公共经济管理论文范文第1篇
[摘 要]
现代城市管理的有序推进，需要实现由一元管理到多元共治模式的转变。目前，我国的“数字化城市管理”模式本质上仍为一种基于科层制的一元化管理，因而也就难以避免科层制带来的困境：囿于“条块分割”的管理体制，部门间的协调难以顺畅展开，基于专业分工的权责划分不够清晰，而行政主导下的管理活动亦缺乏社会力量的有效参与。为此，应契合万物互联的新时代特点，建构“互联网+城市治理”的新模式，构筑扁平式的跨部门协作平台、职权分工基础上的综合管理平台以及多元化的社会参与平台，进而形成城市管理的多元共治新格局。
[关键词]
城市管理；城市治理；数字化城市管理；科层制；互联网+城市治理
[文献标识码]A
[收稿日期]2018-09-20
[基金项目]山东省法学会2018年度省级法学研究课题“深化体制改革背景下环境行政执法权构造研究”（SLS（2018）-28）。
[作者简介]
郭大林（1984 -），男，山东高密人，法学博士，鲁东大学法学院讲师，主要从事宪法学、城市治理研究。
在广义上，城市管理包括对存在于城市空间范围内所有人与事的管理，其管理者包括了环境、交通、工商、治安等众多管理部门，管理对象亦可谓无所不包，市民的政治、经济、文化、社会活动均被囊括在内，具有最大的综合性。在狭义上，城市管理是指政府设立专门的城市管理机构，如城市管理委员会、城市管理执法局，专司城市管理工作。这些部门对包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项事务享有管理权，同时对城市中的生产经营、建筑施工、餐饮活动、休闲娱乐等享有执法权。本文采用对城市管理之狭义理解，将城市管理定义为由专门城市政府部门采取的一种管理与执法活动。现代城市管理的高复杂性、系统性要求管理者采取更为高效与智能的管理手段。当前我国主要采取“数字化城市管理”模式，而在“互联网+”时代的背景下，城市管理应当改变这种模式，借助互联网技术来实施对城市的管理活动，如此方能提升管理绩效，实现城市管理现代化的目标。
一、“数字化城市管理”模式及其科层制难题
“数字化城市管理”是目前我国采取的一种城市管理模式。在这一模式下，管理对象被分为部件和事件两类，前者主要是桥梁、道路等市政基础设施，后者则指需要处置的破坏城市管理秩序的行为。在此基础上，城市管理部门采用实体数据库、空间信息、无线网络等现代科技手段，以单元格的形式进行城市管理。通常而言，城市管理者会采取“一个中心，两条轴线”的具体形式，即以市、区的专门城市管理机构为中心，由其负责辖区内城市管理的规则制定、行政指导、行业管理。同时，以管理与监督职能划分为基础，围绕城市管理机构，形成案例处置、调度协调两条轴线，前者包括案件的受理、监督、核查、结案、评价等工作，后者包括部件、事件的派遣以及与城建、环保、卫生等各职能部门关系的协调工作。
“数字化城市管理”模式试图借助现代信息技术、数据处理手段改进城市管理方式，其实施效果也在一定程度上改变了传统人工管理信息化水平低的弊端，降低了多头管理、重复管理带来的成本，提高了城市管理的现代化程度，从而使得管理活动由被动变为主动。专门的城市管理部门主要负责信息收集、整理与分配的整个程序，使得管理者能够迅速了解市政设施、城市环境的真实情况，及时处理已经出现或可能出现的事件和部件问题。然而，“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影”[1]（P17），科层制已然成为现代政府管理的最主要形式，城市管理自然也概莫能外。透过“数字化城市管理”的技术表象，其本质上仍是一种马克斯·韦伯所说的科层制管理，因而也就难以从根本上避免科层制管理带来的难题。
（一）“条块分割”下的协调不畅
科层制管理意指由受过专门训练的职业官员根据理性化的规则进行管理的制度体系，其运作奠基于职权分工与等级划分之上，各个管理主体根据不同级别形成“金字塔”式的权力架构和“条块分割”的管理架构，即不同级别的政府、同一级别的政府部门之间彼此分割的碎片化管理[2]。“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的管辖。”[3]（P25）“数字化城市管理”模式虽然试图以技术化的手段改善科层制的等级化弊端，但是，“技术总是进行着这样的循环：为解决老问题去采用新技术，新技术又引起新问题”[4]（P75）。在“数字化城市管理”模式下，“条块分割”的现行制度仍难以撼动：“条”涉及各级城管部门之间的关系，强调的是管理决策的执行力；“块”则涉及城市规划、交通、工商、治安等同级部门之间的关系，强调职能部门的平衡与沟通。在“条块分割”体制下，“数字化城市管理”的“两轴”均遭遇了科层制的难题。由于条块之间处于独立与封闭状态，信息为不同部门所掌握，不同的部门不愿进行信息共享，城市管理部门在信息收集时往往会遭遇来自其他部门的阻隔，即“不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面不能充分整合、及时交流、高效利用”[5]，进而形成所谓“信息孤岛”现象。即便信息收集得以顺利展开，但在“金字塔”式的权力等级架构下，案件派遣仍可能因受制于政府部门之间的级别关系而难以完成。例如，有的地方数字化城市管理中心是科级部门，其能够将案件成功派给处级部门并获得妥善处理的几率并不高。案件处理遇到困境时需要城管部门有效发挥调度协调轴线功能，但 “信息孤岛”的存在使得统一协调机制成了无源之水、无本之木，而等级体制的格局无疑进一步弱化了协调的实效性。最终，案件处理与调度协调只能由更高级别的政府官员以行政命令的方式推进。
（二）专业分工中的权责不清
“数字化城市管理”的有效推进，需要以部门之间的专业分工为基础，这也是科层制产生的前提。“官僚制是分工精细化和合理化的体现，这种精细和合理使官僚制变成一部恒定的、难以摧毁的机器。”[6]在“数字化城市管理”模式下，不同部件或事件分屬不同管理部门，城市管理机构会根据各自职权分工将其分别派送。如行为人实施的破坏公园植被的行为属于园林部门的职权范围，而违法停车行为则为交通部门所管辖，违法摆摊经营行为则隶属于市政部门。不过，专业分工的困境就在于完全分类的难以实现，“尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业，然而，并非所有的领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责”[7]。“数字化城市管理”模式不得不面临类型化的难题，对城市管理对象的分类意味着必然产生难以归类的行为，这些行为遂成为城市管理的“模糊地带”，如夜市中经营行为产生的噪音应由环保部门抑或由市政部门管辖就难以确定。在这些模糊地带中就会产生权责不清的问题，表现为管理部门权力边界、责任主体的不明确，权限交叉与管理真空并存。当城管部门对处于“模糊地带”的事项进行派遣或与其他部门协调时，相互推诿的现象就会出现。
（三）行政主导下的参与不足
科层制管理的特点之一就是行政部门主导管理活动，成为唯一的管理者，决策、执行、监督的整个过程体现的是政府一元化的管理意志，社会公众被排除在外。在“数字化城市管理”模式中，信息传递是封闭的，信息由政府聘用的专门人员采集，自案件受理至审核监督的流程全部由行政权包办，信息只在城市管理部门之间循环流动，城市管理部门集信息的发出者、传递者、接受者于一身。市民本应是管理主体，而现实中却异化为客体；城市管理本身仅是一种手段，应当以实现公众的自我管理为目标，然而，现实中手段却被替换为目标，为了遏制城市失序、提升管理绩效而不断强化行政力量的做法成为了城市管理的常态。“目标替换这一熟悉过程的出现，使本身仅作为手段的价值成为终极价值观。”[8]（P314）政府一元管理的弊端在于管理成本居高不下，“数字化城市管理”中心的设立，软件、硬件设施的采购都需要大量的财政资金，而且每个单元网格均需相应的管理人员。受制于财政不足与编制缺乏的现状，人员配备的数量很难满足管理的需要，于是，大量“临时工”的存在及其引发的暴力执法问题便成为了城市管理中的一大弊病。同时，管理者并未给市民提供足够的参与和利益表达渠道，其诉求无法体现在城市管理过程之中，而管理信息公开的全面性、及时性亦有待提升。由此，一方面，公众的参与权与知情权没有得到足够的尊重，他们对城市问题不太关心，往往不会主动参与管理；另一方面，城市管理因缺乏民主监督而极易为权力恣意、行政腐败提供机会，管理活动陷入“管理—混乱—再管理”的治乱循环之中。
二、“互联网+城市治理”：一种多元共治的新模式
2015年，“互联网+”理念勃兴，并在当年国务院的《政府工作报告》中作为一种产业发展升级的模式被提出；随后，“互联网+”进入公共管理、行政管理的视野，成为推动政府管理体制改革的新路径。“互联网+城市治理”通过对 “数字化城市管理”的扬弃，以融合、开放、平等之互联网为媒介实施城市管理活动，是一种管理体制的根本性变革，能够突破科层制的制度瓶颈，契合了由管理到治理理念转变的现代城市管理特征，形成了一种戈登斯密斯所谓的“行政管理序列更为扁平，行政管理的多元目标更易达成”[9]（P64）的多元共治的新模式。
“互联网+城市治理”意味着管理手段的多元化。“互联网+城市治理”是对城市管理硬件的一次全面升级，除数字化手段之外，物联网、云计算、大数据均被引入其中，尤其是移动互联网技术的接入，使其连接范围扩至最大，实现了由“数字化城市管理”中人与人之间的互联到人与物之间的互联。管理者、社会组织成员、市民均以不同形式存在于“互联网+城市治理”的各个环节中，管理对象的物理特征、空间位置、属性特质等要素均可借助“互联网+”以影像化的方式存储和处理。如此，管理决策的作出、任务的分配处置、行政执法的展开、绩效的监督考核等各个管理环节都契合了高效、精准、低成本的现代管理原则。管理者可以充分利用“互联网+”的技术优势，提高信息收集、分类、加工、处理能力，形成城市管理信息平台。同时，“互联网+城市治理”亦成为打破部门化管理思维的有效方式。多种信息技术的运用，使得各部门的管理流程、办公方式不断升级、优化，突破了部门区隔的连接平台，在不同管理部门之间架构起必要的沟通渠道，形成常态化、智能化、便捷化的协同机制，在分工负责的基础上，实现了管理时空的整体覆盖、管理资源的有效整合、管理行为的协调统一。
“互联网+城市治理”意味着管理主体的多元化。高综合性是城市管理区别于企业管理、社会组织管理等其他类型管理形式的显著特点。“数字化城市管理”职权交叉、范围不清、沟通不畅等诸多问题的症结在于科层制下管理活动仅仅依靠城管部门的孤军奋战，而非多元主体的共同治理。而在“互联网+城市治理”模式下，虽然政府设有专门的城市管理机构专司城市管理工作，但管理信息会通过多个部门进行互联共享。另外，“互联网+城市治理”模式最大程度地消弭了职能分工带来的沟通与整合难题，能够突破部门管理壁垒，构筑起顺畅的联动协调机制，推动管理方式由“一维单网”向“多维互联”、管理体制由“部门一元”向“跨部门多元”的转变。
基于民主政府、服务型政府的现代政治理念，政府公权力的目的在于保障与促进公民权利的实现，城市管理的初衷亦在于城市中“人”的发展与进步，其文化形态应具有人本主义的价值意涵。城市管理事项涉及市民的多种权利与自由，这就决定了市民必须享有参与城市管理的权利及渠道。“在这样一个时代里，如果没有公民的积极参与，政府很难使其行为合法化。”[10]（P59）而且，城市人口规模与流动性的双重增加及人员结构的复杂化，使得个体问题极可能波及更大的群体而成为公共问题，城市管理需要面对不同主体多样化的利益诉求。“城市多元主体的协同治理是城市治理的必然趋势，也是城市治理发展的必然规律。”[11]“互联网+城市治理”追求公共服务的多元供给，行政机关、市场主体、社会部门、市民个人均可成为“线上”及“线下”的管理者，多元主体能够形成竞争关系，市民也因此享有更多的选择。多元主体的参与是“互联网+城市治理”区别于“数字化城市管理”的根本特征，其贯穿了以社会方式化解社会问题的治理理念，通过多重平台的构建，市民及社会组织在城市管理立法、城市行政执法及城市管理监督方面可以获得更为有效的参与途径。
需要强调的是，在“数字化城市管理”中，摊贩经营者、城市流浪者、个体工商户等主体是作为管理客体而存在的，其行为以事件之形式形成数字信息传送至管理部门，管理部门据此作出行政决策，进行行政许可，并对其中的违法行为进行处罚，管理活动即是纯粹的命令-服从活动，表现为一种“权力”关系。而在“互聯网+城市治理”模式下，管理对象则是集主体与客体于一身，其在受到行政行为规制与行政命令约束的同时，也会以主体身份参与城市管理活动。正如西尔登教授所言：“行政权的单方性并不妨碍公民参与行政决定，相反，在现代法治国家，行政机关必须给予权利和利益受影响的公民参与的机会。”[12]（P163）“互联网+城市治理”型构了管理者与管理对象之间对话与协商的平台，基于信任而沟通，进而取得共识。一方面，政府的管理行为表征了双方的共同意志，管理规范的合法性与权威性即会得到保证，管理对象遵循的是“经过同意的法律”，因此，管理立法能够取得实效，行政执法的障碍必然大大减少；另一方面，管理对象的参与权、知情权、监督权得以保障，其对城市管理行为的认同感得以强化，城市管理也会成为一种基于“权利”意识的主动性的自我管理，城市管理的目标、政策、措施亦会向善治之方向发展。
三、 “互联网+城市治理”模式的实现平台
（一）建立“扁平式”的跨部门协作平台
当下的城市管理已然是一种涉及多个部门的“大城管”，负有管理权的政府部门之间需要架构起必要的沟通机制，形成一定的操作规范，在分工负责的基础上，实现管理资源的有效整合和管理行为的协调统一。同时，各个管理部门内部也需要构筑高效的联动协调机制，从决策、执行到监督的整个过程应减少环节、突破障碍从而达成行动一致、整体联动、快速反应的良好效果。“数字化城市管理”的案件处置基本上是城管部门的内部运作流程，案件派遣虽与其他部门发生联系，但也仅仅是单向的过程。在互联网时代，“传统的金字塔、条块分割的层级型结构被扁平化、网络结构模式所取代”[13]，“互联网+城市治理”模式的建构需要在数字化手段基础上，利用互联网的信息传输优势，形成“扁平式”的跨部门协作平台。
首先，建立决策网络联动平台。城市管理决策内容广，涉及部门多，往往需要统筹行政管理资源和社会资源，以解决跨不同行业和部门职能界限的问题，因而，应当融通城市管理部门与其“上游”部门（住房建设、土地规划、食品药品监督等部门）及“下游”部门（城市管网、卫生、环境等部门）之间的内部网络，建立跨部门的网络决策平台。相关部门在进行行政决策时，若决策事项涉及其他部门职权范围，就需要通过网络会议、视频会议等方式进行协商与沟通，统一参与城市管理各部门的思想和认识，以保障决策的科学性與合理性。其次，建立网络信息共享平台，破除“信息孤岛”困境。共享平台应与同一行政级别的横向部门以及跨行政级别的纵向部门之间同时展开，此平台包括信息收集、信息整合、信息处理、信息监控四个子平台，原“数字化城市管理”中案件处置程序内嵌于各个平台之中。不同机关（而非仅是城管部门）分别在各自辖区内收集信息，在有效性检测基础上，根据职能划分进行数据对比、归类、整合之后，通过网络互相派送至相应部门。并且，互联网也应成为城管信息的常态化监控手段，利用摄像头、传感器、移动终端等方式对城市环境、市容市貌、基础设施实施全方位、实时性的监测。最后，建立执法网络协同平台。执法是管理的必然延伸，执法网络协同平台的建设旨在改变执法力量分散、相互推诿、重复执法的问题。执法对象的行为往往属于多个部门的职权范围，而执法活动也是一个前后相继的整体流程，前一环节的执法效果势必会对后一环节带来影响。“城管执法部门要与专业职能部门相互协调配合，形成管理合力，通过协同治理才能从根本上预防和解决城市管理问题。”[14]故此，专门的城市管理执法部门应与其他相关执法部门建立网上执法衔接和反馈制度，“前端”执法部门在就食品药品、建筑工程、车辆通行等事项实施行政许可，对违法行为进行行政处罚时，应及时通过互联渠道告知城管执法机关，以便后续管理，避免“一事多罚”。同时，“后端”执法部门也应对发现的“前端”执法问题进行及时反馈，进而降低因执法欠缺整体考量造成的非必要管理成本。另外，藉由移动互联，城管执法部门可对违法占道、摆摊等即时性行为进行适时处理，对执法“模糊地带”或需要采取联合执法的事项，可通过互联网会议的形式，各部门共同决策、相互配合，进行统一的执法行动。
（二）形成职权分工基础上的综合管理平台
“数字化城市管理”依托城市管理相关部门的职权划分，虽存在分工不清、权限模糊的弊端，但现代公共管理均是藉由部门化的管理而展开的，“互联网+城市治理”模式亦是如此。不过，该模式强调“在细分城市管理职能基础上的‘综合’协调功能和‘大城管’视角”[15]，其职权划分是“根据使命而不是根据分管范围进行组织”的[16]（P90）。在契合行政管理公益性目标的前提下，城市管理职权要综合考虑管理部门的法律定位、机关级别、人员数量以及被管理者的主体类型、空间分布、行为特点等进行划分。具体而言，可依据以下标准：一是职权的法定性。若法律明确规定由某一机关专门行使某项职权，则其他机关不得行使，如环保部门对水污染行为的管理权，交通部门对违章停车行为的管理权等。二是事项的专业性。不同城市管理部门的职权是基于专业性的差异而划分，这些专业性的事项属于该部门的核心业务范围，是该部门得以存在的前提。如销售的食品是否符合法定质量标准的事项即构成了食品药品部门的专业性事项，不能由其他部门行使管理权。三是管理的有效性。在依据前两项标准职权分工仍然难以明确，尤其是随着城市化进程新出现的管理事项或存在管理的模糊地带之时，应当综合考量管理部门的财政状况、人员配备、体制特点，将事项赋予能以最低成本取得最高管理绩效的部门。
另外，在城市人口多元化、城市环境复杂化的当下，突发性的公共事件不断出现，城市管理者需要面对的不仅仅是流动摊贩之类的常态性管理问题，而且包括流行病、台风、火灾等突发性问题，此类问题需要城市管理者具备非常强的应急处理能力。而各自为政的部门化管理存在整合能力不足的问题，当突发性事件出现时，临时成立工作小组是较为常见的处理形式，缺少快速反应与专业处理能力，持续、常效、透明的处理机制尚付阙如。城市管理部门单兵作战的方式使得发生于一点的问题迅速蔓延，由点及面，最终造成巨大的损失。因此，现代化的城市管理模式需要借助互联网的技术优势，实现城市管理的综合化。可以以城管部门行政级别为基点，建立省、市、区（县）三级网络综合管理平台，整合公安、卫生、环境、交通等城市管理相关各部门力量，在信息共享、人员调配、部门决策等方面进行综合管理。在与城市管理密切相关、与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出以及执法频率高、专业技术要求适宜的领域，或者应对重大突发公共事件时开展综合执法。
（三）构筑多元化的社会参与平台
“城市的建设必须以人或人力资本为出发点，而不是盲目相信信息技术本身能够自动解决问题和推动地方发展。”[17]城市管理模式革新的根本要义在于激发社会力量参与公共事务的积极性，使得城市管理不再是少数官僚或知识精英的垄断性事务。“互联网+城市治理”模式可以为社会力量参与城市管理提供契机，使得城市管理活动突破时空界限，不再受制于职业、收入、社会地位的差异，企业、社会组织与个人均可以通过网络进行平等沟通与协商。“在这种情势下，人们有平等对话的机会，认可每个派别平等地参加对话的正当性，存在互相谅解的可能性。”[18]（P199-200）藉由互联网平台，以个人利益为出发的表达偏好通过平等、互动式的沟通会变得更为理性，城市管理的“公共意志”得以形成。在互联网时代，城市管理“其权力向度是多元的相互的，而不是单一的和自上而下的” [19] ，“互联网+城市治理”可以创造主体更为广泛、方式更为灵活、成本更为低廉、效果更为显著的社会参与方式。
其一，构筑城市管理信息网络公开平台。目前，城市管理社会参与度不够、效果欠佳的原因之一在于公众获取信息的成本较高，管理者与参与者之间存在信息“鸿沟”，因此，管理者应主动公开信息，改善信息不对称的状况。当前城市管理信息公开制度虽在不断完善，但与《信息公开条例》的要求及社会期许之间仍存在差距。在互联网时代，城市管理信息公开的方式应力求突破传统的政府网站、纸质媒体的形式，充分利用移动互联网、社交工具，开拓多样化的信息公开方式，坚持信息公开的及时性、完整性、可获得性。更为重要的是，信息公开的内容应充分、真实、有效：一是要涉及城市管理法律、法规、政策文件，管理部门的范围、职权、责任等一般性内容；二是要涉及具体的城市管理个案情况，行政执法的依据、执法过程、执法结果、救济渠道等信息。其二，构筑管理决策网络民主协商平台。协商民主具有的平等性、参与性使其克服了传统直接民主、议会民主的诸多弊端而为现代民主政治理论所推崇。“如果将协商民主与网络技术相结合，发展出一种新型民主形态——网络协商民主，则可能真正实现没有官民之别，没有贵贱之分，赋予所有参与者平等的身份。”[20]“互联网+城市治理”模式下，城市管理的目的在于满足人们对于城市生活的物质与精神需要，因而，应突出市民在城市管理中的主体地位，行政机关应允许及鼓励公民参与城市管理决策。在城市管理立法的过程中，应邀请公民在重要议题上参与网络民主协商；在管理政策制定的过程中，应建立利益相关者意见收集的网络渠道，设置不同地域的城市管理网上社区，积极引导当地居民就城市管理政策展开讨论。在事关重要公共利益的决策中实施网络听证制度，以便更好地反映民意。其三，构筑城市管理執法过程网络监督平台。城市管理法治化在很大程度上体现为执法部门依法执法的水平，所以，加强对城管执法的监督，防止暴力执法的发生，是城管法治化的题中应有之意。城市管理部门可基于互联网特别是移动互联网建立执法监督平台，开展自我监督与社会监督。在执法过程中，通过执法实时记录与传输系统，管理部门可对执法过程进行全程监督。同时，在城市管理部门网站、移动客户端、社交软件的公共号等处设置专门的投诉与建议平台，接受市民的举报与建议。管理部门应对收集到的监督信息及时处理、反馈，依法追究相关执法人员责任，并向社会公开处理结果。此外，建立基于“互联网+城市治理”的执法考评机制，在公开考评标准与具体指标内容的基础上，设置线上专家考评、网络市民考评两个模块，使之与机关内部考评相结合，从而形成监督合力，倒逼城管人员依法管理、公正执法。
四、结语
城市，首先是一个地理空间的概念，在本质上，城市空间是由一定质和量的物质构成的哲学范畴。在现象上，城市空间则兼有基础意义与衍生意义，前者表现为地表、地上、地下的城市公共基础服务系统所形成的物理范畴，后者则表现为市民在基础服务系统中聚集并进行经济、政治、文化及社会活动而形成的功能范畴，城市空间“既是社会的产品，又是社会生产关系再生产的场所” [21]。城市管理是一项高度综合性、协同性、参与性的系统工程，这就需要基于相异地域、业务、层级的部门化管理，但同时城市管理应避免成为每个部门都执著于自己利益的“原子主义”管理方式 [22]（P110），各个管理部门之间必须保持足够的信息沟通与有效的资源整合。然而，现行的“数字化城市管理”代表了一种行政权一元的科层制管理模式，显然难以契合现代城市治理的理念。故此，城市管理者应当将“万物互联”的思维嵌入管理活动中，构筑“互联网+城市治理”平台，打破政府部门完全垄断管理职权、管理资源、管理方式的局面，形成部门协同、综合管理、共同参与的现代城市管理格局。
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责任编辑 刘绛华
公共经济管理论文范文第2篇
摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。
关键词：公共财政；信息；流程；规则
公共财政管理工具有三个：信息、流程和规则。在现实中，公共财政管理目标的实现依赖于那些管理公共财政的人——管理财政事务的官员、分配的管理决策者、提供服务的管理人员和工作人员。这意味着，要转变政府中每个领导者和工作者的行为——将挥霍者变为节俭者，将计划制定者变为计划评估者，将服务提供者变为绩效专家——需要付出巨大的努力。
这的确是一项艰巨的任务。政治经济学文献认为，要完成这一任务，必须改变激励机制——人们做什么以及如何做的动机和动力。事实上，改变激励机制是非常困难的，因为影响行动和绩效的因素很多，公共财政管理作为一个开放系统，在其中并不起主导作为。更为重要的是，从激励机制到行为变化之间不存在确定的路径。否则，很多国家在财政政策方面将会更加“节制”，政府将会更为科学地进行项目拨款，高效服务将成为常态。为此，可以将公共财政管理改革概括为：要改变行为和结果，政府必须改变参与者获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。
一、信息
从某种意义上讲，公共财政管理就是信息管理。在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编成文件，并转化为政策、行动和财政成果。那些从事公共财政管理工作的人既是信息的生产者也是信息的消费者。
有一个基本假设，即改变信息的组合方式可以改变公共财政管理者的行为。每个早期确定的目标都需要有自己的信息库，每一公共财政管理创新也是如此。随着政府影响力的扩大，对公共财政管理的信息需求已经上升到这种程度：信息组合量如此巨大，以致削弱了公共财政管理改变行为的能力。强加给公共财政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常来说，管理者可以从基本信息中分辨出有用信息。基本信息通常是精心准备的，比理想信息更及时、更易于应用。这就解释了为什么本财政年度信息质量要比对未来预测更高，以及为什么输入的数据往往比计算出的数据更加可靠。
公共财政管理改革所面临的一个挑战，是将信息从“有用”转化为“必要”。政府规则可以使理想的信息变为必要信息吗？这一做法似乎很有吸引力，因为现成的信息容易被忽视，而由规则规定的信息却很难被忽视。
（一）信息成本及其对信息可用性的影响
从理论上讲，获取一个单位的内部数据并不太困难且成本较低，而获取外部数据的代价可能较大。这种区别可以通过比照医院管理来说明，虽然它几乎适用于所有公共服务。
一个运转良好的医院需要各类数据，比如，员工人数及薪酬、入院和出院患者人数、床位数和入住率等。获得投入、工作量、产出这些统计数据无须付出太多的精力，只需一定的成本就可将其编成表格。然而，关于医疗成果和影响的数据则在医院之外。一个医院能掌握其内部的运行情况，但却无法知道患者出院后是否能够按处方服药，低收入居民是否有能力去医院就诊，以及医院服务是否适合社区的年龄结构等。这个例子说明，为什么许多国家的政府在获取可靠的成果和有影响的数据时，都经历过很多困难，以及在开发信息需求时，他们需要充分考虑成本和难度。问题不在于信息是否有用，而在于获取数据的成本是否合理。
（二）信息需求与信息超载
公共财政管理创新的累积效应，增加了对中央机构的信息需求。创新通常会增加而不是减少信息量，并且会使信息之间相互独立。采用权责发生制并不能消除收付实现制，一个多期限的财政框架仍然需要有详细的年度预算，将产出纳入考虑并不表示不需要了解投入情况。固然现代信息技术和较为完善的金融体系可以减轻工作量，但有时也会产生相反的效果。
一些关键的公共财政管理系统，比如预算，具有有限的处理信息能力。最后期限比比皆是，当一个任务完成了，另一个任务又来了。与其他政策领域的大多数情况相反，对于公共财政管理来说，无所作为或拖延期限不是一种策略选择。在分配资源之前，政府不会期待更好的信息，也不会为做出更合理的决策而认真审查所有信息。越来越多的政府声称，愿意运用项目规划或绩效预算，但是，仍然通过结算工资、差旅、设备和其他项目等费用来设置支出水平。
可以通过清除公共财政管理系统中的过时信息来减轻信息超载。在设立新规定时，需要去除一些旧的报表和报告。虽然可以减缓数据量增长，但是很难完全消除信息超载现象。
（三）信息引发冲突
“超载”不仅是信息量的函数，也是分配资源、评估项目和检测政策选项所引发的冲突强度的函数。增量行为是一种普遍采用的控制冲突的策略，通过缩小决策范围和保护已有资源，可以减少冲突。也可以通过减少在编制预算时产生及审核的数据类型来缓解冲突。由此产生的分配可能是次优的，但却是以一种及时和压力较小的方式。
许多公共财政管理创新产生的效果与“增量行为”相反，其使问题、利害关系复杂化，挑战了传统的通过妥协达成共识的处理方式。现代财政管理理论告诫政府，只考虑当年的财政状况是不够的，还必须考虑未来的情况，审查现有的项目，并且不能满足增量主义，不仅要考虑机构的财政需求，还要考虑项目的进展情况。这些以及其他当代公共财政管理改革可能加剧冲突。
各国政府处理超载冲突的方式，在很大程度上与处理超载信息的方式相同。他们忽略信息，或没有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使这意味着要忽略掉某些信息。他们还会有更过分的行为，比如，刻意修饰信息，使其适用于其他用途。他们将战略计划转变为获取更多资源的工具，为了适应组织结构图而排列各类项目，完全无视目标的实现。支出机构在绩效预算中填塞大量信息，以显示他们做了大量工作，从而需要更多的资源。在预测当前决策的未来成本时，他们使用过于乐观的假设。他们软化中期预算框架的硬约束，将其视为未来支出的下限而非上限。这些将公共财政管理改革变成了案例展示，它使政府能够吹嘘其拥有先进的绩效预算，骄傲地展示中期预算框架，但实际上什么也没有。
扩大冲突并不是公共财政管理创新的衍生产品——它对公共财政纪律、分配方案和公共服务来说，是必不可少的。在实际工作中，那些为了避免公共财政管理议程的冲突，经常导致过度的赤字、僵化的分配、低效的服务和封闭的系统。即便冲突加剧了完成公共财政管理任务的复杂性，但是，在这种情况下，冲突也是有益的。
政府面临挑战：在管理冲突和公共财政时，既要维持稳定的财政进程，又要适应政治诉求；既要支持现有项目，又要为新的分配方式拓展空间；既要提升公共服务质量，又不能使公职人员的士气低落；既要使财政决策更加透明，又要使政府正常履职。寻求平衡的困难在于，公共财政管理设计者只能解决部分问题，因为他们缺乏构建一个完善框架的必要工具
（四）利益不对称与信息不对称
拥有信息和控制资源的人们通常存在一些对立关系。各部门负责人（内阁部长、中央机构或部门高级官员）用于资源分配决策的许多信息，依赖于管理项目和提供服务的经办人来提供。负责人寻求更全面的信息，以支撑其做出正确决策；经办人则寻求更有利的方式展示其项目重要性，以获取更多的预算。负责人试图通过建立自己的信息来源，以减少对经办人的依赖，但这并不能消除财政管理中的信息不对称问题。
尽管那些分配资源的官员拥有权力，但经办人具有操作优势，他们更清楚项目如何运转和控制提供给他人的信息。相互的依存（一方有资金，另一方有信息）、持续的关系（在每个预算周期各方相互影响）和达成协议的自觉需求（政府必须提出一个预算）促使各方相互妥协，形成合作。
公共财政管理创新，旨在通过增加已处理的数据（包括有效性和效率性数据）供给，以及授权中央机构控制一些关键信息，来减少信息不对称性。例如，尽管通常由支出机构估计来年的资源需求，但是，中央机构也可以运用计量经济学和项目规划模型，为同一年进行基线预测。同样，中央机构可以评估项目规划、设计成果测量方法、调查公民对于公共服务质量的看法、设定产出和其他绩效指标、比较不同机构间的运行效率。
然而，很少有中央机构努力去做这些事情。如果他们这样做，可能会加剧其与支出机构的对立，并有可能促使支出机构在给上级提供数据时变得更加狡猾。此外，信息集中也与新公共管理理论相悖。新公共管理理论认为，当那些提供政府服务的人，对其所消耗资源和产出成果负有完全的责任时，就会减少其投机取巧的行为，提高其绩效。更为重要的是，如果支出机构拥有信息的所有权，可能会增加对新信息的使用。因此，即便信息不对称会限制负责人合理分配资源的能力，但一些拥有先进公共财政管理系统的国家都会选择不集中控制信息。
这里提出的四个问题，都是对信息本身会改变公共财政管理者行为的观点的质疑。了解一个项目比另一个更有效，并不足以促使政府重新分配资金。同样地，认识到一个项目不具备财政上的可持续性，也不足以让政府更加谨慎行事。要使信息产生不同的效果，必须按照能够改变公共资金运用者行为的方式处理信息。
二、流程
在公共财政管理中，流程是将信息转换为决策、行为或文件的过程。每一个重大的公共财政管理创新，都会改变一个甚至多个步骤，这些改变通常与信息的改变相关。为此，我们有必要区分两种不同类型的流程：一类流程是许可性的，即可供政府选择使用的；另一类流程是强制性的，即政府必须运用规定的方法。
（一）常规流程
公共财政管理的显著特点是大部分流程年年重复，变化很小。例如，审计者的常规流程包括审查账目及编制财政状况报告，预算制定者的常规工作是分配资源和监督支出。常规流程的这种重复性能够减少冲突、简化任务、稳定角色和关系、协调大量琐事。参与者不必每年为流程争执或者临时建立新的流程。一般来说，这部分常规性工作在做出单一决策前就已经完成了，除非决策周期中的一些流程做出了新的调整。这些常规流程让公共财政管理平稳，并有助于及时开展。
只有当一项公共财政管理创新被植入到公共财政管理步骤时，才可以说完成了这项创新。检验新步骤融入常规流程的程度，是评估创新是否真正融入公共财政管理的有效手段。政府每年都需要决定是否进行项目评估，但项目评估不可能成为资源配置工作的全部。一段时间内，澳大利亚是少数有效利用项目评估的国家之一，因为澳大利亚有一个评估策略，能够定期将有价值的发现纳入预算决策过程中。相对于常规流程本身，其连接新旧流程之间的方式可能更重要。例如，一个中期预算框架作为独立的流程不会有太大的作用，只有当它被整合到年度预算中时，它才能对当前的决策产生约束作用。
常规流程还有另外一面，它能缓和冲突，但却无法吸引政治家和管理者给予支持和关注。在年检中需要关注常规流程可能引发的风险。改革者频繁地对其创新进行修补，以保持流程的活力，从而避免因流程太过常规化而丧失影响力。公共财政管理面临的一项挑战是在保持政治领导人和管理负责人参与热情的前提下，将创新嵌入到常规流程之中。用临时措施丰富常规流程，可能是一种既能保持流程正常运转，又能吸引高层关注的明智之举。
（二）决策框架
处理财政数据的第一步是将信息进行分类，以用于决策或其他行动。一般来说，改变信息分类将不可避免地影响制定决策的方式。一般预算注重资金的投入——如工资、差旅、食宿以及其他项目支出金额。把预算方式从一般改变为项目预算后，则关注重点是各项政策目标——政府应该支出多少以达成减少贫困、改善环境质量以及其他公共目标。
然而，流程与决策之间的联系并不像改革者所认为的那样显而易见，因为所有较为复杂的公共财政管理系统都有多重分类。各国政府通常依据明细项目（即使他们有项目预算或绩效预算）、行政单位、经济类别和职能部门来安排支出。其他分类可能依据区域、性别、年龄、接受者的收入，这些分类可能是强制的，也可能是自定的。然而，尽管政府可能维持多重分类标准，但只能以一种分类方式作为制定权威性决策的基础。常见的公共财政管理改革错误，是将陈述误当做决策，例如，将项目中的预算陈述或存在的绩效模板，作为政府拥有此项预算的依据。大多数国家是按行政单位对会计核算、预算和其他财政管理流程进行分类的。预算支出机构（而非项目）提供服务，并为主要的问责对象。而真正的项目预算应该无视机构的界限，把服务于相同目标的所有活动与支出划归于同一个类别。然而在实践中，大多数政府虽然宣称他们有项目预算，实际上他们仅仅将项目与可确定的机构单位相联系。例如，他们可能将水质项目归于水务局，但是没有把其他开展水质工作的行政主体纳入项目中。
根据上述的分类特征，可以得出如下启示：第一，具有完整行政分类的政府，可能会去考虑以下这些问题，即引入新的项目分类是否真的出于改变决策流程和责任关系的考虑？如果不是，这项改革可能耗费多年，或者仅仅是改变表象，尤其是当政府内部对于目标或最佳项目结构存在分歧时。第二，公共财政管理变革应着力于提高政府及机构的管理能力，因为这些主体决定如何使用公共资金。第三，在主要分类中附注重要问题或表明公共资金管理方式的计划表或声明，以此作为补充能够更好地促进财政管理。
（责任编辑 耿 欣；校对 GX）
公共经济管理论文范文第3篇
摘要：面对高校突发公共卫生事件的不可预测性、高影响范围性、集中性，高校管理者面临了巨大压力。结合现今实际情况，以H市某高教园区为研究蓝本，通过对广大大学师生以及高校面对突发公共卫生事件时的应急能力现状进行调查，并借鉴国内外高校突发公共卫生事件应急管理的先进理念和经验启示，提出高校突发公共卫生事件应急管理预防机制建设，以期不断提升高校应对突发公共卫生事件的处置能力和应急水平。
关键词：突发公共卫生事件 应急管理 预防机制
一、研究背景
我国在过去二十年的公共卫生防控工作中发展迅速，取得了显著成效。坚持预防为主，提高突发公共卫生事件应对能力，建立传染病疫情和突发公共卫生事件监测机构，建立一支高素质、有能力及时处理突发公共卫生事件的专业队伍，应对各类严重突发事件[2]。近十年来，我国整体公共卫生防控能力和水平显著提高，应对突发公共卫生事件的能力跃升到更广阔的世界，位于世界前列[1]。
据统计，H市某高教园区共有14所高校，师生30多万人，其高校的人口密度达到27498人/km?，2020年H的人口密度为624人/ km?。校园内各类公共卫生事件偶有发生，但对这些危机的应急响应并不完善，高校公共卫生应急管理面临重大挑战[2]。公共卫生事件是高校应急管理体系的重要组成部分，科学有效地预防和管理公共卫生危机是高校管理部门的任务，保护师生安全，保障校园正常的教学和生活秩序，是高校管理机构应具备的义务。
科学制定应急预案，以及时、合理进行方案的执行，做好应急管理，把突发公共事件造成的损失降到最低限度。本文结合H市某高教园区工作实际，分析了高校应对公共事件，特别是公共卫生突发事件的防控情况，并提出了对策建议，以加强高校应急工作。
二、研究目的
本文主要根據H市某高教园区高校突发公共卫生事件应急管理现状进行分析，以某高教园区高校为研究对象，以2020年初为研究时段，对高校应对突发公共卫生时间的能力进行评价，使得我们对怎样提高H市高教园区高校的应对突发情况的能力有了全面的认识。并的出加强完善高校突发公共卫生事件应急管理的对策，最后从应急管理预防机制、应急管理预警机制、事后总结以防再犯等三个方面对应对方案作了较为详尽、清晰的陈述。
三、H市某高教园区高校应对疫情事件的效果
自2020年以来，高教园区在市委、市政府的领导下，积极做好突发公共卫生防控工作。园区经济社会秩序恢复，H市政府的应急管理实践，进一步提升了该园区突发公共卫生事件应急管理的能力和水平。
1.突发公共卫生事件（疫情）得到控制
2020年1月22日，市政府成立市级防控应急指挥部，由市长任总指挥，开展防控和应急管理工作。面对严峻形势，高教园区积极组织各单位干部参与各高校社区疫情防控工作。
高教园区启动突发公共卫生事件一级响应，各高校建立与医院发热门诊建立联动机制，加强发热病人管理，对于病因不明的、疑似的患者，一律住院隔离治疗并开展流行病学调查和密切接触者跟踪管理，做到“应收尽收”、“应治尽治”并在该市率先采取120专车接送收治疑似症状患者，最大限度避免患者在自行前往医院途中发生交叉感染。
2.应急管理舆论引导持续加强
在疫情发生后，高教园区进一步加强了对舆情的引导和管控。通过新闻媒体加强了对舆情的监测和管理。通过监控网络舆情，对可能存在舆情危机等关键点进行了排查，并主动通过官方媒体辟谣了一批虚假信息和谣言，主动仔细排查谣言来源，积极占领思想阵地，主动引导舆论方向。市卫健委根据疫情流行情况，实施疫区封锁、交通检疫、停产、停业、停课等措施向当地政府提出建议并通过媒体向社会公众进行通报，提高了政府对公众舆情的正向引导能力，提升了地域居民对政府工作的支持和理解，为疫情应急管理取得阶段性胜利提供了很好的支持和舆论氛围。
四、高校突发公共卫生事件应急管理预防机制建设
1. 构建应急管理常设中枢机构
必须设置高度的中央组织领导部门，以管理突发事件，加强公共卫生应急措施的组织和管理，高校应设立公共卫生应急管理办公室，作为一个常设机构，全面协调管理，制定公共卫生应急措施，应急处置各项工作，确保正常的急救工作。明确各级主要负责人的职责。由校长担任总指挥，统一领导，统一指挥;学校党委书记负责应急工作的协调和监督;负责运营的副校长应负责组织和执行中心的应急工作，以确保应急工作的正常进行;各职能部门负责人和各分支机构负责人作为其主要成员。在其领导下，常设应急管理办公室，为学校公共卫生管理的最高管理机构，负责组织和指挥人力和财力支持，学校公共卫生应急管理的技术应用等方面。主管卫生的副院长担任办公室主任，副主任通过学校招聘具有较强专业知识和经验丰富的工作人员，各分公司担任成员，下属部门，负责办公室的专项工作，并根据高校的规模，确立物资，负责常态化行政的应急管理，并开展相关工作。
对于应急管理的常设机构，依据“平战结合”的方法，进行协调指挥，统筹规划工作，日常管理由办公室副主任担任，当突发公共卫生发生时，明确其应急等级，当达到相应等级时，应及时启动应急计划，并通过校长进行统筹处理，协调所有学校应急管理资源，规定各机构的责任，设立完善的保健部门，建设和完善卫生设施，建立预防性卫生机构和人员，确保预防工作有序开展。
2.加强日常卫生管理工作
高校卫生管理应密切关注日常生活，根据《中华人民共和国传染病防治法》及其实施办法，《突发公共卫生事件条例》及相关政策法规，需重点考虑以下几个方面：
（1）提高认识，加强组织领导
充分认识日常卫生管理的紧迫性、必要性和长期性，成立日常卫生管理领导小组，对“事件”负责，全面开展公共卫生工作，以确保教师和学生的健康和生命安全，以及大学的有着正常的秩序，及正常的运作。将负责后勤副总裁、党政办、后勤服务部、校园建设部、医疗维护部、学习部、国防部等部门的日常管理人员，引入公共卫生管理团队中担任组内成员，由医务所预防部门、各分支机构进行管理，职位是公共卫生安全检查员，其任务包括以下方面：按照市卫生部门和大学的指示进行日常健康检查和流行病预防;负责各院系各类健康报告的统计和登记;协调分支机构和部门的相关职业安全措施，及时识别疾病和突发公共卫生事件，并按照规定，积极进行管理。
（2）增大其预防能力、控制能力。参考SARS（严重急性呼吸综合征）防控工作体系，加强防控，建立公共卫生责任体系，应建立高校公共安全长效机制和公共卫生责任机制，实行职责到人。对在公共卫生领域工作无效的人，应当依法查处，并追究其责任。
（3）在公共卫生事件发生时，应以预防为主，全面加强爱国主义健康教育，定期检查高校教学，及居住区卫生基础设施管理情况，及时维护更新;定期进行传染病预防知识的学习，对学生实行定期体检制度，及时检查传染病来源，切断传播途径，消除不确定因素;以“一二·九抗日救亡运动”等纪念日为契机，在学校广泛开展全民健身爱国健康运动，营造良好的健康教育氛围，确保爱国健康教育的效果。
3.加强事件预防检测管理
高校要进一步发展，完善突发公共卫生事件的预防和监测机制;设立制度，以监控大学和大学相关管理人员的存在，收集缺勤情况及其原因。确保与大学所在地区的疾病预防和控制中心进行良好互动，加强区域及周边地区公共卫生事件信息收集，关注事件发展变化，及时做好预防工作。除此之外，要根据高校实际情况，有序建立，自下而上、责任到人的公共卫生事件报告和处理制度，确保监测和预警系统的正常运行，及时识别随时可能发生的潜在健康风险和紧急情况。在紧急情况下，高校应聘请相关管理人员，开通疫情监测电话，接受全体师生员工的状态报告，首次向学校各职能部门提供信息，确保应急措施实施的及时性。严格执行学校最重要的公共卫生报告制度和程序。必须对与学校有关的流行病实行每日和每月报告制度。主管职能部门应当严格按照规定的程序逐级上报，确保信息交流不受限制。在公共卫生管理的管理中，学校诊所及其相关职能部门和二级部门应及时报告与健康事件相关的事件;并在尽可能短的时间内，向学校疾病预防控制中心报告情况，同时向教育主管部门报告情况，以便提交状态报告。学校各职能部门和个人不得隐瞒其中情况，同时建立以广大教师、学生为主体的应急报告制度，学生与教师应及时有效地向高等教育行政部门报告相关部门或个人未能履行其应急管理任务的情况，审查责任人的行政和法律责任。
大学公共卫生监测目标和任务的设定，对高校的发展、高校执行应急预案有着重要作用，对高校公共卫生事件的监测包括以下三种类型：
（1）主要传染病种：甲类传染病、乙类传染病暴发或多例死亡、发生罕见或已消失的传染病、新发传染病的疑似病例;
（2）群体性不明原因疾病：发生多例不明原因死亡的病例、藥品引起的群体性反应或死亡事件、预防接种引起的群体性反应或死亡事件、医源性感染暴发;
（3）重大食物和职业中毒：中毒人数超过30人或出现死亡1例以上的食物中毒事件及饮用水中毒事件、全周内发生3人以上或出现死亡1例以上的食物中毒、有毒、有害化学物品、生物毒素等引起的集体性急性中毒事件、严重威胁或危害公共健康的水、环境、仪器污染和放射性、有毒有害化学性物质丢失、泄露事件。
五、展望
在今后的研究、工作中，可以进一步优化高校应对突发公共卫生事件的评价机制。第一，指标选择可以进一步扩大和深化，为了提高评估工作的完整性和科学性，应通过与具有相关专业经验的专家和科学家进行全面协商，进一步扩大评估指标体系的范围。第二，考察高校应对突发公共卫生事件的能力时，运用深度访谈、小组访谈等方式，不再局限于获取表层信息，而获取深层信息，从而进行全面、客观、科学的评价。
参考文献
[1]杨保军. 突发公共卫生事件引发的规划思考——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J]. 城市规划， 2020.
[2]郭勇， 张海涛. 新冠疫情与情报智慧：突发公共卫生事件疾控应急工作情报能力评价[J]. 情报科学， 2020（3）.
公共经济管理论文范文第4篇
摘要：地理信息公共服务平台是以基础GIS数据为数据基础构建的公共服务平台，各政府部门可以基于该平台进行开发和整合专题应用，有效解决了不同部门、不同专题应用系统之间的地理信息孤岛和重复投资问题。本文介绍了如何基于ArcGIS中间件构建地理信息公共服务平台，探讨了平台的架构设计、接口设计和关键技术等，为省级地理信息公共服务平台的建设提供借鉴。
关键词：ArcGIS；地理信息；电子地图；公共服务平台；数据服务
Geographic Information Public Service Platform Construction Based on ArcGIS
Yang Kailin
(Information Technology and Development Center of Yunnan Province,Kunming650228,China)
一、概述
地理信息是政府在决策时重要的基础信息，是国民经济和社会信息化不可或缺的基础支撑，以往的地理信息系统是各部门“各自为政”独立建设，往往造成各部门地理信息系统之间完全独立形成信息孤岛，导致数据参差不齐，特别是基础数据无法及时更新，时效性得不到保障，同时还造成了系统建设的重复投资。为此，从国家层面开始启动了地理信息公共服务平台的建设，各省市根据实际情况按照国家地理空间公共服务平台建设理念和框架，采用统一的数据模型和数据标准，建设多源、多时态、多尺度的专业地理空间框架数据库，并提供地理信息公共服务的基础平台。平台在设计时不仅要从功能上考虑满足不同行业、不同操作系统、不同开发语言的专题应用接入，在性能上也要考虑能支持海量数据、支持大并发访问，为此，合理的设计及技术选型是成功构建地理信息公共服务平台的关键。
二、平台总体架构及功能
（一）总体架构。平台的架构设计应在国家的建设性指导思路下，依照各地的实际情况进行设计。一般来说主要采用结构分层的设计思想，把平台设计为五层：应用层，服务层，管理业务层，数据层以及运行支撑层：
1.应用层主要负责部署应用系统，主要包括平台门户网站和各个专题应用系统。
2.服务层主要是提供基于地理信息资源的数据接口、功能接口以及平台自身调用的内部接口，通过组合和封装服务层提供的各类服务接口资源，可以快速搭建各种专题应用系统，实现地理信息的分布式共享交换服务。
3.管理业务层由数据库管理系统、平台服务系统、在线标绘与审核系统、平台运维管理系统共同构成。它主要实现平台数据的生产、数据在线采集和审核、空间数据入库与更新、框架数据的管理维护以及数据交换、用户权限、平台安全、服务注册、服务管理与监控和服务日志等业务，管理业务层是支撑平台安全、高效、稳定运行的核心和关键。
4.数据层是对平台所有数据的组织管理，由各种地理信息资源数据组成。包括公共地理框架数据库、专题应用数据库，其中公共地理框架数据库是平台服务的数据主体。
5.运行支撑层包括运行环境体系和平台保障体系两部分。平台运行环境体系包括平台硬件设备、网络系统和基础软件等，平台保障体系包括数据规范、服务规范和应用规范。
五层的系统架构如下图所示：
另外，平台设计时有两个问题应重点考虑，一是GIS中间件的选择，应选择功能强大、高性能、高稳定性、扩展性良好，并支持大规模并发的GIS中间件；二是平台接口的设计，不仅要符合相应的标准规范，还要充分考虑不同专题应用系统的接入。
在选择GIS中间件时，可考虑选择ArcGIS作为平台GIS中间件，其全功能产品体系能够支持面向服务的空间信息共享和开发的各种需求。其中：（1）应用ArcGIS Engine地理信息引擎可进行的数据组织和地图创建，如基础数据生产、编辑更新、数据入库、数据转换、专题制图、空间分析、网络分析等。（2）应用Arc SDE数据库管理系统可以把海量的地理信息空间数据快速交换到现有主流的DBMS中，并在进行空间数据组织时保证空间数据的并发编辑、数据完整性。（3）应用ArcGIS Server核心组件库不仅可实现服务发布功能，还能提供灵活的数据编辑和分析功能，并支持集群和负载均衡等大规模并发方案。
（二）平台功能。以省级地理信息公共服务平台为例，平台建设将完成国家服务平台建设规划中省级节点的建设，完成后将提供覆盖全省地形图以及中、高分辨率影像、数据高程模型等框架数据库，能提供二维电子地图服务和三维模型的影像服务。平台功能按子系统划分可分为平台服务系统、平台运维管理系统、数据库管理系统、在线标绘与审核系统、应用系统等五个部分。
1.平台服务系统主要负责对数据的分发、服务的管理，主要包括测绘成果分发服务系统、地理信息在线服务系统、服务管理系统。
2.平台运维管理系统主要负责平台服务的运行监控、权限管理、数据安全保障以及信息的统计分析。
3.数据库管理系统主要实现平台的数据的管理，为平台提供基础数据，包括框架数据、专题数据以及三维数据等，为平台的运行提供数据支持。
4.在线标绘与审核系统提供交互式信息标注功能，是各部门采集专题数据的主要工具，数据标注后由管理员对标注的数据进行审核、发布，通过此系统平台快速实现数据的更新。
5.应用系统包含了门户系统和二次开发组件，以及在二次开发组件的基础上开发的各个专题应用系统。门户系统为平台用户提供使用指南和综合服务，二次开发组件提供平台的基础地理信息服务给各类专题应用系统做二次开发，实现对平台资源的在线利用。
三、接口设计
平台接口为了满足不同操作系统、不同开发语言对平台服务的灵活调用，可设计三种访问服务接口方式提供服务，三种接口访问方式分别是OGC、REST、SOAP。专题应用系统根据需要，选择相应访问接口类型，并遵行相应服务接口规范进行服务调用。对于这三种接口，其各有特点，专题应用系统可根据需要选取相应接口接入平台。
（一）OGC类接口，该类接口是基于开放地理信息联盟规范标准化实现的数据互操作接口，可以实现异构空间数据库的互操作，只要是支持OGC服务的GIS软件均可以通过该接口接入平台，主要提供给异构型的GIS应用接入平台使用。
（二）REST类接口，所有的接口访问都是通过URL地址实现，输入网址即可实现服务调用，使用非常简便灵活，同时还支持多种开发语言和多种返回格式。该种接口由于相对简单，所有具有效率高，操作简单的特点，非异构型的应用系统推荐优先使用。
（三）SOAP类接口，是一种轻量的、简单的、基于XML的协议接口。其支持标准的面向对象编程，可以使用.Net、Java、C++等语言进行调用，但其运行效率因需要双向解析XML会有所减低，推荐在其它接口类型无法满足需求的情况下使用。
另外，对于平台提供的各种接口服务，主要通过两种模式进行实现。其中一是封装并转发ArcGIS的服务；二是开发并提供平台特有的服务。
对于封装并转发ArcGIS服务，主要是一些需要按照标准提供给第三方应用的服务，如电子地图服务，专题数据服务等；而对于一些平台特有的服务则由平台按照标准开发实现，如元数据目录服务、订阅服务等。
四、关键技术及实现
（一）空间服务的无缝聚合。空间服务的聚合主要是通过多种语言的服务接口封装进行聚合，这种基于接口的封装可以实现平台服务聚合的功能，即解决不同来源、不同结构、不同形式服务之间聚合问题，真正实现信息交换共享的畅通。平台通过预先对所提供的服务进行封装，形成三大类API：JavaScript、Flex和Silverlight。当第三方应用需要调用平台服务时，可以利用这三类API通过网络直接访问平台所提供的各种服务，而不需要再次对平台的各种服务进行编码访问。在提高平台聚合性的同时，也避免了由于第三方应用编码质量的不同，引起的平台服务性能不同。对于服务接口进行的调用，平台将利用SSL通道进行以保证数据的正确性和保密性。服务接口的调用者只有取得合法的安全令牌后，才能通过平台的安全认证，并进行接口的调用和服务的访问。
（二）高效的切片管理技术。针对大规模并发访问，平台采用ArcGIS缓存切片技术，迅速响应大数据量、大用户量的在线地图请求，同时对于精细地图的加载不会对服务器的响应速度造成显著影响。但由于传统切片是由大量的零散图片构成，切片复制乃至更新过程所需时间代价巨大，为了解决此类问题，公共服务平台在引入了紧凑型切片技术。这种新方法将地图缓存切片归组到大文件中，而不是以单独的文件形式存储切片。通过采用分组存储切片技术可以减少切片文件数、降低了缓存所占的总磁盘空间，同时，也降低了网络访问流量。因此，采用紧凑型切片技术可有效提升共享平台切片的使用与管理效率。
（三）支持一键抽取的空间数据ETL技术。在生产公共服务平台框架数据时，为了减少人力成本和提高生产效率，可开发对基础地理信息数据的一键抽取功能，其主要包括数据提取、数据转换以及数据加载三个过程。首先建立与基础地理数据相关数据内容对应的数据层与要素类对应表，从相应基础地理数据中提取数据；然后对数据分层命名，使提取转换后的数据层与数据标准规范中定义的数据层一一对应；最后生成所需要的空间数据推送装载到目标数据库中。一键抽取基于ArcGIS空间数据Spatial ETL功能进行编码实现，使平台可以自动且智能的完成数据提取、数据转换和数据加载的工作。在平台中只需要简单的点击ETL功能，平台就能自动化的完成整个数据抽取流程，在提高了数据抽取的效率和准确率的同时彻底免除了人工干预的弊端，使平台的可靠性和可用性得到提高。
五、结语
基于ArcGIS所构建的地理信息公共服务平台，拥有强大的GIS业务功能、良好的架构和开放性，以及灵活易用的二次开发接口，并支持大规模并发访问等优点。通过该平台提供的二次开发接口，各政府部门和企事业单位能够灵活快速的构建专题应用系统，不仅实现了地理信息的资源共享，还能解决重复投资问题。相信随着地理信息公共服务平台的不断应用及发展，将会形成以公共服务平台为核心的多领域、统一的地理信息服务生态环境。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
公共经济管理论文范文第5篇
摘 要： 公共危机管理是地方政府的主要职责，但地方政府公共危机管理能力不足。以新冠疫情防控为例，地方政府网络舆情引导与现实危机的偏离、地方政府作为单一管理主体对社会力量的割裂、地方政府官员专业能力与现实危机的脱节、地方政府行政权力边界模糊与法治的冲突，使地方政府在公共危机管理中陷入困境。可通过树立客观的公关危机舆情回应理念、构建危机管理的“合作”治理体系、健全地方政府官员公共危机管理能力培养机制、完善地方政府公共危机管理法律制度突破这一困境。
关键词： 公共危机管理; 地方政府; 疫情防控
The Dilemma and Breakthrough in the Public Crisis Management of Local Governments in China
——Take the Fight Against COVID-19 as an Example
YU Kun ， ZHOU Wei
（School of Politics and Public Administration ，Northwest University of Politics & Law， Xi’an 710122， China）
Key words： public crisis management; local government; fight against the COVID-19
一、引言
公共危機是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[1]。公共危机一般具有如下特征，即后果的严重性、时间的紧迫性、状态的复杂性。鉴于公共危机对国家安全、社会稳定及人民生命财产带来极大的威胁，公共危机管理研究也一直是实务界与理论界重点关注的领域。所谓公共危机管理“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”[2]。地方政府公共危机管理本文将其定义为出于国家安全、社会稳定、公共利益的需要，某一国家范围内某一地区政府针对本区域内所暗含或已显形的公共危机，所采取的机制建设、人员配置、资源整合等一系列管理行为，其目的是在最短时间内实现对危机的消除以及对危害性的限制。
此次暴发的新冠肺炎疫情，波及范围之广、传播速度之快、破坏力度之大无疑远超“非典”，是一次典型的“黑天鹅”事件，也是新中国成立以来危害程度最严重的一次突发公共卫生危机事件。新冠肺炎疫情的防控是对国家治理体系和治理能力的一次大考，地方政府作为疫情防控“战役”的一线阵地，担负着消除公共危机，稳定社会秩序，保护人民利益的重要职责，其公共危机管理能力受到了前所未有的挑战。笔者试图结合地方政府在此次新冠疫情防控过程中的典型案例，探寻当前地方政府公共危机管理中所面临的困境，分析困境产生的深层原因并提出相应的解决路径，对于提升地方公共危机管理能力，促进地方治理模式转型具有重要的理论和现实意义。
二、地方政府公共危机管理的理论逻辑
（一）地方政府是公共危机管理中公共权力的行使者
根据《突发公共卫生事件应急条例》第4条规定：突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。條例明确了地方政府在公共危机管理过程中的法定主体地位。公共危机往往波及范围广、影响程度深，公共危机的应对固然需要地方政府和社会的合力才能实现高效的管理，但是地方政府作为公共危机管理公共权力的行使者，对于公共危机管理有着独特的作用。具体表现为三个方面：一是通过自身特有的权威及影响力进行社会动员，迅速整合危机所需社会资源以及凝聚应对危机的社会力量;二是依据宪法法律，可以制定出台地方政府公共危机管理行政法规、制度和政策，有助于公共危机统筹规范管理。三是依靠地方政府权力机关，依法对公共危机管理过程中所出现的违法行为进行惩处。
（二）地方政府是公共危机管理体制的构建者
在步入“风险社会”的今天，各类风险频发突发交织并存，公共危机已由最初的非常态演变为常态，公共危机对社会造成的巨大破坏力使得公共危机管理能力成为衡量政府公共管理水平的一项重要指标，地方政府作为国家在特定区域的公共权力机构，为了应对公共危机对社会带来的冲击、保护人民生命财产安全和稳定社会秩序，公共危机管理体制的建设也成为一项特殊的公共产品，成为地方政府职能的主要内容。由于我国地域辽阔，地形多样，不同地区所发生的危机也具有区域性特征，如南方地区由于气候条件以及饮食习惯的影响，传染病疫情危机暴发的可能性较高，而西北内陆地区由于地理环境的原因，地震沙尘暴等地质灾害危机频发，因此各地方政府根据自己所辖区域的危机特征，来构建符合自己区域特色的危机管理体制。主要包括：危机暴发前的预警机制，通过对潜在危机信息的收集、研判、处理，及时控制，将危机消除在萌芽状态;危机暴发后的应对机制，针对危机特点，统筹各方力量对危机进行紧急处置减小危机破坏力;危机解决后的恢复机制，启动恢复计划和措施促使社会秩序趋于稳定。
（三）地方政府是公共危机管理中责任的承担者
《中华人民共和国突发事件应对法》第7条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。虽然公共危机的管理有赖于政府、市场、社会团体等主体各自作用的发挥，但地方政府是我国法定的所在辖区公共危机管理的责任主体，其所承担的责任主要表现在以下三个方面：一是政治责任，公共危机的发生是对地方政府公共管理能力的巨大挑战，地方政府公共危机管理的成败将直接影响民众对于地方政府公共管理能力的认同，也就是说，会影响地方政府的公信力;二是经济责任，从公共危机暴发前的预警成本到公共危机暴发后的治理成本以及公共危机解决后的恢复成本大部分都是由公共危机所辖区域政府来承担;三是法律责任，依法是地方政府行使公共危机管理公共权力的底线，在公共危机管理过程中如果地方政府未履行其应尽义务，违反法律法规行事，政府要对此负责并追究其相关法律责任。
三、地方政府公共危机管理中的困境
（一）地方政府网络舆情引导与现实危机的偏离
互联网技术的迅猛发展消解了传统媒体信息传播的中心地位和弱化了传统媒体掌控社会舆论导向的功能[3]，社交媒体的普及使个体也能成为信息传播的源点，而公共危机下的舆情具有频度高强化、内容碎片化、速度瞬时化、形式多样化的特点，一旦政府没有对危机进行及时清晰的回应，没有对舆情进行规范引导，自媒体源点就会根据自己得到的片面信息来对危机进行揣测臆想，从而在网络平台发布后迅速蔓延，酿成不可估量的后果。2020年1月1-11日湖北省已经发现有多个病例，并有7名医务人员感染，12-22日期间又有8名医务人员感染，但有关部门依然在1月10日向公众报告“未发现明确的人传人证据”，14日报告“不排除有限人传人”，直到1月20日钟南山院士才明确新冠肺炎“肯定有人传人的现象”。虽然国家确实规定了只能由国务院主管部门（或其授权地方政府部门）来发布疫情，但是《突发事件应对法》第43条规定，地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但显然湖北省地方政府没有行使这项权力，而此时正处于春运返程高峰期，由于政府对于实情的隐瞒回应，与“人传人”的现实危机存在较大偏离，并且对于网络上关于疫情传染的舆情没有进行规范引导，致使公众对疫情的严重程度存在错误认知，导致湖北省当地大量已经被感染的确诊病例流入各个省份，不仅给人民的生命财产带来了巨大损失，而且对国家安全产生了严重威胁。此外地方政府舆情引导与现实危机的偏离还体现在对正确反映现实危机舆情的零容忍。在暴发新冠肺炎疫情后，一些地方政府由于应急物资储备不足以及应对措施不到位，疫情防控初期工作出现了一些纰漏，当地民众对此也在网络平台发表了自己的见解，但是正确反映现实危机的舆情却被政府以“删帖”“删文”的方式抹除，在抹除的同时对事实也不给予正面回应，试图通过信息封锁来消除负面影响，而民众由于缺乏有效信息从而根据网络上的有限信息进行猜测臆断，经过发酵导致谣言四起，使公众对于政府的危机管理能力产生了质疑，从而引发了舆情危机，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。
（二）地方政府作为单一管理主体对社会力量的割裂
在实际公共危机管理过程中，地方政府作为所辖区域公共危机管理的责任主体和公共权力的行使者，其管理方式往往是将非危机环境下的“垄断”式管理完全移植到危机环境下的公共危机管理，导致地方政府成为公共危机的单一管理主体，致使其他主体很难参与，即使参与也是完全依附于行政体系，导致其原生活力的丢失，难以发挥原有作用，最终会导致社会力量里有活力的发挥不了，而能发挥的没有活力的割裂现状。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”[5]，此次，武汉红十字会长达半个月都没有调拨完的物资，在广受质疑后，由九州通医药集团管理后，医疗物资到货至分配只花了两个小时，侧面反映了原生社会力量参与的重要性。地方政府作为危机管理的单一主体，也意味着地方政府是危机管理的完全责任主体，“垄断”式的危机管理导致地方政府要承担整个风险，为危机兜底买单，公共危机的应对需要大量的人力、物力、财力来支撑，而地方政府并没有掌握整个社会的公共资源，公共资源的有限性已经限制了地方政府危机管理的效能，即使有充足的公共资源，而危机里各种突发性因素的存在，也会导致地方政府在公共危机管理过程中疲于应付，致使公共资源作用难以充分发挥，出现地方政府公共危机管理低效的问题。
（三）地方政府官员专业能力与现实危机的脱节
当社会出现公共危机时，中央政府负责统筹规划进行顶层设计，地方政府的主要职责则在于具体实施与执行，贯彻落实中央政令。地方政府官员的专业能力不仅决定政策的实施状况，在很大程度上决定了公共危机管理的效能。例如在此次新冠肺炎防控过程中，湖北省地方主要官員中途被问责和调整职位，就是由于其专业能力与现实危机的脱节，造成这种现象其自身主观原因必然存在，但是客观原因我们也不能忽视。首先地方政府官员在常态环境下所形成的管理思维以及管理方式很难应对突发性公共危机，很多党政干部甚至没有危机管理实战的经历，在疫情的高压下和汹涌的舆情下地方政府领导往往疲于应对，此次新冠肺炎危机暴露了地方政府官员危机管理素质的缺失。其次在现有以GDP为中心的政绩考核制度下地方政府官员往往注重“显绩”能力，忽视“潜绩”能力，“官员晋升锦标赛”激励模式下的地方官员日常工作中以促进经济生产为目的，把所在区域的经济增长作为自己晋升的阶梯，而将危机管理意识抛之脑后，与此同时将危机消弭于无形之中的官员在以GDP为中心的政绩考核制度下则难以晋升，导致地方官员缺乏有效激励来注重危机管理能力培养。最后政府管理体系中行政队伍专业构成单一是造成地方政府危机管理能力不足的又一原因，此次新冠肺炎公共卫生危机管理所需专业技术性极强，而负责疫情防控管理部门的官员显然需具备一定的医学专业背景才能进行科学防控，缺乏相关专业知识很难做到勤能补拙，例如此次危机中在有医学背景的官员下所领导的疫情防控效率颇高，而风险是未知的，每一次的危机类别无法预测，行政队伍的建设固然不能吸纳每个危机专业领域的人才，但是危机对应的专业部门领导应当具备一定专业背景，来为公共危机管理提供专业知识的补充。
（四）地方政府行政权力边界模糊与法治的冲突
地方政府行政权力边界的厘定关乎对人民群众合法权益的保护。紧急状态下的公共危机管理，通常会使地方政府拥有更多的自由裁量权，但是这并不意味着在公共危机管理的特殊时期法治可以被忽略，可以作出让步。法治，不是什么可以一捅就破的窗户纸，也不是什么“合则用，不合则弃”的工具箱，它绝不可被牺牲、被搁置;法治的底线，是任何时候都不能被打破的，因为它是现代社会的基本框架，是所有社会行为的基础和前提，是所有社会成员的福祉所在[6]。在此次新冠肺炎的防控中，“孝感一家三口打麻将被破门执法”，无论是工作人员的非法侵宅还是暴力执法，地方政府的管理手段显然都已经超越了行政权力的执法范围，与法治出现了严重的冲突，“合理不合法”的防疫措施，无限扩张的权力边界已经衍生出病毒以外的次生危机。公共危机发生后的地方政府作为解决危机的重要主体，上级政府层层发包的管理责任，贯彻执行压力的责任下沉，众多合力下难免会导致地方政府执法力度的层层加码，与此同时危机管理中地方政府权力边界却未作出明确界定，在高压影响下极易导致危机管理主体混乱，危机管理措施越界，造成行政权滥用，将会对社会带来附带性损害，这种损害是长远的，并非一朝一夕就能恢复，公共危机的发生不能成为损坏民众合法利益的正当理由，地方政府的公共危机管理也不能成为法治的例外状态，依法应当成为公共危机管理的底线。
四、地方政府公共危机管理困境的突破
（一）树立客观的公关危机舆情回应理念
新冠肺炎疫情的危机管理，无论是前期隐瞒“人传人”的危机实情还是中后期对于负面舆情“一刀切”的删除，其实都反映出地方政府舆情回应不尊重客观事实隐瞒实情的现象。此外“吉庆文化”一直是中国的传统，我们的行政文化一直是厌恶风险的[6]，其在舆情回应的具体表现则是政府在进行危机信息披露时“报喜不报忧”，与现实危机存在较大偏离，一旦实情曝光舆情危机也会随之发生，为政府危机管理带来阻力。因此地方政府在危机管理过程中应当树立正确的舆情回应理念，在舆情回应过程中应当尊重客观事实，坦诚面对风险危机，实事求是公开危机信息，满足民众的知情权，同时舆情回应的时效性对于舆情的引导也至关重要，一旦危机信息没有被主流媒体及时公布，在自媒体时代的今天，信息的空白会被自媒体迅速填满，而由于自媒体掌握信息的不充分，信息的洼地必然会变成谣言的高地，因此地方政府要第一时间发布权威消息，赢得舆情引导的主动权。此外对于负面舆情的回应应当弹性保留，精准研判其主观性质和客观后果，对于促进危机管理工作的应当予以保留，地方政府应当给予网民讨论留出适当空间，对非正式的信息传播渠道应该更加宽容，危机所产生的压力和埋怨需要通过有意识的释放来缓解，而且在网络舆情的回应过程中，持续的互动才有可能消除猜疑、增进认同、达成共识。
（二）构建危机管理的“合作”治理体系
“合作”治理体系的引入意味着地方政府公共危机管理由传统的单一管理主体向多元管理主体、单向管控到双向合作的转变。现代中国社会发展正呈现出传统灾害风险、现代公共安全风险交织的态势，我们正处在一个具有高度复杂性以及不确定性的危机社会，与此同时在公共管理中面临着资源日益短缺和“无法管控”的境地，而社会力量具有多元、灵活、及时、直接、细化的特点[7]，社会力量的参与不仅是危机管理的客观需要，也是公共管理的发展趋向，基于常态环境下“垄断”的政府管理模式难以满足危机管理实际需要已经造成了合法性危机，成为改变传统政府危机管理模式的逻辑起点。通过引入“合作”治理体系，建立起社会力量参与危机管理的规章制度及颁布相应政策，引导支持社会力量参与公共危机管理，打破原生社会力量参与公共危机管理的壁垒，通过制度来明确地方政府危机管理的权力边界，避免出现掺杂“权力意志”的公共危机管理导致社会力量失去原有的活力而丧失作用。合作行动的有机性决定了组织成员必然会积极主动地运用专业知识和技能，却不以专业知识和技能在自己与其他组织成员之间划定界限，而是根据承担任务和合作行动的要求随时调整自己的角色[8]。“合作”治理体系的引入实质是善治价值的回归，最终形成以地方政府有限主导，政府与社会合作共治的公共危机管理新模式，为地方政府公共危机管理注入活力。
（三）健全地方政府官员公共危机管理能力培养机制
地方官员公共危机管理能力不仅强调危机来临时解决危机的方法和技术，更注重常态环境下危机意识的塑造。官员只有具备危机意识，才能真正重视危机管理，及时发现现象背后暗含的风险，将危机化解在源头。风险社会的来临，使得公共危机管理成为地方官员的必修课，而公共危机管理素质的形成关键在于形成制度化的能力培养机制。一是建立常态化危机管理培训机制，针对地方官员对公共危机管理认知存在偏差，缺乏危机管理相关专业知识的现状，地方政府应将危机管理培训制度化，定期组织官员学习公共危机管理专业课程，学习先进公共危机管理经验，提高危机意识掌握危机管理技术方法。二是完善现有政绩考核制度，以GDP为核心的政绩考核制度导致地方官员只注重经济发展而对“潜绩”的危机管理缺乏热情，今后在官员政绩考核中应适当提高危机管理指标权重，将应急物资储备、危机预警机制建设等一系列细化指标作为考察内容，以此倒逼地方官员注重自身公共危机管理素质提升。三是优化地方官员队伍选拔机制，地方官员队伍在组建过程中应侧重于专业背景的多樣性，注重对地方官员综合素质的考察，尤其是在专业技术性较强的部门，领导人的选拔应强调专业的匹配，使地方官员队伍结构合理化，依托专业背景来提升公共危机管理效能。
（四）完善地方政府公共危机管理法律制度
法律规章制度是确保地方政府公共危机管理工作顺利开展的重要保障，通过公共危机相关的法律规章制度的既定规则来明确地方政府公共危机管理中的权力边界，规范行政主体行为选择，将地方政府公共危机管理纳入法治化轨道，确保公共危机管理合法有序地开展。一是目前我国已经出台一些相关法律法规，如《传染病防治法》、《突发事件应对法》等，但是其内容多数为概括性条款，对于紧急状态下地方政府行政权力的具体规定措施，以及权力边界没有作出明确划分，因此应针对现有法规漏洞，尽快完善不同类别危机下的法律法规，主动回应危机管理中的法治需求。二是在基本法律法规的框架下，地方政府应该在系统考虑本区域的实际情况后，针对危机制定配套政策及工作制度，作为法律法规的补充，确保危机管理工作有法可依，有章可循。三是完善地方政府公共危机管理行政问责机制，针对地方政府官员在公共危机管理中的行为、过程、后果进行评价考核，对于违法失职行为进行严格问责，追究行政行为相关主体渎职滥权责任，增强公共危机管理行政主体法治意识，遏制违法行为发生，保障人民的合法权益。总之，完善公共危机管理法规制度，廓清地方政府公共危机管理的行政权力边界，确保地方政府公共危机管理规范化、制度化和法律化，是保障公共危机管理向良性发展的关键所在。
参考文献：
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[3]周伟.自媒体时代网络舆情政府回应困境与消解路径[J].情报杂志，2018（4）：
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[4]Kooiman J. ， Bavinck M. “Governance Perspective”， in Kooiman et al（eds.），Fish for
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[5]王新亚.终结违法乱象、树立法律权威，不能再等了[EB/OL].（2020-02-19）[2020-05-12].http：//news.sina.com.cn/c/2020-02-19/doc-iimxxstf2593105.shtml.
[6]薛澜.疫情恰好发生在应急管理体系的转型期[EB/OL].（2020-02-29）[2020-06-11].
http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/jsfc/26efe48970712d1d01708f8944cb0026.html.
[7]贾西津.统筹调配慈善物资摧毁了志愿机制[EB/OL].（2020-02-06）[2020-06-11]. https：//mp.weixin.qq.com/s/FFUdooMwpPIETOykFvrKYw.
[8]张康之.走向合作制组织：组织模式的重构[J].中国社会科学，2020（1）：47-63.
[责任编辑、校对：叶慧娟]