综合治理路径范文

综合治理路径范文（精选12篇）

综合治理路径 第1篇

1培养记者编辑的专业素养和职业道德

对于将要进入新闻界工作的记者、编辑, 新闻学教育要把好第一关, 在培养学生专业技能的同时, 更要教会他们做一名合格的、有职业道德的新闻人。对于没有接受过专门新闻教育的从业者, 可以在其步入工作岗位后, 通过岗前培训, 了解一些虚假新闻为案例, 分析其产生的原因, 吸取教训, 充分做好预防工作。

作为新闻的直接生产者, 记者和编辑的责任重大, 其对新闻的采、写、编, 决定了新闻是否真实, 因此, 加强记者和编辑的专业素养和职业道德尤为重要, 在新闻实践中, 记者必须要实地深入采访, 认真核实所得信息, 按照职业道德规范行事, 编辑更要尽到核查责任。

2强化媒体内部管理

如果预防没能完全避免虚假新闻, 那么, 在出现错误后, 涉事媒体要及时自省, 主动承认错误, 并做出相应的回应和处理。然而, 现今新闻界能做到的却很少, 在105条样本中, 在发现虚假问题后, 媒体主动纠错的只有12例, 占比11.4%。网媒在出错后往往直接删帖, 很少刊登道歉声明承认其失实报道。

当然, 也有一些媒体能主动承担责任, 他们体现出新闻专业主义精神和敢于主动承担责任的精神值得赞许。如2006年, 《兰州晨报》对《垃圾场惊现儿童残腹》这一失实报道的两名记者予以开除, 并处理了相关责任人。《中国新闻周刊》副总编辑、新媒体总编辑刘新宇, 就其在媒体官方微博发布“金庸去世” 的假新闻一事, 主动提出辞去《中国新闻周刊》副总编辑、新媒体总编辑职务, 当天下午获准。

3发挥行业监督力量

一个行业, 如果内部监督严格的话, 那么这个行业中的人也会谨慎行事;如果这个行业中人人都坚持新闻的真实性原则, 那么, 那些有违原则的人就会感到一种群体的压力。很多虚假新闻被发现, 就是同行业的其他媒体调查真相, 揭开其虚假的面目。这类还原事情真相的媒体, 体现出业界的良知, 是业界的脊梁。媒体的相互监督, 不仅可以使媒体更加严格要求自身, 同时, 那些被揭露出来的媒体, 为了自己的名誉, 今后也会更加谨慎, 从而形成全行业互相监督、自我规范的良好风气。

4加强新闻管理部门的监管

新闻单位有专门的监督管理机构, 全国级别的有国家新闻出版广电总局, 也有地方的新闻出版广电局。当自身不主动纠错, 行业监督效果不明显且虚假新闻影响恶劣的情况下, 要充分发挥监管部门对媒体的监管作用。通过新闻管理部门和其他媒体纠错的虚假新闻, 在105条样本中有52条, 占到了49.5%, 所以, 这两种力量能够最大限度避免虚假新闻的出现。

比如, 2009年的“中国0.4%的最富裕的人掌握了70%的财富”, 这则假新闻涉及四家报纸, 即《人民政协报》《上海证券报》《时代周报》和《青年时报》, 新闻出版总署对它们提出严厉批评, 下达警示通知书, 并责成报社对相关责任人作出处理。还有“温州乞丐流浪9年回家获700万拆迁补偿”的虚假新闻, 江西省新闻出版局责成信息日报社严肃处理相关责任人, 并要求进一步完善制度, 严防刊载不实新闻。

5引导事件相关者主动揭露事实

作为最清楚事件真相的人, 可以应该通过各种渠道澄清事实, 捍卫自己的权利。事件的相关者可能是个人, 也可能是企业、政府等一些单位, 对于个人而言, 可以自己发声, 因为新媒体非常发达也很便捷, 可以直接通过新媒体发声, 也可以找其他的媒体说明真相, 或是通过所属单位澄清;而对于政府、企业来说, 可以在自己的官方网站刊登澄清公告, 或是通过新闻发布会澄清事实。

2003年“非典”之后, 新闻发布会日益成熟, 各级政府也更加习惯通过这一载体发布消息, 通过媒体与公众进行沟通。如2005年的虚假新闻“左权县投资3亿打造中国‘新闻烈士陵园’”, 其在首发7日后, 左权县委、县政府联合召开新闻发布会, 宣布绝无此事。

6借助网友力量

根据中国互联网信息中心 (CNNIC) 发布的第35次《中国互联网络发展报告》 指出, 截至2014年12月, 中国网民规模达6.49亿, 中国手机网民规模达5.57亿。 规模庞大、背景复杂的网民, 当其审视新闻时, 比较容易发现虚假新闻的存在。

比如2008年, 《东方今报》一则“北京房地产商协会会长赞成炸掉故宫盖住宅”的新闻, 被网友“那年那月那天” 在论坛发帖揭露, 这则新闻其实是两年前网友恶搞的帖子, 竟被媒体当作新闻发出。

摘要：近年来, 虚假新闻层出不穷。虚假新闻的产生, 其原因非常复杂, 责任也是多方面的, 除了记者的和编辑的行业自律外, 还有五方面的力量可以监督和减少虚假新闻的产生, 净化新闻行业的环境。

关键词：虚假新闻,对策,监管

参考文献

基金治理结构完善的路径 第2篇

工行资金托管部总经理

任何一种经济行为和活动都可以看成委托代理关系，经济行为中委托代理关系的委托人与代理人关系，本质上是市场参与者之间获得信息差别的一种社会契约形式，它是掌握较多信息委托人与代理人通过契约或其他经济关系与掌握较少信息的委托人或代理人之间的博弈。

谈到委托代理关系，很容易使人联想到现代企业的治理结构。但笔者注意到，现代经济中，越来越多的行为并不一定通过公司形式来体现，像资产证券化是通过一个与机构无关的特殊目的载体(SPV)对一个资产组合进行管理，对这些资产的管理，并不能通过公司治理结构这种制度安排达到对委托代理关系的规范，但这种组合显然存在治理结构问题。基金同样存在这样的问题，除美国实行公司制基金管理外，大多数国家的基金都是契约型的，在这种管理体制下，所有基金虽然都有一个基金管理公司，但管理公司与基金之间并没有所有权关系，基金真正的关系是一种组合，管理公司的治理结构并不能等同于基金的治理结构。

证券投资基金作为一种理财工具，实质上是指一种显露或隐含的契约，体现委托、代理、监管三权分立、相互制衡的关系。根据基金这样一种契约，一个或多个投资人指定、雇佣基金管理人为其提供投资管理服务，同时授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应报酬。因此，在证券投资基金的治理结构中，同样存在委托代理关系和由此产生的道德风险，使得投资人经常处于相对不利的位置。一方面，证券投资基金是一种要式契约，证券投资基金的招募说明书通常由代理人即基金管理人制订，投资人要么完全接受，要么完全不接受，没有讨价还价的余地;另一方面，投资人作为委托人在购买墓金份额后，对于基金的运作完全缺乏信息，而基金管理人则享有关于基金资产的详细信息。信息上的不对称使投资人处于不利地位，投资人无法观察管理人的行为或虽可以观察但成本很高，通常情况下，只能观察到结果，即基金的业绩。何况在世界上大多数国家的基金均采取契约型治理结构的前提下，基金管理人只要不违反契约，基本上都不会面临替换问题。同时，管理人是否全力经营基金，虽然对投资者收益的影响明显，但对自身管理费影响不大。因此，从逻辑上说，管理人尽心为投资人服务的动力并不足。

基金托管人的出现，则能够有效解决基金治理结构中原本存在的这一缺陷。作为监管人，基金托管人不仅能够以经济合理的方式及时获取确定性的信息，而且能够获取有关非确定性信息，较好识别代理人的努力程度，缓解委托人与代理人的利益冲突，大大增强对代理人行为的监督，改善信息在委托人和代理人之间的分布状态，降低委托成本。简言之，托管人通过完整的服务和低廉的价格，使委托人产生完全信任，使委托人的经济行为和管理人的经济行为取得一致。

从实际情况来看，投资人之所以愿意花1.00元购买一份证券投资基金，一是通过委托专业理财的方式，让1.00元的增值潜力更大。二是托管银行的存在。对投资人来说，他并不清楚管理人是否能够真正按照契约管理投资，也不可能先花0.50元去了解基金管理人的情况，然后再花1.00元购买基金单位，因为这样成本太高。通过委托托管人监督基金管理人的投资运作行为，利用规模效应和专业手段帮助投资人大大降低监督基金管理人行为的监督成本，减少基金管理人产生道德风险和逆向选择行为的.可能性，为保护投资人利益起到举足轻重的作用。

从国内证券投资基金的发展历程来看，1991年10月，武汉证券投资基金和南山风险基金分别经中国人民银行武汉市分行、深圳南山人民政府批准设立，这可以说是我国投资基金的萌芽。1992年1月，淄博乡镇企业基金得到人民银行总行的批准而设立，标志着中国新兴的投资基金事业得到政府的支持。在此之后的几年里，形成了中国投资基金纷纷出台的热潮。但是，由于缺乏法规依据，经验不足，这些所谓的“老基金”存在这样那样的问题。首先是基金规模较小，投资组合参差不齐，投资对象的流动性差、变现困难。很多投资于实业、房地产、法人股等方面。其次是基金经营管理不规范，有的基金管理人与基金托管人不分，有的干脆没有托管人。从1994年开始，我国基金发展陷入僵局，基金失去投资人的信任，主管部门停止批准新基金的设立。道理很简单，一方面，托管人缺位使得基金持有人的利益得不到有效保障，换言之，由于基金治理结构中的委托、代理、监管关系不完整，基金持有人持有基金的成本太高，使得投资人持有基金的经济行为逐渐消退;另一方面，当时缺乏专门的法律法规规范基金业发展，这种情况一直持续到19底《证券投资基金管理暂行办法》颁布后才得到改善。

隐形刑法及其刑事治理路径 第3篇

关键词：隐形刑法 面相征表 立场确证 风险应对 权力规诫 刑法信仰

美国学者迈克尔·瑞斯曼在《看不见的法律》（Law In Brief Encounters）中指出，在那些司空见惯的场合——如排队、注视等这些偶然不经意间的人际互动，都被一套复杂细微难以觉察的法律规则深深影响与支配。这一看不见的法律体系，是微观法律，是一种非正式的社会规则。[1]这是多么令人受启发的论断。与理想的规范刑法学所设想的截然相反，法官不是自动售货机。在复杂的社会环境下，尤其是在一个熟人社会里，法官深受各种隐形力量的影响与制约，特别是隐形的法律力量，刑法往往不会按部就班地依循立法者设计好的方向运作。正如同“犯罪黑数”如影随形那样，“隐形”的刑法总是弥漫在本应中立的法官周遭，使本就歧义丛生的刑法实践变得更加扑朔迷离。而法官所面临的隐形司法环境，仅仅是巨大的隐形刑法生态环境下的一个序幕插曲而已。所谓“隐形”，是指潜伏在规范刑法学背后的影响刑事法律运作的各种因素及其外在的征表形式，[2]隐形刑法就是在诸如政治体制、媒体与民意表达、经济体制与经济发展水平、法律文化与意识、司法工作人员尤其是法官的人格化等非正式的样态作用下而衍生出来的如立法非正义、刑法的不理性、隐形程序、法律政策化等非公开的刑法法治现象。

一、隐形刑法概念的提出

隐形刑法，是一种非公开、未得到正式承认的、但却客观存在和发挥实际作用的非正式[3]刑法样态，是一种“看得见”的非正式的刑事法法律运作模式，在刑事立法、刑事司法、刑罚执行和刑事政策制定与贯彻等环节都有所体现，其表现形式与运作机理具有多样性，甚至可以与正式制度进行对抗。

二、揭开隐形刑法的面相及其外在征表：基于刑事一体化视角

隐形刑法是一种客观存在的非正式运作机理，广泛地分布在刑事法治的各个环节，集中且突出地表现在刑事立法、刑事司法和刑事政策、民意等环节中。

（一）刑事立法环节是隐形刑法的重要源头

隐形刑法在刑事立法环节表现为：（1）非正式的刑法渊源。一般而言，刑法渊源包括狭义的刑法典、单行刑法和附属刑法。但从司法实践看，我国还存在大量的诸如联合通知、通知、答复、电话答复、批复、纪要、复函等。[4]严格地讲，这些“非正式”的渊源不应该作为刑事司法所援引的规范对象，毕竟这种“变相”的做法担当者僭越罪刑法定和人权保障的巨大风险。其次，尽管在当代中国的刑事法治话语中，习惯法的地位无疑非常尴尬，因为刑事法治排斥习惯法。但事实上，习惯法尤其是民族地区的习惯法，一直是刑事立法和司法中的法源。再如案例指导制度、《刑事审判参考》中的案例、官方报纸和刊物中的典型案例等也“似乎”扮演中刑法渊源的角色。最后，一些权威学者的理论观点也具有很强的导向性，如近些年一直受到指责的“专家意见书”，对刑事司法的影响还是不容小视的。从根源看，大量的非正式渊源事实上促成了隐形刑法的产生。在刑事法治尚不成熟的前提下，非正式渊源的生命力仍然会很旺盛。（2）立法不正当。常言之“恶法非法”。在当前立法部门利益化、地方保护主义盛行等法制环境下，很有必要理性地考量刑事立法的正当性。刑事立法既指依法制定、修改或者补充刑法规范的立法活动，又指刑事立法活动的成果。但同时还包括刑事立法原理，是指刑事立法理念，是一种“元”理论或范畴。因此，立法机关制定的罪刑规范不意味着必然合符正义性。从实质罪刑法定原则看，罪刑规范必须符合正当性和比例性。[5]在立法根基尚且不稳的情况下，刑法从一开始就不公正了，披着“刑法”外衣的非刑法毫无疑问是“隐形”的，这在法西斯时期的德国刑法中体现得淋漓尽致，不正义的刑事立法也将成为公权力统治的工具。（3）刑法非理性。以布坎南为代表的学者对宪政进行经济分析，公共选择理论进而成为政治宪法的经济理论。[6]简言之，该理论将利益原则的实现诉诸于民主决策过程，是该分析范式的独到之处。担任政府公职人员是有理性的、自利的人，其行为可以通过分析其在任期内面临的各种诱因而得以理解，是对长期以来的“社会目标”、“公共利益”等之于政治过程如同真理之于科学一样的传统见解的反思。[7]公共活动的参与者也受制于此，都有使自己行为最大化的倾向，无行为主体的所谓的公共利益或集体利益几乎是不存在的。立足于刑事立法领域，无论立法者具备多么崇高的境界，无论立法如何试图确保民主性和公正性，但都不免受困于人性和人格的制约，立法不理性也就难免滋生蔓延。刑法不可能绝对理性，而是夹杂着各种非理性因素。

总之，刑事立法是刑事法治运作的前提，隐形刑法之所以能够长期存活下来，刑事立法的缺陷和漏洞是一个主要的原因，完善立法也是最有效、最直接的手段。

（二）刑事司法环节放大隐形刑法的空间

隐形刑法在刑事司法环节表现为：（1）隐形程序。是指在司法机关内部通行或者认可的但未向外界公布的办案规则与程序。[8]“隐形”说明这些办案规则与程序未经有权机关正式予以颁布，外界既无法查阅也无从知晓。但是，这些规则与程序却在诉讼中几乎与国家颁布的诉讼规程有着同等的效力和功能，甚至有时成为办案人员办案的首选规则。实际上，隐形程序已经全面渗透到了刑事诉讼的理念、原则、制度和程度之中，如“通气会、搞协调、打招呼、批条子、走关系、定调子”等，这些耳熟能详的现实样态已经成为了刑事诉讼法的另一道“风景”。如司法机关的绩效考核制度，在实践中，有些检察院的司法工作人员为了达到起诉率，会故意控制不起诉制度的适用范围，使得不起诉制度基本上被空置。有些法院的司法工作人员，为了协调部门利益与关系，如果案件适用了拘留或则逮捕两种刑事强制措施，为了避免国家赔偿，一般就倾向于定罪量刑。（2）法官角色异化。理论上法官角色应当中立、“神圣”，但我们不能忽视诸多隐形因素影响下的法官角色异化现象。有论者认为，法官自身态度对裁判的影响很大，主要包括案件的认知与评价、裁判行为的积极性、裁判行为的价值取向甚至结果。[9]该观点非常中肯。法官是一个普通的感情动物，在职业伦理的理性克制下，法官在每天涉足社会化的过程中，不免受到各种内外因素的影响或制约，进而妨碍职业独立性。（3）诉讼证据规则异化。刑事诉讼的关键是案件事实认定，诉讼证据成为刑事诉讼的关键焦点。赵作海案件仅是中国错案的一个缩影，但却深刻地折射出我国刑事证据潜规则的危害。在没有任何从轻情节的情况下，死刑缓期执行的判决结果就表明法官并没有达到内心确信，而是迫于各种诸如“命案必破”、“绩效考核”等“潜规则”的作用，又做出了一个颇具中国特色的“留有余地的判决”。在刑事证据中，隐形的证据规则大量存在，包括证据收集、证据审查和证据认定等阶段。大致上有司法机关内部适用的会议纪要，地方政法委针对个案或者类案的指导意见，地方政法委就重大、特定案件做出的限时侦查、破案、联合办案等，各地司法机关以制度创新为名义的各种规避行为等。总之，凡是静态上的以红头文件、请示和批示等为形式和动态上的暗箱操作都可算入证据潜规则因素之中。隐形刑法对外经常表现为丰富多彩且千变万化的隐形刑事司法活动，透视当前刑事司法的真实面相是打开隐形刑法“内幕”的有效路径。

正是由于刑事司法的不确定性和易变性，使得刑事立法夹带出来的“隐形”因素不断放大，在满足立法不足的同时也为隐形刑法固定了生存空间。

（三）刑事政策环节是生成隐形刑法的中国特色

隐形刑法在刑事政策环节表现为：（1）国家政策过渡法律化。在我国，刑事政策所依托的政策因子极为厚重，从镇压与宽大相结合到惩办与宽大相结合、再到几次严打，以及到宽严相济即可看出。刑事政策一旦背负过多国家政策因子后，刑事政策对刑法的影响就有可能会“越轨”出法治轨道，进而异化为“隐形”刑法。（2）刑事政策研究方法泛化。在刑法刑事政策化的过程中，刑事政策的功能被过度放大，刑法的独立性受到无形的侵蚀。如以“宽严相济”为核心的刑事政策是近10年来刑事法学界的研究范式之典范，研究成果如汗牛充栋。但事实上，很多文献都是围绕几个主要的政策性文件所作的深度阐释，缺乏更有价值的内容。刑事政策刑法化中一旦存在方法论的过度“泛化”现象，容易导致在结论上出现绝对化的“非宽即严”的“非此即彼”等做法，这其实忽视了具体案件的特殊性，也压制了司法裁量的自由空间，反而会制约刑事法律的正常运作。

在中国，隐形刑法的国情因素显得非常特殊且厚重，在国家政策地位不变的情况下，刑事政策往往无法独立自主、自足，反而时常受到国家政策的左右，进而对刑事法治理念及其模式产生诸多不可预知的影响，为隐形刑法埋下伏笔。

（四）隐形刑法在其他环节的征表：自我繁殖的隐形刑法

隐形刑法还表现在其他环节：（1）民意。亦称民心，公意，是社会上大多数成员对公共事务所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称。法律是有生命的民意。从表面上来看，法律的生命主要来源于立法者的制定、颁布和赋予。其实，法律的生命来源于生活。在人民主权的国家，法律的生命最终来源于民意。刑法必须实现民主价值，因而刑法不能无视民意。“不杀不足以平民愤”则生动地描述了这一关系，民意都是影响死刑适用的一个重要的变量因素。在“民意”的名义下，一些处在边缘的死刑案件可能会发生质的转变，进而引发了隐形死刑的适用标准及结果。与此同时，民意还广泛地作用于刑事立法、刑事政策和刑事司法等环节中。（2）人为的刑法技术风险。必须承认，中国已经进入了风险社会，风险刑法随之而起。[10]陈兴良教授认为，“‘风险刑法’在化解风险中固然能够发挥一定的作用，但‘风险刑法’本身也存在一定的刑法风险，因而也需要化解。正是在化解风险与风险化解的紧张关系中，现代法治社会刑法的正当性获得了双重的证明”。[11]因而，刑法自身存在极大的风险，要控制“刑法控制”。（3）刑罚执行环节。如“牢头狱霸”现象，作为一种特殊的监狱亚文化，长期存在于我国的监狱系统中。又如对于职务犯的监管，在条件和待遇等方面往往会优于一般的服刑改造人员，这也是不成文的惯例，等等。

正如民意是一个让刑法爱恨交加的东西，既可能成为刑法博得民众认同的灵药，也可能是令刑法尴尬不堪的一剂猛药。隐形刑法正是因为诸如此类的因素而始终无法消除，反而不断自我繁殖、自我进化。

总而言之，隐形刑法的身影无处不在，隐形刑法的生成机制甚为复杂，牵涉到诸多非法律因素，理论界和实务界首先应客观正视而不是排斥隐形刑法。

三、隐形刑法的内在风险及规制策略

之所以称之为“隐形”刑法，绝非刻意地暗示隐形刑法的不可观察性，也不是为了单纯地表达出一种否定性消极评价，因为其内在的“存在即合理”的一面不容忽视。中国的熟人社会颇具特色，刑事法治的生态环境无法超脱于此。中国“潜规则”概念之父吴思先生认为，支配中国历史运行的实际规则不是制度化的正式规则，而是蕴藏在历史生活中的非制度化的潜规则。潜规则是一种无形的力量，像一只看不见的手在起作用。潜规则是日常生活中自发形成、通行于日常生活中的那些与公开行为规范、意识形态相“分离”的隐性行为规则，“意会而不可言传”。潜规则的形成有其复杂的社会历史文化原因，诸如人情主义、人性异化、政治集权等形成的文化生态、社会生态与政治生态环境，潜规则是介于制定法和习惯法之外的第三种规则类型。[12]所以说，潜规则的客观性与必然性决定了隐形刑法不是空穴来风。

因而，对隐形刑法应持一种价值中立的态度。尽管隐形刑法具有客观性，但这不意味着在价值判断完全是积极肯定的，而是要毫不客气地予以辩证看待和认清隐形刑法的各种潜在风险。隐形刑法的风险主要表现为一定程度上对罪刑法定、刑法信仰、刑法公正、刑法民主等理念或者价值的冲击或腐蚀。基于此，必须有效地规避隐形刑法的风险。立足于隐形刑法所处的法治生态环境，其实最为重要的应是权力制衡与监督。尽管上层建筑的顶层设计是解决问题的根本所在，而当前有序推进的社会主义司法体制改革是制度基础，刑法的权力规诫是关键。

观念是行动的先导。当前，保持刑法与市民感觉、国民规范意识之间的一致性，以保持刑法的亲和力，并使之获得公众对刑法的认同感，在我国是一个比较突出的问题。[13]如我国刑法合法性面临危机，刑事冤假错案致使刑法公信力大幅度削弱，不仅动摇了刑法权威，甚至波及到政体等敏感问题。因此，只有得到公众认同的刑法才具有深厚的社会基础，这是刑法信仰的生成之道，尤其是要加强刑法规范的正当性和刑法适用的公正性。

当然，治理隐形刑法还需要诸如社会制度、法律文化等的支持。在“潜规则”文化挥之不去的当下中国，不能无视隐形刑法。刑法同样深居于社会，脱离社会生态环境的刑法将沦为“象牙塔”中的“阳春白雪”，缺乏生命力和适应性的刑法难以完成被赋予的使命。在熟人社会里，每一个参与法律（刑法）的个体都不能绝对的超脱，限于人情、亲情、世情、感情和心情的刑法运作难免游离于理性与非理性的边缘。比如，法官也不是无情无欲的“圣人”，这种在法学话语上占据主导地位达一个多世纪的司法理论忽略了两点：人和制度。法官首先不是自动售货机，他们在司法中不可能仅仅消极适用法律，即使他们声称如此。其次，尽管法官独立，但法官仍然受制于具体的司法制度；由于各国的制度约束不同，法官的司法行为也一定不同，所以，要具体地分析中国的法官行为及其原因。[14]

总之，刑法是一个正式的社会控制手段，不应受制于非正式刑法，其主导性地位无可撼动。在权力视野下，隐形刑法衍生于权力法网规制不足的间隙，在刑事立法、刑事司法和刑事政策等诸多环节进行权力制约成为当之无愧的必经之路。然而，这一切更有待于政治体制改革、经济体制改等一系列改革所共进的司法体制改革，如随着经济发展而逐渐完善司法经费保障体制等。如果随着法律信息公开机制的不断成熟，司法机关与媒体、民意交往、协商的水平和能力得以提高，那么很多隐形刑法的危机可以得到化解或消解。当今社会是信息纷繁复杂，实现民主唯有靠有效的沟通和协商，隐形刑法的扬长避短关键在于此。

注释：

[1]参见[美]迈克尔·瑞斯曼：《看不见的法律》，高忠义、杨婉苓译，法律出版社2007年版，第23页。

[2]参见孙道萃：《刑法信仰的建构》，载《河南科技大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

[3]参见[美]博登海默《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来等译，中国政法大学出版社1999年版，第413页—第414页。

[4]参见刘志伟：《刑法规范总整理（第三版）》，法律出版社2009年版，第20页—第44页。

[5]参见张明楷：《罪刑法定与刑法解释》，北京大学出版社2009年版，第47页。

[6]参见[美]布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第18页—第26页。

[7]参见钱弘道：《经济分析法学》，法律出版社2003年版，第313页—第330页。

[8]参见王超：《论隐形程序》，载《中国刑事法杂志》2002年第1期。

[9]参见刘广三：《犯罪控制视野下的刑事诉讼》，中国人民公安大学出版社2007年版，第229页。

[10]参见孙道萃：《风险社会视域下的风险刑法理论辨析》，载《中山大学法律评论（2012年第1卷）》，法律出版社2012年版，第256页——第273页。

[11]陈兴良：《风险刑法”与刑法风险：双重视角的考察》，载《法商研究》2011年第4期。

[12]参见喻中：《制定法与习惯法之间的潜规则——可供阅读的另类秩序》，载《现代法学》2001年第5期。

[13]参见周光权：《论刑法的公众认同》，载《中国法学》2003年第1期。

校长治理思维及其生成路径 第4篇

一、“双肩挑式”校长的现实困境:对“全治理式”校长的应然选择

“双肩挑式”校长在一定时期内顺应了教育发展的潮流, 推动了校长的专业化与专业发展, 但是随着新时期内教育形式和任务的急剧变化, 对校长需求也逐渐多元化, 校长职能与角色正在走向复杂化, 强调对宏观把控与规则引导的治理理论兴起。

1.“双肩挑式”校长与“全治理式”校长的差异比较

“双肩挑式”校长主要担任教学与管理的任务, 但随着学校规模的扩大, 学区以及教育集团的形成, 校长管理职能进一步强化, 校长“双肩”负担变重。“全治理式”校长采取宏观系统视角, 帮助校长协调利益相关者的关系, 维护多元利益主体间的动态平衡, 保证学校教学与管理目标的达成。“全治理式”校长是“双肩挑式”校长的发展形态, 不同校长的思维品质与模式必然会对学校各个层面产生不同影响, 如表1。

2.“双肩挑式”校长面临的危机与困境

校长是从教师中逐步分化出来专门管理学校的专业人员, 教师和校长职业分化并不清晰, 许多校长仍进行教学工作, 尤其在欠发达地区, 校长仍然是“首席教师”的角色[4]。但是, 随着学校规模的扩展以及教育劳动分工的变化, 学校外向性活动不断增加, 教学复杂化与精细化对校长提出新的专业要求, “双肩挑式”校长逐步开始不堪“重负”。

(1) 学习力困境

学习力是校长领导能力水平的基础, 而领导能力展现的过程也是校长学习力释放的过程, 不仅表现在获取知识的能力上, 还表现在治校的能力上[5]。现今教育在发展, 学校也在发生急剧的变化, 学校公共服务质量也须逐步提高, 需求日益多样化, 学校所处理的信息和知识正呈现指数式增长, 专业结构需要不断更新的专业知识为支撑, “双肩挑式”校长承担了管理、服务、保障等所有职能, 一方面校长职能与素质需要不断拓展以承担新的职责;另一方面本已有限的时间更加“捉襟见肘”, 出现学习力困境。

(2) 领导力危机

校长长期以来是具有相应行政级别与待遇的行政干部, 随着教育机制转换以及权力的下放, 亟须校长在学校发展引领和组织变革方面作出改进。“双肩挑式”校长在学校事务性活动中具有高效性, 但是在学校组织成员的思想引领和感召力方面显得“先天不足”, 机械式、程序化的领导模式导致学校制定各项规章制度的时候, 组织成员参与度普遍较低, 组织建设与规划的执行力不足, 上下级学校成员间沟通不畅, “双肩挑式”校长的领导力正面临着改革前的”剧痛”。

(3) 创新力匮乏

许多校长在教育教学中习惯了行政命令式的发展模式, 对学校发展缺乏组织再造的热情, 即使校长在教育教学过程中积累了丰富的教学与管理经验, 由于缺乏将经验上升到教育理论的层次, 导致学校管理是个人经验式, 学校改革与创新缺乏持续性, 也不能构造学校组织成员共同奋斗的愿景, 由于完全依靠校长个体, 这使得学校易陷入固步自封的“泥淖”。

二、“全治理式”校长的优势:从特质到思维

从“双肩挑式”到“全治理式”校长转型的关键是实现从特质到思维的转变。特质为校长行为表征态, 涵盖了校长行为表现、权力运用以及管理范式;思维则是校长内化态, 生成工作理念、品质特性等, 思维是特质的核心基础, 特质是思维的具体表现。

1.“全治理式”校长的主要特质优势

“全治理式”校长与“双肩挑式”校长相比在思想、制度、规划等方面具有自身的特质, 这些特质帮助校长从繁杂的工作中挣脱出来, 在有限的时间与空间内从事高效工作。

(1) 思想先导是“全治理式”校长变革的基础

校长是思想者, 更是学校思想的先导者, 既包括自我思想先导, 也涵盖学校组织的思想引领。一方面, 校长多是由教师慢慢升职而来, 并没有受过系统管理理论与思想的浸润, 在管理上容易走向偏执与保守, 加之社会资源与环境的瞬息变化, 则要求校长必须成为新思想和新理念的先导者。另一方面、校长担负了学校改革与发展的重任, 革除教育发展弊端, 建立现代学校的治理理念, 深化学校内涵与品质建设, 校长必须是学校组织的思想先导者。

(2) 魅力感召是“全治理式”校长经营的方式

在治理理念的影响下, 学校从管理走向经营, 这里的学校经营区别于商业和企业意义上的“经营”, 而是一种富有教育特色的“经营”, 是一种办好学校的“经营性”管理[6]。魅力感召就是通过自身的人格、理想和勇气来影响和改变教职工的行为和认知, 凝聚教职工的共识, 推动学校的教育组织再造, 实现学校由行政权威式转向柔性经营式的治理范式。

(3) 制度参与是“全治理式”校长治理的规则

校长的使命就是办好学校, 办一所人民满意的学校, 但这个理想的实现不是靠校长一个人, 而是靠每一位师生、家长乃至社会的参与[7]。制度参与是保证学校组织成员参与的规则, 既可以保证组织成员参与民主议事的基本权利, 也可以有效组织成员参与民主管理的规范。制度参与要求校长在治理过程中, 保证学生、教师、家长等各类相关人员的充分参与, 打开社会监督之门, 切实满足学生的发展需求, 熔铸学校管理与发展的良性互动。

2.“全治理式”校长的治理思维优势

为了应对由危机引发的教育变革, 实现组织结构再造, 治理思维已成为个体、组织等所追求的范式。治理思维是从系统的角度出发, 识别治理系统中的各主体的关联性, 从整体角度综合考虑各方利益和诉求, 构建适应性的治理结构和机制[8]。全治理式是多元的系统思维, 以超前意识为根本, 以权变角色为方式进行学校顶层设计的思维模式。

思维从本质来说是一种有意识的活动, 是意识的高级形态, 而治理思维对意识有“特殊”的要求, 即要求校长具有超前意识形态的思维。超前意识形态的思维是指校长站在系统、全局的角度, 在学校发展一般规律性的基础上对学校可能遇到的机遇与挑战进行可预见性、前瞻性的认识。教育面临的环境日趋复杂, 教育培养人才的周期性变长, 如何适应新时代教育改革的需求, 校长如何应对学校发展中的危机和困境, 以积极的态势应对教学与治理工作中的各种问题与挑战, 这是校长具有治理思维的内在体现。

权变理论最初是企业或者组织管理过程中, 领导者的管理方式与管理环境相匹配的原则, 管理行为随组织所处的外部环境和内部环境变化而作出相应的行为。校长所担任的角色从校长与学校的关系来看, 校长担负着办学方向的引路人、培养教师的专家、师生服务者、教育教学和总务工作的主持者、育人环境的创设者、党务工作的配合者和学校人事工作的管理者[9]。可见, 校长工作是一个复合、多维的角色工作, 如何在多个协调多种角色关系中, 增强校长工作的角色扮演能力和适应能力, 迫切需要形成权变的角色观, 校长根据所处的个人环境和组织环境“权变”的选择角色, 增加角色的胜任力和协调力, 养成权变角色的思维。

校长在学校治理过程中还须具有顶层设计思维, 顶层设计来自工程学, 指系统的发展理念贯穿于各个子系统的规划中, 强调系统控制的决定性因素。在以往学校的发展中, 大多数学校发展都遇到了发展终极目标不清晰, 认识混乱, 学校发展规划并没有得到广泛的认同等问题与弊端, 校长亟须培养顶层设计思维。校长顶层设计思维主要渗透在学校长远发展规划中的学校组织层次与专业课程两个层次, 在学校组织层次中确定组织发展的愿景, 明晰学校发展目标, 进行发展目标分解, 注重成员对于分解目标的规划与实施, 打造学校目标发展的平台。在专业课程层次, 将课程作为学校发展的主要载体, 因为课程是学校品质提升和突破改革瓶颈的关键[10], 校长以课程为依托, 打造适合本校特色的校本课程体系, 丰富学校发展内涵。

三、校长治理思维的生成路径

1. 内部塑造是治理思维动态生成的核心

尽管从表面上看, 不同的校长有不同的价值观、管理水平和管理风格, 但实际上是校长不同思维所形成, 有什么样的思维方式, 就有什么样的管理方式[11]。“双肩挑式”校长思维多是割裂式或者是点状式思维, 因缺乏宏观背景知识, 在处理学校事务的过程中多采用就事论事或者针对问题采取必要措施的模式, 缺少灵活性和适应性, 往往片面地将事务或者问题孤立放在特定的环境中去看待, 缺少对学校发展背景和学校改革的系统思考, 也未探明事物发展的起源和本质。治理则弥补了传统思维的弊端, 其强调系统而非组成系统各部分, 将学校的教学与管理活动放在学校变革与发展的外部环境和内部关系中思考与决策, 阐明学校变革的整体与部分, 具象与抽象之间的关系, 通过精神、文化等多种柔性因素, 整体谋划带动部分之间的积极联动, 因此, 自我内部塑造是治理思维形成的核心, 校长应不断更新自我观念、改善行为, 提升精神境界以及思维品质, 体现自我价值和生命意义[12]。

2. 外部浸润是治理思维动态生成的支撑

推进市域社会治理现代化路径选择 第5篇

一、市域社会治理现代化的内涵

（一）市域社会治理的内涵及特点

（二）市域社会治理现代化的逻辑起点及核心要义

二、市域社会治理现代化的正当性与可行性检视

（一）推进市域社会治理现代化是释放承上启下治理优势的必然要求

（二）市域社会治理现代化是应对现代治理难题的关键举措

三、推进市域社会治理现代化的基本路径

（一）以人的现代化为核心，是推进市域社会治理现代化的着眼点

（二）以破解“ “ 五最” ” 难题为抓手，是推进市域社会治理现代化的切入点

（三）以“ “ 四个精准” ” 对接为效度，是推进市域社会治理现代化的着力点

（四）以社会治理机制创新为动力，是推进市域社会治理现代化的关键点

（五）以治理考评结果运用为基准，是推进市域社会治理现代化的增长点

随着国家治理体系和治理能力现代化的加速推进，市域社会治理

现代化日益成为政界和学界关注的重要问题。党的十八大以来，习近平同志从党和国家事业发展全局和战略的高度，紧紧围绕改革与法治“双轮驱动”战略的实施，把推进市域社会治理现代化纳入改革与法治“双轮驱动”战略部署之中，成为加快推进社会治理现代化最具标识性、原创性的理论与实践命题，其意义重大而深远。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国家治理“规定动作”的普适性，又具有市域社会治理“自选动作”的独特性。如何揭示和诠释市域社会治理现代化范畴的科学内涵及其质的规定性，为市域社会治理现代化的谋略、政策、规则及行动提供智力支持，从而为在市域范围内压实治理主体的治理责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力提供学理支撑？如何运用市域资源禀赋、制度安排方面的比较优势，妥善处理市域社会治理与国家治理、县域治理、基层社会治理的关系，为市域治理在把握机遇、有的放矢、谋划政策、实施行动方面精准发力，有效发挥市域社会治理承上启下的地位及其功能作用？如何使中央有关推进社会治理现代化的顶层设计、战略布局在市域范围内精准对接、有效展开，形成市域社会治理与国家治理有序衔接，市域社会治理与县域社会治理有效互动，市域社会治理与基层社会治理有为落地，从而为加快推进社会治理法治体系与法治能力现代化，打造共建共治共享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择？针对上述问题，笔者尝试从市域社会治理现代化的实施路径角度提出些许见解，以求教于同人。

一、市域社会治理现代化的内涵

（一）市域社会治理的内涵及特点

市域社会治理是由“市”“市域”“市域社会”“社会治理”多类范畴所构成的一个范畴体系。在公共行政管理话语体系中，“市”通常被理解为一个行政区划概念；在法律范畴内，“市”被定义为由法律制度框架所界分、确定及其职权分配所构成的权力运行体系。依据行政区划级别的不同，中国的市可以划分为直辖市、计划单列市、地级市和县级市。由于地级市具有一定规模，在中国的市中具有典型性和普遍性，是一个特定的行政层级，其治理事务具有特殊性。为此，我们认为应该从地级市这个层面理解市域社会治理中的“市”，即市管县体制下的地级市。

市级行政区是连接省级行政区与县级行政区的重要纽带，具有承上启下的作用。对于市域的具体理解，学界有两种比较典型的观点。一种观点认为，“市域”是一个城市概念。由于市域与县域相对，而县域包括了农村部分，“市域” 则是指市级政府所辖区域内除了县域之外的部分，也就是城市区域。另一种观点认为，“市域”是一个地域概念，它是指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域范围。笔者认为，市域不仅是一个城市概念，而且是一个地域概念，其既包含以行政区划范围为基础所确定的地域范围，即地级市管辖范围内的所有地域范围，又包含城市及其市辖区域的县域范围。由此，对市域社会的含义可概指为“以市为行政区划的地域社会”，其是具有区域性、层次性、综合性、集聚性、扩散性等特征的社会系统，是一个功能比较完备和健全的社会系统单元。依据市域的地域范围，可以将市域社会总体上划分为两个系统，即城区社会和县域社会。

目前法学界、法律界对于社会治理的解构一般按照法制度经济学视角划分为多元主体的结构系统。结合公权力大系统之中的政法综治子系统的职能及其运行机制，笔者认为，社会治理概指在党“统揽全局、协调各方”的领导体系位阶下，“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”①进程中政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的一系列活动及其过程。它要求社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系逐步形成，政治、法治、自治、德治、智治相互融合（以下简称“五治融合”）的社会治理方式逐步完善，共建共治共享的社会治理格局逐步形成，社会治理制度化、规范化、程序化跃上新台阶，人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强，到 21 世纪中叶社会治理现代化全面实现，更高水平的平安中国全面建成。②作为社会治理大系统之中的市域社会治理，是社会治理活动在市域范围内的逻辑展开，是社会治理理念确立、社会治理目标细化、社会治理工作布局实化、社会治理体制创新、社会治理方式转型、社会治理政策行动提速、社会治理能力提升的实践表达。其具有如下特征。

（1 1）治理结构的层级传递性、相对单独性、对外开放性。市域社会治理处

在国家治理与县域治理及基层治理的中枢地位，其职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与实施体系；其

自身区域范围、制度结构、资源禀赋及其治理空间确定性对自身治理事务的决策权、执行权、监督权具有相对独立运行的特点，因而表现出治理决策过程的“游刃有余”，治理效能则呈现由中心点向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应。市域社会治理具有层级结构运行特点，还兼有层级范围内扁平化管理的开放性，这使市域社会治理能够获得更多的治理资源及其信息，常常因分享外部传递的治理经验、政策、方法乃至立法经验，以弥补自身治理资源禀赋的不足。这三个特性的交织互动使其能够获得更多治理资源的投入，有效分散治理过程中潜在的或正在滋生的或突发的治理风险，节省治理投入成本，减少因治理层级众多、区域空间相对狭小、治理空间封闭导致治理效能的执行成本、协调成本、监督成本，破解市域社会治理“边际收益递减”难题，实现治理效能的“帕累托次优”状态。因此，其治理经验和治理模式，常常被党和国家作为推动全局性治理可复制可推广的治理行动或治理方案。

（2 2）治理资源禀赋的独特性、可相容性、效用放大性。市域要素资源禀赋 不仅决定了区域经济发展的方向、质量和可持续性，而且影响和制约市域社会治理的方向、重点、规划、行动、政策及其效能的实现。任何违背治理资源禀赋独特性规律、人为放大治理的主观设想，都会受到治理规律的惩罚。在中国现阶段国家治理、社会治理阶段性同质化的条件下，各独特的市域治理单元要破解的难题，是从实际出发，形成市域各具特色的“民呼我应”治理方案，提高社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平。例如，湖北省武汉市水资源

禀赋丰富，因城市规划发展的“短视行为”所带来的社会治理诸多难题，以及突发事件风险的显性化问题，成为其“民呼我应”治理的新话题，即唯有治理方略的现代化与城市规划、公共设施建设、城市发展统筹谋划，方能破解武汉内涝导致“威尼斯”现象频繁出现，从而有效预测预警预防权力机关运行停顿，公共交通秩序混乱，市民生活失序，局部地区人身、财产、公共秩序骚乱现象滋生等难题。又如，海南省曾发生春节期间因应对气候变化出岛交通设施贫瘠问题失策，导致数万人数日无法“出岛”的全球典型性公共安全危机，其破解治理出岛显性危机难题，需要具备全球视野、大数据思维、综合性、系统工程多维结构的治理模式方能实现。

（3 3）治理空间的多维性、区域的叠加性、效度的互动性。就市域治理而言，其管辖范围内聚集了政治、经济、文化以及产业、金融、商贸、人流、物流等各类治理要素，具有完备的党的组织、政府、企业、社区、社会组织等治理主体，同时兼具城市与乡村两个系统，是一个相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理生态大系统，因而在空间上是多维的。其居住空间、生产空间、交换空间、生活空间、街头空间等的独特性与交织性，增加了市域城区治理的难度。

（4 4）治理规则的融合性、政策的引导性、地方法制创制的引领性。一方面，市域层面拥有有效解决社会治理中重大问题的政治、经济、社会、文化等资源体系与动员能力，具有地方立法、主导发展规划，以及灵活选择治理模式等治理方式有序转换的调整空间。另一方面，其直接面向基层，对社区治理需求信号、治理难点及治理隐患能

够及时捕获、反应敏捷，因而制定的治理政策、规划、方案、措施，及其治理的针对性、及时性、效能性能够协调平衡，防止顾此失彼；在探索“五治融合”①治理体系的创新方面，更具有国家法实施，地方法跟进，社会自治法规范，行业规章协调，城市公约、社区公约、道德规范融合的条件及其优势。

（5 5）治理目标的坚定性、方式的适度性、谋略的灵活性。伴随都市化进程的加速，市域社会治理面临各类新问题、新难题，如企业改制、征地拆迁、老龄化社会加速；城市发展过程中围绕工业、教育、医疗、民生等空间发展布局的“短视行为”带来诸多治理难题，如环境污染，食品卫生安全风险突出，弱势群体的生存与保障问题凸显，“城市病”问题理不清剪不断，管理体制机制缺陷滋生自然犯罪、超自然犯罪以及卖淫、嫖娼、赌博等易发高发，城乡接合部管理缺位使恶势力、黑社会故态复萌，社会突发事件、群体性事件等在市域范围内持续呈现。面对这些市域社会治理层出不穷的新情况、新问题、新挑战，既不能简单模仿资本主义发达国家的治理模式，又不能沿用传统“城乡二元经济结构”条件下所固化的治理方式方法，因而推进市域社会治理现代化、推进城乡要素资源有序加速融合、提高市域社会治理现代化水平的重要性急迫性凸显。这需要科学谋划治理目标，设定与市域社会市情、社情、民情相适应的路线图、时间表，聚焦人民群众反映强烈的“最恨、最烦、最难、最急、最盼”（以下简称“五最”）问题出实招、见实效。与此同时，市域相对于国家层面，在政策的试错性上具有更大的容错空间和转圜余地，应当鼓励解放思想、先行先试，为

推进市域社会治理现代化，促进国家治理现代化提供可复制可推广的新鲜经验。

（二）市域社会治理现代化的逻辑起点及核心要义

新中国成立以来，中国共产党高度重视经济社会发展与各项管理活动，形成了一整套与国家治理、政府治理相匹配的社会治理理念、策略、政策、制度及方法。随着改革开放的不断深入和发展，传统的管理理念、制度、方法呈现一些不适应不协调的状况。为此，1991 年，中共中央、国务院做出《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于加强社会治安综合治理的决定》，使社会治安综合治理走上法制化轨道。党的十五大首次提出“社会管理”的概念。党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。

①党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，并明确了构建社会主义和谐社会的主要内容就是“民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处”。②党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。党的十八大提出“四个加快形成”③的部署，强调加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理水平”。

党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理”，强调“系统治理、依法治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。党的十八届五中全会关于《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（建议）》，提出“加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理水平，实现社会充满活力、安定和谐”。2016 年 10月，习近平同志在给全国综合治理江西现场会的致信中明确提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”（以下简称“四化”）④。2017 年 9 月，党的十九大召开前夕，习近平同志在全国政法综治工作“双先表彰会”上提出“提高社会治理系统化、科学化、智能化、法治化水平”。党的十九大提出“加强和创新社会治理，打造共建共治共享社会治理格局”，强调社会治理重心向基层下移，加强社会治理“四个体系”建设。⑤与此同时，党的十八大以来，中央把城市治理提高到前所未有的高度。习近平总书记围绕“推进以人为核心的新型城镇化”，根治“城市病”，提高城市生命力，推进城乡要素资源融合，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，统筹政府、社会、市民三大主体，真正实现城市共治共管、共建共享，走出一条中国特色城市发展道路，提出了城市发展与治理的系列经典观点。⑥可见，治理已成为党的最高决策部署中使用频率最高的一个范畴，已由社会治安综合治理向经济领域治理、生态环境治理，由基层治理向市域治理，由国内经济社会事务治理向参与全球治理等多层次多途径全方位扩展。它是以习近平同志为核心的党中央立足于统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推进社会治理体

系和治理能力现代化，建设“法治中国” “平安中国”的大战略；把握“公共安全、人民权益保障、社会公正公信、人民安居乐业”的大命脉；应对以互联网技术为代表的科技革命给社会治理带来的机遇与挑战，对接人类治理文明体系民主化、法治化、科学化大主题所提出的一系列新理念新范畴、新命题新论断，是一个内容丰富、体系完备、逻辑严密，体现成熟哲学方法与鲜明实践面向的科学理论体系。这套理论体系形成和发展的治理成果，标志着我们党对社会治理规律、中国特色社会主义发展规律、人类治理文明规律的理论升华。它是新时代中国特色社会主义治理道路、制度、文化、理论及其实践的标志性成果，是指导推进市域社会治理现代化的基本遵循。

推进市域社会治理现代化这一重大命题的提出，对于践行“坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的重大战略决策，深化依法治国实践，加快推进社会治理体系和治理能力现代化，“建设人人参与、人人尽责、人人享有社会治理共同体”意义重大而深远。何谓市域社会治理现代化？笔者认为可以界定为：它是指承担历史使命的中国共产党在统筹组织领导和推进市域富强、民主、文明、和谐、美丽现代化进程中，依靠公权力系统、社会自治系统、市场运行系统，运用法律法规、制度规则、自治章程、城市公约、乡规民约、道德规范等方式和手段，在公共安全、社会矛盾、网络安全、文化生活、社会心理服务、权益保障、公共服务、公共秩序等“社会治理公共品”方面，更加充分更加均等更加精准更高质量地供给，从而有效调整社会关系，激发社会发展活力，全面实现人的现代化，形成城乡要素资源融合，城乡发展与治理一体，市域发展规划与市域治理方案统筹，市域治理与基层治理衔接，和谐社会与经济、政治、文化、生态文明现代化同步，市域、县域、基层共治共管，共建共享的治理功效同频共振，体现时代特征、中国特色、市域特点的共治共管、共建共享的持续治理行动及其社会化、法治化、智能化、专业化的实施过程。

市域社会治理的要素主要包括以下几个方面。

（1）治理的核心。就是凸显“红色引擎”，彰显党“统揽全局、协调各方”，推进社会治理现代化的统领体系地位。治理的格局是“共建共治、共管共享”，形成“党委领导、政府主导、社会组织担当、公众参与、基层响应、科技支撑、法治保障”的体制机制。

（2）治理的方式。就是政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”，创新市域社会治理资源融合的体制机制，破解自治、法治、德治、智治规则壁垒，形成“政治统领、自治为基、法治为本、德治为先、智治支撑”协调互动的治理规则体系，有效预防预测预警和化解市域社会治理领域的政治风险、经济风险、金融风险、生态环境风险，以及有效处置和应对市域内破坏要害设施与重大突发事件，加速推进市域社会治理现代化，实现政治清明、经济发展、文化繁荣、社会康宁、生态优美、人民安居乐业。

（3）治理的资源融合。就是通过体制机制创新，有效破除制度壁垒、规则冲突、资源垄断、体制困扰、机制障碍、保障束缚、各自为政、部门利益至上等影响和制约治理资源融合的难题，根治市域治

理“灯下黑”问题，优化市域政治资源、经济资源、文化资源、市场资源、社会资源、法治资源以及域外资源配置，形成“民呼我应”，“社区吹哨、部门报到”等共建共治、共管共享的体制机制，释放市域治理资源融合的效能。

（4）治理的目标。就是推进社会治理理念现代化、社会治理工作布局现代化、社会治理体制现代化、社会治理方式现代化、社会治理能力现代化（以下简称“五个现代化”）①，且须以人的现代化为核心，加快城乡要素资源融合、城乡发展一体，走出一条中国特色市域治理与基层治理衔接，城市发展与市域治理协调，和谐社会现代化与经济、政治、文化、生态现代化同步，市域、县域、基层共治共管、共建共享的新路子。

二、市域社会治理现代化的正当性与可行性检视

（一）推进市域社会治理 现代化是释放承上启下治理优势的必然要求

我国正经历并处于全球人类发展史上规模最大、速度最快的城镇化进程，经济社会发展正在实现传统“农业文明”“工业文明”向“信息社会文明”跨越的大背景下，城市的数量、规模、人口急剧扩张，特大城市以及城市群发展迅猛。社会治理则呈现从“社会控制”“社会管理”向社会治理现代化三重转型并举的进路。在经济社会高质量发展进程中将国家治理向市域层面延伸拓展，夯实国家治理的县域、乡村、社区之基，实现由党和国家的治理理念、谋略、政策、制度、规则、行动、目标、绩效在中央、省域、市域、县域、乡域、社区六个层级

有序有效有力贯通，从而使市域治理社会关系协调，治理规则融合，治理活力迸发，治理效能良好，人民群众对市域社会治理成果的获得感、幸福感、安全感不断提升。市域治理体系和治理能力现代化加速推进，被急迫地提市域社会治理现代化的路径选择上国家治理体系和治理能力现代化的重要议事日程，并被赋予新时代的丰富内涵。这集中体现在以下几个方面。

（1）市域社会治理是国家治理的重要维度。推进“法治中国”“平安中国”建设迈入新时代，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，迫切要求从国家治理现代化的高度去认识、去谋划、去部署市域社会治理，实现在国家治理综合统领下的市域社会治理现代化。城市作为国家政治、经济、文化、交通、教育的基础性平台和复杂系统，是国家的重要组成部分。一方面，推进市域社会治理现代化是国家治理现代化的重要内容，是国家治理现代化的政策逻辑、政治逻辑、制度逻辑、实践逻辑在市域范围内的展开，是国家治理在市域这一治理层级内容的强化和拓展，是国家治理现代化宏观行动进程的一个重要节点。另一方面，市域社会治理现代化能够夯实国家治理大厦的根基，展示中国特色社会主义治理道路、制度、文化及其实践的优越性与磅礴伟力。

（2）市域社会治理现代化对推进基层社会治理具有引领、推动作用。市域社会治理在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用，是基层社会治理的统领和龙头。社会治理的难点在基层，推进基层社会治理的关键在市域。从市域层面推进基层社会治理现代化，是基层社

会治理范式转化和创新的突破口。一方面，市域层面具有完备的社会治理体系，具有有效解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力①，还具有地方立法、主导发展规划以及灵活选择治理模式的政策空间，这是基层社会所不具有的优势。另一方面，市域治理作为区域治理的龙头，其政策、策略、规划、方案的初始材料来源于基层，选取基层的实践样本，反映基层的治理需求，又由基层实施并检验这些政策、策略、规划、方案的灵敏度与实施效度，从而为市域决策检验校正及治理理念、策略、方案、方式的创新提供不竭动力。这种由一般到个别、由个别到一般的循环反复的辩证逻辑运动，使市域治理与基层治理密不可分，从而释放市域治理决策行动在回应社会治理需求、预防社会治理隐患、处置社会治理难点方面的活力，具备将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的现实可能性，可以有效避免基层矛盾向上传导堆积，小问题拖大拖炸，损害基层执政根基。

（3）传统市域社会治理体系的低效能与城市高质量发展的矛盾，迫切要求推进市域社会治理现代化。城市治理的核心是人的现代化，要把人民群众当作治理的主体，而非管理的对象。在实践中大部分城市依然延续“以居住地管理为核心”的传统管理模式，习惯以行政管理体系覆盖城市治理领域，以运动式管理的被动方式解决城市社会治理难题，现代化的治理理念、模式、体制机制并没有有效确立，治理效能呈现“边际递减效应”。在从管理向治理转型跨越之际，传统市域社会治理模式的不适应性被急剧放大。为此，改革不适应市域治理现代化的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚，加快构建市域治理体系，消解传统市域社会治理体系的低效能与城市高质量发展的矛盾，加速推进市域社会治理现代化被提高到应有高度。

（二）市域社会治理现代化是应对现代治理难题的关键举措

在农业社会、工业社会、信息社会三重跨越转型的当下中国，城市呈现出农业文明时代“熟人社会”、工业文明时代“陌生人社会”，以及信息文明时代“网络人社会”的多重复杂、交错交织的样态，社会领域各种矛盾交织交错，社会治理新旧问题叠加爆发，线下风险与线上风险纠缠扩散，环境污染、征地拆迁、下岗就业安置等引发的群体性事件不断增多，“三去一降一补”政策实施触及区域发展、产业结构等深层次社会矛盾，改革进入“深水区”所面临的社会治理领域的矛盾呈现出不可预测性、不可控制性，农业人口的大量迁徙导致“市民化”加速转型，进而暴露出市域社会治理在外来常住人口的管理、教育、医疗、卫生等方面的短板，由此引发诸多社会治理难题，呈现出多领域的治理薄弱环节，因此，推进市域社会治理现代化刻不容缓。这些治理薄弱的环节或问题，主要表现在以下几个方面。

（1）网络欺诈迅猛增长。城市网络传销、微信传销、智慧传销、网络诈骗、网络洗钱、“套路贷”等犯罪爆发性增长，“涉毒村”“诈骗村”“造假村”等“整村犯罪”屡见不鲜；农村的骗婚、拐卖妇女儿童等犯罪持续增加，难以遏制。

（2）黑社会性质犯罪、恶势力犯罪与“保护伞”滋生发展。城乡接合部黑社会性质犯罪、乡村恶势力犯罪，与个别司法执法干部充当黑恶势力“保护伞” 问题交叉感染，破坏社会安定团结，社会不确定性风

险增强，直接挑战政权安全、制度安全，因此，做好源头治理、综合治理、系统治理迫在眉睫。

（3）传统安全与非传统安全交错交织。城市“五毒”（邪、毒、黑、腐、赌）与农村“五害”（赌博、恶势力、传销、传教、彩礼）相互影响蔓延，构成基层社会的腐蚀剂，普通刑事犯罪高发与刑事破案率低、被害群体实体权利得不到有效保护相交织，基层群众的幸福感、安全感、获得感难以提升，邪教、贩毒制毒、黑恶势力、基层微腐败犯罪等社会问题呈现滋生蔓延之势，城乡接合部治安混乱问题“剪不断、理更乱”。

（4）城市化高速发展与社会转型相伴。全面深化改革带来社会结构的深刻变动，加快了人口的迁徙与流动，少数民族人口进入城市工作和生活，使城市社区文化呈现出多样化与社区居民聚集多民族化的特点，为建设共建共治共享社会治理共同体提供了社会基础及前提条件，同时对城市社会治理提出了新的课题和挑战。城市少数民族人口其生存权发展权的样态，可概括为“八多八少”：

一是少数民族居民聚集总量多，但社区分布存量少；二是聚居人员呈散状式居住的多，但跟踪管理与服务较少；三是聚居人员以“候鸟型”“飞鸽型”居多，

但“常住型”“稳定型”较少；四是聚居人员以餐饮、贩运、建筑的劳动密集型行业居多，但在高科技领域、执法司法机关从业的偏少；五是聚居人员收入主要来源于工资收益，以短工、临时工、贩运等临时性体力劳动收入、商业收入居多，但以股权收益为主的非常少；六是聚居人员可支配收入的恩格尔系数处在社会中下层水平的居多，但体育文化

旅游等方面的支出偏少；七是聚居人员的居住条件，以租住式、合租式陈旧简易的出租房居多，但以稳定性的房产、公寓等偏少；八是聚居人员子女的入托、入学、就医、养老等，以原聚居地公共服务保障管理归属与现聚居社区相分离的状况居多，但融入社会一体化服务的偏少。这种状况既遭遇基本公共服务均等化保障的诸多难题，又带来融入城市社区发展的新困境。

（5）境外非政府组织管理面临新问题。一些境外非政府组织利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透，搜集我国的政治、经济、科技、军事情报；制造舆论，混淆视听，煽动人民对政府的对立情绪，等等。这些活动在城市里表现得尤为突出，且都对我国的国家安全和社会政治稳定带来严重威胁。

（6）城市要害部位设施安全隐患居多。城市作为地区的中心，是军事国防、关键基础设施、核心战略资源、高科技企业、高尖端科研人才的聚集地，是国家经济社会发展命脉之所系。因此，从构建风险识别机制、快速反应机制、危机处理机制、强化专门队伍训练等层面推进市域社会治理现代化刻不容缓。

（三）市域社会治理现代化内生性动力与外在条件基本具备

我国在市域社会治理层面已经初步形成了较为完备的社会治理体系和组织结构。一些城市甚至已经探索出了可复制、可推广的市域社会治理的新经验新做法。因此，通过挖掘本土经验与学习转化发达国家城市治理经验相结合的方式，创新出我国市域社会治理所需的政策导引、制度安排、组织优化、机制重塑等是可行的。

（1）中国特色社会主义治理理论的成熟完善，为推进市域社会治理现代化

提供了磅礴的精神力量和正确理论指引的“方向标”。改革开放 40 多年来，尤其

是党的十八大以来，我国不断加强和创新社会治理，大力推进社会治理体系和社会治理能力现代化，走出了一条中国特色社会主义社会治理之路，形成了与之相匹配相协调的中国特色社会主义治理理论。其标志性的重大理论成果是，作为习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的“社会治理法治理论”。这包括：社会治理战略布局论、社会治理性质论、社会治理格局论、社会治理主体论、社会治理动力论、社会治理基本原则论、社会治理体系论、社会管理体制改革论、社会治理机制论、网络社会治理法治论、推进城市治理现代化论、坚持和发展“枫桥经验”论。

围绕网络社会治理，习近平总书记提出了一系列新观点新论断新命题，这包括：关于网络强国战略的观点；关于网信事业必须贯彻以人民为中心，让互联网更好地造福人民的观点；关于建设网络良好生态，打造亿万民众共同的网络空间精神家园的观点；关于党政机关干部要提高在互联网背景下做好工作的本领的观点；关于互联网不是“法外之地”的观点；关于核心技术突破的观点； 关于依法治网、办网、上网的观点；关于正确处理安全与发展的观点；关于互联网企业共同促进互联网健康持续发展的观点；关于聚天下英才而用之，为网络事业发展提供人才支撑的观点；关于适应新型技术发展，推动教育变革和创新的观点；关于联动融合、开放共治的观点；关于共同构建人类网络空间命运共同体的观点。

这套中国特色社会主义治理理论，其理论体系的特征在于其实践性、时代性、科学性；其理论品质具有高屋建瓴的战略思维、求真务实的实践思维、勇于创新的改革思维、哲理厚重的辩证思维；其时代价值集中体现在，它是对马克思主义经典作家关于国家与社会管理理论的继承和发展，是中国特色社会主义治理理论的创新发展，是互联网时代人类治理文明发展道路、发展模式的“中国版”。①它对于新时代加快推进市域社会治理现代化、实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标的实现发挥着重要的引领作用。

（2）基层社会治理可复制的新鲜经验，为推进市域社会治理现代化提供了“智慧库”。基层作为社会治理的末梢，能够最灵敏地捕捉到人民群众的所思所盼信息，能够最及时地回应人民群众的所需所愿要求，能够克服困难、创造条件，提供满足人民群众日益增长的“社会治理公共品”保障与服务。尽管市域社会治理与基层社会治理存在差异，但本质上都是国家治理的有机组成部分，其解决的核心问题都是实现人的现代化，其所涉及的问题存在交叉和重叠。这就决定了基层社会治理的经验并非只能适用于一隅，其中有些治理方略、规划、方案，乃至地方性制度安排与政策导向，都是可以在市域层面推广复制的。因此，推进市域社会治理现代化的“良方”，须从基层社会治理中汲取智慧与营养。

（3）市域社会治理已经形成了一些具有鲜明特色的实践经验与典型案例，这为推进市域社会治理现代化提供了“经验仓”。党的十八大以来，适应社会治理“四化”建设的要求，中央有关职能机关选择

了基层社会治理 xx 个样本，释放基层社会治理的示范效应。适逢毛泽东同志批示“枫桥经验”xx 周年、习近平同志批示推广“枫桥经验”xx周年之际，中央组织法律界、法学界及 xx 党政部门与社会各界，对“枫桥经验”进行理论升华，推动“枫桥经验”由“盆景”向“全景”复制推广；中央政法委还相继开展政法综治改革创新会，总结推广北京市西城区“街道吹哨，部门报到”、辽宁省大连市、上海市金山区、江西省赣州市、云南省玉溪市、新疆维吾尔自治区阿克苏市等地区基层社会治理新鲜经验。上海、广州、武汉、南京、杭州、重庆等特大城市还探索出了特大市域的社会治理模式。此外，“枫桥经验”探索出的自治、法治、德治“三治融合”模式，湖北宜都市探索出的“磁铁支部引领治理”、湖北武汉江岸区百步亭社区的“红色引擎工程”等源自基层的治理经验与模式，已经向市域乃至全国层面延伸拓展。这些都为市域社会治理之模式选择、制度完善、路径优化等提供了可资借鉴的资源。

（4）域外发达国家城市治理的成熟经验，可为我国市域社会治理现代化创

新性转化提供“参照系”。步入 21 世纪以来，全球城市治理面临人口膨胀、交通拥挤、安全环境等许多共性问题。一些发达国家在近xxx 年的城市发展过程中积累了一些治理方式方法和法律与技术规则。这些发达国家城市治理的成熟经验，为我们创新性转化运用、避免试错成本，加快推进市域社会治理体系和治理能力现代化，提供了可资借鉴的国际资源。

三、推进市域社会治理现代化的基本路径

社会治理基本路径的选择正确与否，关乎社会治理目标的实现、政策策略的实施、主要任务及其行动进程的预期收益及绩效。而市域社会治理现代化路径的比较选择与确定，对于其实施往往至关重要。

（一）以人的现代化为核心，是推进市域社会治理现代化的着眼点

现代化的核心在于人的现代化，没有人的现代化就不会有真正意义上的现代化。人的现代化包含思想、观念和意识的现代化，素质能力的现代化，行为方式、物质产品获得、“法福祉”①保障的现代化，等等。市域社会治理现代化作为现代化的一个重要领域，必然遵循现代化的目标设计。这就要求市域社会治理现代化以推进人的现代化为基准点，通过破解阻碍和制约人的现代化实现的各种障碍来实现；以深化社会治理体制机制改革、优化治理资源配置、搭建城乡要素资源有序流动的平台为抓手，以弘扬社会主义核心价值理念为切入点，促进人的思想、观念和意识现代化；以基础教育、国民教育、继续教育、终身教育为保障，推动人的素质的现代化；以“五治”各类规范互补、功能协调的行为模式的塑造为切入点，推动人的行为方式现代化；以社会主要矛盾变化后，人民群众对物质福利与“法福利”双向需求剧增为出发点，不断提升人民群众获得物质产品、文化产品、公共服务产品与“法福利”产品的保障水平。

（二）以 破解“ “ 五最” ” 难题为抓手，是推进市域社会治理现代化的切入点

（1）在破解人民群众“最恨”治理难点上下大功夫。在市域范围内长期存在的黑恶势力与公职人员腐败，尤其是身边的“微腐败”，是人

民群众最恨的事情。市域社会治理应当把扫黑除恶、深挖“保护伞”作为保一方平安、净一方政治生态、还人民群众一片安宁的头等大事。要注重围绕人民群众反映强烈的“微腐败”“保护伞”等问题深挖彻查，持续不断地开展微治理、专项治理、系统治理、综合治理、依法治理，形成“政治、自治、法治、德治、智治”多管齐下的治理格局，营造良好的政风、社风和民风氛围。

（2）在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功夫。随着社会体制加速转型，带来社会成员思想观念深刻转化，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人民内部矛盾凸显，刑事犯罪高发，成为市域治理最为头疼的事情。近年来，我国刑事犯罪案件呈连年递增态势。在重特大命案破案方面，我国刑事侦查机关的效力在全球居于首位，司法机关依法惩治这类严重暴力犯罪的力度是精准的，因而使中国成为全球最安全的国家。但是，因受各种因素的影响和制约，普通刑事案件的破案率持续走低，使每年有大批被害人的实体权利未能获得依法及时有效保护，普通刑事犯罪对社会危害波及面大，成为市域范围内基层人民群众“最急”事情的典型样态。因此，在回应人民群众“最急”的事情治理热点上下苦功夫，要求公安机关创新密切人民群众联系的渠道，加快侦查体制机制改革，提高普通刑事案件查破的效率，把保护被害人合法权益、加大依法惩治刑事犯罪的力度，作为维护公共安全与社会治安的第一要务；检察机关要把人民群众对立案和侦查活动的实施及其法律监督的期待，作为“民呼我应” 的第一信号，把保护被害人的实体权利、坚持惩治犯罪与保障人权相统一，有效发挥法律监

督机关保证法律统一正确实施，维护国家法制统一、尊严和权威作为第一选择；人民法院应当把依法裁判、公正司法、惩治犯罪、保障人权，坚持实体正义与程序正义统一，把有效保护被害人合法权利，作为维护社会公平正义最后一道防线的重要任务。这要求市域党的领导机关把保障人民群众生命财产安全、保一方平安，作为“统揽全局、协调各方”的重中之重；政府、监察机关等公权力系统，都必须把保障人民群众生命安全作为天职，切实承担起保障人民群众合法权益的政治责任，实现推进市域社会治理的政治效果、法治效果与社会效果的高度统一。

（3）在消解人民群众“最怨”治理薄弱点上下真功夫。做好食品安全、环

境污染等方面的工作是市域治理的重要任务。对此，治理的效度、质量、效果的好坏关乎人民群众的切身利益，也极易成为群众“最怨恨”的事情。为此，对此类问题的治理，须多措并举：①完善诉求表达机制。建立健全多渠道、多平台的诉求表达机制，以方便、高效为基本原则，确保人民群众能够有效反映和表达诉求；创新由律师代为申诉制度，把上访等疑难诉求与依法终结机制有机结合，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。②健全纠纷解决方式。环境污染极易引发群体性、规模性事件，须引入环境建设项目“三重一大”和“三同时”的风险评估与源头治理机制。对因环境项目建设引发的突发事件，应坚持以人为本、就地解决的原则，着力提升基层职能部门解决纠纷的能力，形成项目审批、风险评估、源头治理、系统治理、综合治理的运行机制。③坚持源头治

理。对食品安全生产、与有关企业废气废水废料排放等问题的治理，须从规划设计与建设阶段坚持“三同时”、生产阶段坚持质量技术标准、“三废”处置分类流程节点、食品销售环节的留样、专业人员持证上岗等基础制度入手，完善预防预测预警与突发事件应急处置机制，从源头上根治人民群众“最怨”的难题。

（4）在拎住人民群众“最烦”治理重点上下硬功夫。基层社区邻里纠纷、物业服务、小区安保等发生在群众身边的“微治理”事务，会持久影响人民群众的生活质量，常常成为人民群众最烦的事情。市域社会治理须以基层社区治理为重点突破口，解决人民群众身边的烦心事，安抚社会心理，梳理社会情绪，把准社会心理脉搏，解决好社会心态问题。为此，亟须加强社会心理服务体系建设，培育积极向上的社会心态，从建立社会心理的宣传引导机制、健全社会心理的教育辅导机制、改进社会心理的服务管理机制、完善社会心理的志愿服务机制等方面，破解“微治理”难题，提升“微治理”水平。

（5）在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫。市域居民的住房、就业、工资待遇、劳动权益保障、弱势群体的救济救助互助、年老人群的心理关爱、孤寡鳏独等特殊人群志愿者服务，等等，关乎人民群众的生存权、发展权的保障，也是人民群众最渴望得到改善与保障的问题。这要求市域的党政机关、公共服务部门、群团组织构建科学规范、运行高效的职能体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，在党的统一领导下推动公权力系统、执法司法机构、群众性自治组织、社会组织、志愿者协调行动、增强合力，切实在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。

（三）以“ “ 四个精准” ” 对接为效度，是推进市域社会治理现代化的着力点

（1）与“国家精准扶贫脱贫战略”精准对接，检验市域社会治理目标规划的系统性。国家精准扶贫脱贫战略的目标任务，既是市域经济社会发展阶段性攻坚任务，也是市域社会治理的题中应有之义。市域范围内的贫困问题常常会引发自杀、报复性伤害、因贫困等经济因素滋生封建“会道门”的复萌、黑恶势力及邪教滋生、农村宗族势力把持引发的械斗、“复东门”①等不稳定因素。因此，市域社会治理的重要任务之一，是把经济欠发达和贫困条件下社会治理的突出问题，与“健全精准扶贫工作机制、发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益扶贫、健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”②有机结合起来，通过精准扶贫战略在市域有效对接实施，为从源头上根治前述社会治理问题奠定经济发展条件，通过各种行之有效的专项治理检验实施精准扶贫战略的成果，从而使两者协调互动、相互促进。

（2）与环境污染攻坚战精准对接，检验市域社会治理方式方法的科学性。国家环境污染攻坚战的目标任务既是市域经济社会发展的中心环节，也是市域社会治理的攻坚之战。市域环境污染攻坚战的实

施，涉及一批环保企业，有的环保企业处于“关停并转”的状态，一批企业职工面临下岗再就业的艰难选择。由此带来对上游产业与下游产业人员的生存权发展权保障的冲击，牵一发而动全身。在此大背景下，首先，企业主无法适应转型升级的要求，政策又必须要求企业关停改造，企业主就觉得利益受损，合法权利得不到有效保障，进而引发对体制的不满，助长支持企业员工集体上访、上街闹事。其次，随着社会大众对自身健康权益、生态环境权益的认同度日益提高，因企业污染、涉环企业项目落地、生态环境恶化等问题，常常引发不特定群体的抵制，甚至上访、结社、公开游行。再次，在环保企业“关停并转”阶段，一些不法人员常常盗窃、哄抢企业设施设备等财产财物，由此引发一系列治安刑事犯罪问题。最后，有的公职人员趁企业关停并转之机，与业主或管理人员相互勾结，违法低价出让企业国有土地使用权、低价或无偿处置国有企业设施设备，涉及贪污腐败、渎职等违法犯罪呈增长之势。综上，环境污染攻坚战所涉及的多层面问题相互交织叠加，进而增加了社会治理事务的难度，增大了社会治理的风险。

由此，主导市域社会治理的公权力系统应该把社会治理寓于环境污染攻坚战略实施的全过程：通过制定科学的环境污染攻坚治理政策、规划与行动方案，把市域社会治理的“责任清单、义务清单、负面清单”，纳入公布挂牌的环境污染企业作为整治活动的重要任务，与其企业的主体清单、权利清单、责任清单、义务清单、负面清单直接挂钩；切实做到“关停并转”一批环境污染企业，结清一批市域治理项目清单；整治一批环境污染企业，落实一批市域治理企业责任。负有环境

污染治理责任的监测、检测、监管、执法与司法机关，都应当建立整治环境污染企业责任与落实市域社会治理责任“双挂钩、双挂牌”制度，真正形成治理一个企业，还一片“天蓝、水清、地绿”，净化一片社会风气，实现环境污染攻坚成效与市域社会治理绩效“双推进、双收效”。

（3）与“乡村振兴”战略精准对接，检验市域社会治理成果的实效性。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”①（以下简称“五项目标”）不仅是乡村振兴战略的目标要求，而且是市域社会治理在基层的重要价值导向。从市域治理层面对接乡村振兴战略，就“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”②作为市域社会治理在基层的首要治理任务。为此，一方面，必须通过乡村振兴战略的精准实施推进，使市域所辖乡村“五项目标”的实现走在省域的前列，既为自身辖区乡村有效治理奠定坚实基础，又为其他地区提供可复制的模式和经验。另一方面，市域治理须统筹基层社会治理，把加强和改进乡村治理的主要任务，同市域社会治理对基层社会治理的统筹领导相结合③，形成“党建引领、地方立法、政府主导、基层建约、多元参与、依法治理、群众测评、和谐有序”的基层社会治理新格局，以乡村振兴战略的有效实施，带动和促进基层社会治理体系和治理能力现代化，以自治、法治、德治“三治融合”保障和服务乡村振兴战略的实施。

（4）与“国家城乡融合发展战略”精准对接，检验市域社会治理系

统的开

校长治理领导力的实践路径 第6篇

校长治理领导力的生成与发挥

校长的使命就是办好自己的学校，办出让人民满意的教育。学校要有发展的愿景，校长要有教育的理想，但这种理想的实现不是靠校长一个人，而是要靠学校的每一位师生，甚至家长、社会共同的努力。

校长的治理领导力是一种教育价值整合的综合能力。在教育实践中，学校要有针对性地提出提升校长治理领导力的对策：采取民主议事的方式，让教育活动能遵循教育规律，符合家长的意愿和社会的需求，优化校长治理领导力的品质。在教育教学管理中，学校创新性地设置了六个议事会：学生议事会、家长议事会、教师议事会、教代会、全体教师会、干部例会。在实践中，校长要有强烈的价值管理意识和高水平的教育价值管理能力，这突出表现在学校管理的各个层面。

校长治理领导力的策略和途径

反思是一种实践思维，是行动后的思考。不断地总结和反思学校的办学和管理实践是提升校长治理领导力的重要策略和路径。自励自省在校长发展过程中起着基础性的关键作用，没有行动后的思考，没有实践中的反思，校长难以自主发展，提高治理领导力也就是一句空话。

在学校发展实践中，要积极组织教师学习党的教育方针、政策，正确领会教育科学发展观，并用其统领工作全局，注重提升自己与广大教职员工的职业素养。按照“质量立教、特色强校、整体提升、创新发展”的工作思路，学校注重深化教育教学改革，探索教育科学内涵发展的规律特征，对自己的工作进行反思感悟，自查自省，形成书面材料，促进思维方式和领导方式的转变。

只有认真、持续不断地总结办学经验，反思以往的工作，才能真正地体会到治理领导力的真谛和内涵；只有敢于批判、否定自己，自省自励，才有可能在新的平台上实现自我超越。

校长治理领导力的价值与创新

教育是为了什么？是为了追求自由幸福的美好生活。没有自我的教育就不会有自主的发展和追求自由的动力，就不会有人生的美好与社会的和谐。教育好一个学生，幸福一个家庭；办好一所学校，造福一方社会。这就是学校教育的价值追求，也是校长的道德责任。

学校教育的归宿就是为了实现人的自我教育、自主发展。在学校的教育实践中，教育教学管理的优秀典例是学生自主管理委员会的管理。自主管理实现了校长治理领导力的价值与发展。这里所说的自主管理并非仅指学生的自主发展，也包括教师的自主发展。从这一层面来讲，校长治理领导力，更确切地说是一种引领和孕育，创造环境，引领师生自主发展，教学相长，双齿轮动，达到无为而治的理想境界。创造一种自由而和谐的学习、生活环境，在为学生走上卓越人生奠基的同时，也实现教育者自身的精彩人生。

校长治理领导力的核心与发展

校长是一个教育者，必须懂教育；校长又是领导者，那么就应该比教师更先、更多、更精地解读教育理念。课程是学校教育的载体，今天的校长要着力提升自己的两种能力：一是学校长远发展的规划能力，二是引领学校课程改革的能力。课程领导力是校长的核心领导力。

在课程构建中，学校开设的拓展课程与特色课程有民族文化领域、自然探究领域、社会探究领域、生命教育领域、艺术探究领域、体育与健康领域共6类48门，实现了学校课程开设的多元化。在课程管理中，学校立足于尊重学生的个性差异，为激发学生学习兴趣，培养学生的创新意识、创新精神和创新能力，要求课程追求做到面向全体学生，让每一位学生在展示的舞台上充分发挥特长和个性。

校长治理领导力的内涵与特色

学校文化是学校生活中普遍存在的比较稳定的思想意识、思维方式、行为方式和生活态度的总和，核心是指师生认可的价值观、群体目标、校风学风、治学态度以及独具特色的文化生活和行为方式。校长是学校灵魂的浓缩和象征，时刻影响着学校中的人对教育的看法、对学校的理解、对学生的认识，以及对教育价值的追求。校长的核心使命就是把学校办出特色。在新学期的教育工作规划中，学校把“诵读经典”作为学校教育的基本工作，搭建各种活动平台，让师生在丰富多彩的校园活动中去感受经典文化的魅力，教师以《论语》为基础，掀起学习和探索的热潮，促进教师的专业化发展。学生以《弟子规》为本，引领经典诵读，为生命成长奠基。

学校教育教学的发展是一个不断探索创新的过程，学生的成长需要一种合适的姿态飞翔，教师教育也需要一种合适的姿态发展。具体教育过程虽然要通过教师来完成，但更取决于校长是否具有现代教育观。校长治理领导力的价值就是最优化地调整师生教与学的切合度。作为学校领导核心的校长，必须具备现代教育的素质，能够从战略的高度认识现代教育的本质、特征及其意义。校长自身必须具备较强的领导力，并在实践中不断地磨砺和提升自己的领导力，学校教育才能振翅飞翔。

治理理论的发展路径与启示 第7篇

一、治理的内涵

全球治理委员会的定义:治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程, 其中, 冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界银行的定义:治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有:构建政治管理系统;为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程;政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。

联合国开发署的定义:治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。

罗兹 (Rhodes) 对治理的概念进行比较全面的总结。他认为“治理”在当代主要有六种用法:最小化政府:用市场机制来提供公共服务以减少政府的范围和公共开支。作为公司治理的治理:同时适用于企业和公共部门管理的新方式。新公共管理:将私人部门的管理技术和激励结构引入政府部门, 用更多的“掌舵”代替“划桨”。作为“善治”的管理:它从政府的合法性和管理效率上定义政府管理国家、社会、经济事务的能力。社会-控制系统论的治理:它以一种有别于传统等级制的新的结构或模式来定义治理, 政府不再是金字塔顶端的那个发号施令者, 而是与其他行动者彼此依赖的网络中的一个结点。自组织网络的治理:由政府、私营部门、非政府组织共同组合而成的问题导向型的网络, 在这种网络中没有权威的自主与自治是其特征。

二、公共治理的三个视角

(一) 从政府管理的新方式的角度来看待治理

这一观点是与新公共管理紧密联系在一起的, 新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结, 被视为是市场化条件下的政府管理的新模式。它着力于在西方社会由工业化向后工业化转变的过程中, 对于传统的官僚制公共管理模式有效性的质疑, 认为机构林立、缺乏创新、行动缓慢、难于复杂而适应迅速变化的环境已经成为其继续进行有效社会管理的障碍。新公共管理主张采用企业管理的理论、方法及技术, 引入市场竞争机制, 提高公共管理水平及公共服务质量。

然而, 学者们意识到, 在传统官僚制模式的社会管理方式无法应对现实的社会需求, 其根本原因不在于管理体制本身。现代社会人们面临的公共问题日益复杂, 解决这些问题所需的资源和能力已经大大超越了政府的边界, 在政府内部引入竞争机制和管理技术, 提高政府部门的运行效率并不能有效解决政府管理能力不足的问题, 必须到政府之外去寻求答案。

(二) 将治理视为公民社会的自组织网络

与前一种观点不同, 这种观点将政府排除在治理过程之外, 认为治理是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了, 一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络, “把自己组织起来, 进行自主治理, 从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下, 取得持久的共同收益。”

公民社会的自组织网络是在政府的权威之外的公民团体, 社会的各个部分建立起一种以参与者共同利益为目标导向的治理结构, 它通过自我协调、自我整合和自我满足, 从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域;维护网络运行秩序的不再是来自政府层级结构单向施加的命令, 而是平等参与者之间通过对话和互动形成的正式和非正式的规范。由于它将政府排斥与治理过程之外, 甚至将国家放在公民社会的对立面, 所以也受到了很多学者的批判。他们认为在解决集体问题和提供公共产品以至于构建自主网络方面, 政府依然有其行动的空间和不可或缺的作用。

(三) 将治理视为由政府和其他参与者构成的合作网络

承接上述学者的观点, 它将政府和各类公民组织作为平等的参与者纳入治理的过程, 将对其就共同关注的问题, 在协商互动中形成的合作网络的管理视为治理的本质。它一方面承认了政府本身在处理公共问题上资源和能力的有限性, 认为由公民社会中, 各类公民组织通过互动而形成的网络应当作为应对和解决公共问题的基础结构, 同时也强调一个负责、高效、法治的政府的参与对合作网络的正常运行和有效治理的重要意义。这种观点结合了前面两种观点的合理之处, 完整地描绘出来相互依存时代公共管理的新模式, 对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力, 所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认。

治理就是对合作网络的管理, 指的是为了解决公共问题实现公共利益, 政府部门和非政府部门的其他公共行动主体彼此合作, 在相互依存的环境中分重新构建共权力, 共同管理公共事务的过程。从政府部门的角度看, 治理就是从垄断公共权力到分享;就其他行动者而言, 治理就是从管理客体转变为管理的主体。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程一一国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。

三、治理理论的思想内涵

(一) 公共治理强调了自由的价值

相对于新自由主义积极的自由观, 公共治理所强调的自由是一种消极的自由, 是一种“独立于他人的专断意志”的状态。在公共行政中, 最容易侵犯他人自由的就是政府的意志和保障这种意志得以实行的政府权力, 因此限制政府权力成为公共治理各种的焦点。现代福利国家, 鼓励了个人对政府的依赖, 这种依赖使得国家更容易实施控制。国家过深的涉入资源分配, 侵犯了个人对私有财产的绝对支配权。“大政府”造成的行政权力的膨胀, 破坏了三权分立与制衡的原则, 同时也引发了官僚制的扩张……以上种种损害了个人追求自由的观念与能力。公共治理重视政府以外公民社会组织在治理中的作用, 主张有限政府, 要求重新建立公共权威、分享公共权力、参与公共事务都体现着消极自由的理念。其目的正是为了反对福利国家的扩张对自由造成的损害。

(二) 公共治理彰显了公共性

公共治理强调政府维护公共利益的角色定位, 同时宣称没有包容和参与, 公共性就会堕落为狭隘性和私利性。只要共同的目标都是维护和促进公共利益, 各种社会行为主体都可以参与到公共事务治理中。这是公共利益包容性的重要体现。因而, 公共治理重视公民社会组织在维护公共利益中的作用, 将政府与这些组织在目标一致基础上的合作作为促进公共利益的重要方式。

就政府而言, 如果用“民有、民治、民享”来概括其公共性的话, “民有”说的是政府权力是来源于公众让渡的权力。“民享”说的是既然是公共性的权力, 政府权力就应该以服务公众、维护社会公益为唯一宗旨。公共治理在这两点上都只是沿袭了西方传统的观念。而公共治理的突破在于“民治”上, 传统的“民治”是指公民通过代议制定期选举, 组织政府, 监督政府。公共治理进而要求社会自主自治。政府只应做个人和社会不能做好的事, 剩下的事应该留待自组织网络自主治理。这是由代议制民主向参与式民主党跃升, 提供给人民直接治理国家的实践机会。

(三) 公共治理推崇诉求的多元化

公共治理的多元诉求在西方传统的思想脉络中来源于自由主义的传统。自由主义从来就以个人主义为逻辑起点, 强调差异性就是必不可少的价值, 绝对不能因为社会一致的要求而牺牲差异性。它主张通过向社会其他组织开放国家对内主权中的行政管理权, 实现多元主体的合作共治。

公共治理的多元诉求体现在四个层面上。政府治理工具的多样化:除了传统的行政手段外, 以市场为核心的治理工具和机制, 财政性工具与诱因机制, 管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段, 甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。治理主体的多元化:政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力, 另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。公共权力的多中心化:要实现各尽所能的良好治理, 就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布, 形成了对政府权力的强有力约束, 保障了其他治理主体在治理活动中的独立。政府与其他主体的互动合作:主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而, 公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标, 与相互信任的文化, 及由此形成的协商对话的行动方式, 确保了合作网络成员之间能够精诚合作, 弥补各自不足, 在公共利益中携手共进。

四、简短的评价

公共治理是西方社会从工业化向后工业化转变, 对传统的官僚制的管理的反思过程中形成的一种新型的社会管理模式。它是政府、企业、社团和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。在治理过程中, 主要依靠网络权威, 与非强制性权力协作进行管理。

然而, 虽然经过二十余年在理论与实践反复探索, 治理理论得到的蓬勃发展, 并为公共管理的改革提供了新的有力的理论指导, 但当我们回过头来, 冷静地反思治理理论时, 仍然可以看到许多其内在的困境。

鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础, 但过度强调信任与合作, 会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作, 要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量, 即使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外, 而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。可治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理的绩效, 这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。责任和效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分, 但过分强调责任归属不利于开展高效的合作活动。

要突破治理理论的这些困境, 如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色是至关重要的。在合作的氛围中倡导竞争的文化, 在全社会范围内构筑柔性的网络结构, 在合作网络活动无法提供有效治理的情况下, 及时地担负起“元治理”的责任, 都可以为提高合作网络的效率, 弥补其不足做出贡献。因此, 虽然公共治理要求改变政府作为单一主体管理社会的模式, 但在借助治理理论来提高公共管理的效率改善公共服务的质量上, 政府依然能够发挥其不可替代的作用, 政府在新的角色中仍然大有可为。

摘要：治理理论是当今多门社会科学研究的热点, 它是在对传统官僚制治理模式进行反思的过程中产生的。人们从不同的视角来看待治理, 相比先前统治型的社会管理模式, 公共治理更加强调自由的价值, 推崇诉求的多元化和彰显公共管理的公共性。作为西方社会后工业化过程中出现的新理论, 治理理论是西方新古典自由主义的思想在公共管理领域的体现。虽存在一些缺陷与不足, 但它为公共管理的创新和政府的改革带来了新的发展动力。

关键词：治理,公共管理,合作网络

参考文献

[1]、埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海三联书店, 2000.

家族企业治理模式完善路径探析 第8篇

关键词：家族企业,治理模式,有效性

发达国家对于家族企业的治理研究,无论在研究广度还是研究深度方面都远优于我国,且在实务操作方面也积累了丰富经验。本文以发达国家的理论与实践经验为基础,深入分析我国家族企业当前治理存在的问题,并给出完善治理的建议,以期为广大家族企业提供改善自身治理的参考,从而帮助其提升运营效率,进而提升自身在市场中的竞争力。

一、家族企业治理现状

(一)产权封闭,股权结构失衡家族企业因为其特有的成员结构,所以产权一直以来都非常封闭,严重影响了企业的发展与壮大,几乎所有家族企业都有产权封闭的通病。家族企业的股权也基本上都集中在家族成员手上;同时,这种产权结构导致企业与家庭资产模糊不清,家族企业通常也不会把企业和家族分离,这样直接造成了家庭因素直接影响企业决策与运营的现象,随着企业的不断壮大,家族成员间会逐渐产生关于利益分割的矛盾,而且这些矛盾通常难以调和,只会越积越深。一旦爆发出来,就会为家族企业带来灾难性的打击。图1和图2显示了我国家族企业的股权分布情况,不难看出,其股权结构严重失衡。

(二)管理流程不规范,过于集权家族企业有其自身的特殊性,其成立与发展过程与普通企业存在很大区别,因此家族企业的管理也与普通企业的管理有所不同。随着家族企业规模与业务范围的不断扩大,特别是在一体化程度不断提升的经济环境下,我国家族企业暴露出了越来越多的管理问题,管理流程极度不规范。家族企业负责人单凭自己的能力很难控制好企业发展的方向与目标,因此管理过程中出现的错误与疏漏也越来越多,从而使企业要面对很高的经营风险以及财务风险。

(三)资金来源单一,资金融通能力差受限于金融政策,家族企业想要获得运营资金只能靠自己,基本上国有控股银行不会贷款给家族企业。为了获得足够的发展资金,家族企业只能靠家族内部成员的个人筹资能力。表1显示,很多家族企业的股东都来自家族内部,换言之家族企业的资金来源非常单一,基本上都是自筹的。受限于金融体制,家族企业想要借助发行股票和债券来融资的难度也很大,尤其是对于规模不大的家族企业。

(四)家族企业负责人经营理念的偏差这种偏差主要表现在:(1)缺乏长远的发展意识。家族企业的负责人很多将眼光聚焦在眼前利益,认为当前的经营现状很好了,能够保持住即可,这种没有长远发展的意识,自然不会促使家族企业取得太大的发展;(2)缺乏强烈的诚信意识。不少家族企业负责人为了最大化企业的利益,往往会违规进行偷税漏税以及开具虚假发票等操作,这种不诚信的做法不但扰乱了市场秩序,也令家族企业的声誉严重受损;(3)劳资纠纷。最近媒体几乎每天都会曝出劳资纠纷案件,而这些发生纠纷的资方大多都是家族企业,们往往无故拖欠、苛扣员工的工资,甚至强迫员工无偿加班。

(五)任人唯亲,缺乏合理的激励机制家族企业的用人标准就是任人唯亲,因为其认为血缘和忠诚有直接的关系,家族成员始终都是最值得信任的,所以很少会根据人员的能力来安排适合的岗位(见表2)。另外,当前我国未建立规范的职业经理人发展机制,导致家族企业不愿放心将企业的管理权交给职业经理人。

(六)未建立家族企业文化当前,家族企业负责人对企业文化的概念比较陌生,就算有些认识也是非常浅显的,尽管不少家族企业也实施了文化管理,可大多都流于形式,没有太大实效。几乎所有家族企业都拥有“家长式”的企业文化,即企业的所有事项都是家族内部成员决定的,这种企业文化和现代企业文化可以说是背道而驰。

(七)缺乏健全的监督机制家族企业的经营管理权通常都是集中在家族成员内部,因此对于经营权使用的监督也是由家族成员掌控,并没有完善的监督机制。另外,家族企业的决策通常都是企业负责人或者几个家族人员一起决定,公司内部的董事会以及监事会完全就是摆设,几乎发挥不了任何作用。家族企业决策主体的数据,具体见表3。

二、家族企业治理完善建议

(一)内部治理完善建议

(1)适当开放产权,多元化股权结构。为了具有更好的发展持久性,家族企业需要在产权方面进行一定程度的开放,寻找有实力、有发展潜力的投资者进行战略投资,这样能够为企业的发展注入新鲜活力。这样的产权开放操作不仅可以使家族企业的股权结构变得更加多元,还可以推动家族企业快速提升运营效率;同时家族企业最好能够将股权中的一部分向员工开放,通过奖励或购买的形式,让员工也成为企业的所有者,从而提升他们的主人翁意识。

(2)改革治理结构,摸索管理创新。一是推进管理层职业化进程。尽管家族企业的一人集权式管理在成立阶段发挥了重要作用,但是随着企业规模的扩大,经济业务与内部结构越来越复杂,这种集权式管理变得有些不合时宜了。目前,学者一致公认家族企业要想提升自身的管理效率、提升盈利能力,推进管理层职业化的进程是最佳选择。家族企业若想在当前白热化的市场竞争中立于不败之地,就要交出管理权,让拥有丰富管理专业知识和经验的职业管理人才来管理企业,借此提升企业的总体运营效率。二是秉承以人为本的发展理念。现代企业发展理念中最重要的就是以人为本,同样家族企业也需要秉承这种理念。为了提升员工的工作主动性与积极性,家族企业必须正视员工对企业发展的重要作用,不管是人才的培育制度,还是人才结构的调整,都需要将企业员工作为重点,并尊重其切身利益,从而落实以人为本的发展理念。

(3)重视企业的长期发展。对于任何企业而言,只关注眼前的利益是无法获得长期发展,在当今的经济环境下,如果不能获得发展,那么就很快会被市场淘汰,因此,家族企业必须认识到企业长期发展的重要性,制定适合自身情况的发展战略。其中最关键的一项就是市场定位,家族企业应充分利用自身拥有的一切资源,打造自有品牌,并不断拓展品牌的广度。另外,家族企业应该选定一个核心市场,再根据自身运营的特点确定最佳的发展空间,同时借助适当的营销手段提升市场份额。当然,不管如何选择发展模式,都必须在实行前做好全面的市场调研,从而准确把握市场行情,避免由于盲目发展而导致企业陷入困境。

(4)健全经理人激励制度。一是将薪酬激励作为制度的中心。基本上职业经理人努力工作的初衷都是维持生计,基于此,家族企业应将薪酬激励作为经理人激励制度的中心,从而让经理人可以没有后顾之忧的开展工作,进而保证工作质量。二是侧重长期激励。现今市场竞争已到了白热化的程度,家族企业的长期发展战略对自身运营有着重要的指导意义,也直接关系着企业的未来。经理人不仅要参与家族企业长期发展战略的制定,甚至能依靠专业知识与管理经验提出颇具可行性的战略规划,因此家族企业应该同样侧重对经理人的长期激励,结合企业的发展战略制定具有针对性和人性化的激励制度,从而促进职业经理人与企业共同发展的工作积极性。三是重视情感激励。除了满足生活需要之外,职业经理人还有更高的精神追求,即实现自我价值、获得赏识与尊重。因此,家族企业需要重视对经理人的情感激励,从而让他们从精神层面认同企业的发展理念与管理方式,在工作中更加充分的发挥自身的潜能,既满足家族企业的发展需求,也使个人拥有更好的职业前景。四是将工作绩效与薪酬对接。家族企业要想完善激励机制,就需要对接职业经理人的工作薪酬与绩效,以激励其更加努力工作,并享受工作绩效优秀带来的额外奖励,从而最终实现提升家族企业运营收效的目标。

(5)创新企业文化。制约家族企业发展的一个重要因素就是企业文化,因此家族企业应该借鉴发达国家的文化建设经验:第一,当前企业文化中优秀的部分可以保留;第二,选择性地吸收发达国家的先进企业文化,并将其融合到自身的文化体系中,做到取其精华弃其糟粕。

(二)外部环境完善建议

(1)健全职业经理人运作机制。一是设置资格认证制度。只有通过相关资格认证的人员才可以取得职业经理人证书。除考试之外,人员的其他综合条件也要达到一定标准,才能获颁职业经理人证书,这些条件包括学历、工作年限、工作成果等。二是完善评估机制。具体如下:第一,规范评估标准。设定统一的评估标准,从而保证评估的公平性;第二,参考发达国家的评估体系与机制。以此为导向建立适合我国的评估机制;第三,评估应具有全面性。评估应面向我国所有的职业经理人,以提升人员之间的可比性。

(2)完善资金融通渠道。国家已经出台相关政策来改善家族企业的融资环境,但是收效却并不理想(见表4)。因此,当前如何完善家族企业的资金融通渠道是政策制定者应该深入研究的课题。一是建立多元化的直接融资机制。为了缓解中小家族企业融资困难的现状,监管机构应该适当放松对其的上市限制,推动通过股权操作筹集发展资金;同时完善债券市场,在家族企业满足一定要求的情况下,允许其通过发行债券融资。另外,还应重视构建场外交易机制,结合家族企业自身的特点,建立与之相适应的运作机制,从而缓解其发展资金不足的问题。二是建立与金融机构的合作通道。第一,放松对金融机构为家族企业发放信贷的限制。第二,积极开拓中小金融机构的信贷实力。这种模式需要注重的是开拓本地中小金融机构为家族企业提供信贷的机会帮助家族企业缓解资金不足的困难。三是正确利用民间融资。第一,民间融资非常灵活,较之国有银行而言,没有繁琐的程序;第二,民间融资能够有效分散国有银行承受的信贷压力;第三,民间融资可以帮助家族企业优化其资金融通结构,进而提升融资效率。

城市交通拥堵治理的路径选择 第9篇

交通的拥堵只是一面镜子, 折射出的是面对汽车与人口激增带来的交通堵塞、环境压力, 中国许多城市并没有做好准备。比道路更缺乏的是我们在公共政策、法律规则、城市文明等软件方面的捉襟见肘。发达国家的治理经验表明, 单纯的将解决思路集中在技术领域并不能从根本上解决城市交通拥堵, 我们应着眼于更高层次从制度、政策设计与观念等三个层面来把握治理城市交通拥堵的关键。

一、制度层面

哥伦比亚首都波哥大市治理交通拥堵取得的突出成绩值得全世界学习, 在1998年至2001年短短3年的任期内, 前任市长恩里克·佩那罗舍将他的城市从几乎是无望的交通拥堵中解救出来。在他的领导下, 波哥大建设了一个具有世界水平的快速公交系统 (BRT) 。拉丁美洲规模最大的自行车道路网络 (全长250公里) 、世界上最长的步行街 (全长17公里) 、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道、一千多个新建或改建的公园;每年有两个工作日, 禁止私家车进入全市3.5万公顷的范围。

这些治理交通拥堵的具体措施值得我国借鉴, 但是更值得借鉴的是这些措施背后所反映出来的制度理念。2006年10月, 恩里克在美国曼哈顿交通政策会议上的一席话值得我们深思, 他说:“今天, 我们不是在谈论交通问题, 我们真正在谈论的是:我们需要什么样的城市?我们必须做一个集体的决定来回答我们要怎样组织我们的生活。交通不是一个技术问题, 它是一个政治问题。”从这意义上讲, 治堵实质上是一个空间资源有效分配的政治话题。搞清楚这一关系, 我们才能明白城市交通建设不能一味以经济利益为驱动, 不能以偏袒少数富裕阶层为导向, 而确保城市交通公平才是我们出发点。

如何理解城市交通公平?必须坚持三项原则:一是出行者面临平等的社会外部条件和平等的法律地位, 这是公平原则的前提条件。它是指全体市民面临着同样的城市交通境况、机会平等地享受城市交通设施提供的服务、法律上平等地使用交通权利。二是出行者要求社会平等地分配其基本的权利和义务, 对所有社会成员都一视同仁。三是出行人在行为过程中的权利和义务应基本对等与合理, 这意味着义务分担的多寡应根据在同样的交通设施使用中获益的多寡来决定, 而不是简单的平均分配, 应避免得多出少或得少出多的情况出现。

坚持这三项原则, 我们才能意识到以下做法并不妥当:城市交通基础设施的规划与建设过多地偏重于以小汽车为主的城市快速路和主干道的建设, 而对于方便大众步行、自行车出行的次干道、支路和巷前街的关注明显不足;城市交通政策忽略了城市交通目的和服务对象这一根本问题, 为小汽车运行的考虑较为周全, 而为大众步行、自行车出行和公交出行的政策制定明显滞后;城市交通管理明显倾向于少数人的交通出行, 而对于大多数的出行群体则有违公平。

在老百姓眼中, 交通弄不好, 一大原因就是有权或有本事的人太多。因此, 交通里面有权力和政治问题。清明的交通有待于一个清明的政治, 管交通也是管政治。如此说来, 城市交通能否最大限度的体现社会公平, 既是全体市民的共同要求, 同时也在一定程度上决定了一个城市交通状况的优劣及交通管理政策实施的成败。只有坚持以保证绝大多数人平等的享有出行权利才能为我们最终解决城市交通拥堵问题找到正确答案。

二、政策设计层面

城市交通公平是我们解决交通拥堵的制度理念, 而政策制定是理念得以表达的集中体现。目前限制小汽车发展、倡导“自行车+公共交通”的出行模式、增强公共交通的吸引力等政策措施开始在城市推行, 并已形成广泛共识, 但是在实践过程中仍有待进一步深化。

1. 采用家用小汽车“供应短缺”的政策

小汽车拥有是个人行为, 现代社会应满足人们的心理需求, 乃至部分人的奢侈型消费需求。但是小汽车使用也是社会行为, 小汽车的使用需要公共的道路空间, 并造成交通拥挤而使社会成本上升。因此政府有充分理由和必要, 引导对小汽车的拥有行为, 同时限制和管理小汽车的使用行为, 让消费者支付真实的成本。因此, 在目前的中国, 应该由一个超越于市场主体的“裁决者”来识别和确定“控制私车”的国策。

我国城市交通政策应该鼓励和推动城市公共交通的发展, 对城市私人交通工具的发展实行调控与引导, 而对于家用小汽车应采用“供应短缺”政策, 即在城市的特别地段划定步行区或单行线, 限定停车车位, 实行限速行驶等措施, 使城市居民减少对家用小汽车的依赖。此外, 进一步改革和完善财政税收政策, 根据家用小汽车的使用状况征收税费, 建立“购买小汽车不只是购买了车辆这一物品, 而是同时租用了城市道路系统”的概念, 以燃油税、轮胎税等方式增收小汽车使用道路成本费或使用税, 通过经济杠杆来调节家用小汽车的需求, 使城市交通方式符合城市交通设施供应水平。

2. 倡导“自行车+公共交通”的出行模式

理应肯定的是, 自行车由于其经济实用、方便省时、没有污染、节约能源又可运动健身等优势, 确是适合我国国情的一种理想的个体交通工具, 它应当在我国的城市客运交通中占有一席之地。城市不应把公共交通和自行车作为互相对立的交通方式来对待, 而应从交通运输管理的角度, 研究如何把两种交通方式进行组合, 以获得最高效率。

首先是加强自行车族和步行者的交通法规观念教育, 提倡自行车, 宣扬健康、环保的交通出行选择, 在全社会形成一种欢迎自行车、尊重自行车的自行车文化;其次, 像汽车有专行路一样, 自行车也理当有属于自己的专行路, 加强自行车公共租赁店以及配套服务设施的建设, 把自行车交通看作是为广大居民特别是工薪阶层提供的一种受惠于大众的公共产品;最后, 鼓励并提倡自行车与公共交通换乘的出行模式, 如将折叠自行车与公共交通或地铁结合起来, 从而成为大中心城市中最迅捷和廉价的交通方式, 并解决市内远距离的交通。

尽管目前我国城市利用自行车作为慢速交通工具是一种极普遍的想象, 但是自行车交通的优势和潜力并未充分体现出来, 由自行车交通所带来的交通拥挤问题, 从某种程度上讲, 是缺少引导自行车交通合理发展的相关政策。从我国的现实情况出发, 进一步挖掘自行车交通的潜力并建立合理的管理体制, 既能缓解城市交通拥挤的压力, 带动整个城市交通的良性发展, 而且能为我国当前构建低碳交通、打造节约型社会做出贡献。因此, 自行车作为一种传统的绿色出行方式必将回潮, 而作为适应今后综合交通系统的重要组成部分, 不能被列入消灭的名单之中。

3. 切实增强公共交通的吸引力

在对私人交通工具特别是家用小汽车进行管制和限制的同时, 我们必须大力发展城市公共交通, 使之以最佳的服务质量形成较大的优势与吸引力, 通过竞争, 使私人小汽车交通逐步向公交转化。私人小汽车交通固然能给个人出行带来很大的方便。尤其是对居住在郊区、享受低密度空间舒适环境里的私车主更是能带来许多便捷, 然而, 这毕竟是个人利益。为了换得这点个人利益, 它所牺牲的却是整个社会的利益, 如交通拥堵加剧、城市环境恶化加速、能源消耗增加、大量城市道路资源被吞噬、交通安全事故频发等, 每年由此所造成的经济损失不可估量。据统计, 因为交通拥堵和管理问题, 中国15座城市每天损失近10亿元财富。一年365天就是3650亿元了, 买车所带来的收益都被堵车所抵消了。当然, 我们不能限制拥有私车, 但要通过竞争努力使私车车主在工作出行中自觉选择使用公共交通而放弃使用私车。而促使私车车主放弃的动力, 就是增强城市公共交通的吸引力。

首先, 实施城市公交优先发展战略。政府要加大对城市公共交通事业的资金投入力度, 要对道路等级、路网布局、综合换乘枢纽、场站建设, 以及车辆和设施装备的配置、更新, 给予必要的资金和政策扶持;建立健全城市公共交通投入、补贴和补偿机制, 统筹安排, 重点扶持, 不断提高公共交通的运营质量和效率。其次, 提高公共交通服务水平, 满足个性化的交通需求。通过改善公共交通运营线路与换乘枢纽, 提高公共交通的正点率及运行效率, 合理分配公共交通运力, 减少和方便换乘, 提高公交利用率和满意度, 为乘客提供出行信息, 满足不同人群的出行需求, 改善乘车环境等措施, 为群众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务。

三、观念层面

社会有自己的人群识别系统, 这种识别系统体现在衣食住行等各个方面。在中国走向汽车社会的过程中, 拥有一辆小汽车就成了表明一个人身份的重要特征。法国社会学家布希亚认为, 当代社会正处在一个符号世界之中。在这个社会中, 所有的消费与交换都将为符号所主宰。所有的一切都变成了符号, 并被当成一种“风格、地位、奢华以及权力等的表现或标志”来购买。但当人们在消费某种物品或符号时, 似乎也在向他人传递着各种信息。人们在消费物品或符号过程中界定自身, 消费物品的种类成了社会分层的标志。人们在消费某类品时, 无形中就把消费同类物品的人归类在一起, 而把消费不同类物品的人区分开来。

中国在改革开放的30年中, 社会财富不断增加, 同时在改革进程中首先富裕起来的中产及以上阶层的人数也在不断扩大。在拥有了生活基本消费能力之后, 额外的消费能力逐步转向追求更高生活品质、体现身份特征的方向上来, 而汽车作为较好的选择之一, 被这类群体广泛接受。同时, 社会中广泛存在着羊群效应, “有房有车”已经成为绝大多数中青年人的理想, 社会环境容易导致人们的想法和思维方式逐步趋同, 某种程度上购车、用车已经不是理性消费行为, 而是迫于周边环境的压力。因此, 我们不可否认汽车产销量的快速增长与人们的消费心理有直接联系。然而, 汽车消费与其他消费行为不同, 它的社会成本远远大于私人成本。表面看来, 小汽车出行的成本只是汽车折旧、汽油成本、税收、执照、养路等费用的总和, 但实际上汽车的运行会带来道路拥挤、干扰其他出行方式以及污染的行为等。从空间和资源角度来看, 汽车交通对于社会、自然、乃至人本身造成了巨大的负担或代价。可以说, 汽车就是交通拥挤、环境破坏等各种问题的元凶, 但遗憾的是, 只要汽车继续带来方便和移动的自由, 无论如何它都会受到人类的宠爱, 无论如何采取怎样的措施能带来的也不过是多少缓和一下汽车化的发展, 根本无法指望彻底的变化。因此, 为了使汽车化减速, 进一步本质性的对应是必要的, 那就是对于汽车的态度的转变, 即价值观的转变是必要的。

如果汽车化的发展会带来一系列的大问题, 我们每一个人都真的期望脱离一个没有拥堵的世界, 我们必须面对这个问题, 对我们自身依赖于汽车的生活习惯、生活态度进行真挚的反省。我们必须理解, 这一责任的最本质的所在并不仅仅是政府、法律、社会系统等外在的存在, 更是在我们每一个人的内心深处。我们每一个人都有必要冷静地认清自己的责任, 以真挚的态度面对责任。只有这样, 我们才可能缓解伴随着经济发展的汽车化, 才能使其减速。

生态学家和生态哲学家一直在呼吁人类的生态理性。生态理性是根据生态系统的整体要求去作出选择的理性, “当一件事物趋向于保护生物共同体的和谐性、稳定性与美感的时候, 就是正确的。相反就是错误的。”

经济理性则指个人追求自我利益最大化的计算能力, 即在面临多种选择时, 人们总是会选择给自己带来最大满足的选项。

现代汽车文明是迎合经济理性的文明。它把经济理性抬升到高于生态理性地位, 并体现着国家政治特征的过程。认为一个特殊的理性概念之所以超越其他可能, 而取得支配地位与合法性, 首先是因为它是社会权力的一种功能, 这种功能服务于能够从相应结果中获益的强权社会集团的利益并不是认识论具有内在优越性的结果。而根据生态理性, 鼓励汽车消费就是错误的。因汽车越多, 拥堵越甚, 绿色越少。根据生态环境的承受限度确定允许使用的机动车车辆总数, 并进而规定每个居民的尾气排放权, 这是生态理性的体现。要汽车抑或要拥堵, 还是要绿色和畅通?经济理性人会毫不犹豫地要汽车, 生态理性人会毫不犹豫地要绿色。

四、从“心”思考

早在世纪初, 一位美国学者就明确告诫国人:当我们向前看时, 需要记住, 随着城市化的不断改变, 中国的城市不断地扩大。现在虽然已为时稍晚, 但还不算太迟!我们可以重新考虑城市中的汽车分布;建设一个与私人交通密切配合高效的公共交通系统;并在公共交通和私人交通的结合点上建设许多新的中心以减缓交通阻塞并容纳未来的发展。

一晃10年过去了。当前中国处于社会转型的加速时期, 日益恶化的城市交通环境已演变成社会性问题, 若仍不下气力解决, 那就真的太迟了。但要解决, 更需要全社会的共同努力。我们认为, 成功的关键是一个正确的价值观的普及和广为接受, 绝不仅是拓宽道路、革新技术那么简单。我们需要让越来越多的人感受到交通拥堵以及相伴而生的环境污染、生态破坏对人们不断警示和惩罚的后果。要让人们明白, 必须改变“大量生产—大量消费—大量废弃”的生产生活方式, 必须摒弃不合理的汽车消费观念。应当说, 前进的第一步并不复杂, 只是让城市出行者认识到我们正在造成的损害以及怎样避免它。新价值观从不抽象地到来, 它们往往与具体的情况、崭新的现实以及新的世界理解一起到来。实际上, 道德只存在于实践中, 正如亚里士多德所说:“在道德方面, 决策依赖观念。”当大多数人看到一辆大汽车并且首先想到它所导致的空气污染而不是它所象征的社会地位的时候, 环境道德就到来了。

乡村治理中居民参与的创新路径 第10篇

传统农村社会是建立在乡规民约基础上的自治性社会生活共同体, 与国家政权相区分。新中国成立以后, 国家对农村社会进行了大规模的权力介入, 这时期, 单向度的政治整合成为基层秩序整合的主要方式。改革开放以后, 随着联产承包责任制的推行, 个体从集体经济的束缚中解放出来, 随着市场经济的发展与城乡流动壁垒的破除, 农民对政府的行政依赖性大大降低。农村日趋呈现出价值多元化、利益诉求多元化的态势。在新的时期, 乡村治理需要多元主体的参与以完成乡村治理的政治诉求。

首先, 乡村治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着农村现代化进程的推进, 农村社会的封闭性被打破, 农民不再局限于土地, 非农职业成为农民谋生的方式之一。在商品经济的冲击下, 农民的经济理性日趋明显, 随着在外务工经历的增多, 农村居民的视野逐渐开阔, 城市社会的消费观念、生活方式逐渐进入农村。传统的乡村秩序在现代文明的冲击下遭遇重构, 农民的价值诉求与权利诉求日趋彰显。在农村居民价值趋于多元化的背景下, 农村居民参与乡村治理能够解决治理资源不足问题, 同时居民的充分参与也能优化治理结构, 解决单一治理主体的问题。农村发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要, 促进农村现代化的和谐变迁, 因此乡村治理必须建立在居民需要的基础上, 整合不同利益诉求, 农村居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要, 从而促进农村的和谐稳定。

其次居民参与乡村治理能满足农村日常管理及居民自我实现的需要。乡村治理的目标是为农民提供一个安居乐业的生活环境, 满足农村居民的利益需求。对于村委会等自治组织来说, 村干部由于角色的多样性以及时间、精力的有限性, 很难对乡村治理的每一事务做到面面俱到, 面对农村居民的需求以及农村发展的未来需要, 必须发挥农村居民的主体性作用。以促进农村社会的和谐发展为目标, 整合农村居民、政府、农村社会组织等多种力量, 为农村发展出谋划策, 实现农村社会自我管理、自我服务、和谐发展的目标。让居民参与到乡村治理的实践中来, 在参与中, 发挥居民的主人翁精神, 满足居民自我实现的需要。同时通过居民参与乡村治理, 也能增加居民对乡村的认同感、责任感, 提高乡村共同体的凝聚力。

2 当前乡村治理中居民的参与实践

2.1 乡村治理实践中村民参与意识淡漠、参与途径单一

乡村治理是在政府的主导下, 以农村自治组织、农村居民等为主体, 共同参与乡村公共事务, 以完成乡村有序、和谐发展的过程。农村居民是乡村治理实践主力军, 是新农村建设的直接受益者。农民既有提高乡村治理效果的愿望, 也有建设农村家园的热情和内在动力。调动农民的积极性、创造性和主观能动性是实现乡村治理目标的关键所在。从目前乡村治理的实践来看, 农民参与乡村治理的积极性不高。由于多年集体经济的惯性, 很多居民对村公共事务漠视, 认为村集体的事情是上级政府和村干部的事情, 作为普通居民, 没有责任和义务对集体公共事务出谋划策。很多农村居民文化程度较低, 臣民思想较严重, 在日常生活中只关注自身的职业、收入、家庭成员状况, 而对于事关村庄的未来发展、村集体的公共设施, 采取顺其自然的态度。认为村集体的公共事务应该由政府负责、村干部负责, 自己作为普通居民没有权利干预。村干部作为村集体的代言人, 在乡村治理实践中, 更多是满足上级政府的要求, 也并没有从村集体公共权益出发。在这种情况下, 村干部的行为、决策也缺乏村民的有效监督。村民参与乡村治理的途径单一, 在目前情况下, 出于决策程序的需要, 村干部在事关村庄未来的公共决策中征询居民意见, 很多居民也是趋于应付。在很多村庄, 村民代表大会很少召开, 村干部与村民之间、镇政府与村民之间缺乏真正意义上的实质性沟通。

2.2 居民参与乡村治理的内容居于表面化、缺乏公共事务决策、监督参与的制度保障

在中国农村社会, 广大农村村民是一个在社会资源分配上具有经济上的低收入性, 政治上的低影响力和心理上的高度敏感性的特殊阶层。农民参与乡村治理的内容趋于表面化, 大多局限于被动式的参与。参与表面化, 如参与一些村集体的活动, 农民真正主动参与到乡村治理中的较少, 以致使村民自治成了乡镇领导下的村委会几个成员的自治。在村庄日常公共事务上, 村民往往表现出一种不愿参与, 也不屑参与的态度, 多数情况下持一种消极的政治冷漠观。农村居民缺乏参与乡村治理的制度保障, 乡村治理参与是靠一整套健全的制度来实现的。经过改革开放以来多年基层民主的实践, 尽管宪法和法律对有关农民政治参与的制度和方式有了若干规定, 但在实际运行中, 这些制度的具体措施及贯彻执行的实践还存在这样或那样的偏颇。制度的缺失和制度的缺陷, 使得农民政治参与难以真正形成制度化、程序化。现有体制提供给农村参与乡村治理的条件不足。农民在经济、时间和信息上的相对劣势, 使得他们在现有体制下很难顺利地通过制度化渠道保护自己的利益。

3 乡村治理中居民参与的创新路径分析

3.1 构建乡村治理中居民参与的制度保障

农民制度化的参与乡村治理, 不仅是农民政治参与主体地位的体现, 也是实现农民权利诉求有序化和规范化的重要保障。虽然中国农村制度建设已取得新进展, 国家也一再推进农村的民主化进程, 但是由于多年以来制度、文化运行的惯性, 在农村仍然缺少具体的制度和程序来保障一些制度和法律的落实。造成的不良后果是公民虽然在法律上享有广泛的民主自治权利, 却没有通向这些权利的阶梯。因此在要构建乡村治理中居民参与的制度保障, 在公共决策中要凸现农民的主体力量。作为农村基层的镇政府组织, 要扩大同农村居民对话的渠道。在关系到农民切身利益的土地征用、医疗保障、公共设施建设等等要倾听农村居民的意见。乡村治理要国家以法律和制度保障公民权利, 使农村居民能够感受到自己能在一定范围内影响自身的利益和改善自身的生活, 有能力通过法定渠道反映自身的合理要求与期望。从我国农民参与渠道看, 健全农村居民乡村治理参与的渠道并保障渠道的畅通是实现有序合理治理的关键。为此, 各个地方要在国家法律范围内建立符合本地实际和能够保证人民群众根本利益的法律法规。

3.2 提高农村居民的参与意识与参与能力

农村居民参与乡村治理实践, 不仅需要一定的物质基础与制度保障, 而且需要提高农民的参与意识与参与能力。首先要提高农村居民对目前乡村治理制度的政治认同, 这种政治认同是参与热情与参与动力的基础。其次, 要强化农村居民在乡村治理中的主体意识, 培育他们的公民责任感。要通过政策宣传、法律意识培养等方面入手培育他们现代公民所具有的参与意识与社会责任感。在公共决策中, 引导农民参与, 在参与中锻炼他们的参与能力。同时在参与中培养农村居民对乡村的归属感与责任感, 以良好的心态积极参与到乡村治理中来。

4 结论与思考

改革开放以后, 随着市场经济的推进与社会转型的加快, 传统的乡村治理格局发生变化。基于传统伦理道德基础上的乡村秩序遭遇重构, 个体从集体经济的束缚中解放出来, 国家意识形态的控制作用逐步削弱。在这种背景下, 农民价值多元化、利益诉求多元化, 在商品经济与城市文化的影响下, 农民的享乐主义、个人主义趋向明显, 农村秩序呈离散化的样态。因此在乡村治理实践中, 在政府的引导下, 需要加强农民的参与作用, 整合农村居民的价值诉求与利益诉求, 以实现农村的稳定。在目前情况下, 村民参与意识淡漠、参与途径单一, 居民参与乡村治理的内容居于表面化、缺乏公共事务决策、监督参与的制度保障。因此要构建乡村治理中居民参与的制度体系, 同时提高农民的参与意识与参与能力。

摘要：乡村治理需要多元主体的参与以完成乡村治理的政治诉求。在目前情况下村民参与意识淡漠、参与途径单一, 居民参与乡村治理的内容居于表面化、缺乏公共事务决策、监督参与的制度保障。因此要构建乡村治理中居民参与的制度体系, 同时提高农民的参与意识与参与能力。

关键词：乡村治理,居民参与,创新

参考文献

[1]陈至发, 程利仲.政府主导、农民主体与全社会参与[J].农业经济问题, 2007, (11) :26.

[2]周挺.乡村治理中的农民政治参与[J].福州党校学报, 2008, (6) :28-29.

综合实践中的知识建构路径 第11篇

教师该如何创设恰当的问题情境以调动学生先前的认知经验，激发学生的探究热情？如何引导学生感悟知识形成过程，提高学生实践能力并培育学生创新精神呢？

一、巧妙创设问题情境，激发学习兴趣

恰当的情境能唤醒学生的学习热情。教师把教学活动安排在合乎实际的教学情境中，可以使学生快速进入学习状态，自觉地参与探究活动。

如教学五年级上册《足球表面是“密铺”吗》时，教师播放视频：学生在校园里拿着足球边走边聊天。疑问油然而生：“足球表面是密铺吗？”大家议论纷纷，一时不能给出定论。这样的情境创设极大地激起了学生的活动兴趣和求知欲望，为后续的探究学习注入了动力。再如教学《鞋子的秘密》时，教师先让学生猜谜语，得出谜底后，又相继给出了如下问题：你们知道自己穿多大的鞋吗？为什么你们每个人的鞋码不一样呢？鞋码和脚的大小究竟有什么关系呢？学生在教师的引导下主动动手测量、收集数据并利用真实数据计算，轻松地突破了教学难点。

二、经历自主探究，感悟知识形成过程

课堂教学应充分发挥学生的主体作用，让学生自己提出问题并制定合理的解决方案，并给学生较大的自主探究时间，引导学生感悟知识的形成过程。

教学《鞋子的秘密》，当学生猜测到鞋码与脚长可能有关系时，教師相继给出了如下学习提示：还需要知道什么？怎样才能知道脚的大小？你准备怎样测量？……学生小组讨论后制定了不同的测量方案。随后，他们拿出事先准备的测量工具，选择自己喜欢的方法进行测量，并将所得数据记录在表格中。通过对数据的观察，学生发现脚长与鞋码之间存在着一定的数量关系。真是这样吗？学生在教师的引导下，结合数据进一步验证自己的猜想。验证过程中出现了一个小插曲：有一组数据脚长相同，鞋码却不同。经过讨论，学生发现可能的原因有两种：一是测量脚长时出现了误差，一是不同的厂家的鞋码标准不同。猜想、测量、计算和验证等活动的有效开展，让学生知道了鞋码与脚长之间的关系，破解了鞋子的秘密。

三、培养合作交流意识，提高实践能力

探究活动分为独立自主探究和合作互助探究。合作互助探究能培养学生科学探究精神，强化他们的责任意识。

如在教学五年级上册《掷一掷》时，教师创设了学生小组合作掷骰子比赛的游戏。活动中学生四人一组，两名负责同时掷骰子，一名负责快速算出和，一名负责记录是红队赢，还是蓝队赢（比赛的规则是：5，6，7，8，9为红队，2，3，4，10，11，12为蓝队。每次同时掷出两粒骰子，如果掷出的和是红队里的数，红队赢一次，如果掷出的和是蓝队里的数，蓝队赢一次）。每组连续掷20次，并将结果记录在绘有统计图的记录纸上。全班学生一百多次的实验统计结果汇总后，发现红队赢的次数远远超过蓝队。这其中又藏着怎样有趣的数学秘密呢？学生结合统计图进一步思考。

（作者单位：叶祖献，丹江口市肖家沟小学；潘 燕，丹江口市实验小学 ）

金融审计参与国家治理的路径研究 第12篇

本文以公共受托理论和善治理论为基础,依据国家审计结果公告披露的信息,探讨金融审计在参与国家治理过程中主要存在的问题,以及参与国家治理的具体路径,研究这些问题对于促进金融审计的发展,实现国家治理善治目标具有重要的价值。

一、金融审计参与国家治理的理论基础

(一)公共受托责任理论

受托责任是审计产生的源泉。所有者是委托人,管理者是受托人,由此产生了一种基于受托责任的关联关系,当这种关联关系建立后,存在管理者做出不利于所有者决策的可能,所以委托者对受托者就具有实施监督措施的必要,因而产生了审计部门这样一个独立的机构。由于在公共管理领域中存在着社会公众与国家金融管理当局之间的受托责任关系,所以需要对相关金融机构的工作情况进行审查评价。

图1揭示了这种委托与受托、审计与被审计的关系。社会公众将国民金融事务代理权和公共资源分配权交给中央国有资本占控股或主导地位的金融机构、“一行三会”(中国人民银行和保监会、证监会、银监会)、国家外汇管理局、全国社会保障基金理事会及上述部门的下属单位进行管理,同时授予金融审计部门权力,使其代理监督、评价以及披露国家相关部门的资金的使用情况和资源的利用情况,以保障国家经济的稳定发展。

(二)善治理论

为应对全球化带来的挑战,解决“市场失灵”和“政府失灵”的问题,克服传统垂直型、单向度的官僚制国家统治方式的不足,兼顾公民直接参与国家治理的民主需求,善治理论应运而生。我国学者俞可平率先将西方的善治理论引入我国,提出善治就是良好的治理,是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理,是国家与公民的一种新颖关系,是两者的最佳状态。

善治理论的价值取向包括有效性、合法性、法治性、透明性、责任性、回应性。一般而言,有效性可以从两个方面进行解释:管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;最大程度降低管理成本。合法性是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。法治性则强调任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。因此,善治就是在治理失灵的情况下,追求公共利益最大化的各方共同参与治理的过程。具体指政府还权给社会,依靠包括政府、市场主体和社会公众等在内的社会主体对公共生活的共同管理,以最少的管理资源投入获得最大的产出,满足社会所有参与主体的公共需要。

二、金融审计参与国家治理的过程分析

随着金融体制改革的不断深入,我国金融行业形势变得日趋复杂,金融审计必须在国家治理的框架下对自身进行准确的定位,才能够有效地参与到国家治理的过程中,从而防范金融风险,保证国家的金融安全。刘家义(2012)认为国家审计具有“免疫系统”的功能,预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式。因此,金融审计作为国家审计的重要组成部分也同样具有“免疫系统”的功能。

近年来,金融审计以“防范风险、提高效益、促进管理”为目标开展工作,披露了大量苗头性、倾向性问题,及时提出了一些防范和化解风险的建议,并不断完善体制、健全制度,很大程度上发挥了其预防、揭示和抵御的功能。所以,金融审计的本质就是通过发挥“免疫系统”的功能,预防、揭示和抵御金融风险,并根据金融环境的变化,不断完善金融监管,推动建立健全高效的现代金融体系和系统性风险防范机制。

基于公共受托理论、善治理论,得到金融审计参与国家治理的过程,如图2所示。

金融审计立足于金融监管的最高层次,把维护人民群众利益作为审计的最终目标,把发挥金融审计“免疫系统”功能作为审计监督的着眼点,把维护国家金融安全作为审计的首要任务,从政府、市场和金融公司方面入手,严肃查处金融监管部门和金融机构重大违法违规行为,并找出相关部门和机构的管理不完善的地方,及时提出整改方案,促进反腐倡廉建设,推动规范管理,并深刻分析原因,进行深化改革,努力解决制度性、体制性问题,为实现国家的“善治”目标发挥了较大的促进作用。金融审计作为政府与社会公众的沟通反馈平台,可以使公众及时了解金融管理机构运行情况。

三、金融审计参与国家治理的现状及问题分析——基于审计结果公告

审计结果公告制度是推动国家实现“善治”目标的重要机制,通过将审计结果的信息及时传递给大众,可以极大地调动市场和公众参与公共管理的热情,充分发挥舆论监督的作用。

本文收集并整理了国家审计署在其网站上披露的2003年1 月~ 2015 年2 月共43 份有关金融审计结果的公告,以下将从金融审计内容、金融审计范围以及对“一行三会”的审计结果等方面进行分析。

(一)金融审计内容分析

1.金融审计揭露腐败失职成效明显。

金融审计结果公告中揭露了大量重大违法违规问题和经济犯罪案件(如图3所示),有19 份审计公告揭示了腐败失职问题,有27 份审计公告揭示了违反金融政策法规问题,有7份审计公告揭示了非法挪用资金的问题等。这些报告给不法分子以强烈的震慑,从而有利于实现国家治理中反腐倡廉的目标。

腐败行为严重破坏了国家与政府的公信力,破坏了正常经济运行秩序,侵害了社会公共利益,阻碍了我国实现善治目标的进程。通过对金融审计结果公告中的统计数据和内容进行分析发现,金融审计在揭露各金融机构存在的漏洞与问题、推进反腐倡廉建设、维护金融系统安全运行等方面发挥了重要的“免疫系统”功能。

2.金融审计报告部分内容缺失,监管力度不够。

从国家审计署网站上可以查阅到,金融审计对银行业的审计内容的第三条是审查资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,揭示金融衍生交易等创新业务存在的突出风险隐患。通过对审计结果公告的整理分析发现,43份审计结果公告中揭露金融创新业务不规范的审计公告只有2份,说明金融审计对于金融创新业务很少涉及。这样不利于及时发现包含金融衍生交易等在内的创新业务中的风险隐患,通过金融审计手段控制金融风险的功能因此受到很大的限制。

图3还显示,审计结果公告中揭露金融行业信息系统存在问题的审计结果公告只有5份,说明现行金融行业信息系统不能有效识别并防范金融市场的系统性风险,不能有效保障国家金融信息系统安全。信息系统是企业收集、加工、存储、传输、维护和使用信息的工具,一旦出现问题,将会给不法分子可乘之机。

(二)金融审计范围分析

《审计法》第十七条规定:“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。”第十八条规定:“审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督。审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。”第二十一条规定:“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督,由国务院规定。”由此可见,国家审计机构不仅负责对“一行三会”的监管职责履行情况进行审计再监督,还负责对国有金融机构工作开展情况进行监督检查。

通过金融审计结果公告中有关审计范围的统计结果可以看出(如图4 所示,其中的“三非”指的是非银行、证券、保险类),金融审计的对象主要侧重于“一行三会”和银行、保险公司,而对于非银行、证券、保险的国有金融机构和证券机构的审计涉及不多,其中金融审计结果公告中共有4 份涉及非银行、证券、保险的国有金融机构,对于证券机构的审计暂未涉及。可见,金融审计目前存在一些盲区,必须加以重视。

(三)对“一行三会”的审计结果分析

“一行三会”作为我国金融业的监管部门,应该做到:预算编报完整、规范;预算支出真实、合规;内部管理和控制制度健全、有效;财务管理制度合规等。然而,事实上“一行三会”也没能以身作则。

实施金融审计结果公告制度的12 年来,我国对于“一行三会”的金融审计结果公告共有10份,每份必然揭露的问题主要有2个,分别为违反财政规定制度和违反财务会计制度的问题,如扩大开支范围、提高开支标准、虚列支出以及财务管理不合规等。可见,在对“一行三会”的金融审计过程中存在“审计——发现问题——整改——再审计——发现类似问题——再整改”的现象,即“屡审屡犯”问题。这种“屡审屡犯”的尴尬现象必须进行认真分析并彻底解决,从而保证“一行三会”的金融监管职责得以更好履行,促进简政放权制度早日实行,让我国早日实现善治目标。

四、我国金融审计参与国家治理的路径选择

随着我国社会经济纵向深入、快速地发展,金融领域出现了很多新问题、新矛盾,迫切需要创新审计思路和方法,充分发挥金融审计的监督功能,有效参与国家治理过程。

(一)加大金融审计力度,保证国家治理的有效性

随着新型金融产品和金融业务的产生和发展,金融企业产品和业务逐步电子化、网络化,以及金融行业混业经营规模的不断扩大,金融审计的内容和对象必须做出适当的调整,审计程序和审计活动安排必须更加科学、灵活,这样才能实现对金融领域的有效监管。

1.强化金融创新审计。

近年来,互联网与金融相互结合,不断创新出形式多样的互联网金融产品,包括传统金融产品的线上营销、金融中介业务、第三方支付平台等;同时商业银行负债业务、资产业务、中间业务也发展迅猛,包括存款证券化、贷款证券化、代收代付、信托业务、现金管理业务等。金融审计部门不仅要做好对传统金融审计内容的审查,更需要加大对金融创新产品和业务的审计力度,保障国家金融安全,提高国家治理的有效性。

2.强化金融机构信息系统审计。

目前,信息技术在我国金融行业已得到了广泛应用。由于金融企业信息系统管理人员缺乏必要的安全知识和技术培训、系统软件本身设计不足等问题,信息系统风险和控制风险依然很高。信息系统出现漏洞会给金融机构造成重大损失,这样的案件屡见不鲜。金融审计应尽快从利用计算机审计软件的计算机辅助审计阶段,提升到对金融业的信息系统进行审计的并行审计阶段。在利用计算机审计软件提高审计效率的同时,针对信息系统内部控制的设计与执行环节进行审计,把整个金融信息处理系统全部纳入审计范围,评价金融信息系统的合法性、可靠性、安全性、有效性,并据此制定数据审计的方案。通过对金融机构信息系统的审计方法创新,及时发现其薄弱环节,及早制定防范金融风险的政策,确保金融安全,从而实现国家治理的有效性。

3.强化非银行、证券、保险的国有金融机构和证券机构审计。

非银行、证券、保险的国有金融机构包括国有资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司等,这些数量庞大的金融机构存在很多问题。

例如,在对资产管理公司进行审计的过程中发现的问题主要有:资产处置评估不规范、评估价值欠合理;实物抵债资产家底不清、管理粗放,资产处置不合规、公开竞价走形式;企业资金管理薄弱、投资收益低;“二次剥离”不良贷款操作过程中存在一定的风险隐患等。另外,证券机构的问题也有很多,例如:内部管理混乱、挪用客户保证金、自营业务的巨额亏损以及存在操纵市场等重大违法违规行为等。

目前,金融审计机构对非银行、证券、保险的国有金融机构的关注度不够,对证券机构的审计不足,这些监管漏洞给不法分子提供了很多的犯罪机会,因而必须加大对非银行、证券、保险的国有金融机构和证券机构的审计力度,降低管理成本,确保国家治理的有效性。

(二)拓展金融审计范围,保证国家治理的合法性

善治的合法性就是要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益冲突,以便使公共管理活动取得公民最大限度的认可。

根据审计署网站上的资料可知,金融审计机构的职责包括:组织审计中央国有金融机构和国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位金融机构的资产、负债、损益;组织审计中国人民银行、国家外汇管理局的财务收支;组织审计中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和全国社会保障基金理事会及上述单位的下属单位的预算执行情况、决算(草案)和其他财政财务收支;开展相关专项审计调查;具体组织对中央国有金融机构和国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位金融机构的领导人员的经济责任审计。可以看出,目前我国金融审计更多地关注对国有金融机构、中央国有资本占控股或主导地位金融机构以及“一行三会”的审计,对非国有金融机构的审计很少涉及。

然而,随着金融改革的推进,民营资本正逐步进入金融领域,现有的小额贷款公司、担保公司、典当行、农村信用社、农村合作基金、村镇银行和信托公司以及金融租赁公司等各种类型的民间金融机构也在日益增多。这些非国有金融机构相对于国有金融机构而言,管理水平较低,违规操作可能性更大,隐藏着较大的金融风险。金融审计机构应该从社会公众利益角度出发,以维护金融市场稳定发展、维护国家金融安全为目标,扩大金融审计范围,协调好金融审计机构与非国有金融机构之间的关系,从而获得社会公众的认可与支持,实现国家治理的合法性。

(三)健全金融审计相关制度,保证国家治理的法治性

国家审计部门遵照《审计法》等相关法律法规开展工作,由于金融审计相关制度不健全,导致国家审计部门虽然提出了“审计处理情况和建议”,但在发出“审计建议函”后,问责大多只停留于内部整改层面,缺少进一步的行政问责,因违法违纪而被移送司法机关的就更少,很少有单位及个人被追究刑事责任。由此造成金融审计对“一行三会”的审计存在“屡审屡犯”的现象,管理者的不良行为得不到约束,难以实现善治在政府层面的法治性。一些学者认为“屡审屡犯”是制度性问题,我国现行的预算管理机制以及不完善的审计结果公告制度共同造成“屡审屡犯”的现状。

2014 年7 月2 日,李克强在召开的国务院常务会议上指出,“将着力构建长效机制,用改革的办法解决前进中的问题,克服屡审屡犯的‘牛皮癣’。从公开透明的预算制度入手,推动建立现代财政制度。”因此,我国金融审计必须尽快健全相关制度,从而切实保证国家治理的法治性。

参考文献

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