公共政策论文范文第1篇
【关键词】 政策网络 公共政策创新 政策网络管理
【作者简介】 蔡新燕，南京师范大学公共管理学院行政管理专业研究生;赵晖，南京工业大学公共管理学院教授。
一、政策网络理论：分析政策过程的新范式
政策网络是20世纪70年代末以来西方公共政策领域研究中的重要课题。现代国家机关推动公共政策时，往往必须依赖政策利害关系者的合作，结合与动员原本分裂的社会资源，在和谐的集体行动过程中解决政策问题，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。政策网络的概念系统见仁见智，比较有代表性的政策网络定义是：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。”
公共政策本质是公民与各种组织互动的产物，引入网络分析的方法可以真实地认识到政策过程中的现实图景。中国不存在类似于西方发达国家的多元决策结构，因此还没有出现像西方那样的政策主体结构的碎片化、“分权化”和“中心缺失”的问题。相反，在中国决策的“中心”位置是非常清晰可见的。但是，随着社会结构日趋网络化以及社会中寻利集团的增长，许多公共事务不再是只靠政府就得以决定，传统的铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀，利益结构的多元化、决策过程的部门化也在日益加剧，这就为政策网络的研究提供了较为贴切的现实基础和理论背景。同时，作为一个“关系型”社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，特别是在我国的政策创新过程中“人格化结构”比较明显的情况下，运用“政策网络”方法对这些关系网进行研究，显然更有解释力。因此，笔者在对我国政策创新进行研究时，试图以新兴的政策网络概念取代传统的分析框架，从新的角度来进行研究。
二、我国政策网络存在的问题及其对公共政策创新的阻滞
1. 多元利益诉求下的信任危机导致交易费用增加，公共政策创新供给必然滞后于需求
政策网络是以物质利益为粘合剂。政策网络的参与者之所以加入网络，是为了实现自身的利益。政策创新过程实际上也是不同网络主体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程。但是，最后创新政策一旦形成就必须为相关对象接受并配合实施，这样政策创新才能成功。然而，我国信任的缺乏影响到政策达成。在网络主体之间互不信任的环境中，创新、发展的结果也可想而知。
人的社会交往有不可避免的不确定性，信任为应对不确定性提供了“经久、稳定，而且得到普遍认可”的制度和个人心理结构。然而，我国社会信任严重不足，导致政府与公民个人、社会群体或组织的网络关系不尽和谐。尽管人们每每发生各种交往、结成各种关系，但存在着功利化倾向，有的甚至处于相互猜疑和不信任状态，这又反过来使人们对交往的兴趣大大降低。人们缺乏彼此默认的共同行为规范以及支撑这些规范的共同信念，社会信任的缺乏阻碍了公民之间的社会认同、社会沟通、社会参与和社会合作。公众与政府之间也出现了一定程度的关系紧张，一些政府官员为了谋取不正当利益，在公共管理中不讲诚信，使得政府的信誉和公信力下降，公民对政府有效施行公共政策的信心减弱，出现了责任危机和信任危机。由于多元利益的冲突以及信任的缺乏，使得自愿的合作更难出现，由此影响了政策网络的形成和政策达成的集体行动。而仅寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益，政策变迁就会出现时滞或无法进行。
2. 资源不足导致某些政策网络主体话语权缺失，“政治源流”压倒“政策源流”，“问题源流”容易形成伪创新
公共政策问题是政策网络形成的基础。当某一社会问题成为政治系统关注的对象，并进入政府的公共政策议程时，利益相关者就会聚集起来，在相互作用中形成政策网络。但一项公共政策的形成除了现实问题以外，还存在其他的推动因素，是这些因素的作用直接导致了一项公共政策的产生。约翰·W·金登认为“政策之窗”的打开，是问题、政策、政治三源流共同出现的结果。然而，由于我国政治体制、管理体制等特点，政策创新的“政策之窗”的打开更多地是源于“政治源流”。
政策网络是建立在资源依赖基础上的，而关系结构是分配、获取网络资源的桥梁，因此有利位置的网络行动者可以通过控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权和影响力。由于市场主体的培育和地方公民社会的发育程度不够，其他微观主体，如非政府组织、企业、公民等并未成为政策创新的供给主体。我国的政策网络还不尽成熟，政府往往占据网络金字塔顶层的人或处于网络中心的人，占据了更多的网络资源和丰富的社会资本，以此获得更多的利益;而处于金字塔底层的人或网络边缘的人，其在政策网络中的地位不高，掌握网络资源较少，其政策参与的效度当然也不会高。可以说，在中国目前的政治体制下，政府在公共政策的运行中起着决定性的作用。
在公共政策创新中，一旦政治源流排斥了其他的问题源流和政策源流，就很可能造成政策方案与政策问题、政策效果的偏移，出现伪创新，这直接影响到公共政策实际作用的效力和后果。因为由于行政体制因素、政策溢出效应、问题规避等因素，政府在不正确的“政绩观”的驱使下，往往造成公共决策中方案意识压倒问题意识、绩效评估。
3. 非正式关系影响、既得利益团体抵制导致政策网络趋向封闭，形成政策变迁中无效率的路径依赖
网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系以及在此过程中形成的行动准则，反过来会制约和影响它们之间的相互作用，即在网络关系中由于受以前固化程序规则的影响，互动模式倾向迟滞以及共同的利益联结，减少了竞争性话语得以表述的机会，呈现偏向少数人对话的倾向，对新的进入者会有很强的排斥性，这会造成网络结构组成要素之间的隔离，从而直接导致了政策创新的路径闭锁。
一是政策网络理论强调非正式关系在政策制定过程中的重要性，但随着社会资本的消极作用的加强，特定的社会关系网络往往会逐渐由开放走向闭合。具体地说，“家国同构”的社会结构特点容易导致政治权力和人际关系蜕变为社会资源配置的主要手段，如果不通过社会关系网络，个人很难做成任何事情，甚至一些法律明文规定的事情，也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。在这个过程中，“关系”基础为交往双方的“人情”、“面子”等的互赠提供了一个相对封闭的平台，阻碍了政策创新进程以及创新政策的公正性，形成政策变迁中无效率的路径依赖。
二是处于转型期的中国社会，利己主义膜拜的狂热尚未退却，经济利益的追求方兴未艾，而传统社会差序格局与家族本位观念的影响也为人们实现私利进行着催化。政策变迁必然引起原有利益格局的调整，旧体制的受益者由于利益的驱动，往往通过“上有政策，下有对策”的方法阻碍政策创新，使得政策处于被“锁定状态”维持低效率的勉强运转，从而造成政策创新的时滞。这种“锁定时滞”状态不仅不能解决现实政策问题，而且会成为社会发展的阻碍因素，即使新的政策安排较有效率，他们也将竭力维持现行政策安排，阻碍政策创新。正如曼瑟尔·奥尔森所说：“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”;它们在采取集体行动时，“不会关心社会总效益的下降或公共损失”。
4. 行动者缺乏为着共同目的的规范和规则，这会影响公共政策创新的有效性
“与社会网络联系在一起的，是规范等内在制度以及规则等外在制度。”政策网络的规范也包括这两方面：既要用法律法规来约束，又要充分利用人类本身具有的道德良知，让网络行动者进行网络内自规范。在政策网络中，如果“游戏规则”尚不能产生和维持竞争的公平性，那么差异主体在网络中的真实平等性以及权利与义务的平衡必然难以得到有效的保障。
规范是由生活在同一网络中的所有成员通过相互交往达成的社会契约发展而来的，能够促进群体内的合作。非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件并起着非常重要的作用。非正式制度是与正式制度相对的一个概念，如社会的价值观念、伦理规范、意识形态等。这种内在化的制度规范能够得到很高程度的遵守，组织和协调网络的参与者，使他们更加有效地共同行动以保证既定目标的实现。但是，在现代社会的个体化、多元化、网络化的生存境遇中，由利益冲突而导致的社会矛盾更加尖锐与复杂，部分网络主体公共意识模糊、私欲心理膨胀、道德冷漠，人们的价值观念也更趋于个性化、多样化，社会的价值观念也难以保持统一，某些非正式制度一直所起的规范性、支配性作用则可能减弱或消失。这导致人们在公共政策过程中只注重个人利益、局部利益和预期利益的最大化，严重影响公共政策创新的权威性分配、公平性调整和公正性对待。
另外，制度本身的不完善以及制度“软化”直接动摇了制度的规范作用。传统文化中“重人情、轻制度”的观念严重地影响着我国法制化程度的提高，在差异主体交织存在的政策网络中，如果长期缺乏规约个体行为的制度安排，疏于防备的社会制度难免给个体失信留下足够的滋生空间与条件。官本位思想也使得一些政府官员总是以权力预期来进行决策，而不以制度和技术创新所能获得的效益预期来进行决策，而当权力部门在制度的执行中有失公平、公正，以权谋私时，利益受损的群体就会对制度体系的执行者表示不信任和怨忿。这一方面导致人们对制度体系的系统信任低下，降低了制度的规范作用;另一方面容易造成人们的政治冷漠和疏离感，使得人们不能或不愿通过合法途径参与公共政策，从而阻碍政策网络的形成和发展，影响公共政策创新进程和有效性。
三、政策网络形态下公共政策创新的路径
1. 培育网络主体公共理性，提供公共政策创新的价值性规范
在政策网络中，多元网络主体无疑普遍存在着分歧。而基于合法性要求，所制定的公共政策或法律法规又必须以全体人民的一致自愿同意为基础，这就出现了多元与共识的矛盾。解决这个矛盾，公共理性观念为我们提供了一个有益的思路。公共理性是横跨国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的机制和能力。公共领域中的现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性、个人理性与国家(政府)理性的中介与桥梁。
从某种程度上来说，我国公共政策的创新优化也是政府、大众、精英、利益集团、公民等个体理性，在公共领域的监督与批判中走向公共理性的现代化过程。可以从以下方面建构健全的公共理性形成机制：一是加强公民教育，为公共理性的形成奠定良好微观主体基础。二是建设公共领域，为公共理性的形成提供有效的渠道和广阔的空间。三是引导发展非政府组织，为公共理性的形成提供积极规范的组织主体。
2. 构建协商民主与政策网络的良性互动，打破公共政策创新的封闭网络
公共政策是社会力量博弈均衡的结果，但不能变成少数集团博弈均衡的结果。政策创新必须打破封闭的政策网络，从而保障利益博弈能够健康有序地进行。可以发展一种相互合作、良性互动、网络运作的政策协商机制，从而有利于网络主体间的互动，促进相对公平的公共政策的形成。
复兴于20世纪80年代的协商民主理论以公民参与和平等对话、协商为基本价值诉求，强调对公共利益的责任，促进政治话语相互理解，赋予政治合法性。如果对话、协商和政策创新网络结合起来，努力引导每个人参与政策执行中的协商和对话，创造公共对话的公共背景，就能够进一步推动政策网络的发展。在这个模式中，他们对关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益，政策的产出是诸多网络行动者之间复杂互动关系产生的结果。
3. 发展网络主体相互的信任，降低政策创新中的交易成本
一定社会关系的持续需要信任来维持，信任是一种助推器，能够使原本处于原子化状态的个人建立起合作互利的关系，把人们从缺少社会道德或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员;缺乏信任，人们常常就会采取“搭便车”的行为，希望其他人采取行动，而自己不承担风险且坐享其成。信任是政策网络主体合作的前提条件，是合作的润滑剂。
首先，健全法律法规，建立制度信任。“信任制度在更大程度上，正是制度的这种暗含的规范意义以及我假定它对于其他人所具有的道德合理性使我信任那些处于相同制度中的人。”制度信任能更好地减少现代社会中行为的不确定性，降低信任的风险性，从而促进普遍的社会交往，扩大信任的范围。以法治提高社会信任的实质就是通过有形的物质惩罚使社会成员忠于法律约束，惩罚失信的短期行为，提高失信成本，增加守信利益。构建一个值得信赖的制度环境，这是使得主体间相互信任的建构得以可能和稳固的外在保障。
其次，提高社会成员对社会和他人的认同感，构建信任文化。认同感是人与人之间充分信任和联系的重要纽带，有认同才会产生信任，认同是信任的基础，认同感有助于彼此之间信任关系的深化。文化是影响社会信任形成的内在规则，要将文化建设与法制化联系起来共同推进，形成有利于社会信任发展的社会大文化环境，并把提高公民的道德素质作为文化建设的重要内容。
信任使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，不同行动者之间的协调也就更易发生，这将在很大程度上削减公共政策创新中的交易成本，从而使公共政策创新得以顺畅进行。
4. 构建政策网络中的学习机制，提高公共政策效力的实现程度
“政策网络学习”的深入之所以能够提高公共政策效力的实现程度，是因为一方面行动主体通过相互学习，能够正确认识和解决分歧，形成一致性的知识和集体价值体系，一系列基本价值信念和问题认知，这样政策网络的结构更紧密，政策网络的集成程度更高，进而能促进政策的制定和执行。另一方面，作为整体的政策网络，也要通过不断地总结经验，吸取教训，提高治理行为的效果和效益。因此，要提高公共政策创新效力的实现程度，必须不断地深化政策网络学习。
“政策网络学习”就其内容来说，包括行为学习、价值学习和规范学习在内的不同层次的逐步递进。在政策网络中，任何学习都不是单向的，而是由各种通路和回路构成的全方位、多向度的网状结构。在网络学习过程中，政府部门以及其他网络成员在相互作用中逐步达成共识，由此提升政策创新的效度。网络学习有一个从顺应到认同再到内化的深化过程。顺应只是一种浅层次的学习，认同是学习的进一步深化，价值观的内化才是学习的最高境界。
公共政策创新是一项涉及各个构成要素的系统工程，引入政策网络分析的方法可以真实地认识到政策创新过程中的现实图景。在公共政策创新过程中，相关利益群体不断发挥着自身影响力，形成了公共政策谱系中一系列行动者，从而使公共政策的形成与执行告别“政治黑箱”时代。当然，公共政策创新除了与政策网络各个参与主体之间的复杂互动有关，还受制于宏观的政治、经济、文化、社会环境等，而且我国政策网络的集成程度还比较低，发展还不尽成熟。因此，政策网络必须进行有效的政策网络管理，并且结合其他相关条件才能有效地在公共政策创新中发挥功能。
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责任编辑：周振国
公共政策论文范文第2篇
【摘要】 公共政策终结标志政策周期的结束，会对经济社会产生影响。公共政策的终止的类型包括社会推动型、政府推动型和法律推动型。公共政策终结的本身在一定程度上是权力的主动或被动推动的结果。在公共政策终止背景之下的权力制约的问题应运而生。通过分析公共政策终结背景下行政权力制约存在的困境，提出解决困境的出路。
【关键词】 公共政策；政策终结；权力制约
一、行政权力推动型的公共政策终结
行政权力推动型公共政策终结，是政府主动推动政策变迁的过程。政府推动型公共终结主要有以下几种可能：一是传统的政策对公共利益维护不利或制约着公共利益的实现，这主要是由于公共政策的科学性和适应性导致；二是传统的政策制约着革新。出现这种可能主要是传统政策与即将推出新政策之间的冲突。这种冲突一方面可能是“法理型”上的冲突，新政策的出台使得传统型政策失效或必然废止。另一方面则可能是新旧政策之间关于资源的配置之间的冲突。正如伊斯顿指出的那样：“公共政策是对社会价值作权威性分配。”资源的配置重心会随着政策的变更发生变化，这种政策冲突必然使得相关的政策发生变迁。当然政策终结也不可避免受到权力运行不当的影响。公共政策终结背景下的权力制约问题值得关注。
二、公共政策终结背景下行政权力制约的困境及其成因分析
公共政策背景下权力制约困境主要是表现为权力的功利取向、短视效应、护短倾向、“任人唯亲”取向、轻视成本取向。
1．为改革而改革的功利化逻辑演绎。改革是社会的必然，改革归根结底要实现社会的和谐发展。为了改革而改革的倾向性就忽视了改革的工具理性，将改革当成了改革的结果。人们批评官僚制中对程序的崇拜高于对结果期待的弊病。在现实中改革难免也会出现这样的倾向，即模糊了改革与结果界限，仿佛发展是改革必然的结果。在转型期，改革似乎成为了一种时尚。改革必然建立在一系列的决策的基础上，即政策的终止或者新政策的创立。在某种程度上新政策的创立可能是对某些政策的终止，即使那些政策没有被终止，其也会因为政策资源的有限的情境使得其已经不能够被有效执行，从而失去资源支撑自动终止。
2．短视取向——“铁打的政府流水的官”。官员的任期短期化的倾向目前已经开始显现，任期的短期化的倾向不利领导对工作有一个全面的认识。领导所掌握的信息不全面，制约着决策的科学性。领导任期的短期化倾向强化了决策收益短期化。这种短视效应不利于实现社会的可持续发展。正如胡启繁在其文中阐述的“领导班子和领导干部任期内不稳定，会使领导干部产生不良的心理预期，助长其浮躁心态和短期行为”。这种短视效应和不健全的官员考核机制互动容易催生“政绩工程”、“形象工程”，浪费资源，降低了行政效率。
3．护短取向—— “搬石头砸自己脚”的禁忌。这在某种程度上是防卫型官僚的体现。政策制定者终结相关的政策的过程中难免也会出现这样一种怪异的现象，也可能热衷于对传统的政策的终结，而对自己所制定的政策有着一种护短的心理，即使其破绽百出。政策终结一方面造成了政策不连贯性，给人“一朝君，一朝臣”的感觉。官员护短倾向，提高了其对自己在任期间制定政策不足的容忍性，再加上任期短期化还可能造成官员对责任的规避。
4．“任人唯亲”取向。官员掌握着人事权，缺乏制约权力则可能导致腐败。受封建文化残留的影响，官本位、等级制思想的存在，容易造成独断专制、权力滥用和“尊卑有序”。 “任人唯亲”很大程度上就是这些思想的产物。“任人唯亲”一方面不利于选贤任能，另一方面还容易造成腐败，“小圈子”成了敛财的金字塔和责任的避风港。2009年全国共立案侦查各类职务犯罪案件32439件41531人，件数比上年减少3.3%，人数增加0.9%。案件数量的减少和涉案人数的增加，标志着腐败案件中团伙犯罪的可能性增加。“任人唯亲”的危害增强了权力制约的必要性。
5．轻视成本取向。公共政策终结成本一方面会成为公共政策终止的障碍，同时，轻视公共政策终结的成本则可能导致公共政策终结的泛滥。不难看出公共政策终结的成本也应当受到制约。不计成本的公共政策终止，无疑会浪费资源。柳祥认为公共政策终结成本包括政策沉没成本和终结行为本身的成本，这种观点只概括了公共政策终结的会计成本，没有将民众对政策终结的满意度，当这种满意度极低的时候，这种成本是不可忽视的，因为任何成本都是公民在买单。
三、公共政策终结背景下行政权力制约问题的出路展望
1．建立强有力的绩效管理体系。可以引入360度绩效评估方法，对官员进行综合的考核，而不拘泥于对官员“政绩”数字的推崇，有利于将群众对官员的评价纳入考核体系。同时加快官员的管理由绩效评估向绩效管理转变，改变“数字出官”的不良倾向。
2．强化政府部门的战略管理，改进政策决策系统，提高决策的科学性。政策的制定或终止都要要服务于政府战略的实现，确保官僚权威与政府权威的一致性。政策目标的选择上要考虑到短期目标与长期目标相结合，要体现一定的前瞻性。进而将其制度化，减少政策因为官员任期的短期化导致政策的频繁变更。政策制定的科学性和适应性的增强，可以制约着公共政策的不当终结，从而减少权力失范的发生。
3．发挥舆论媒体的监督作用，促进政府信息公开。政策的不当终结中显示出政策信息不对称现象的存在。可以通过发挥舆论媒体的作用，提高信息公开化的程度，为社会监督提供信息支撑。同时舆论媒体也可以通过对政策运行状态发布，为社会和政府提供决策信息反馈，从而减少政府终结公共政策过程中信息不对称的现象和预防政策盲目终止。网络作为一种新的平台的应用，为信息的公开和发布机制提供了新的途径。网络舆论的兴起，将可以作为一种新的力量来监督行政权力运行。
4．加强政府部门人力资源管理，推动选人用人机制的制度化和民主化。通过制度化和民主化来保证。《公务员法》的出台，推动了我国公务员管理制度法制化进程。要将其在实践中有效的执行，从而实现行政权力的依法运行，是选人用人机制制度化和民主化的重要保证。也要将公务员的流动与公务员队伍的流动性体现出来。同时加强政府部门的人力资源管理，通过对加强公务员的培训教育，提高公务员的综合素质，以期达到“他律”与“自律”的统一。
5．重视公共政策终结成本评估，强化行政责任。通过重视政策终结成本的评估，可以为政策终结提供科学的指导，避免资源浪费。责任的缺失将不利于对规范权力的运用。政策终结在某种程度上是行政决策。政策不当终结所付的代价就是对公共利益的侵害，因此对那些公共政策不当终结的行为要进行行政问责。通过问责来制约行政权力来实现责任行政。
参考文献
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公共政策论文范文第3篇
[摘 要]传统由政治权力精英控制的公共政策议程设立的单一格局，已难以适应我国社会利益主体和问题多元化、公众力量快速崛起以及新媒介迅猛发展的大潮流，公共政策议程设立逐渐走向多元开放性。在此形势下，坚持政府主导，重视多元主体参与方式与行为，不断优化公共政策议程设立的多元开放性过程则非常必要。
[关键词]公共政策；议程设立；外向化发展
政策议程设立是公共政策的逻辑起点，它在整个政策过程中扮演者重要的角色。正如托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）所言，“决定哪些社会问题成为政策问题的权力，对于政策制定过程来说是关键性的。决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定那些将成为解决办法更为重要。〔1〕”
由于缺乏多元社会利益结构和社会性的政治输入渠道，长期以来，我国政策议程设立更多地表现为由政治权力精英主控。而随着日益增多的社会问题与政治权力精英资源和能力有限性之间矛盾的不断加深，我国公共政策议程设立模式逐渐突破传统约束，呈现出外向化发展趋势，开始形成多元交融的雏形。
一、文献回顾提要
（一）公共政策议程设立的内涵
1962年美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton S. Baratz）指出了一个显而易见、但常常被人们忽视的一个简单的事实，即能否影响决策过程固然是权力的一面，但能否影响议事日程的设置则是权力更为重要的一面〔2〕。此后，关于公共政策议程设立的研究在国外逐渐兴起并活跃起来，以罗格？科布（Roger W. Cobb）、查尔斯？埃尔德（Charles D. Elder）和约翰·W·金登（John W. Kingdon）等为代表的公共政策学家们对此进行了研究并形成多种观点。
就公共政策议程设立的涵义而言，科布和埃尔德认为是“一组值得政府合法关注的政治纷争；一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物。”〔3〕而约翰·W·金登认为政策议程是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目〔4〕。拉雷·格斯顿（Larry N. Gesron）认为“就像日报上的标题一样，每天都在变化的问题也向政府领导人提出了挑战。大多数问题易于被日常生活所吸收而少有结果，而在经济、社会和技术这些领域出现的其他问题则不同程度地受到公众重视。这些问题就成为公共政策议程的部分。公共议程是最敏感问题的政治晴雨表，而问题受到负责管理和处理的政策制定者的关注。”〔5〕
国内学者对此的关注始于20世纪90年代末期，主要有问题观、排序观和拓展观三类观点。其中，问题观强调政策议程是政策问题的生成机制，是社会问题转变为政策问题的关键环节。排序观强调政策议程是对政策问题的重要性进行排序，突出了议程设立的计划性。另一种外延的观点将备选方案也归为政策议程设立的一部分。
学者们众说纷纭，但究其本质公共政策议程设立是公共权威机构对特定社会问题进行体察和认定，并按照既定标准对社会问题进行筛选和排序以确定优先级的过程。它受到多种因素影响并对社会利益的权威分配产生影响，是政策循环的关键环节。
（二）公共政策议程设立的模式
国内外学者主要通过划分公共政策议程设立模式，对社会问题怎样进入政策议程以及由谁提出等方面进行剖析。虽名称多样，但基本内容和趋势则相似。
国外学者科布和埃尔德等从问题的提出者和问题扩展所形成的公众支持程度展开分析，提出了政策议程设立的三种基本模式：外在创始模式、动员模式和内在创始模式〔6〕，并认为每种模式都与特定的政治体制相联系。后来，Peter.J.May对科布等提出的三种基本模式进行了修正和完善，从争议的创始者和公共参与的特性两方面出发提出了四种政策议程设立的模式，分别是外在创始性、稳固型、内在创始性和动员型〔7〕。
国内对公共政策议程设立模式划分比较细致完整的为王绍光的研究，他从政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式六种，并指出在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现〔8〕。
综上，学界已充分意识到当前我国政策议程设立外向化发展趋势，对其动因、特征以及优化路径等方面的集中阐释势在必行。
二、公共政策议程设立的外向化发展的主要动因
（一）社会转型的催化
第一，社会分化程度的增强。随着社会转型特征日益凸显，我国社会分化程度大大增强，利益主体不断分化并形成多元社会利益格局。多元利益主体通过多种方式表达自身利益诉求并相互影响，由此引发的社会问题呈爆炸性增长趋势，与我国决策主体资源和能力的有限程度形成鲜明对比。如何有效整合社会分化所产生的大量异质性因素，已成为公共决策不可回避的问题，近几年各种群体性事件的发生，都明显体现出这种紧迫性。
第二，社会发展模式的转变。为了积极回应国内外发展，我国党和政府不断着手调整经济社会发展模式，努力从只关注经济增长的单一发展主题逐渐转变为经济社会协调可持续发展的科学发展主题，这种转变增强了对公共政策理论和创新意识的需求，强化了对整合和代表公共政策议程设立过程中多元利益的能力需求。新的发展主题推动了体制内外多元力量的互动，外在主体对议程设立的影响越来越多。
（二）公民社会崛起的需求
第一，公众参与意识和能力的显著增强。在文化开放和教育发展的影响下，我国公众整体素质水平不断提高，越来越多的公众对议程设立等公共事务有了更多了解。目前，多数公民不再满足于作为公共政策被动接受者而存在，而是争取通过单独或联合群体等多种形式积极向表达自身诉求，越来越多地参与到公共政策议程设立等过程，以促进涉及自身利益的问题得到决策者的关注和解决。与此相应，公众对公共政策议程设立等过程的影响程度也不断增强。
第二，公众参与渠道和平台的不断完善。公众参与意识和能力的增强，要求决策主体在政策议程设立过程中打开关卡引入体制外力量。事实上，为尽力保持政策系统与社会间的动态平衡，党和政府已开始建立规范化、制度化的公众参与和沟通交流平台，尽力提升政务信息公开的力度，主动疏通公众表达诉求的渠道，防止体制外力量因难以进入议程设立过程而走向失控。
（三）新媒介兴起的冲击
第一，新媒介发展的带动。与传统媒介不同，新媒介的发展导致信息爆炸时代的来临，也影响着信息接受者按照什么标准、通过什么途径、如何选择和过滤信息，是信息发布者和接受者之间充分互动的过程，对于公共政策议程设立过程中民众的意识和偏好形成有很大影响，而且新媒介越来越倾向于将公众的注意力吸引到公共事务领域，吸引着公众对公共政策议程设立的关注，冲击着传统议程设立单一格局的地位。
第二，新媒介自身的介入。新媒介在传播和聚合信息，发挥信息平台作用的同时，自身也通过集中、重复报道等多种形式发表自身对社会问题的关注和看法，积极参与到公共政策议程设立过程中，影响着我国公众更为关注什么社会问题，继而再次冲击单一格局，推动着我国公共政策议程设立的外向化发展。
三、公共政策议程设立外向化发展的主要特征
（一）由内而外，主体的外向多元性
虽然权力精英仍为我国公共政策议程设立的主导性主体，但其他主体的影响力已显著提升，比如人大代表和政协委员的议案提案、社会公众通过网络等途径的呼吁和诉求、专家学者的分析研究、新闻媒体的报道以及突发事件等都已经成为影响公共政策议程设立的重要因素。权力精英外的其他主体，不仅主动动员和整合民间力量以表达利益诉求，还对权力精英的行为等方面形成了外在监督力量，逐渐揭开了我国公共政策议程设立的面纱。
（二）与日俱增，内容的外延扩张性
传统公共政策议程设立大多集中在国家改革领域，突出表现在经济问题上。随着社会转型的深入，需要被解决的社会问题与日俱增，议程设立的范围不断外张，逐渐转变为经济、社会和其他问题的多元问题集。而且，由于公民参与意识和能力增强、媒体舆论等的不断影响，多元问题集中的民生问题被大量激活，并迅速引起众多体制外主体的关注，使其更广泛地参与到议程设立过程中。总之，我国公共政策议程设立的内容结构显著变化，强化了主体的多元性，融合了更多外缘内容。
（三）灵活自主，沟通交流平台的开放性
传统公共政策议程设立的一个最重要的沟通交流机制或平台是每年的全国政协会议和全国人民代表大会，体制内主体通常集中在“两会”期间提出所关心的且需要解决的公共问题。由于我国的“两会”代表普遍具有双重身份，身兼民意代表和各自原单位人员双重角色，故难以避免个别代表打着为民的幌子，表达所属利益团体的诉求，而非真实民意的嫌疑。
目前，我国公共政策议程设立的沟通交流渠道和平台逐渐得以丰富和完善。一方面，随着社会发展主题的转变，“两会”代表和其他体制内主体也开始更关注社会问题，尤其是民生问题，并积极听取专家学者的意见和建议，主动通过民意调研、听证会等民主程序论证特定的社会问题或政策；另一方面，媒介已不仅是政策宣传工具，而更多地承担起了表达民意、影响议程设立各主体的重要责任，其中网络上书、微博维权、政治博客等方式，已成为体制内外主体沟通对话的新平台。
四、公共政策议程设立外向化发展的双面影响
（一）积极影响
第一，降低隐性成本。主体的多元外向性可以使决策系统获得更真实的社会运行信息，促使公共政策议程设立的依据与社会现实更加契合，不仅能较好地防止议程设立以及政策制定过程出现失误，也可以争取更多民意支持，还可以对体制内主体的行为产生监督，有助于防止严重自利倾向、寻租、创租等丧失公共性的行为频频出现，从而更好地维护议程设立和政策制定的公共性。
第二，减小后续政策执行的阻力，提高满意度。体制内外主体互动机制的不断完善，打破了其间原有的隔阂，拉近了政治权力精英与其他主体的距离，不仅提高了议程设立的合法性和程序民主性，也降低了议程设立及政策执行的阻力，提高了公众满意度。
第三，改进决策科学化水平的条件。多元主体通过多种沟通交流机制或平台进行对话协商，能使公共政策议程设立及后续的政策制定活动更好的融合多元社会主体的利益诉求，也可以增进政治权力精英对社会基层真实状况的了解，从而为其他公共事务活动提供更加契合实际的认识基础。
（二）消极影响
第一，多元主体的博弈和协商在一定程度上降低了议程设立的效率。由于我国政策议程设立中体制内外主体之间的相互信任程度较低、对话渠道还不是很畅通，多元利益的整合周期和博弈过程会相对较长且难有实质性进展，进而也很可能增加政策执行的难度。而且，议程设立外向化发展中涉及到很多利益关系调整的问题，难免触及到一部分人的既得利益，易使议程设立陷入困境，导致议程设立的低效。
第二，对我国党和政府的执政能力和水平提出了更多的考验。议程设立过程中利益主体的多元化以及利益整合难度的增加，使得很多社会问题难以进入议程设立过程，更难得到解决，易造成弱势群体越来越被边缘化，激化社会矛盾，导致群体性事件的多发，从而增加议程设立的情绪化及公共管理的不稳定情形，对我国党和政府应对群体事件等突发状况的能力形成了很大的挑战。
第三，对议程设立的秩序和规范化产生影响。议程设立的主体多元外向性以及公众参与意识不断增强，但公众参与组织化程度不高，多元主体的在公共事务领域的知识水平和能力参差不齐，这都会对议程设立的秩序和规范化产生不利影响。
五、优化公共政策议程设立外向化发展的路径
（一）始终坚持政府主导
其一，我国实行“议行合一”，公共管理领域具有中央集权特色，并且也不可能在短期内发生大的改变，而且我国人口、民族众多，由此产生的社会矛盾多，社会治理的难度很大，其他主体难以驾驭；其二，我国议程设立传统模式中政治权力精英主动体察和认定社会问题，并给予相应的回应较好地保证了议程设立的效率，同时这类主体的政治素质水平相对较高，在议程设立过程中能够相对较好地避免决策失误，很好地表明了我国政府主导的优势。因此，对我国公共政策议程设立外向化发展的优化还应坚持以政府为主导，只有这样才能更好地保证议程设立的科学化和民主化，并在资源能力有限的条件下较高程度地保证议程设立的效率。
（二）促进体制内主体公共性价值理念的回归
坚持以政府为主导的同时，也需要通过转变政府执政观念和方式不断加强政府自身能力的建设，促进体制内行为主体公共性的回归。一则需继续推进政府职能向构建科学可持续发展的社会转变，使政府的关注点集中在广大群众最关心、最迫切需要解决的领域；二则需不断纠正官僚主义等不良作风，积极建设服务型政府；三则需优化政府组织结构，增强其灵活应对议程设立过程中各种不稳定情形的能力。
（三）推进公众参与组织化水平的提升
公众参与是议程设立多元外向化发展的重要特征，提升公众参与的组织化水平能大幅度降低议程设立外向化发展的消极影响。一方面，要大力推进教育事业的全方位发展，加强公民教育，进一步提升公民参与意识；一方面，可以通过听证会、政策意见的征询、非政府组织的活动等途径在实践中促进公众参与能力的提升；另一方面，政府应积极引导和促进多种社会组织的发展，借此为公众尤其是广大弱势群体搭建畅通的组织化表达渠道，以改善非组织化公民参与中利益分化甚至部分重要“声音”被湮没的情况，促进公众参与的有序化以及利益表达的相对均衡发展。
（四）积极引导新媒介作用的发挥
首先，应规范政府门户网站等信息平台的构建，规范各相关部门业务信息的公布与收录，推进政府信息进一步公开，使议程设立其他主体能够了解到更多重要的信息；其次，在不违背法律法规的情况下，对公众自由表达的个性化平台不多加干涉，保证渠道畅通；再次，应对新媒介进行正确引导，使其平衡报道各方观点，避免被利益集团俘获，促进媒介自身公信力的提升；最后，在网络发展如火如荼的社会环境下，应该重视网络对议题扩散的重要作用，充分利用网络优势的同时认真防范网络虚拟化等因素对公共政策议程设立的消极影响。
〔参 考 文 献〕
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〔8〕王绍光.中国公共政策议程设置的模式〔J〕.中国社会科学，2006，（05）.
〔责任编辑：张平凡〕
公共政策论文范文第4篇
摘要：[目的/意义]政策议程设置考量政府的回应性和公众的参与性，在建设美好生活的新时代，政策议程设置也会随着一些因素的改变而发生变化。学界对政策议程设置的模式和路径给予了充分的关注，却缺乏对影响政策议程设置的多因素研究。[方法/过程]本文运用政策科学的多源流理论，将政策议程设置视作一个多因素耦合作用的决策过程，选取46 个政策个案，从问题源流、政策源流和政治源流三个维度，选取了焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更等五种因素作为条件变量，运用定性比较分析方法，分析了影响政府政策议程设置的因素。[结果/结论]研究发现，多因素耦合才是新时代政策议程设置的逻辑。本文为新时代背景下政策议程设置提供了系统化的可行性思路。
关键词：政策议程设置 多源流理论 定性比较分析
分类号：G521
1 引言
在分析政策议程设置时，研究者容易将关注点集中在决策自身，从而忽略了一个极为重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另外一些却没有？换句话说，在政府做出决策之前，需要对相应议题做出评估从而做出选择，需要对处理哪些问题做出取舍[1]。因此，政府的取舍所基于的要素就是一个关键的问题。回应性是现今社会衡量政府的重要标准之一，政府能否感受到公众的需求并迅速地给予回应，越来越受到社会的关注。“回应型”政策议程设置，是我国政府当前主要的政策议程设置模式。“回应型”政策议程设置是指各级政府为了回应公众需求，构建让公众满意的政府，而将公众需求纳入政策制定过程的一种政策议程设置模式[2]。随着我国社会成员对美好生活的追求越来越强烈，政府的回应和公众的需求都在发生具体的变化，因此，探寻何种因素会影响政策议程设置，以及政策制定部门究竟该选择何种契合实际情况的路径，变得尤其重要。
鉴于此，为了探究何种因素或者哪种因素组合会对政策议程设置产生影响，本文将结合约翰·W.金登提出的多源流理论，从政策议程设置视角出发，聚焦政策议程设置中问题流、政策流和政治流三个维度。本文通过分析整合相关文献和理论，构建了分析框架，基于2004—2021年46个具有代表性的我国政府政策议程设置案例，运用定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法，探究推动政策议程设置的动因以及动因组合路径。一方面，基于多案例的研究，有助于揭示政府政策议程设置的内在动力，找出那些具有典型意义的重要影响因素及其组合;另一方面，运用QCA这种对多案例进行定量分析的方法来研究政策议程设置，拓展了QCA的研究领域，增强了对政策议程设置影响因素的解释力，尤其是弥补了单一政策、单一案例研究的不足。本文的研究结果为优化政府政策议程设置提供了可行化思路。
2 文献综述与分析框架
2.1 相关文献回顾
当前，国内外学者对政策议程设置的研究主要集中于两个方面：政策议程设置的模式嬗变、政策议程设置的路径分析。
2.1.1 政策议程设置的模式嬗变 政策议程设置模式在某种意义上是一种行为方式，政府在进行议程设置时，会表现出不同的方式[3]。有学者基于文献研究提出了六种政策议程设置的模式：“关门模式”“动员模式”“内参模式”“上书模式”“借力模式”“外压模式”[1]。刘伟和黄健荣[4]通过考察不同时期的政策议程设置活动，详细分析了当前存在的政策议程设置模式的特征，发现体制环境的变化会对政策议程设置产生影响。在当前市场经济条件下，多元利益主体之间的博弈过程也属于政策议程设置的模式，在博弈过程中，公民的参与有助于保证政策议程设置的公共利益取向[5]。
2.1.2 政策议程设置的路径分析 政策议程设置在不同的实际情况下会存在不同的路径。在新型农村合作医疗政策中，存在三条路径，分别是“官僚路径”“上书路径”和“协商路径”[6]。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，智库发挥着举足轻重的作用。钱再见[7]基于治理的视角，提出了智库参与政策议程设置的三条路径。柏必成[8]对因决策需求拉动而形成的接入点进行分析，发现智库介入政策议程设置过程存在着14条可能的路径。在政策议程设置中，推动多元主体的协同参与以及发挥媒体的舆论引导作用皆是影响政策议程设置的关键路径[9]。在新媒体时代，传统的媒体议程设置理论可能不再能够很好地解释政策议程设置的内在机理。邓喆和孟庆国[10]通过相关研究，归纳了自媒体议程设置过程的主要特征，在此基础上，提出了自媒体议程与政策议程互动的新的“对话”路径。自媒体自身的传播快、影响力大的特性对政策议程设置能够产生更为迅速和直接的影响。在当前的新媒体背景下，日益发达的网络传播手段导致公众议程对政策议程设置的影响越来越深刻[11]。
2.2 分析框架：多源流理论
约翰·W.金登的多源流理论认为，在政策制定过程中，存在着三条源流，分别是问题溪流、政策溪流以及政治溪流。问题溪流，是指人们识别问题，提出一些公共政策变革的建议，以及从事诸如竞选活动和压力集团游说这样一些政治活动;政策溪流，是指产生政策建议的政策团体，包括专家和官僚、规划和评估人员、预算部门人员、国会工作人员、学者、压力团体和研究人员，在政策界中传播自己的想法;政治溪流包括舆论的变幻莫测、行政权力的更迭以及利益集团的影响等因素[12]。当前，对多源流理论的研究包括自身的理论探索和理论的多领域本土化。
2.2.1 多源流理論的自身探索 曾令发[13]认为，约翰·W.金登在对政策议程进行分析时存在两个前提：一个前提是民主政府的存在;另外一个前提是现代工业社会的大多数政策的发起者并不是政府，而是由多元主体组合而成的公共政策的子系统。有学者通过对倡导联盟理论、多源流理论和间断均衡理论等提到的政策变迁动力的对比分析，建构出一个具有综合性以及符合我国国情的政策变迁动力分析的框架[14]。
2.2.2 理论的多领域本土化 约翰·W.金登的多源流理论，在解释我国的政策议程设置层面体现出了良好的适用性，有学者运用该理论对我国的社会救助、教育等领域的公共政策展开了分析。
在社会救助领域，有学者运用多源流理论解释了“孙志刚事件”的发生，以及该事件所导致的政策转变过程。他认为：“孙志刚事件”中的问题源流，是源于我国户籍制度的强制收容;包括各类专家学者在内的政策团体均发表自己的看法以及政策建议就属于政策流;学术界提出废除强制收容制度，并且提出无偿救助的替代性政策，较好地凸显了政治流;在这个过程中，政治源流中的公共舆论以及政府的执政理念，是推动政策产生的重要力量[15]。
在教育领域，张建[16]基于多源流理论对“异地高考政策”的出台进行分析认为：户籍制度的规制与“两为主”政策的执行是多源流理论的问题源流;以客观公正、渐进有序为指向的制度变革是多源流理论中的政策源流;重塑公共教育的公共性与公平性是多源流理论的政治源流;当今包括专家、学者在内的智库人员是推进政策议程设置的关键。
不难发现，目前学界对政策议程设置的研究从理论探究跨向了实证分析阶段，已有的多领域本土化研究成果呈现了多源流理论在我国政策议程设置分析中很好的适用性，但是在研究方法上还存在许多可以探索的空间。大多数实证分析基于单一政策，限制了研究结论的解释力，可能也遮蔽了一些重要的因素。因此，本文在多源流理论框架下，运用QCA对多案例中的多种政策采取组态分析，探究政策议程设置背后的影响因素及其耦合。
3 研究设计
3.1 研究方法
QCA采取整体的视角，开展案例层面的导向研究[17]，每个案例被视为条件变量的“组态”。该方法通过对案例的精细分析，辅之以软件的准确结果，回答条件组态对结果的直观影响这类问题[18]。QCA分析方法具有以下优点：对组织采取整体视角，更加符合组织现象的相互依赖性和因果复杂性;更好地回答因果非对称性问题;结合了定量分析和定性分析的优点。
3.2 案例与变量说明
3.2.1 案例选择与数据来源 本文在界定多源流理论解释政策议程设置的基础上，选取了2004—2021年共46项政策作为分析案例。同时，满足以下标准。一是案例的资料可获得性。QCA作为一种定性分析方法，需要对涉及的案例进行详细的分析，这就要求所有案例均有相对详实的参考资料。二是案例数量的适中性。QCA对案例数量有一定的要求，样本量不宜过大，并且前因条件与所选取的案例数量之间要适配，否则会出现大量逻辑余项，从而使分析无法进行。三是案例选取的一致性。公共政策可以分为广义上的公共政策和狭义上的公共政策。据研究要求，本文选取的政策案例均为狭义政策。狭义公共政策的制定者对公共利益的分配，主要包括各类意见、办法、条例等。根据惯例，10～60个案例，适宜的前因条件为4～7个。经筛选后的案例如表1所示。
3.2.2 条件变量 在影响政策议程设置的因素方面，本文依据多源流理论分析框架以及相关文献，最终选取焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更作为条件变量（见图1），各变量选取依据如下。
（1）问题源流：焦点事件。一般来说，某个社会问题进入政策议程需要一些推动力。这样一些推动力有时是公共危机事件、流行事物以及政策制定者个人经历提供的。因此，是否发生焦点事件是影响政策议程设置的重要考量[12]。据此，本文提出第一个假设。
假设1：焦点事件的发生影响政策议程设置。
（2）政策源流：智库发声、主流媒体支持。政策溪流是产生政策建议的政策体。这个团体的成员包括专家评估人员、学者和研究人员。2015年11月，中国特色新型智库建设全面启动，作为主要由各种专家、学者组成的决策咨询机构[20]，不难预料，在政府科学民主决策方面，智库将会发挥日益重要的作用，智库研究人员运用专业知识对社会问题进行研究[21]，使得好的政策方案得以实施，因此，本文主要讨论智库对政策议程设置的作用。结合实际情况，本文将智库发声以及主流媒体报道两个因素纳入考量框架。智库在数量上的确是一个小众群体，但作为政策的重要参与者，其凭借专业知识与职业声望对政策过程的影响却十分明显。因此，本文提出第二个假设。
假设2：智库发声会影响政策议程设置。
除了学者以外，另外一个重要的因素就是媒体。随着信息化时代的迅速发展，主流媒体对相关事件的报道会在国内引起巨大的反响，从而会影响政策议程的设置。主流媒体报道对政策议程设置产生影响在已有的研究中可见一斑[22]。因此，本文提出第三个假设。
假设3：主流媒体的报道会影响政策议程设置。
（3）政治源流：群体抗议、政府变更。政治溪流包括民族情绪的动摇、舆论的变幻莫测、行政权力的更迭等因素。参照相关研究以及中国实际国情，本文提出群众抗议[23]以及政府变更[12]作为政治源流的考量。约翰·W.金登的研究表明，国民情绪对政策议程设置具有重要影响，国民情绪作为大众态度的反映，通常会以公众舆论作为呈现方式。这种大众情绪若得不到及时的表达，就很容易上升为群体事件，以群众抗议作为一种利益表达的极端方式。因此，本文提出第四个假设。
假设4：群众抗议会影响政策议程设置。
在约翰·W.金登的研究中，已经阐明政府即行政当局的变化会对政策议程设置产生实质性的影响。在外国的案例研究和访谈中，不乏人事调整对政策议程产生本质影响的例子，本文将政府变更纳入考量政策议程设置的框架。据此，本文提出第五个假设。
假设5：政府变更会影響政策议程设置。
3.2.3 结果变量 政策议程设置的结果可以从两个方面得到体现，分别是政策议程设置的成功和政策议程设置的失败。政策议程设置的成功比较容易验证，一项政策的出台便可以认为是政策议程设置的成功。政策议程设置的失败则可以考察短命政策，本文用短命政策来判定政策议程设置的失败。短命政策是政策执行中脱离既定目标或产生严重的负面效应而在短期内非常态终结的政策[24]。
4 分析与实际结果
4.1 变量编码
根据赋值标准对变量进行赋值，本文将变量采取二分进行处理[23]，结果如表2所示。
4.2 必要性分析
在对案例进行分析后，本文构建二分数据表，并通过软件进行单因素必要性分析，具体结果如表3所示。
QCA认定，在单因素必要性分析中，一致性大于0.9的因素可以看作事件发生的必要条件。表3展示了必要性分析的结果。从表3中可以发现，各个单项前因条件的必要性均未超过0.9，这也就意味着，并不存在着单一因素对结果产生主导影响，而是多个条件共同作用的结果，所以需要对前因条件的不同组合进行分析，来探究各个前因条件之间的组合是如何构成政策议程设置的多元路径。
4.3 组态分析
当单个条件变量不能满足结果变量的必要条件标准时，可以探究不同条件组态对结果变量的影响。在分析过程中，需要先用软件构建真值表。本文运用标准分析得到政府议程设置的构型方案，即复杂解、简约解、中间解。参照相关研究文献[2]，本文选择复杂解作为解释路径，能够更加完整地反映前因条件之间的组合关系，并且可以排除反事实路径。本文参照Ragin和Fiss提出的QCA结果呈现方式，研究结果绘制如表4所示。
在表4中，每一列代表着一种可能的条件组态。初步发现，所有条件组态的一致性均大于0.8，表示所有案例都满足一致性条件，即4类条件组态都是导致政策议程设置成功的充分条件。另外，总体一致性为1，总体覆盖度为0.59，均高于临界值，这表明实证分析有效，具有较高的必要性解释力度。
表4给出了四个不同的条件组合，这四个组合分别构成了影响政策议程设置的子集，也就是说，这四个组合是解释政策议程设置的四条原因路径。这四条解释路径的覆盖率为0.59，意味着可以解释约59%的政策议程设置成功的案例。
第一条解释路径（有焦点事件、有智库发声、有主流媒体支持）的原始覆盖度为0.37，表明该因果路径能够解释约37%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此条路径中，支持焦点事件、智库发声、主流媒体这三个条件，就可以导致政策议程设置的成功。此路径极具代表性的案例就是《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》。近年来，高空坠物事件的频繁发生，引起了人们对高空安全的担忧，在焦点事件发生之后，包括专家学者在内的智囊团提出了众多的政策建议，也助推了政策议程的设置;事件发生后，包括央视等主要媒体也持续关注高空坠物事件，让此类事件得以迅速进入大众视野，主流媒体在此次政策议程设置中发挥了不可忽视的作用。因此，焦点事件的发生、智库对高空坠物事件的发声以及主流媒体的支持几个因素的联合，构成了《关于依法妥善审理高空坠物、坠物案件的意见》此类政策议程设置成功的条件组态。
第二条解释路径（有智库发声、有主流媒体支持、有政府变更）的原始覆盖度为0.22，表明该因果路径能够解释约22%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此路径中，极具代表性的案例就是《关于全面推行林长制的意见》，林长制是指将保护和开发森林、湿地等生态资源的责任落实到各级党政主要领导的责任制。生态文明建设问题一直是我国学者以及主流媒体关注的重点，为深入践行习近平生态文明思想，政府出台了《关于全面推行林长制的意见》。因此，智库的发声、主流媒体的支持以及政府的变更构成了诸如《关于全面推行林长制的意见》此类政策的条件组态。
第三条解释路径（有焦点事件、有智库发声、无群体抗议、无政府变更）的原始覆盖度为0.33，表明该因果路径能够解释约33%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。此路径中的典型案例是安徽省发布的《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》，自从上海实行垃圾分类政策后，垃圾分类就一直是我国民众关注的焦点问题，也有包括专家学者在内的智库，建议在全国范围内推行垃圾分类政策，安徽省政府在未有群体抗议以及政府变更的情况下，发布了《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》。因此，非群体抗议和政府未变更的情况下，焦点事件的发生以及智库发声也会促成此类政策议程的设置。
第四条解释路径（无焦点事件发生、无智库发声、有主流媒体支持、无群体抗议、无政府變更）的原始覆盖度为0.07，表明该因果路径能够解释约7%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。有学者在对农业政策以及相关新闻报道进行分析后发现，我国媒体能够在一定程度上影响政策议程设置[21]。这也与此条路径不谋而和，表明其他条件不存在的情况下，主流媒体的支持会对政策议程的设置产生极大地推动作用。
由上文可以看到，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响。问题源流中的焦点事件、政治源流中的智库发声和主流媒体支持、政策源流中的政府变更分别是政策议程设置成功的解释路径的必要条件，其各自与其他因素的不同组合构成了政策议程设置成功的解释路径（即充分条件），因此，本文中的假设1、假设2、假设3、假设5也得到了验证。问题源流中的群体抗议这个因素没有出现在任何一条解释路径中，这意味着群体抗议对于政策议程设置成功的促进作用不明显，因此，本文中的假设4没有得到验证。
对比这四条解释路径，原始覆盖度由高到低依次为：路径一（0.37）、路径三（0.33）、路径二（0.22）、路径四（0.07）。值得注意的是，路径四的原始覆盖度最低，但是并不代表这条路径中的组合因素在政策议程设置过程中没有发挥推动作用。基于此，对四条实践路径中条件变量的出现频次进行统计，挖掘出新时代政策议程设置路径的影响因素及其对政策议程设置的影响（见表5）。
由表5可知，四条路径中各条件变量出现的次数由高到低依次为：智库发声（3次）=主流媒体支持（3次）>焦点事件（2次）>政府变更（1次）>群众抗议（0次）。对四条路径进行综合分析，可发现焦点事件、群众抗议这些变量之间的联系较少，间接说明新时代焦点事件、群众抗议对政策议程设置的作用依然有限。相反地，智库发声、主流媒体支持等因素对于新时代政策议程设置发挥着重要作用。
4.4 稳健性检验
稳健性检验是QCA分析中不可缺少的一个环节[25]。在做QCA稳健性检验时，不同的操作导致的拟合参数的差异对结果的解读不会产生实质性的影响，那么就可以判定分析结果是稳健的[25]。为了检验本文研究结果的稳健性，随机删除数据集中的十个案例，得到新的数据集，对于新的数据集按照原数据集同样的标准进行相同的操作。随机删除的案例编号为1、8、12、17、20、25、31、36、41、45。
删除后，政策议程设置成功的单因素必要性检测中，各个变量的一致性与覆盖性均无较大变化，也没有单个自变量能够推动政策议程设置的成功。条件组合的分析结果显示，对于新的结果中复杂解仍然只有四条解释路径，且四条路径和未删除前的路径完全一样，组合路径的覆盖度和一致度均符合惯例。综上所述，稳健性检验得出的分析结果与之前的分析结果并没有太大的出入，对于研究结论也没有影响。
对于总样本为46条政策的数据集来说，去除10条政策属于较大的调整，在此基础上看待检测结果，本文的研究结论较为稳健。
5 结论与建议
5.1 研究结论
本文运用政策过程理论中的多源流理论框架，结合清晰集定性比较方法，分析了政策议程设置成功的因素及其组合路径。研究结果与研究假设基本吻合，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响，但是某一个单独的因素并不能够解释政策议程设置的成功，多因素的耦合才能实现政策议程设置成功。同时，研究结果也发现，在新时代，智库以及媒体在政策议程设置中正在发挥着自身独特的作用。此外，政府变更也会对政策议程设置产生影响。
在分析政策议程设置的多因素耦合现象基础上，本文进一步研究得出了政策议程设置成功的四条解释路径，具体为“有焦点事件+ 有智库发声+有主流媒体支持”“有智库发声+有主流媒体支持+有政府变更”“有焦点事件+有智库发声+无群体抗议+无政府变更”“无焦点事件+无智库发声+有主流媒体支持+无群体抗议+无政府变更”。
本文还得出了条件组合路径中的最强路径，由高到低分别为“路径一、路径三、路径二、路径四”，这几条路径是新时代我国政策议程设置成功的主要路径。
5.2 研究建议
本文得出的结论对于完善新时代我国的政策议程设置具有重要的参考意义，根据研究，本文拟提出三点建议，以期能够为推动新时代政策议程设置提供参考。
第一，重视多因素耦合在政策议程设置中的主导性作用。政策议程设置成功解释路径的多样性表明了议程设置的复杂性，政策制定者应当全面研究不同条件下政策议程设置的影响因素的耦合，根据研究结果实施灵活的政策议程设置方案，不应将政策议程设置认为是单一条件而导致的。
第二，提高智库在政策议程设置中的参与度和影响力。根据研究结果可发现，智库在政策议程设置中发挥的作用越来越强，政府决策对智库的依赖程度也在不断提高。基于此，我国各级政府应加强高端智库的建设，依托各地高等教育资源以及政府机构推动建设中国特色智库。
第三，以国民情绪为基准，发挥媒体在新时代的舆论导向作用。在网络时代，要重视媒体在政策议程设置中的重要作用，新媒体和传统媒体交互作用，形成舆论的叠加效果，加剧了事件的复杂性，推动了政策议程的设置[26]。
除了上述研究成果以外，本文还存在着以下不足之处：在案例选择上，为了符合定性比较方法的惯例，只采用了46条政策，研究案例的局限性可能会影响研究结论的推广;在理论上，对多源流理论的运用不够成熟，除了问题源流、政策源流和政治源流之外，还有政策共同体和政策之窗，由于各条政策的具体情况不统一，本文未将其纳入研究框架中，这可能会影响研究结论的适用性。未来的研究可以从案例数量以及理论框架上来验证和拓展本文的研究结论。
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作者贡献说明：
刘跃志：确定选题，内容撰写与终稿修订;
孙莉莉：内容调整与优化;
唐书清：终稿修订。
公共政策论文范文第5篇
[文献标识码]A
对于大众传媒同公共政策的关系，马克思主义经典作家的论述不完全相同。毛泽东的看法最直接、最明确，那就是前者无条件地为后者服务，传媒为政党和政府工作服务。他在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中说：“报纸的作用和力量。就在它能使党的纲领路线，方针政策，工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。”而马克思主义的奠基人之一马克思的见解则不同，“马克思无疑地梦想报刊不受国家管制，而是作为人民的真正发言人。如果国家像预言的那样在革命以后就消亡了，他的梦想或许已成为事实。”
马克思在自己生命的最后几年里，对于德国党想将无产阶级党报实行“报刊国家化”的计划极其反感。可是，无产阶级掌握政权之后，不得不重建国家机器，不得不面对管理国家的工具——政府同大众传媒关系的难题。在这种情况下，理想主义往往不得不让位于现实存在。在苏联，公众通讯工具只能成为“党的路线的发言人和国家的工具”，只能成为国家和党发布指示的工具。在苏联，公众通讯工具是同国家政权的其他工具及党的影响密切结合在一起的。
众所周知，在西方国家，大众传媒同政府、政党则呈现另外一种完全不同的关系。拿美国来说，200多年来经历了一个十分有趣的变化过程。起初，人们千方百计地扶植传媒，试图造就一个强大的传媒去节制政府。而一旦传媒变得强大无比，或者由于商业因素的过度浸入致使某些传媒变得厚颜无耻的时候，人们又期待借重政府的力量去节制传媒，以防止传媒同各种社会势力同流合污。人们之所以选择政府而不是其他力量，主要是因为在当今的美国，政府仍然是最重要的一支力量。
但人们借用政府力量去遏制传媒异化的计划实行起来是十分谨慎的，究其原因，其一可能是他们对新闻自由的珍爱，害怕把砍杀自由之斧交到政府之手；二是对宪法第一修正案的敬畏，正是那个神圣的法案使美国人民在非战争时期享受到较为广泛的新闻自由：三是对政府本身的不信任。历届政府对传媒以至对人民自由的侵害记录让人们心中无法忘怀。所以施拉姆在《大众传播的责任》一书中从不同的角度考察并指出，借用政府力量节制传媒的计划执行起来必须慎之又慎：
“我们企盼政府采取任何行动来对传播内容有所限制与管束时，务须谨慎其事。政府行动尚有助传播畅通，或使新的参加者获得某些方便，应该受到欢迎。”
“我们给予政府愈多的管制之权，我们愈不能信任大众传媒能正确公正地报道政府的动态。”
“由政府行使检肃媒体的权力，何以将带来危险?100年前，没有人会提出这样的问题。今天的媒体规模太大，又与大众相疏离，我们容易把它们的主要功能忘记，那便是节制政府。它仍应为大众所有，并且仍然保有这一种功能。因此，如果我们想由政府来检肃媒体，无异要一个机构来节制原曾对这机构进行节制者。”
“我们希望政府不要轻易干预人民的自由，除非不得已出此下策。”
“我们先应决定自己所相信的一切。我们还相信民主的政治哲学吗?如果我们不再相信，而改信某种形式的极权主义，我们当然可请政府来担任大众传播事业的看守者。本书立论与之适相反对。因此，我们应出诸以最大的谨慎与约制，切勿轻易鼓动政府来肩负起管制媒体的责任。”
进行了上述一系列思考、辨析和论述之后，施拉姆最后提出，要不要借用政府的力量，也即考量政府在何种情形下才可以出来对传媒行为进行干预，必须规定严格的原则。而这一原则已由大法官霍尔姆士提出，又得到由美国总统任命的公民权利委员会的赞成。这个原则就是：只有当对社会的福利产生明显而又即时的危险时，政府始可出面干预。也就是说，平时，人们不希望政府去干预大众传媒，但一旦大众传媒将对社会产生一种“明显而又即时的危险”的时候，政府方可干预大众传媒，对其进行管束和规制。
无论从施拉姆所考察的各个角度的问题，还是霍尔姆士提出的政府干预大众传媒的原则，人们都难以发现有类似毛泽东同志关于传媒对宣教政党政治的直接作用的论述。尽管事实上西方政治家都千方百计地接近和利用传媒，如美国建国以来50余届40多位总统都曾经通过设立新闻秘书、召开记者招待会或通过传媒发表讲话等渠道，试图利用传媒来宣传自己的政治意图。这种例子很多。首任总统华盛顿几乎订阅当时出版的所有报纸。肯尼迪总统在执政的3年时间里，发表过9次全国电视讲话。福特在尼克松下台后以副总统代行总统权力仅8个月时间，举行过52次新闻发布会，接受过85次正式记者访问，还多次同记者自由交谈。但哪一个总统都不会承认自己在利用传媒为自己的政策做事，都讳言传媒对政府制定与贯彻政策所发挥的作用。
由复旦大学出版社出版的陈堂发的博士后研究报告《新闻媒体与微观政治——传媒在公共政策过程中的作用》，则完全以坦率、直接的理论胆略和学术智慧来研究大众传媒同公共政策的紧密关系。这应该是中国政治科学同新闻科学相结合的一种交叉学科回归真正的科学的一种有益的探索。
作者在书中指出，政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人利益的选择，民主体制必须作为它的基本前提。正是基于这种考虑，近几年来，改革和完善政府决策机制、推进决策的科学化与民主化问题成为国家政治生活的一种中心话语：改革和完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。通过多种渠道和形式使决策真正建立在科学、民主的基础上，支持和扩大公众对政府决策的有效参与。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这些政策制定的科学主张要落到实处，更需要依赖一些可以实际操作的途径或制度设计，新闻传媒在可接近性、便捷性、时空的广泛性以及无参与资格限制等方面都是其中不可替代的一种途径。
该书通过大量的政策素材的媒体报道个案分析，提出了为相关话题的研究者所忽略的一种见解：在某种意义上，新闻媒体已经成为政治生活的一种公共设施。新闻媒体作为我国政府政策行为的辅助手段，它在完善决策机制、提高决策水平、实行民主与科学决策、增强政策效能方面，尤其在提高政策活动代表民意的深度与广度、决策的合理性程度、客观监督与评价政策效果的可信度等方面发挥着显著功能。具体而言，新闻媒体在政府政策问题与议程的建构、政策方案修正的论辩、政策执行行为的有效监督以及政策的实际效果评估等主要环节都能够或应当发挥重要的作用。
该书的着力之处在于围绕媒体确立政策问题的主要方式及影响政策议程的经常性手段，媒体论辩与政策社会化、理性决策、公正价值落实问题，强化媒体论辩的非精英主义倾向与媒体组织论辩的角色，媒体监督之于改善政策执行效果、媒介化的政策评价所具有的优势与特点等内容展开具体论述。作者在这些问题上有较深程度的开掘。这种科学探索，不仅对深化新闻传播学科建设有积极作用，对我们更加深入地考察大众传媒在推进科学执政、提升公共政策的社会效益方面也有着实际价值。
我国特有的新闻事业管理体制使得新闻传媒在公共政策过程中所发挥的建设性作用总体上是零散的、被动的，而且这些相当有限的作用有时还可以被某些狭隘的政策主体用足够的资源或手段抵消。尽管如此，在政策的微观层次和一个政策的某些细节，特别在地方政府的某些政策活动中，政策制定部门化，部门政策利益化现象比较突出的情况下，媒体的干预作用确实能够产生一定的实际作用。一般说来，目前新闻媒体在政策宣达环节、部分政策的执行环节所起的作用比较显著，而在其他环节如政策问题的确定、政策方案的设计与辩论、政策本身价值的评价、政策终止等环节能够产生的实际影响还不太明显，这些政策环节通过新闻媒体所体现的公共性、开放性确实有待加强。相信随着政府对公共政策在政治、经济、社会生活中治理作用重要性认识的不断加强，以及对政策制定民主化、科学化意识的日益自觉，加上公民意识增长、知识分子公共性的推动，媒体的作用会日渐凸显出来。
该书作者对媒体政治功能的研究摆脱了大而化之的“民主”、“民意”表达的套路，采取了微观解剖的思路，跨学科的属性比较明显，对这些问题的研究没有多少可以直接参考的成果。作者的努力主要体现在两个方面：一是通过分析诸多案例，考察媒体所呈现的微观性作用，这对于媒体政治功能研究的深化与细化、丰富媒体政治功能研究有一定的启发意义。以往也有极少数相关研究涉及这一问题，但没有该书所讨论的详细、深入和系统；二是虽然我国新闻媒体一直被当作“喉舌”功能予以强调，但从理论上对这一功能的“优化”问题进行专门研究的成果还比较缺乏，该书对此课题已有所涉及。