行职责，依法解决侵害公益的突出问题。三是推动区域协同。加强与长江流域内检察机关、政府法制部门、行政执法机关之间的信息共享、联席会议、突发环境事件的应急响应等联动机制。加强与人民法院协作配合，共同推进长江流域环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”、“二合一”归口审理模式，推进长江流域内跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制，构建重大环境资源行政案件跨行政区划办理的专门管辖机制。[6]对重大案件、重大事项在上一级检察院统筹协调下，积极探索多地域之间的协作配合，协同办案。
（三）司法效率理念
司法效率是指一定量的司法资源投入能够处理尽可能多的案件，即保证案件质量的前提下，降低诉讼时间成本和人力物力成本，提高办案实效，减少司法拖延。在检察公益诉讼中强化司法效率理念，就是要克服单纯办案思维，检察公益诉讼与刑事司法惩治犯罪的目的有明显区别，其价值更多体现在对权利的救济和对损害的补偿上。在司法实践中强化办案成本意识，形成追求最佳办案效果的规则：一是能够以刑事附带民事诉讼、行政附带民事诉讼提起公益诉讼的，尽量不单独提起公益诉讼。既节省司法资源，又便于综合运用检察职能及时收集固定证据。二是诉讼中尽量运用较小成本实现诉讼目的。比如，有的案件中鉴定费用数额较大的，侧重于以专家证言的方式提供证据。三是能够在诉前程序解决的尽量在诉前程序解决，能够选择非诉方式解决的尽量不用诉讼方式。比如：有的案件鉴定费用远远高于损害赔偿的额度，实践中有的案例，对于乱倒固体废渣的行为，鉴定费用报价10万元，而直接要求行为人采取合理方式处理废渣的费用只需2万多元，这种案件如果机械办案、强行起诉，不仅浪费司法资源，也会加重被告负担，应尽量于以非诉方式解决问题。
（四）阳光司法理念
倡导阳光司法理念，以司法公开促进司法公正，是坚持以人民为中心，依靠人民开展检察监督活动，确保人民群众对检察监督活动的知情权、监督权、参与权。在检察公益诉讼实践中，深化阳光司法的关键在于建立检察监督公开宣告制度。采取规范的形式，对破坏生态环境案件启动调查程序、向相关单位及个人发出《调取证据通知书》或调查问询函、发出行政公益诉讼检察建议、发布督促适格主体提起民事公益诉讼的公告，一律向社会公开宣告。公开宣告制度有助于彰显检察监督的程序性价值，使各个环节、各个主体的法定职责清晰明了，让不配合、不作为、不履职、不守法等违法违规行为暴露在公众的视野下，接受党委、人大、新闻舆论、社会公众的监督，形成监督合力，增强人民群众的守法意识和法治观念。
三、长江生态大保护中检察公益诉讼运行机制建设
检察公益诉讼作为一项新的检察监督职能，在运行机制方面还需要进一步完善。实践中存在的突出问题，也是促进完善运行机制的主要方向。结合宜昌检察机关的实践分析，[7]当前应建立以下配套制度：
（一）建立领导统筹与监督问责制度
一是建立党委领导的工作机制。在生态环境保护系统治理工程中，党委政府始终是第一责任主体。因工作性质、工作职责、领导体制不同，政府制定生态环境保护规划中，无法对司法机关发挥的作用进行具体部署，司法机关在参与环境生态保护中形成了自成一体的工作格局。这就要求司法机关着眼全局，主动对标党委、政府总体部署，主动争取党委领导、人大监督、政府支持。建立同级党委牵头、检察、法院、政府法制部门协作配合的检察公益诉讼工作领导机制，有助于将检察公益诉讼工作置于党委统一领导之下，纳入到“三大攻坚战”、“长江生态保护”等工作体系，有助于发挥检察公益诉讼职能帮助政府治理社会难题。二是建立权力机关监督制度。提请同级人大常委会出台加强和支持检察公益诉讼工作的决议，有助于强化行政执法部门协作配合，支持检察机关排除、抵制对公益诉讼案件的不当干预，统筹推进检察机关提起公益诉讼。三是建立工作考评机制。将相关部门落实检察公益诉讼工作部署和配合检察机关监督的工作情况，纳入领导班子和领导干部法治建设绩效考核和政府部门目标责任制效能建设考核，对于领导干部干预公益诉讼工作的情况，纳入党风廉政建设责任制检查内容，明确相关考核指标，为检察公益诉讼工作顺利开展提供坚实制度保障。
（二）建立检察公益诉讼办案协作机制
一是建立检察公益诉讼信息共享机制。由同级政法委、政府法制部门牵头、相关司法、行政机关协作配合，以两法衔接平台为基础，建立检察公益诉讼信息共享平台。推动行政执法部门按照“及时录入、应录尽录”原则，及时、完整地录入行政执法信息，做到检察公益诉讼与行政执法数据的实时共享，破解发现线索、调查取证等方面的瓶颈。二是建立工作联席会议制度。由同级政法委定期主持工作联席会议，通报检察公益诉讼情况、行政执法情况，实现监督与支持的良性互动，促进检察监督与行政执法形成合力。检察机关与相关行政执法部门根据需要，可建立一对一的工作联席机制，定期或不定期沟通办案情况。三是建立检察公益诉讼调查协作机制。在充分保障检察机关的调查核实权的基础上，建立检察机关法律监督问询（函询）制度，遵循行政诉讼举证责任倒置原则，就调查取证中的特定问题向行政执法机关（或执法人员）发出检察机关法律监督问询函，被问询单位（或个人）在规定的时间内，以书面方式予以回复说明;对于拒不说明情况，或者干扰、阻挠检察机关调查取证的，检察机关向同级政法委报告情况，向同级纪委监察委移送相关线索，由纪委监察委依纪依规处理相关责任单位和个人。这将有效提高检察机关前期的调查取证效率，同时也有助于检察机关与行政执法机关加强诉前程序中的交流沟通，形成共享、交流、互动的信息共享机制。四是建立重点案件通报机制。建立检察公益诉讼重点工作、重点案件日常信息通报制度。行政执法单位及时将涉检察公益诉讼的重点工作、重点案件信息通报市检察院，市检察院将办理的相关案件及时向相关机关通报，便于涉检察公益诉讼案件得到及时发现和有效处理。五是建立人民法院检察公益诉讼判决执行函告制度。在检察公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力后，被告自觉履行的，人民法院应在执行开始、执行完毕时及时书面函告原起诉人民检察院;被告拒不履行的，人民法院应在移送执行、执行完毕时书面函告原起诉人民检察院，便于检察机关对检察公益诉讼执行情况开展诉讼监督，确保检察公益诉讼工作判决的顺利执行。
（三）建立检察公益诉讼社会辅助制度
一是建立公益诉讼司法鉴定制度。协助司法鉴定主管部门规范公益诉讼司法鉴定体系，加强鉴定机构和鉴定队伍建设，严格制定环境损害司法鉴定机构准入条件，建立环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。完善公益诉讼司法鉴定收费标准，纠正公益诉讼鉴定评估费与诉讼标的额或鉴定标的额简单挂钩的不合理制度，切实降低诉讼成本。二是建立专家辅助制度。根据《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》的规定：人民檢察院在对公益诉讼案件决定立案和调查收集证据时，就涉及专门性问题的证据材料或者专业问题，可以指派、聘请有专门知识的人协助开展相关工作。会同有关部门制定公益诉讼鉴定评估的特别规定，在检察公益诉讼工作中试行专家辅助办案制度，逐步建立专家库，解决办案中的专业性问题。检察机关可以吸收、聘请行政执法单位中或社会上的有专门知识的人参与办案，对有关专业性问题进行技术会诊，对相关专业性、技术性事项提供专家证言，作为证据使用;检察机关也可以对相关行政执法单位有关法律疑难问题进行专门法律咨询。三是建立检察监督公开宣告制度。检察机关在特定的宣告场所，以面对面的方式，将形成决定性的检察法律文书向当事人、利害关系人和社会公众宣读和送达，并及时通过媒介渠道向社会公告，让当事人、其他诉讼参与人以及社会公众及时知悉检察机关办理业务的过程和结果，感受检察机关适用法律的严肃性、公正性和公开性。四是建立检察公益诉讼案件庭审旁听制度。通过人大作出专门决议或者与相关行政执法单位会签文件规定，凡涉及行政执法部门的公益诉讼案件，相在行政执法部门均应安排本单位人员旁听庭审过程，达到以案说法、查办一案教育一片的效果。
注 释：
[1] 闫晶晶、林中明：《铁腕护江！检察机关发出强力“助攻”》，《检察日报》，2018年12月15日。
[2] 如全国首例社会公益组织公益败诉的“常州毒地”公益诉讼案，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所和中国生物多样性保护与绿色发展基金会被判败诉，需承担189.18万元的诉讼支出。
[3] 罗光黔：《生态环境损害赔偿资金，由谁管？怎么管？——基于地方探索实践的一些思考》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/273244590_488262，2019年4月20日访问。
[4] 高向武：《恢复性司法与刑事被害人保护》，吴宏耀、夏红主编：《寸心集： 樊崇义教授执教四十年祝贺文集》，中国人民公安大学出版社，2006年。
[5] 胡卫列：《民行检察要树立科学理念》，《人民日报》，2018年5月30日。
[6] 参见《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》（法发〔2017〕30号）。
[7] 宜昌检察系统是全国检察公益诉讼第一批试点单位之一。2015年以来，共发现公益诉讼案件线索131件，发出诉前检察建议87件，提起诉讼24件，生效判决全部支持了检察机关诉讼请求。通过办案，督促恢复被毁损的公益林地415.35亩，挽回、复垦被非法改变用途的耕地56亩，挽回被非法开采的矿产资源价值400余万元，督促回收和清理危险废物118吨，督促关停和整治违法养殖场及环境污染企业81家，督促收回欠缴的国有土地使用权出让金3843万元、财政专项扶持资金600万元。2018年7月，宜昌市检察院认真分析检察公益诉讼面临的困难和问题，提请市委政法委牵头，召集17家行政执法单位以及法院召开检察公益诉讼工作座谈会，提出创新相应配套制度的意见在会议上进行充分讨论，形成重要共识，拟构建三类12项具体配套制度。
责任编辑：刘冰清
文字校对：赵 颖
审计权力制约监督探讨论文范文第3篇
[摘 要]在中国国家治理体系和治理能力现代化过程中，司法机关应发挥重要作用，司法机关得以发挥作用的前提之一是民众对司法的信任。司法信任的建立途径有威慑信任、制度信任、认同信任三种，其中认同信任是公民基于对司法机关的司法活动所体现的核心法治价值文化的赞同性认同而产生的司法信任，培育公民对司法的认同信任是当前提升中国司法信任的最优方案。中国的司法机关应通过实施宪法凝结价值认同、完善审判权运行机制确保审判权依法独立行使、进一步发挥司法对行政权力的监督功能、引导民众树立正确的司法认知等四个方面赢得民众的认同以培育认同信任，从而确立民众的法律信任，司法机关才能在国家治理体系和治理能力现代化过程更有效地发挥应有作用，让司法更好地成为国家治理体系中的法治守卫者。
[关键词]中国司法;认同信任;最优方案
党的十九届四中全会明确指出，“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”是我国国家治理体系的显著优势之一，为了使这一制度优势充分发挥其作用，我们就要进一步“健全社会公平正义法治保障制度”。在新中国成立七十年后的今天，国家治理方式已经逐渐地由以行政命令为主导转向了遵循法治。[2]在法治的核心要素中，既包含要有“良法”，即具有合宪的、正当性（legitimate）的立法;更要求司法机关能够通过其司法活动保障“良法”的最终有效实施。易言之，在当今的世界，要想有效地实现国家治理体系和治理能力的现代化，首先要制定出良好的法律并确保这些法律能得到人们的遵守，还要依据“良法”作出裁判并确保裁判结果能够得到充分地执行。[1]当下中国以法治为基础的国家治理体系已经初步形成，所面临的主要矛盾已不再是改革开放之初“无法可依”的问题，而是不同层级的大量立法迅速出台为国家治理体系的现代化过程建构了基本的法律体系，我们应如何完善法治保障机制，有效实现由法律体系的内在协调统一并向司法治理转型的问题。这就要求我国司法机关在推进国家治理体系和治理能力現代化过程中发挥更重要的作用。
司法是维护社会公正的基础，只有建立起司法信任才能够使民众自觉服从司法机关的裁判，降低裁判执行的制度成本，司法机关才能在国家治理体系中发挥重要作用。然而，长期以来我国民众一直存在着“信访不信法”的现象，在国家治理体系中更愿意信任和信赖政府而非司法机关解决其纠纷。近年来，随着诸如“张氏叔侄案”“彭宇案”的出现，公众进一步产生了对司法机关的信任危机。如果在国家治理体系和治理能力现代化过程中，无法有效建立司法信任，民众的法律信任也就无法牢固确立。同时，由于民众对于作为国家机构组成部分之一的司法机关无法建立信任，也会影响其对于国家的治理体系和治理能力的信任。[3]
本文主要尝试探究当下中国应通过何种途径提升民众的司法信任，在对司法信任建立的三种不同途径进行梳理并相互比较后，提出培育认同信任是当前中国提升司法信任的最优方案。民众的司法信任提升后，法律信任就可以在立法和司法两个维度上得到支撑，从而能够更有效地实现以法治为基础的现代化国家治理体系。在传统学界对司法信任的研究中，主要集中于警察和法院两个机构，而在我国司法信任的构建中法院是最主要的机构，正如德沃金所说，“法院是法律帝国的首都”[4]，因此，本文对司法信任的论述系以法院为中心，并未及于我国的其他司法机关。
一、司法信任建立的历时性考察
通过考察司法信任建立的历程，笔者认为，司法信任主要通过威慑信任、制度信任和认同信任三种途径得以建立。司法信任的建立是兼具历时性与共时性的。如果以纵向发展的历程来观察，司法信任的建立具有历时性，可以说威慑信任、制度信任和认同信任是司法信任建立的三个历史演进过程;如果以某特定场域或时间节点来考察司法信任，其具有共时性，即由于不同民众对司法的主观认知和感受不同，司法信任可能同时兼有威慑信任、制度信任和认同信任三种。在建构国家治理体系的过程中司法和司法机关是逐步形成和演进的，因此，通过历时性视角纵向考察司法信任的建立，所得出的结论可能更具有客观性。有鉴于此，笔者首先选取历时性视角对司法信任建立的三种途径进行梳理比较。
（一）基于国家权力的威慑信任
一般认为，国家治理体系中司法机关的建立源于古罗马。古罗马最早承担司法职能的官吏是公元前367年在共和国时期设立的裁判官，裁判官是由民众大会选举产生，负责处理罗马市民的法律纠纷。裁判官可以通过司法活动解释、创造法律，在职责范围内享有极高的权威。裁判官与后世的职业法官阶层不同，并未受过专门的法学训练。而进入到帝国时期，罗马承担司法职能的机构主要是郡法院和百户法院，它们定期召集开会，解决管辖范围内的各类问题，审理案件的是一些经验丰富、熟知传统习惯的长者，但他们的判决必须经全体与会自由民众通过后方能发生效力。[5]267到公元10世纪，西欧的领主法院逐渐取代了郡法院和百户法院，领主法院一般由领主主持，解决领地范围内的公共问题和法律纠纷。我们看到无论是罗马时期的裁判官、郡法院、百户法院还是领主法院，都不是依赖于独立的职业法官以专业的法律技能进行说理使民众信服来裁判，而是依赖于统治者的权威对纠纷做出裁判。因此，可以说从古罗马到中世纪初期司法机关虽然几经演变，但总体上都可以说是一种“威慑”型司法，民众对司法的信任是源于或建立在国家权力的威慑之上，即民众是因司法官、司法机关所代表的国家权力的威慑而产生的信任。易而言之，民众司法信任的建立是源于其对国家治理体系中展现出的国家权力的重视、崇拜及依赖心理，而非对司法这一纠纷解决制度自身或对裁断纠纷过程的“公正与理性之精神”的认同而产生的信任。
（二）基于纠纷解决机制的制度信任
随着司法机关的进一步发展和法律职业共同体的出现，源于威慑信任而建立起的司法信任开始逐渐转向对中立、专业的纠纷解决机制的制度信任。13世纪英格兰在强大的王权的支持下完成了司法的专门化，培育了独立的职业法官与律师，二者联合形成了具有共同的学识与专业技术的法律职业共同体，也为司法注入了独立的品格。几乎与此同时，欧洲大陆上罗马法复兴运动勃兴，推动了欧洲大陆法律职业共同体的诞生。司法的专门化运动和法律职业共同体的出现孕育并发展出了司法独立、正当程序等重要的司法原则。[5]305随着资产阶级革命的深入，美国、欧洲等国家的宪法通过分权原则确立了国家治理体系中独立的司法制度和司法机关。司法活动不再像封建时代那样依赖于神意、君权等威慑力量来保证实施，而是依赖于理性，并建立了诸如陪审、辩护、回避、上诉等一系列以司法独立和程序正义为核心的司法制度和原则，确保了民众有权获得公正审判，通过专门的司法制度来解决纠纷，实现国家和社会的可预期、公平和稳定的秩序，有效实现了保障基本人权、实现公平正义的国家治理的目标。此时，民众选择司法解决纠纷是在于司法是依赖于公正无偏颇的程序和制度解决纠纷的，而非信赖于其背后的国家权力。民众是基于信赖司法这一纠纷解决制度而建立起的司法信任，这就是司法信任起源的第二个途径——制度信任。
（三）基于司法所维护价值认同的认同信任
如果仅仅基于对司法制度作为纠纷解决机制的信任，法治可能会陷入工具主义法治。近现代以来，司法制度绝不仅仅是用来解决纠纷的制度和程序，司法制度已经成为国家治理体系中的一项重要制度，各国司法机关往往承担了“公共政策法院”的国家治理功能。二次世界大战之后，第二次制宪浪潮中，源于美国的“合宪性审查”制度在第二次制宪过程中为各国宪法所确立，从此，无论是普通法院还是宪法法院的判决对各国经济、公共政策的变革影响深远。这其中美国和德国就是最好的例证。1954年美国联邦最高法院通过著名的“布朗诉教育委员会案”，推翻了确立“隔离但平等原则”的“普莱西诉弗格森案”。联邦最高法院通过判决明确指出公立教育领域的种族隔离措施违宪，开启了美国全面废除种族隔离之路。人们开始了对司法所维护价值是否认同，从而形成司法信任。德国纳粹时期机械的形式法治，法官在作出裁决时仅仅基于形式法治，司法制度仅仅作为纠纷解决制度，出于一种即有法律秩序与立法者意志的价值判断进行裁判所造成的教训，使得人们开始反思纳粹时代的司法。德国制定了《基本法》，确立了依法治国原则，通过德国联邦宪法法院的判决发展了基本权利的价值秩序理论，即基本权利是建立在人的尊严基础上的一种自由、民主和公正的客观价值秩序。可以说，在如今的美国和德国，人们已不仅仅是基于司法比其他纠纷解决机制更健全合理而产生的信任，而是基于对司法所体现的维护价值和对法院守护公正角色的认同而产生的信任，即使民众在某个时刻可能不同意法院对某个法律条文的解释或不支持某项判决这种信任也不会消失。斯蒂芬·布雷耶大法官曾明确表示，最高法院应秉持其宪法守护者的地位，在与社会大众相互理解并尊重的基础上携手并进。[9]总之，当下民众对司法的信任更多是基于认同信任，即认同司法机关有良好的实施国家现行法律的能力，公民对司法机关实施法律维护公平正义的法治观予以赞同、肯定、支持。这一认同信任取决于司法机关满足、维护、促进社会公正、公民权利等核心价值的程度，因为“只有合理的制度及人权保障才是一个公民认同一个国家的关键。”[6]162
笔者认为，认同信任是一种民众因基于对司法机关司法活动维护公平正义等价值的支持、赞同或肯定的态度，进而对现代国家治理体系中的国家政权系统（State）重要组成部分的司法制度而产生的信任。[6]6-8认同信任的性质是一种公民政治性的认同，也是赞同性的认同。[7]当一个法院维护了社会公平正义、保障了民众的基本权利、增进了民生福祉就自然会获得民众的认同和首肯，那么民众的司法信任和法律就会增强。不同于制度信任，认同信任更偏重于民众因对某个国家的司法机关实施法律过程中体现出的核心价值文化的认同而产生信任，而非仅仅对于制度本身的信任。认同信任产生后，民众在社会生活中与司法机关在判决中所体现的价值观相一致，自觉将其作为指导其行为的价值观。
（四）对三种信任的比较
以历时性考察三种司法信任，笔者认为，以威慑型司法为基础产生的威慑信任，是三种信任关系中最表层的一种。司法机关仅凭着司法机关作为国家政权系统（State）的一个组成部分所代表的国家公权力的威慑力使民众信服和信任。威慑信任兼具脆弱与稳固两种不同的特点，它的脆弱之处在于，威慑之下，民众与司法机关不会存在深入的交流互动，对司法并非发自内心的信任。威慑信任从本质上是不利于法治发展的，因为当今的法治强调的是理性和正当性，而非依赖于威慑型权威。
制度信任则是民众建立司法信任过程中一个十分重要的环节，当法律成为规范人们生活和交往最主要的准则后，司法成为了最主要的纠纷解决机制，民众对司法这一纠纷解决机制建立了更深一层的、在交流互动基础上产生的更加稳固的信任关系。随着社会发展导致的人际网络的扩大，制度信任可以有效降低社会交往的复杂性。民众非基于对司法权威的威慑力而产生的司法信任，而是基于对司法制度作为纠纷解决机制具有的理性、公正和可预期的优势而产生的司法信任。
认同信任是确保社会变迁良性运行的基础。制度会变迁，但实施制度的机关会因其维护为社会所广泛认同的核心价值观从而受到人民的信任，其实施法律的活动就会被广大人民的赞同、拥护，从而有效降低了制度成本。可以说司法要真正发挥作用，不仅依赖的是法律制度自身的合理性和科学性，更依赖于民众对司法的内心认同、并自觉遵循司法机关的决定。制度信任和认同信任对司法信任的建立都是有益的，但优良的制度也是通过其运行过程中体现出的价值来推动法治建设，使人们在内心真正开始拥护司法所代表的公平正义的价值，进而产生最终层次的认同信任。以宪法为例，宪法最需要民众发自内心的价值认同，才能真正发挥权威规范效力。[10]因此，笔者认为，建立司法信任的最优化方案应当是认同信任。
二、新中国司法信任的建立途径
新中国成立以来，我国法院的功能和定位随着建构国家治理体系的不同阶段而不断发生变化，我国民众司法信任的建立也因不同历史时期而有着不同的途径。
（一）威慑信任：司法在国家治理体系中维护政治功能的信任
1949年到1978年的三十年间，笔者认为，我国司法更多地表现为一种威慑型司法。新中国成立之初，法学理论与法律制度都极大地受到苏联的影响，许多法律法规直接照搬苏联，以维辛斯基为代表的苏联法学理论成为占主导地位的法学理论。[11]当时国家的法制建设不完善、民众缺乏法律意识、司法机关也长期处于不健全状态之下，司法主要是凭借其作为国家机关的威慑力来使人民信服和认同。当时的威慑司法主要表现为以下两个方面的特征：
1.阶级性。建国初期，一切工作都围绕着巩固新生政权进行，阶级斗争工作成为重点工作内容。1950年7月，中央人民政府颁布了《人民法庭组织通則》，明确司法机关的任务是惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子及违抗土地改革法令的罪犯，以巩固人民民主专政，顺利地完成土地改革。时任最高人民法院院长的沈钧儒说：“我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。”[12]
2.政治性。司法的结构和布局是应政治的需要而构成的。新中国成立后，司法机关也长期受政治的指导，1949年10月，中央人民政府政务院设立政治法律委员会，任务是指导各个政法部门工作，该机构在1954年宪法出台之后被国务院政法办公室所取代。1958年6月，中共中央决定设立政法领导小组，直属中央政治局和书记处，负责协调公、检、法的关系，并逐渐形成重大案件由党委审批的惯例。1960年，中共中央根据中央政法小组提交的“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，决定最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导。特殊历史时期的国家权力都是为实现特定的政治目的而设置的。
由此可见，当时的司法机关在国家治理体系中的主要功能和定位是服务于政治，具有特定的政治目的，纠纷解决功能可能更多的是一种“副产品”。党和国家的意志是保证司法有效运行的威慑力，民众的司法信任其实质是基于对传统中全能型政府和国家权力所产生的威慑信任，而非对制度的信任和司法的认同而产生的信任。
（二）制度信任：司法制度在国家治理体系中纠纷解决功能的信任
改革开放不但开启了中国经济改革的大幕，也重塑了国家与公民的关系结构，中国的司法机关也随之重建，并随着经济社会改革的深入承担了越来越重要的纠纷解决功能。我国也逐渐走上了法治的道路，从党的十五大确定了依法治国的基本方略，到党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，特别是党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”进行司法改革之后，我国的司法制度越来越完善，我国民众的司法信任也已经由依赖于对国家权力的威慑信任转向了依赖对司法作为纠纷解决机制的制度信任。
1.坚持人民法院依法独立行使审判权。司法审判的中立与独立是司法公正的必然要求，而审判独立又要求法院和法官的中立与独立。既要保持法院独立于外部行政力量，也要保持法官独立于法院内部上下级之间的隶属关系。审判独立能让法官不受干扰地站在中立第三方的立场上进行裁判，司法活动正是凭借其中立性与公正性实现定纷止争的功能，也正是凭借其中立性与公正性，才能够使人民群众真正对在独立公正的程序指导下进行的审判活动产生信任。党的十八届四中全会以来，我国的一系列司法改革举措，例如，干预司法纪录在案、异地交叉管辖等制度，都是进一步推进司法独立，防止对审判活动的干涉，保障人民法院依法独立公正行使审判权的重要举措。
2.进一步完善司法公开制度。司法公开是实现司法公正的重要保障。也是判断司法制度能否令普通群众产生信任的评价标准。司法公开就是将司法权置于阳光下运行，保障人民的知情权、表达权、参与权。另一方面，司法公开也是对司法活动最好的监督，“阳光是最好的防腐剂”，司法公开能够有效地预防腐败滋生，实现司法廉洁，从而促进司法公正。我国通过公开审判、宣判、裁判文书网上公开等制度，建设司法公开透明的环境，使司法审判活动的每个流程都依法展示在社会公众面前，建立民众的信任。
3.努力实现司法公正。司法最核心的价值在于实现公平正义，公平正义是司法的灵魂，使司法得以保持生命力与凝聚力。司法公正还能为建设法治所需的良性法律环境提供帮助，司法是群众最直观感受到正义的环节，只有群众从审判活动中感受到正义，法治的理念才能真正被人民所接纳吸收，法治建设才能在良性的环境下发展。为保证公正司法，以刑事案件为例，我国实现刑事辩护全覆盖，保障律师在庭审中发问、质证、辩论等权利，在人权司法保障方面迈上了新的台阶。
新时期正是基于上述三个层面完善了我国司法制度，并伴随着民众法治意识和思维的加强，中国民众越来越基于对司法制度这一纠纷解决机制的认同而产生司法信任了。但我们也要看到，虽然我国的司法制度日臻完善，可以说制度信任已经形成，但我国民众中仍存在很大比例的不信任司法的现象，这极大地影响了我国社会纠纷的解决和社会秩序的维护。因此，司法信任的建立绝不仅仅是通过制度信任所能达致的。[13]
（三）认同信任：基于司法维护公平正义价值的信任
如果将威慑信任视为“过去”，将制度信任视为“现在”，那么认同信任对应的时期就应当是“未来”。只依靠司法的威慑力来获得群众信任，那么以此建立起来的司法权威将是脆弱而不稳固的;仅靠对司法制度作为纠纷解决机制的信任，难免又会掉入工具主义法治观的困境。随着我国不断深化改革，公民与国家、公民与社会的关系进一步转变后，威慑信任的司法信任的比例已经下降。我国新时代社会发展的主要矛盾是不均衡，社会矛盾日益复杂化的一些制度性问题往往最终集中于法院，无论法院如何决断都会引起更大的争议。制度信任一方面是取决于司法能力，另一方面是取决于司法者职业道德和廉洁程度的认同。因此，制度信任有赖于维持制度有效运行的能力和保证对制度运行的监督。当前，我国司法能力和监督制度还有很大的改善空间，这就决定了制度信任尚不牢固。
因此，威慑信任和制度信任均较难以使民众自觉接受法院的裁断，而这往往是法院处境最为艰难的时候。纠纷的最终解决和裁决的被接受与服从均与当事人的主观认同有关。因此，笔者认为，当前在我国国家治理体系现代化过程中，构建司法信任的最优化方案应是构建认同信任，具体理由如下：
1.新时代我们要着力解决的是“发展的不平衡和不充分”所带来的复杂的各种纠纷和社会利益冲突，而要想有效解决这些纠纷和平衡的社会利益冲突，司法机关在国家治理体系中应当发挥越来越重要的作用。制度经济学理论认为，制度变迁一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。[14]如果我们通过培育认同信任建立司法信任后，就会形成中国司法信任、法律信任的 “路径依赖”，而这一信任要比照单纯因威慑和制度信任而产生的司法信任要更为稳定和长久。
2.与前两种信任相比，认同信任可以匯聚民众对司法判断所维护的价值认同，有利于通过司法判决凝结共识为改革增强合力，有助于当下我国各类改革措施的落地生根，有助于减少国家法律、政策在实施过程中的制度成本。笔者认为，基于认同信任的司法信任比其他两种信任可以有效提升我国国家治理能力，也可以避免因“差序信任”给我国司法所造成的危害。
3.通过对威慑信任、制度信任、认同信任的进一步梳理，笔者认为，在法治建设进入新时代、建设中国特色社会主义新阶段，随着司法改革的进一步推进，唯有通过公平公正公开的司法活动所维护的社会主义核心价值观增进群众对司法的认同，让群众感受到司法守护公平正义、维护人民基本权利的价值和文化，才能真正提升民众的司法信任。因为无论是司法制度还是司法规则，内在都蕴含着伦理精神与价值观念，群众形成司法信任的过程实际上是群众对司法机关、司法制度、司法活动进行价值上的评价、认同和接受的过程。司法所体现出的核心价值观和文化，能够最有效地凝聚民众对法律的信任与认可。
三、培育认同信任的路径
我们应如何培育认同信任，以增强对国家治理体系和治理能力现代化过程中司法机关和司法活动的认同呢？笔者认为，具体路径要在转变司法理念和方式上进行全方位的努力。人民不会主动信任司法，司法要赢得民众的信任，就必须通过其司法活动和判决充分获得民众的尊重与认同。而要做到这一点，司法必须通过其司法活动和判决将其所维护社会最基本、最核心的价值观——诸如人的尊严、权利、法治、正义、民主、增进全体社会成员的福祉等现代社会的基本价值观展现给民众。正如昂格尔所言：“人们遵守法律的主要原因在于，集体的成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为中体现这些法律所表达的价值观念。一个人对规则的忠诚来自于这些规则有能力表达他参与其中的共同目标，而不是来自于担心规则的实施所伴随的伤害威胁。”[15]
（一）保障宪法实施凝聚人民共识
现代国家的法律体系是以宪法为核心的，如果维系政治共同体的宪法权威及法律秩序不再受到信任，国家的法律基石就会动摇。[16]我国1982宪法制定实施的时间大体与中国的改革开放相一致，结合了中国改革开放以来的社会实际，并随着改革开放的深入进行了重大的修改。[17]我国宪法确立了依法治国、尊重和保障人权的原则，国家干预公民的基本权利应当以法律的形式，公民的基本权利应受到国家的尊重、保护、促进和实现。可以说这是我国国家与社会中的个人的秩序关系的基础，是人民的基本共识。党的十八届四中全会提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，党的十九大报告提出了“推进合宪性审查工作”，全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，可见我国越来越重视宪法的实施，要通过维护宪法实施进一步凝聚共识，这是推进法治中国建设的主要方式。[18]司法机关也要承担保障宪法实施的职责，具体而言，就是要保护公民基本权利不受侵犯，当公民基本权利被侵犯时应给予无遗漏的救济和保护;对于劳动权、受教育权等积极权利，司法机关还应当通过其审判活动勇于承担促进、实现作用，以保障民生，增强人民群众的福祉和获得感。一个能够得到司法保障的全面覆盖而富有成效的国家社会福利制度将极大地提升公民抗击社会风险的能力，只有这样公民才会感觉到司法机关的行动保障了宪法的实施，维护了人民的基本权利，保障了宪法的权威和价值共识，成为国家稳定、发展和繁荣的助动力，自然会对司法机关产生认同信任建立起司法信任。
（二）确保审判权依法独立行使
审判独立是司法保持自身客观性的内在要求，审判要保证公正，就必须要保证独立。审判权如果不能独立行使，民众就无法产生司法信任。应进一步完善审判权运行机制，保障司法机关和司法工作人员独立行使职权不受干扰。针对实践中的确保审判权依法独立行使的问题，笔者提出以下两点建议： 第一是调整法院内部的管理模式。保障审判独立除了要保障人民法院独立于外部力量以外，还要确保法院内部審判权的独立。现阶段我国法院存在内部过度行政化管理的问题，审判权与审判管理权、行政管理权之间界限模糊，员额法官制实施后，“案多人少”的现象也未得到有效缓解，因此要完善法院内部管理模式，应当坚持以服务审判为中心的思路，建议设立法官职务和职级晋升待遇与行政级别分离的机制，尽量减少“审而优则仕”的情况。[19]第二是有效实现对司法的监督。党的十八届四中全会提出要确保审判机关依法独立行使审判权，我国在司法“去地方化”问题上已经做出了许多尝试，例如省以下地方法院人财物统一管理、最高人民法院设立巡回法庭等措施无疑对保障审判权独立行使起到了积极作用。但依法行使审判权并不意味着不能对司法进行监督，有效实现对司法权的监督是确保依法审判的另一个侧面。法院要受到同级人大监督，如何保证人大监督的有效性呢，除了听取法院工作报告、专项视察之外，近年来有些地方人大常委会开展了对法官的履职评议，有效实现了对审判的监督，而非个案监督。
（三）有效实现司法对行政权的监督功能
现代民主政治制度下，运用法律手段来监督约束政治活动已经成为政治领域的核心法理，成为广大民众所广泛接受的政治规范。[20]西方国家通过法治来进行权力监督给了我们启示，立法与司法都是对行政进行监督的有效途径，我国的国家权力机关更多的是通过政治手段，以政治意志的表达方式对行政权力进行监督，具有很强的政治属性;而司法更多地是通过个案途径对行政权力进行监督，因此，从司法途径进行权力监督使民众具有更强烈的切身感受，更有助于形成认同信任。
我国司法对行政权的监督主要通过行政诉讼实现，通过对行政行为的合法性审查来对行政机关进行监督。应当明确的一点是，发挥司法对行政权的监督作用，不能与西方的司法至上主义划等号。这里的监督本质是为了防止行政机关违法、“任性”行使行政权力，即保障行政机关在法律框架下行使行政权，解决行政机关违法、恣意行政所引发的纠纷，监督行政权行使。近年来能动司法的理念在我国得到推行，人民法院能动司法的特征之一就是要主动回应社会诉求，延伸审判职能，积极参与社会治理，在某种程度上承担形塑公共政策的职能，保障国家经济和社会状况中发挥更加积极的作用。例如，在大力推行优化营商环境背景下，法院应当着重审查政府滥用权力、限制竞争的行为，形成保护财产权和履行契约的可靠保障，才能构成自由竞争、公平竞争的前提条件，才会有利于减少交易成本、提高政府的办事效率、防止寻租行为。[21]司法在监督行政权方面发挥更重要的作用有助于建立民众对司法的认同信任。
审计权力制约监督探讨论文范文第4篇
新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以来，在推进改革开放和社会主义现代化建设的进程中，中国共产党领导全国人民坚持不懈地探索和完善中国特色社会主义民主政治建设的道路。在60多年的实践中，形成了中国特色社会主义民主政治理论，并且在其指导下获得了丰硕的成果。但是，也必须看到，与经济建设的进程相比，同社会主义民主政治发展的要求相比，同广大人民群众的迫切愿望相比，我们的政治建设确实还存在着不很相适应甚至滞后的地方。其中最突出的问题是缺乏对公共权力的有效监督机制，权力失控与腐败长期困扰着我国的政治生活，成为当前严重制约我国政治建设的“瓶颈”问题。媒体舆论监督是现代民主的一种重要形式，又是推动社会主义民主政治建设的重要途径，在监督权力规范运行方面影响广泛，作用显著。
一、媒体舆论监督是我国政治建设不可或缺的重要组成部分
当前，我国政治建设的关键和核心问题是积极稳妥推进政治体制改革，在政治体制改革的诸多内容中，实质问题是权力分配和权力制约。在权力分配问题上，大部分专家学者主张分权、放权，但在我国的政治实践中，政治权力往往出现“一统就死，一放就乱”的情况，实际上，一定的集权对于我们国家的政治稳定和社会发展是非常必要的，问题的关键在于对权力的有效监督与制约，即建立起行之有效的权力制约和监督机制。
（一）从权力结构外部建立对权力的制约和监督机制十分必要
多年来，我们党和政府在建立对权力的制约和监督机制方面做出了不懈努力，先后建立并加强了党的纪律检查委员会、监察机关、反贪机关、审计机关、人大、政协等监督和制约权力的专门机构，然而这些专门监督机构所发挥的监督作用却十分有限，一些地方和部门的监督机构更是形同虚设，致使一些消极腐败现象愈演愈烈，极大地损害了广大人民群众的利益，损害党的执政基础。其根本原因在于，这些专门的监督机构部分属于各级党政领导机关或各个企业事业单位，它们都处在特定的权力结构之内，在人财物等方面都依赖于同级政府或企业事业单位。在这样一种体制中，监督机构和监督人员就不可能有自己独立的意志，也就很难对同级权力机构形成真正有效的监督与制约。同时，上级对下级、下级对上级也因上述等体制方面的原因无法进行有效监督。因此，在我国，对权力实现有效监督与制约的必要条件是：监督者必须是处在被监督机关的权力结构之外，并且必须隔开监督者和被监督者之间的所有厉害关系即监督者相对独立，而媒体舆论监督则符合这一要件。
（二）媒体舆论监督是我国政治建设中对权力进行有效监督的必要方式
2009年10月9日胡锦涛总书记在世界媒体峰会开幕式上致辞时表示，中国政府始终高度重视媒体发展，鼓励和支持中国媒体在弘扬社会正气、通达社情民意、引导社会热点、疏导公众情绪、搞好舆论监督和保障人民知情权、参与权、表达权、监督权等方面发挥重要作用。这表明媒体舆论监督已经成为我国民主政治发展的一个重要内容。通过传媒促进舆论监督的作用，是我国民主政治建设的一项重要原则，已成为我国权力制约监督机制的重要组成部分。
媒体作为具有一种特殊作用的社会力量，是一个舆论平台，人民群众通过媒体这个舆论监督平台，在促进公开公平公正、遏制权力腐败等方面发挥了积极作用，促进了社会主义民主政治的发展。媒体舆论监督的这种作用和特点决定了其成为对权力进行有效监督的必要方式。以传媒为载体的舆论监督，既是监督公共权力，遏制权力腐败的“利剑”，同时又堪称保障公民知情权、表达权、参与权、监督权的“盾牌”。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，迫使司法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。一些部门和官员“不怕通报，就怕见报”，就是人们对舆论监督的作用和威力的生动描绘。舆论监督虽然没有强制执行力，但其在一个国家的政治、经济和社会生活中所发挥的影响力却是不可小觑。
值得指出的是，现代信息技术的迅速发展和广泛运用，突破了信息传播与扩散的时空界限，世界上任何一个角落的事件都有可能借助互联网等途径迅速传遍世界，这种信息传播的突飞猛进使得网络舆论监督异军突起。和传统媒体舆论监督相比，网络舆论监督具有其独特优势和强烈的时代特征。网络舆论监督的主要内容是监督权力运行，反对腐败现象。各种网络形态的并存与互动，使得网络监督不仅快速、便捷，而且廉价、有效；网络蕴藏的海量信息，为纪检监察以及司法部门提供了丰富、直接且不易灭失的反腐败线索，网络监督成为群众监督和舆论监督的重要构成和最佳结合；中国有近6亿多网民参与的普遍性和不受控制性，使得网络监督无时不在，无处不在，俨然一张群众监督的“天网”。有研究者曾对近年来210起中国重大舆论事件进行研究，网络舆论在67%的事件中起到了推动政府解决问题的积极作用，71%的微博使用者认为，微博提高了他们对政治的关注度。人民群众的民主意识日益崛起，主体地位日渐形成，为网络监督奠定了坚实的群众基础。依靠群众反腐败是我们党一贯坚持的拒腐防变机制，网络舆论监督无疑为这一机制的建设提供了新的动力源泉。
二、我国政治建设进程中媒体舆论监督现状
（一）我国政治建设中媒体舆论监督发展历程
我们党历来把媒体舆论监督作为政治建设进程中对监督权力、发扬民主、维护社会公平与正义的主要手段。延安时期毛泽东同志在与黄炎培谈论关于中国共产党如何跳出历史周期律的谈话中，就明确提出舆论监督权力的重要性和有效性。改革开放以来，我们党和国家把媒体舆论监督提升到非常重要的位置，并采取了一系列有效措施体现出来。从1987年开始，“舆论监督”连续六次出现在党的代表大会报告中：十三大报告指出，要“发挥舆论监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误”；十四大报告强调要“重视传播，媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”；十五大报告指出要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督作用”；十六大报告强调要“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。需要特别指出的是，2004年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》中，非常重视党外监督，把“舆论监督”特别单列一节，这是我们党的历史上第一次在党内法规这个层面上，专门就舆论监督问题作出规定，意义尤其重要。十七大报告指出要“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。十八大报告强调要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督。”
自2003年以来每年全国“两会”政府工作中，就有十次强调要重视和加强媒体舆论监督：2003年政府工作报告中提出各级政府要“做好信访工作，加强舆论监督和社会监督”。2004年政府工作报告中再次提出各级政府要“接受新闻舆论和社会公众监督”。2005年政府工作报告中指出要“大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度”，其目的也是为了方便人民群众进行舆论监督。2007年政府工作报告再次强调要“接受新闻舆论监督和社会公众监督”。2008年政府工作报告更是提高舆论监督的分量，各级政府“要自觉接受社会各个方面的监督。…大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府”。2009年政府工作报告进一步指出，各级政府要“高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里”。2010年政府工作报告特别强调，各级政府要“充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”。2012年政府工作报告继续提出“加强行政监督、民主监督、舆论监督。”2013年政府工作报告仍然“坚持民主监督、法律监督、舆论监督”。2014年政府工作报告提出“加大政务公开，完善新闻发言人制度，及时回应社会关切。”上述事实表明，我们党和国家十分重视媒体舆论监督对政府权力的监督功能，并把它作为民主政治建设的重要手段。
在上述党和政府的高度关注和支持下，在一些政策法规的保障下，我国的媒体舆论监督工作取得了巨大进展。1994年4月1日开通的中央电视台《焦点访谈》栏目，在当代中国已经成为一个符号，深受广大人民群众欢迎，成为中国媒体舆论监督的典型代表。《焦点访谈》的舆论监督作用既包括对中央政策执行过程中所出现的诸如歪曲执行政策和官员腐败渎职之类行为的监督，也包括及时反馈地方民情，促进新的政策议程的建立和政策完善，为我们提供了一套在既成体制下，如何发展舆论监督的操作性技术，同时，其监督范围呈现不断扩大的趋势，事实上已经以微妙方式开始涉及中央政府的边缘了。在《焦点访谈》的影响和示范下，国家和地方其他各类媒体包括网络媒体也纷纷开设类似节目、栏目，使得媒体舆论监督成为一种常态行为。进入21世纪，媒体舆论监督的作用和影响越来越明显，越来越重要。2003年的孙志刚案件，在媒体舆论的监督和影响下，不仅得到了及时解决，而且使得一项实行了二十多年的法规宣告废止，在我国媒体舆论监督的发展进程中，具有标志性的意义。此后，2007年的山西黑砖窑事件，2008年的陕西华南虎事件，2009年的云南躲猫猫事件等众多事件的妥善解决，无不显示出媒体舆论监督的巨大作用。从中央到地方各级党委和政府也逐步主动转变观念、创新思维，党务政务工作开始推行透明公开，2008年《政府信息公开条例》的颁布与实施对于各个领域的公开办事制度的建立起着重要的推动作用。2009年至2010年各级政府和党委新闻发布和发言人制度的制定和施行，2011年中央和地方政府“三公”经费的初步公开等，可以说与舆论监督的大力推动密切相关，也表明了我们国家在公开、透明的进程中，媒体舆论监督工作取得了重大、快速进展。
（二）当前我国媒体舆论监督存在问题及表现
尽管我们党和中央政府高度重视并强调媒体舆论监督在政治建设中的重要性，采取措施、制定政策推动政务公开透明、权力公开运行，加大媒体舆论监督对公权力的力度，地方各级政府也在加强新闻舆论监督的实践中作出了许多有益的探索。但是，由于传统思维习惯的影响以及缺乏保障媒体舆论监督的相应机制等因素，媒体舆论监督在实际的工作中还存在着不少问题。
一是由于权力部门的干预，媒体舆论监督对权力的制衡作用和监督效果与政治建设的要求相去甚远。一些党政机关及某些主要领导干部对新闻舆论监督的意义认识不足，他们过于担心新闻舆论监督可能产生的副作用，因此总是左顾右盼，顾虑重重，怕这怕那，缺乏勇气；他们怕新闻舆论监督会“影响团结”、“伤害同志”；怕揭露问题、批评缺点会“给党抹黑”、“给国家添乱”；有的则因为自身有短处、有疮疤而惧怕批评。对于媒体舆论监督特别是批评性报道，他们不是虚心主动去接受、改正，而是千方百计回避、变通、抵制、拖延甚至动用各种力量手段进行疏通关系或进行压制、打击，这就使得所曝光的问题不能从根本上解决，出现相同或相似的事件在不同地方此伏彼起的现象，舆论监督权力效果差强人意，同时也侵害了媒体工作者的正当权益。
二是由于管理和自律方面存在问题，媒体部门和新闻从业人员良莠不齐，导致舆论监督不力。部分主流媒体立场不稳、“刻意迎合”网络媒体和网络社会中少数人的意见，舆论报道低俗化、媚俗化、情绪化，对于一些些热点焦点问题负面报道过于集中，缺乏冷静理性分析，把握不好舆论监督和舆论引导的尺度， 以至于出现“媒体讲故事悲情化”、“社会矛盾放大化”的趋势。部分记者素质偏低下，放弃基本原则，置新闻职业道德于不顾，以“无冕之王”自居，借手中权力，打着舆论监督的旗号在采访中谋取利益，或接受采访对象、单位、利益相关方和公关公司“红包”，或以新闻报道形式发布广告，搞有偿新闻、有偿不闻等；或发泄私愤，乃至诽谤、诬陷被监督对象，甚至与被监督者沆瀣一气，违法乱纪。同时，一些不法分子假冒新闻机构和采编人员开展“新闻采访”活动及利用“新闻采访”活动敲诈勒索。上述种种，不但损害媒体和新闻工作者在人们心目中的形象，损害舆论监督声誉，而且也极易引发群众的不满和反感，使得舆论监督的功能大打折扣。
三是由于“本位主义”思想作怪，媒体舆论监督存在着“职权范围”不清，自身角色定位不明，不时出现监督缺位或监督越位现象。监督缺位现象主要表现为选择性监督，即“避近就远”、“避重就轻”、“避实就虚”、“避大就小”。 一般都将监督的矛头对准本地区以外的地方，在对本地发生的问题监督时，选择那些没有后台、没有背景的、权小势小的、财小气不粗的，监督后不会给自己造成麻烦的部门和领域。监督越位现象则主要表现为所谓的“舆论审判”， 一些新闻媒体在突发性事件报道中，为追求轰动效应，大胆越位，在一些案件仍处于法院未判决之前的侦查阶段，搞“媒体审判”，先声夺人给涉案当事人冠以“贪官”、“罪人”、“严惩不贷”等带有定论色彩的词汇，由此所引发的“舆论风暴”给司法机关秉公办案造成极大压力，严重影响了司法公正，这种现象实际上损害了媒体舆论的监督功能。
四是网络舆论监督呈现鱼龙混杂的局面，亟待规范。尽管网络舆论在监督权力的运行方面发挥着越来越重要的作用，但不可否认的是，网络舆论监督被滥用，从而分散了对权力监督的力度，最突出的表现就是网络谣言喧嚣尘上，迅猛发展。从当前我国的网络谣言现状看，造谣者既有西方敌对势力支持下煽动颠覆国家政权的所谓异议人士，也有基于个人或机构利益需要的虚假信息发布者；既有仇视国家和社会的恐怖谣言制造者，也有仅仅处于发泄个人不满的攻击而贬损他人名誉的无聊者，这些造谣者的目的就是通过来捏造或夸大事实来大肆造势，以获得一个“民意沸腾”舆情风暴。网络谣言混淆视听，严重扰乱社会秩序、危害公共利益、降低政府的公信力，完全背离了舆论监督的宗旨，容易引发群体性的非理性情绪与行为，加剧群众生活的恐慌心理，严重干扰了媒体舆论监督作用的有效发挥。
当前，党中央高度重视并已采取一系列具体措施来加强媒体舆论监督。中央纪委向党的十八大提交并通过的工作报告中提出，加强舆论监督，支持新闻媒体开展科学监督、依法监督和建设性监督，及时处理和回应新闻媒体及网络舆情反映的问题。这实际上就是指导建立和完善与我国政治建设相适应的媒体舆论监督制度所必须遵守的基本原则，因此，学界有必要从理论上深入探索建立和完善科学规范的媒体舆论监督机制的有效路径。