公安机关挑战和思考论文范文第1篇
摘 要：“9·11”事件发生以来，恐怖主义对世界的威胁越来越猖獗，航空运输关系广大乘客以及航空从业人员的生命和财产安全；航空领域安全关系领空、领土和国家安全，预防民航机场、飞机、低空飞行物、地面设施、旅客免受恐怖袭击是航空反恐怖工作的重大责任。当前，暴力劫持航空器及恐怖袭击机场、利用低空飞行物或无人机开展对地面设施实现精准打击，航空恐怖主义更具有专业化与组织化特点，已成为新的暴恐袭击手段。通过梳理针对航空实施恐怖的犯罪特征，剖析国内外航空恐怖主义犯罪法律规制，进而提出反恐防控对策，以利于公安及其相关部门开展工作。
关 键 词：恐怖主义；航空反恐；警务工作
收稿日期：2016-07-06
作者简介：李恒（1986—），男，辽宁海城人，西北政法大学2016级反恐怖主义法学专业博士研究生，四川省资阳市公安局雁江区分局民警，研究方向为涉藏警务、反恐怖。
基金项目：本文系2015年度四川省教育厅重点项目“四川公安反恐怖工作改革研究”的阶段性成果，项目编号：SCZA1501。
一、航空反恐面临的时代背景
（一）航空反恐面临的新形势
自2015年法国巴黎“11·13”暴恐事件发生后，2016年3月22日比利时首都布鲁塞尔的机场再次发生系列重特大暴恐事件，死伤上百人；同年3月29日极端组织劫持埃及民航客机……随着美国从阿富汗撤军、中东地区特别是伊拉克、叙利亚等国的不稳定因素逐步叠加，国际恐怖组织势力与“东突”等极端组织的合流可能性进一步加深。目前异常活跃的\"伊斯兰国\"（“IS”）组织被称为最危险的恐怖组织，在伊拉克攻城略地，发展迅猛，其实际就是基地组织伊拉克分支与叙利亚反对派武装组织“救国阵线”的联合，目的是建立一个宗教极端思想的伊斯兰哈里发国家。目前来看，恐怖组织利用互联网实施恐怖活动、传播宗教极端思想、募集资金、招募人员和发布恐怖技能培训等音视频现象进一步加大，偷逃出境参加“东伊运”组织和国际恐怖组织人员对疆内的渗透、回流问题愈发突出，暴力性、组织性、破坏性与针对性更加明显，劫持人质和暴力劫持民航客运飞机事件多发频发，公安机关必须在思想上和行动上做好充分的准备。
据反恐专家预测，航空安全当前面临的最大威胁仍然是恐怖主义。“9·11”事件以来，恐怖主义对世界的威胁越来越猖獗，“伊斯兰国”“救国阵线”“哈里发战士”“东突”等恐怖组织迅猛发展，并且比基地组织更残酷、更狡猾、更具有组织性，影响势力范围在全球不断扩张蔓延。航空运输关系着广大乘客以及航空从业人员的生命和财产安全，而航空领域安全则关系着领空、领土和国家安全。其中，机场作为特殊场所，领空作为国家领土面积的特殊空间，其公共安全特别是人们的生命财产安全尤为重要，因此，预防民航机场、飞机、空中飞行物、地面设施、人群免受恐怖袭击是航空反恐工作的重要内容和重大责任。当前，暴力劫持航空器及暴力恐怖袭击机场、利用低空飞行物或无人机开展对地面设施实现精准打击，航空恐怖主义更具有专业化与组织化特点，现已成为新的暴恐袭击行为手段。[1]
（二）航空恐怖犯罪活动的主要方式
1931年秘鲁发生了世界上第一件劫机案件，1960年以后，劫机成为恐怖分子的惯用招数。2001年“9·11”事件更是将劫机恐怖袭击推向高潮。2012年6月29日，由新疆和田飞往乌鲁木齐的航班发生劫机事件，6名歹徒暴力劫持民航飞机，被机组人员和乘客制服。航空恐怖主义犯罪是恐怖分子为了达到政治、经济、报复社会或其他特定动机等目的，采取劫机、炸机、撞击、控制低空飞行物或无人机来摧毁地面重要设施、攻击无辜群众等极端恶劣的犯罪手段，意图造成重大人员伤亡和财产损失，引起社会一定范围内群众恐慌的严重暴力犯罪。总结近年来全球发生的航空恐怖犯罪活动，主要有以下几种方式：一是利用低空飞行物或无人机对地面设施、人员实施恐怖袭击。二是利用肩扛式地对空弹等武器在地面袭击飞行中的航空器。三是利用航空器做武器冲击目标，飞机一旦被恐怖分子劫持，就会成为一个飞行炸弹，随时可能冲击地面目标或高端建筑，危害后果不堪设想。四是使用航空器非法释放、排放生化核等危险危害物质危害公共安全。五是利用航空领域实施核恐怖主义威胁，特别是利用核生化等大规模杀伤性武器实施恐怖活动。六是利用电子、网络在航空领域实施恐怖犯罪活动。面对航空领域日益复杂的反恐斗争形势，必须深刻分析近年全球发生的航空领域恐怖袭击事件，找出当前防控工作中存在的现实问题，提出有效的防范措施、侦查手段和防控对策，指导航空反恐怖主义工作的有序开展，防范于未然。[2]
二、航空恐怖主义犯罪的主要特征
（一）犯罪动机的多样性
纵观全球，航空领域恐怖犯罪案件动机多样，主要包括以政治、经济、个人报复社会和逃避打击等为目的。一是出于政治目的。在已经发生的案例中，劫机的政治色彩较为浓厚，具有某种政治目的而实施劫机的占大多数，包括政治打击、政治报复、政治要挟和政治丑化国际形象等。二是实施外逃出境。有的犯罪分子把劫持航空器作为外逃出境的一种途径，将劫持航空器作为达到外逃出境或其他某种目的而采取的特殊手段。如因经济目的或逃避刑事打击而实施恐怖活动。三是由民族极端宗教主义者和分裂主义者组织、蛊惑和策划，打着维护民族团结和宗教教义的旗号，以报复国家和攻击执政党政策为目的，制造大量人员伤亡和巨额财产损失，扩大国际影响，要挟政府，报复社会。
（二）犯罪方式的多样化
1.从全球发生的航空恐怖犯罪分析，特别是劫持航空器犯罪行为，极端个人主义向团伙组织发展倾向明显，恐怖分子前期训练、踩点、潜藏、隐蔽、收集情报、准备工具、制造条件都是有步骤和有计划的开展行动，以保证既定目标的顺利实施和恐怖活动的秘密开展。
2.航空公司和机组内部人员被策反或因个人极端思想而参与的劫机案事件时有发生。这类人员经过深思熟虑或长期预谋，且接受过飞行驾驶技术培训，具备飞行驾驶的基础本领，对相关路线较为熟悉。航空恐怖犯罪包括空中实施暴恐袭击、地面实施暴恐袭击和破坏地面重要航空保障设施设备使飞行指挥系统瘫痪等表现形式。
3.从作案手法上看，包括藏匿武器或管制刀具携带上飞机；藏匿或伪装捆绑携带爆炸物、烈性可燃物等上飞机；散布、造谣机场或飞机上有爆炸物，意图制造混乱；收买从业人员将伪装爆炸物装上飞机；袭击通信导航设备、破坏指挥中心照明航号灯或破坏电力供应设备等。
（三）犯罪工具的复杂性
目前，航空恐怖犯罪工具已由传统的武器、刀具实施航空恐怖活动开始向易燃、易爆物品方向发展。传统的枪支、弹药、武器、管制刀具和危险品工具在早期航空恐怖犯罪案件中较为常见。但随着航空人力安检技术的提高和科技安检的广泛投入，各国均强化了对乘机旅客和行李物品的安全检查力度，迫使恐怖分子开始改变作案手段和行为方法，将作案工具转变为隐蔽性较强、不易被检查出来的非金属易燃易爆原材料和危险性溶液来实施航空暴恐活动。恐怖分子运用高科技手段逃避检查尤其是在对作案工具的伪装技术上突出反映了高智商和高科技等特征。例如：曾经发生过的空中爆炸事件大多使用了气压和电子延时组成的联合引信装置，为了躲避安检仪器的检查通常采用液体炸药等非常规爆炸物实施航空恐怖活动。
（四）犯罪手段的科技化与隐蔽性
在科技化方面，恐怖分子不仅大肆利用各种传统工具手段制造骇人听闻的恐怖事件，而且疯狂地猎取现代科技的最新成果来不断增强恐怖犯罪活动能力。恐怖犯罪手段的科技含量越来越高，杀伤力和破坏力等危害性越来越大，其目的趋向于制造最大的社会、政治影响和恐怖气氛。在隐蔽性方面，实施爆炸仍将是航空恐怖主义犯罪的主要方式。恐怖分子使用的炸弹技术含量和制爆技术已经大大提高，但据实际发生的事件来看，自制的土制炸弹依然会长期存在；绑架人质与劫持航空器仍将是恐怖主义犯罪的基本方式；网络恐怖袭击航空指挥部中枢和操作系统将越来越突出；利用航空器实施生物、化学、核物质恐怖主义犯罪危害性更大；利用肩扛式导弹对起飞和降落的客机实施攻击也将是今后防范的一大难题。
（五）犯罪分子的心理特征
⒈在民族分裂主义和宗教极端思想影响的大背景下，社会转型期的风险矛盾导致社会极端人员对现实生活十分不满，为了满足个人欲望和需要，不惜铤而走险，以身试法，积极参与并受涉恐人员的蛊惑、煽动，意图制造事端。该类犯罪分子大多为亡命之徒，心理阴险狡诈，凶恶残忍，制造重大人员伤亡和财产损失是其主要心理预期。
⒉从已发生的航空恐怖案事件来看，大多数恐怖袭击事件的犯罪分子不为财、不为金钱利益，有些也不为实现某个具体要求，甚至不留谈判、妥协的回旋余地。犯罪的幕后策划者可能抱有不为外人所知的其他目标，但就这类行动造成的客观影响来看，更像一种以极端残暴的形式传达某种极端仇恨，犯罪分子与无辜群众同归于尽的绝望表达和现实表现的突出矛盾已经不可调和，且达到势不两立的程度。
3.恐怖分子为了实现或达到某种政治目的，往往也要考虑到各方面的可行性或不可行性因素，从筹措恐怖活动经费到日常行为组织管理、培训、训练和集体生活，从指定恐怖行动计划到实施恐怖活动的程序与步骤，恐怖分子遵循的也是与平常人一样或类似的行为与心理规律。[3]
三、航空恐怖主义犯罪的法律剖析
（一）国际公约法律规制
⒈《东京公约》。1963年在东京举行了国际航空法会议，签订了第一个打击危害国际航空安全非法行为的公约。该公约第1条规定，劫持航空器的行为是针对航空器内发生的各种犯罪或其他行为中的一种。公约第11条规定，非法劫持航空器的行为包括航空器内某人非法地用暴力或暴力威胁对飞行中的航空器进行干扰、劫持或非法控制这三种行为类型。发生劫持航空器的行为后，缔约国有义务采取一切适当措施恢复或维护机长对航空器的控制，航空器降落地的缔约国应准许机上乘客和机组人员尽快继续其旅行，并将航空器和所载货物交还给合法所有人。目前已有180多个国家加入该公约，我国于1978年11月14日交存加入书，1979年2月12日该公约对我国生效。
⒉《海牙公约》。因《东京公约》未对航空恐怖主义犯罪规定较为明确的惩治措施，1970年国际民用航空组织通过了《关于制止非法劫持航空器的公约》即《海牙公约》。公约规定，劫持航空器犯罪是指任何人在飞行中的航空器内使用暴力或暴力威胁或任何其他方式劫持或控制该航空器，或企图从事上述行为，或对从事或企图从事上述行为的人予以协助的行为。主要表现为以不改变航向就杀死或实施恐怖爆炸行为。明确要求缔约国对本公约规定的罪行给予严厉惩罚。目前，已有180多个国家加入该公约，我国于1980年9月10日加入该公约，同年10月10日对我国正式生效。
⒊《蒙特利尔公约》。该公约的目的在于通过国际合作，惩治那些从地面破坏航空运输安全的恐怖犯罪行为。该公约规定，任何人如果非法地故意从事下列行为便构成犯罪。一是对飞行中的航空器内的人实施了危害该航空器安全的暴力行为。二是破坏使用中的航空器使其不能飞行或危及其飞行安全，或用任何方法在使用中的航空器内放置一种将会破坏该航空器安全飞行的装置物质。三是破坏航行设备或妨碍其工作，或转递虚假情报以危害飞行中的航空器安全。目前，已有180多个国家加入该公约，我国于1980年9月10日加入该公约，该公约于同年10月10日对我国生效。
⒋《北京公约》。2010年全球生效的《北京公约》也称《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》。该公约主要规定：一是利用航空器造成死亡、人身伤害，或对财产、环境的严重破坏。“任何人如果利用使用中的航空器旨在造成死亡、严重人身伤害，或对财产、环境的严重破坏，该人即构成犯罪。”应当受刑事法律处罚。二是从使用中的航空器内释放或排放任何生物武器、化学武器和核武器或炸药性、放射性、或类似物质而其方式造成或可能造成死亡、严重人身伤害或对财产或环境的严重破坏。三是涵盖了滥用航空器作为武器进行恐怖袭击，利用生化核武器进行恐怖袭击，在航空器上运输生化核武器及采用“威胁”手段进行恐怖犯罪等新的犯罪行为类型。
（二）国内法律规制
⒈《中华人民共和国刑法》。刑法专门针对涉及航空领域犯罪设立了相关罪名、犯罪行为和刑罚标准。一是破坏航空器罪，破坏航空器足以使航空器发生倾覆、毁坏危险的。二是破坏航空设施罪，破坏航空机场、航道、灯塔、标志或者进行其他破坏活动，足以使航空器发生倾覆、毁坏危险的。三是劫持航空器罪，以暴力、胁迫或者其他方法劫持航空器的，特别是致人重伤、死亡或使航空器遭受严重破坏的。四是暴力危害飞行安全罪，对飞行中的航空器上的人员使用暴力，危及飞行安全的。以上涉及的航空领域犯罪虽未达到恐怖犯罪的构成要件，但其行为一旦上升到通过暴力、破坏等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关以实现其政治、意识形态等目的的重大社会危害的恐怖活动的主张和行为时，即可构成航空领域内的暴力恐怖犯罪案事件。
⒉《中华人民共和国反恐怖主义法》。该法于2016年1月1日施行，相关条文主要针对航空器反恐怖防控措施进行了安全防范的相关规定。第35条规定，对航空器、列车、船舶、城市轨道车辆、公共电汽车等公共交通运输工具，营运单位应当依照规定配备安保人员和相应设备、设施，加强安全检查和保卫工作。第37条规定，飞行管制、民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工，加强空域、航空器和飞行活动管理，严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动等。
⒊《民用航空法》。该法规定包括：以暴力、胁迫或者其他方法劫持航空器的；对飞行中的民用航空器上的人员使用暴力、危及飞行安全的；聚众扰乱民用机场秩序的；隐匿携带炸药、雷管或者其他危险品乘坐民用航空器，或者以非危险物品名称托运危险品的；传播虚假信息危害航空安全的等等。该法是我国涉及民航的最高专门法律，已经施行了20年，该法对维护航空安全、防范和打击各类航空犯罪、航空暴力恐怖犯罪行为等方面都收到良好效果。2013年，最高人民检察院下发了《关于依法严厉打击编造、故意传播虚假恐怖信息威胁民航飞行安全犯罪活动的通知》，对打击传播虚假暴恐信息危害航空安全行为进行了严格规范。
四、航空恐怖主义犯罪防范对策
（一）航空反恐情报工作
⒈情报归口。《反恐怖主义法》第43条规定：“有关部门应当加强反恐怖主义情报信息搜集工作，对搜集的有关线索、人员、行动类情报信息，应当依照规定及时统一归口报送国家反恐怖主义情报中心。地方反恐怖主义工作领导机构应当建立跨部门情报信息工作机制，组织开展反恐怖主义情报信息工作，对重要情报信息，及时向上级反恐怖主义工作领导机构报告。”航空恐怖威胁预警的首要前提条件是对恐怖威胁情报信息进行有效识别、筛选，以便及时发现有关民航恐怖袭击事件的可疑行为。发现的可疑行为必须依靠于对恐怖组织行为轨迹、资金流向、活动规律、住所落脚点、主要关系人实施全面的监测。即通过甄别与研判广泛搜集到的一切涉恐信息进行整合分析，从而掌握恐怖活动动态。
⒉情报预警。《反恐怖主义法》第47条规定：“国家反恐怖主义情报中心、地方反恐怖主义工作领导机构以及公安机关等有关部门应当对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控，认为有发生恐怖事件危险，需要采取相应的安全防范、应对处置措施的，应当及时通报有关部门和单位，并可以根据情况发出预警。有关部门和单位应当根据通报做好安全防范、应对处置工作。”由此，可以将恐怖活动威胁预警分为四个等级，依次为“轻度”“较严重”“严重”“极严重”，其中“严重”和“极严重”预示着航空恐怖犯罪活动随时要发生。
3.情报搜集。航空反恐情报收集以关注人员异常活动情况为重点，全面搜集掌握“三股势力”“IS”等境内外恐怖势力企图针对我飞机、机场等策划、发动恐袭的预警性情报信息。此类情报主要包括：一是筛查涉恐重点人员；二是碰撞比对涉恐重点人员的活动轨迹；三是在通过特定重点区域滚动检测，发现形迹可疑人员；四是配合侦察部门挖掘人员身份背景和活动轨迹；五是串并案分析来报线索，查明疑点，深挖扩线；六是落地查实线索中的虚拟身份和基础信息；七是利用社会信息综合资源筛查可疑人员；八是与各地公安机关协作核查。
（二）航空反恐特殊侦查手段
⒈公安机关应与机场合作规划布建多方位、立体式的机场反恐“天网”系统。笔者通过调研发现，诸多机场现已布建的视频系统存在以下隐患：受所处的地理环境限制，少数机场“死角”及其周边地区无任何发射信号；视频点位布局还不够合理，部分视频点位前端探头的方位、朝向、角度、电力支持考虑还不够周全，影响技术监控的成效和图像视频的清晰度判断。对机场航站楼、候机大厅、安检口、货物检查区和登机口等重点部位、机场外周边重要区域视频监控还存在盲点，整体布建设置及其隐蔽性有待优化与调整。[4]因此，机场公安机关应积极争取属地政府和电力、电信、网信等相关单位的配合与支持，高起点规划、严标准建设、多渠道保障、秘密布控与安插，科学规划机场视频监控系统各种项目，优化视频点位布局，综合考虑布局走向、高低朝向、安装取电等因素，统筹规划建设。另外，要做好视频监控安装的秘密掩护措施。在航站楼重要区域，如值机台、售票点、安检口、登机口、自助银行等地安装隐蔽监控系统和报警装置。安装机场内部视频监控可以充分借用电力设施设备、电线光缆、大型照明灯、消防报警装置等固定装置布设探头。[5]
⒉对机场及其周边实施特殊侦查手段。一方面，机场公安机关可以利用公共无线wifi账号方式，掌握关注对象或重点人员目标手机活动轨迹，实时监控手机运行记录。还可以在机场及其周围建设有限的微蜂窝、热点基站，让机场区域内的通话都集中通过微蜂窝、热点基站实现；同时结合现在的机场监控系统对微蜂窝、热点基站实施网格化的布控。力争全面掌握机场内可疑通话和上网记录。另一方面，公安出入境部门要加大对出境回流关注人员和重点敏感人员的行为轨迹进行分析。特别是强化对出境到涉恐重点国家回流人员的盘查、询问，同时还要通过技术手段分析研判可疑迹象，通过技侦手段严密管控危险物品流入源头。
⒊加大机场周边技术检查力度。一方面，采取传统人力和新型科技方式的技检力度，严密防范境外分裂势力对机场内部及其周边实施暴恐活动。可通过专门技术检查手段，扫描邮政包裹、快递的方式对境外航空运输进入我国的可疑书籍、报刊、杂志进行技术性邮检。另一方面，通过公安机关网安部门的技术分析和网信部门的技术检查，加大对乘机人员笔记本电脑、移动存储设备包含有涉疆、涉藏等敏感信息、互联网盘、音视频网站、聊天交友软件的技术检查工作，及时封堵和删除传播暴恐音视频以及分裂思想等有害信息。同时，对机场及其周边的上网信息数据等业务进行技术监控，对已掌握的重点关注人员及其线索，侦查部门可以通过其手机、邮箱、聊天介质进行集中技术控线，锁定重点人员手机号码和实名信息，搜集掌握有价值的情报线索。[6]
（三）航空部门开展的防控措施
⒈对人员的预先审查。在飞机起飞前对准备登机的人员实施严格的安全检查，阻止可能对航班飞行安全和国家安全造成威胁的人员登机。人员预先安全审查是在航空旅客预订购买机票后，对比旅客提供的身份证明信息，以便发现可能威胁航空安全的旅客并阻止其登机的审查过程。一方面，公安机关反恐怖和出入境管理部门预先设置可能威胁航空安全的重点关注人员所具有的基本特征，诸如违法犯罪前科等信息；然后再将身份信息录入专门系统，由系统自动完成购票旅客信息同设定条件之间的比较、评估、筛选、初查，及时筛查出可能威胁航空安全的购票人员，再进行详细、严格的安全检查。另一方面，旅客预定并购买机票后，航空部门的承运人要第一时间对比旅客提供的身份背景信息，及时与公安机关列管的重点人员信息进行比对。如果购票旅客提供的身份信息与公安机关提供的重点关注对象的信息吻合，该旅客就应当被禁止出票和阻止登机，并及时通报公安机关查证，给出相关合理解释。航空承运公司对购票旅客进行预先安全审查后，承运人还应将旅客身份、购票时间、航空路线等信息提交给公安机关相关部门，公安机关还要对旅客身份等信息进行登机前第二次预先审查。如果发现购票旅客属涉恐重点关注人员，那么该旅客应当被拒绝登机，并给出法律上的合理解释，依法开展进一步调查。[7]
⒉登机前的安全检查。《反恐怖主义法》第35条规定：“对航空器、列车、船舶、城市轨道车辆、公共电汽车等公共交通运输工具，营运单位应当依照规定配备安保人员和相应设备、设施，加强安全检查和保卫工作。”第37条规定：“飞行管制、民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工，加强空域、航空器和飞行活动管理，严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动等。”因此，登机前航空部门主要针对旅客人身、随身携带物和托运行李实施安全检查，检查乘客是否携带易燃易爆物品、管制刀具、器械武器、危险物品及液体等违禁物品。机场安保部门要对所有在预先安全审查中被认为可能对航空飞行安全造成潜在威胁的旅客进行机场附加的人身安全检查；进入候机大厅前，所有旅客和工作人员必须通过金属探测器和人工搜身的方式检查，其随身携带物品和穿着服饰都要经过X光和红外线检测，如果在检测中发现任何异常，该旅客及其随身携带物品还要再接受更进一步的详细安全检查，只有在人和物最终被确认不会对航班飞行安全造成威胁的情况下才能登机。同时，应在候机楼出入口设置防爆检查点，配备爆炸物探测仪，防爆罐、防爆毯等工具。目前，除传统的X光和金属探测器检查外，新型易燃易爆物品探测设备已经开始在美国使用，旅客通过这类探测端设备的时候，设备会自动提取旅客身边的空气立即开展爆炸性物品分析检测实验，即使是微量爆炸性物质也会被检测出来。[8]
（四）针对低空飞行物的管制措施
⒈规范低空飞行物的法律管制。⑴对机场飞行区围界控制。机场飞行区实施的是封闭管理，使之与公共活动区隔离的设施就是围墙。围墙主要防止人员、车辆以及低空飞行物随意进入。大型机场一般要实施分区管制，因此，需要设置二次围界对机场飞行区内的重要区域进行保护。恐怖分子欲对机场实施破坏，利用低空飞行的航空器远程遥控，而主被动红外线、主被动微波干扰、张力网线、电子围栏、振动光缆等均可对飞行区围墙附近的低空飞行物实施拦截或干扰。⑵加强重点区域的空防措施，特别是对机场道口、巡场路线、停机坪等地的戒备。对跑道两边围界应设置向外开启的应急出口，及时封堵拦截不明飞行物的进入。⑶开展摸底排查，切实摸清底数，采取有力措施，全面加强地面治安管控。低空飞行物目标管控工作遵循“属地管理、预防在先、制空于地”的原则，严格落实低空飞行物目标地面管控、侦察监测和先期处置工作。确保低空飞行物不出事、无意外，控制在地面，处置在起飞、升空前，确保禁飞期间不发生违规飞行活动，不发生利用低空飞行物从事恐怖袭击、肇事肇祸、制造政治影响等案事件。[9]
2.评估风险。机场涉及一个国家的政治、军事、经济、科技、地理位置、交通、旅游等方方面面，其组织结构极为复杂，因此，须强化落实防控责任，健全评估机制。特别要针对近期国内外机场发生的袭击事件和暴露出的安全隐患，机场等部门要积极组织开展空防安全隐患大排查工作，特别针对机场控制区的主要人流通道口进行防冲撞评估，第一时间安装防控装置，对控制区围界的安防设施进行评估。要对主要干道周边安全系数开展评估，对靠近机场外主干道的停机坪加装防抛物围网。对候机楼安检区前端玻璃门进行加高封顶并开展可行性评估。对航站楼出发层进行客车停靠时间风险评估，禁止未载客车驶入航站楼出发层，对驶入航站楼出发层停靠下客车辆限时停靠；对机场货运通道两侧电线杆加装攀爬刺圈。
⒊针对低空飞行物的防控措施。⑴强化对低空飞行物的安全监管。根据航空反恐的复杂性和严峻性，在空防安全大检查基础上，应重点针对发现的空防问题隐患进行监督整改；在针对航站楼及公共区域、商家、宾馆、驻场单位、外来出租屋等重点区域进行治安检查中，要重点检查安全防范措施、治安防控力量等情况，切实消除安全隐患。⑵开展交通整治。积极争取地方政府、上级、周边交管部门的支持与配合，建立和完善针对低空飞行物实施破坏活动的应急预案；重点强化航站楼及其周边的飞行物、无人机等飞行器的管控。⑶分析研判。发现低空飞行物活动时，要及时整合情报资源、及时分析研判、及时指挥调度，确保情指联动、动态指挥、快速处置。特别要加强情报信息收集研判，利用公安网的情报系统和民航安保平台及时搜集研判低空飞行物的信息，切实做到全面掌握，及时上报，及时处置。⑷抓好排查摸底。针对低空飞行物的生产、运输、存储、销售、使用等各个环节，认真做好各种低空飞行物的排查摸底、登记造册工作；对低空飞行物使用管理单位和具有制作、操纵、驾驶技能的人员进行登记备案；加强对非法入境小型航空器具和空飘物的查缉工作；做好商场、集贸市场、流动摊点等销售渠道及买售人（单位）登记备案工作。⑸严格管理。由机场公安机关会同辖区派出所与涉低空飞行物企业、组织和个人签订禁飞售责任书。要切实加强对广场、空地、园林等适宜升放低空飞行物场所的日常训练管控，防止有关协会、单位和个人违规升空飞行物。要强化对酒店和旅馆业的监管，防止群众在喜庆活动中违规使用空飘气球、系留气球等飞行物。⑹加大查处力度。各级治安部门要严厉打击和查处未经批准私自生产、销售低空飞行物的违法违规行为，严密监控重点区域、场所和重点人员，依照有关法律和规定对违规放飞和操控行为予以严肃处理。[10]
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（责任编辑：王秀艳）
公安机关挑战和思考论文范文第2篇
党的十八届四中全会研究了全面推进依法治国若干重大问题，描绘了建设法治中国的宏伟蓝图，揭开了建设法治中国的新篇章，为建设法治中国提供了明确、清晰的方向和道路。建设法治公安是建设法治中国的具体体现，是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的题中应有之义。监督各部门、各警种规范执法行为、依法办理案件，指导民警正确执法、规范执法和高效执法，努力提高执法的规范化、专业化和标准化水平，是天津市公安局法制总队的重要职责之一。因此，在当前形势下，如何贯彻落实党的十八届四中全会精神，如何规范执法行为、建设法治公安，成为依法治国背景下，社会最关注、人民最期盼的热点问题和时代课题之一。
一、建设法治公安的重要性
建设法治公安就是要牢牢把握推进法治中国建设这一总体目标、依法治国这一治国理政基本方式;就是要紧紧围绕促进社会公平正义这一价值追求、严格规范公正文明执法这一公安执法工作的生命线，增强法治意识、坚定法治信仰、践行法治原则，在每一起案件办理、每一个执法环节上都能体现社会公平、彰显法律正义。建设法治公安对于深化执法规范化建设、推进依法治国、促进公平正义、推进平安建设具有重大而深远的意义。
1建设法治公安是深化执法规范化建设的必然要求。郭声琨部长在全国公安厅局长会议上提出，大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设，着力提升维护国家安全和社会稳定的能力和水平，不断开创公安工作新局面。执法规范化建设是“四项建设”的重要内容之一。但从总体上看，执法规范化建设仍然处于夯实基础的阶段，执法不作为和执法不敢为、不勇为等群众反映强烈的问题还比较突出。要解决这些问题必须靠严格规范公正文明执法，必须靠大力推进执法规范化建设，建立健全科学完备的执法制度体系，建立健全系统严密的执法管理体系，建立健全严格规范的执法责任体系。要做到严格规范公正文明执法最根本的是要增强全体民警的法治意识和法治信仰，加快建设法治公安。唯有如此，才能推动执法规范化建设普遍、持续地开展，切实回应人民群众对公平正义的新期待和新要求。
2建设法治公安是推进依法治国的必然选择。党的十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，把推进法治中国建设纳入到全面深化改革的重要内容当中。党的十八届四中全会指出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化，揭开了法治中国建设的新篇章。在整个国家法治建设的过程中，公安机关起着至关重要的作用，担负着维护国家安全和社会稳定的职责，是国家法治进程的推进和保障力量，公安机关的法治水平在一定程度上反映了整个国家的法治水平和文明程度。当前，我国正处于全面深化改革、推进依法治国、加快经济社会发展的关键时期，各种矛盾和问题集中出现，公安机关面临着维护国家安全和社会稳定的新形势新任务，面临着人民群众对公安机关工作的新期待新要求，只有准确把握依法治国的总要求，牢牢抓住建设法治公安的新目标，才能担当起建设法治中国的重任。
3建设法治公安是促进公平正义的迫切需要。党的十八大报告中指出“必须坚持维护社会公平正义”。郭声琨部长指出，要牢牢把握促进社会公平正义这一核心价值追求，坚持以建设法治公安为目标，以深化执法规范化建设为载体，切实把法治原则贯穿到各项公安工作中，把严格公正文明执法的要求体现在每一项执法活动上，不断提升执法公信力。实现社会公平正义是我们党的一贯主张，也是中国特色社会主义的内在要求。公安机关担负着行政执法和刑事司法的双重职能，其执法水平如何，在很大程度上体现着国家的法治文明程度，影响着法治中国建设的进程。促进社会公平正义是建设法治公安的根本目标，也是公安执法工作最重要的价值追求。公安机关要牢记“公平正义是公安机关的生命线”，肩扛公正的天平，手持正义之剑，提升职业操守，增强法律素养，提高执法能力，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
4建设法治公安是推进平安建设的重要保障。习近平总书记就深入推进平安中国建设作出重要指示，强调法治是平安建设的重要保障，深入推进平安中国建设，发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，提高平安建设现代化水平。深入推进平安建设既是重大的社会问题，也是重大的政治问题，不仅关系到人民群众安居乐业，而且关系到国家和社会的安定与发展。公安机关担负着保障人民安居乐业、维护社会大局稳定、服务经济社会发展、深入推进平安建设的重大责任。建设法治公安，就是要按照习近平总书记在政法工作会议上的要求，建立一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍，建立一支运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的公安队伍，建立一支确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的公安队伍。
二、依法治国背景下建设法治公安面临的
制约因素
当前，建设法治公安主要受到对执法活动的不正当干预、执法环境日益复杂以及执法主体素质普遍不高等因素的影响。
1对执法活动的干预。党的十八届四中全会强调，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，“任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求”，“对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”。这是排除不正当干预执法活动的一个巨大进步。但是在这之前，对执法活动的干预极其寻常。党政领导通过打招呼、托人情，或是协调会、办案会等形式干预执法活动，办关系案、人情案，造成羁押了的嫌疑人可以被释放，已经立案的可以被撤销处理。公安机关是独立执法、不受行政干预的，但是公安人员作为政府官员，有时迫于压力，对有关方面的要求即便不愿执行也得执行。这样一来，就很难体现公平正义，也无法实现法治公安的目标。
2执法环境日益复杂。我国改革已进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，各种社会矛盾日益凸显，违法犯罪活动数量迅速增加，警察执法环境日益恶化，对建设法治公安造成严重影响。一是近年来境内外分裂敌对势力较为猖獗，频频制造恐怖事件，且发生地已由新疆向内地省市蔓延，反恐压力巨大。二是暴力袭警抗法事件不断增加。一些违法犯罪分子面对民警执法时往往拉帮结派，有的更是持械抗法、暴力殴打民警，民警的生命权已受到严重威胁。三是辱骂、威胁、诬告陷害、骚扰民警的事件日益增多。四是城市建设、人口流动、拆迁安置、劳资纠纷等导致治安形势严峻、群体上访事件多发，直接造成警情飙升。五是公安机关参与政府征地、房屋拆迁、会议安保等非警务活动的次数不断增多，整日疲于应付繁杂的工作，多无暇顾及执法工作的效率及质量。
3执法主体素质普遍不高。党的十八届四中全会确立了依法治国基本方略，随着法治进程的不断加快，社会法治要求和民众法律理念的不断提高，对公安机关执法能力和水平的要求也越来越高。目前，民警自身的法律水平，高低不等、参差不齐，还停留在比较低的层面上。一是法治理念不浓。少数民警的法治观念淡薄，潜意识中仍存在“关系重于法律、权力大于法律”的错误思想，价值观念趋向功利，“实惠”心理作崇，奉行“不怕群众不满意，就怕领导不满意”的畸形准则。二是学习劲头不足。少数民警对理论和业务知识的掌握求精求深不够，学习自觉性、积极性不足，缺乏刻苦钻研、持之以恒的精神，造成主动学习不够，业务不专不精，实战能力不强等问题。三是执法办案能力不强。少数民警技战术不过硬，不能正确使用警械和武器;现场处置能力不强，语言表达不规范，处置行为不规范。四是工作作风不实。少数民警对待工作心浮气燥、作风散漫，粗暴执法、滥用职权、有法不依、徇私枉法等现象依然存在，不仅影响了和谐警民关系的构建，而且阻滞了法治公安建设。
三、牢记为民宗旨，践行法治理念，规范执法行为，开创法治公安建设新局面
建设法治公安，是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的应有之义，是提升公安机关执法水平和执法公信力的应有之义。我们应从坚持党的领导，坚持严格公正执法、忠实履行职责使命、深入推进公安改革、加强纪律作风建设等五个方面探寻建设法治公安之策。
1毫不动摇地坚持党的领导，确保公安队伍绝对忠诚。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，是公安工作最根本的原则，也是建设法治公安最根本的保障。没有党的领导，法治公安目标不可能实现。一是必须用正确的理论武装头脑。把政治建警放在首要位置，大力加强对民警的革命传统和理想信念教育，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装头脑，以坚定的信仰追求保持政治定力，以强烈的担当精神强化党性原则，真正把公安队伍打造成为维护公平正义之师、守护人民安宁之剑，确保公安队伍绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。二是必须有坚定正确的政治方向。公安机关只有在政治上、思想上、行动上与党保持高度一致，只有结合公安工作实际加强党的领导，才能确保公安工作有坚定正确的
政治方向，才能立场坚定、旗帜鲜明地贯彻党的各项方针政策和行使职权，才能确保“刀把子”牢牢掌握在党和人民手中。三是必须做维护党的形象的模范。公安工作的方法和效果直接关系到党的领导方式和执政方式、关系到党的形象和威信。实践证明，公安工作做得好的地方，人民群众对党的满意度就高，党的威信就高，反之亦然。公安机关要多做为民之事、善谋为民之策，实现好、发展好、维护好党的形象和威信，使党全心全意为人民服务的根本宗旨在公安工作中真正得到体现和落实。
2坚持严格公正执法，着力提升公安机关的执法公信力。促进社会公平正义、增进人民福祉，是公安工作的重要出发点和落脚点，是公安执法工作最重要的价值追求，是建设法治公安的根本目标。公安机关担负着行政执法和刑事司法的双重职责，严格规范公正文明执法是公安工作的生命线。一是认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，主动适应全面推进依法治国新形势，坚持把维护公平正义作为首要价值追求，紧紧围绕建设法治公安的目标，不断提升公安机关的执法水平和执法公信力。二是坚持不懈地开展社会主义法治理念教育，使广大民警牢固树立严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，不断强化证据意识、程序意识、权限意识和接受监督的意识，努力使人民群众在每一起案件的办理和每一件事情的处理中都能感受到公平正义。三是紧紧抓住容易发生问题的关键环节，在集中整改执法突出问题的基础上，进一步健全执法制度机制，加强执法监督管理，全面深化执法公开，不断完善执法责任制，确保严格规范公正文明执法。四是正确处理维稳与维权的关系，切实提高运用法治思维和法治方式维护社会稳定、处理复杂问题、化解社会矛盾的能力和水平，努力实现法律效果与社会效果相统一。
3忠实履行职责使命，确保国家安全和社会大局稳定。确保国家政治安全、政权安全是公安机关的首要职责，也是建设法治公安的基础条件。公安机关要下好先手棋、打好主动仗、把握主动权，坚决捍卫中国共产党的领导、坚决捍卫中国特色社会主义制度。一是深入开展反恐怖斗争，坚持以打开路、重拳出击，始终保持对暴力恐怖活动的凌厉攻势;坚持情报引领、协同作战，切实形成反恐工作的强大合力;坚持标本兼治、源头治理，着力铲除滋生暴恐活动的土壤。二是紧紧围绕群众反映强烈的“黄、赌、毒”和“黑、拐、抢”等突出的治安问题，紧紧抓住群众深恶痛绝的电信诈骗、环境污染、食品药品安全等犯罪活动，因地制宜、有的放矢地开展打击整治行动，坚决把犯罪分子的嚣张气焰打下去。三是正确处理破大案和管小案的关系，既要集中精力、集中力量侦破性质严重、影响恶劣的大案要案，又要严密防范、及时查处数量大、涉及面广的侵财犯罪等小案件，全力维护人民群众的合法权益，切实当好人民群众的守护神。四是坚持专群结合、群防群治，统筹社会资源、依靠社会力量，不断探索新形势下组织发动群众参与社会治安治理的新途径，切实汇集起推进平安建设的强大正能量，努力做到平安建设人人参与、平安环境人人共享。
4深入推进公安改革，切实提高人民群众的满意度。全面深化公安改革，是法治公安建设的必要条件，也为法治公安建设奠定了坚实的基础。一是紧紧围绕建设服务型政府的要求，主动顺应人民群众的新期待，正确处理活力与秩序、管理与服务的关系，进一步改革公安行政管理工作，不断创新管理服务方式，着力提高管理效能和服务水平，努力把公安工作成效更多、更直接地体现在服务群众、惠及民生上。二是深化行政审批制度改革，建立行政审批事项定期清理和行政审批权利清单制度，对现有的行政审批事项特别是与人民群众生产生活密切相关的事项进行全面清理，尽快清理一批、取消一批、下放一批。三是坚持问题导向，紧紧抓住事关人民群众切身利益的户籍身份证办理、出入境边检、机动车检验、驾驶人考试、消防监管审验等事项，注重从源头入手，改革制度机制，积极回应社会关切，努力让人民群众看到公安机关改革的实际成效。四是进一步改进行政管理服务方式，充分借助现代科技信息手段，建立健全网上服务平台，大力推行网上受理、网上审批、网上办公，简化办事流程，提高办事效率，努力让数据多“跑腿”、让群众少往返，尽量把麻烦留给自己、将方便让给群众。五是针对公安民警超负荷、强应急、高风险的职业特点，健全完善人民警察分类管理和职业保障机制，研究解决基层民警关心关切的问题，不断激发公安队伍的生机与活力，不断提高公安队伍的整体素质和战斗力。
5加强纪律作风建设，努力营造风清气正的良好警风。纪律作风问题事关公安机关的形象，事关人心向背，事关建设法治公安的成败。实践一再证明，纪律作风问题绝非小事，如果任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们和人民群众隔开，公安工作就会失去根基、失去血脉、失去力量。为此，一要深刻认识解决作风问题的长期性、艰巨性和复杂性，锲而不舍、驰而不息地抓好纪律作风建设，推动作风建设规范化、常态化、长效化。二要牢固树立正确的世界观和人生观，补足精神之“钙”，筑牢思想之“魂”，坚定理想信念，牢记职责使命，自觉把个人理想和追求融入到伟大的人民公安事业之中，矢志不渝地为党和人民的事业而奋斗。三要牢固树立强烈的事业心和责任感，怀着对公安事业的无比热爱，立足岗位、敬业奉献，努力在平凡的岗位上创造不平凡的业绩。四要牢固树立正确的权力观和利益观，坚持严以律己、秉公用权，坚持克己奉公、廉洁从警，切实做到一身正气、一尘不染，永葆人民警察的清廉本色，努力营造良好的政治生态和从政环境。五要毫不动摇地坚持从严治警惩治腐败，从重大违法违纪案例中深刻汲取教训，举一反三、警示全警，坚决打好反腐倡廉这场攻坚战，对公安队伍中出现的腐败问题和苗头坚持“零容忍”，予以依法严厉查处。
作者系天津市公安局法制总队总队长
责任编辑：双艳珍
公安机关挑战和思考论文范文第3篇
摘要：公安机关作为一个特殊的部门，它肩负着国家稳定与安全的职责，公安机关部门预算是国家综合财政预算管理体系的重要组成部分。十二届全国人大常委会第十次会议颁布了新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《新预算法》，随后国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，对于公安机关预算管理工作产生了深刻而深远的影响。文章阐释了公安机关预算管理的重要性、预算管理体系的构建、面临的问题，并结合目前公安机关实际情况，提出了相应的对策。
关键词：公安机关；预算管理；存在问题；对策
公安机关是国家机器的组成部分，是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政机关。为保证公安机关依法行使职权，各级财政部门根据公安机关所担负的任务、实际工作需要和财务可能，按照现行财政管理体制，以及国家预算收支科目和有关的计划、标准，在经费上给予保障。公安机关预算即财务收支计划，包括公安机关行政经费、公安业务费、公安特别业务费、拘押收教场所经费、干部训练费、中等专业学校经费和其他经费支出以及各项收支计划。
一、公安机关预算管理的重要性
预算管理工作是整个公安财务管理工作的重要组成部分，是公安机关进行经济活动的依据，其管理好坏直接影响公安机关目前的财务状况和持续发展的能力。其重要性主要表现为以下幾方面。
（一）有效调控管理公安机关财政资金，提高公安机关资金使用效益
公安机关预算管理是科学、合理、准确地配置各项资源的有效手段，是公安机关内部的一种控制方式。预算管理将财政部门核拨的预算拨款、纳入财政专户管理的预算外资金及单位留用的其他收入都纳入单位预算，统筹安排使用，不仅为公安机关的稳定运行提供了充足的资金保障，而且有效调控管理公安机关财政资金，提高公安机关资金使用效益。
（二）确保公安发展战略和整体目标的落实，支持公安工作的可持续发展
公安机关预算是公安机关根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，它综合反映了单位的事业计划和工作任务的规模和方向，是公安机关进行各种财务活动的前提和依据。公安机关预算管理是与公安工作的发展相一致，为公安发展服务；公安机关预算紧紧围绕公安中心工作，按轻重缓急，合理安排各项资金，在充分保证年度公安工作计划的圆满完成的同时，又使公安机关具有持续发展的后劲。
二、公安机关预算管理体系的构建
公安机关应当建立由预算组织、预算制度、预算编制、预算执行及考核具体办法构成的预算管理体系。
（一）预算组织
预算管理组织机构由预算管理决策层、预算管理职能部门、预算管理责任部门、预算管理监督部门四个层级组成并赋予相应的职责。其中，公安机关党委是预算的审批、决策机构，负责根据公安发展战略的要求，审查批准预算方案，公安机关预算管理工作在党委的领导下开展；警务保障室是全局预算管理的职能部门，负责全局经费的预算和执行；具体预算责任部门是采购、基建、科技等部门、各业务单位；预算管理的监督部门是纪委监察室、审计室。
（二）预算制度
一是综合性管理制度，如经费管理制度、经费包干制度、财务人员岗位职责、预算执行责任制度等；二是专项管理制度，如省政法转移性资金管理办法、单警装备配备标准；三是相关性管理制度，如差旅费管理制度、公务接待管理制度、车辆管理制度等。
（三）预算编制
采取自下而上的汇总方式，加强与各警种（部门）的协商论证。根据公安工作的需要，力求做到少花钱多办事，厉行节约，把预算编制建立在切实可行的基础上。遵循保障重点、兼顾一般的原则，权衡轻重缓急，合理安排，对重点项目、重点方向，在财力上给予优先保障，使有限的财力形成拳头，确保重要事业及关键项目的需要。
（四）预算执行
依照预算编制的实际内容进行各种活动，将预算编制的内容充分细化，形成一个完善的严格的预算执行系统。明确规定分解预算指标的方式、预算资金支出的审批要求、预算执行情况的报告与预警机制等，建立预算执行责任制，将年度预算支出责任逐一分解落实到预算管理责任部门、具体执行单位和责任人，特别关注重大预算项目，确保预算严格执行。
（五）考核具体办法
对预算管理各环节工作提出具体要求，将支出任务分解细化到科所队和个人，加强督查督办，便于各科所队及时了解本单位项目执行情况，有针对性地采取措施。将预算执行和经费使用情况纳入单位内部的年度工作目标范围，实行绩效考核，追踪问效。
三、公安机关预算管理面临的问题
（一）预算编制细化难度大，缺乏预见性和科学性
预算编制的过程短，时间紧，准备不充分，导致预算编制质量低；为了让人民群众享受到改革红利，公安部陆续出台了一系列便民利民措施，且人民群众的权利意识空前增强，使得一些社会矛盾突出，群体性事件增多，导致公安机关经费使用存在很多不确定性和突发性，年初部门预算难以做全、做细；因公安机关的经费普遍比较紧张，只能维持公安机关的当前运作，因此公安机关的预算管理往往只注重短期公安管理活动，忽视公安工作长期发展目标，使短期的预算指标与未来长期的公安发展战略和规划有一定的脱节，缺乏预见性；年度预算要求结合上一年度经费支出情况和新年度工作计划和事业任务要求进行经费安排，而有的单位通常只“复制”，“粘贴”上一年预算编制，造成了预算编制与事业任务不相衔接，导致预算编制不够科学。
（二）预算执行进度普遍偏低
公安机关部门综合预算的整体执行进度普遍偏低，关键的原因在于占比较大的业务装备费和基建经费的执行进度普遍偏低。业务装备费和基建经费执行率低是由于项目落实不到位、专项预算资金下达和使用不及时，导致预算执行整体工作效率差，但最主要的原因还在于项目建设进度和建设合同因素。有的建设项目，需多个年度才能完工，或者完成全部政府采购程序并验收完毕，专项资金支出预算同样不可能在当年执行完毕，但专项资金在立项开工当年便全额下达。同时，项目建设合同一般会约定，开工前预付部分资金，建设期间按照项目进度再支付相应比例的款项，项目竣工验收合格后要预留部分工程款作为工程质量保证金，待项目正常运行几年甚至更长时间后，再行支付剩余资金，这导致了资金付款进度都慢于项目建设进度。
（三）公安机关预算管理缺乏组织保障
公安机关的预算管理不是某个单位或者部门的预算管理，而是综合各项公安业务的预算管理。目前公安机关因财务预算相关专业人员的短缺，导致从预算总目标的确定、预算的编制，直至最后预算执行情况的分析，都是由财务部门一手完成的，各业务部门对预算管理不重视，参与意识不强，大部分处于应付状态，使得预算管理相对脱离了公安业务工作，在一定程度上缺乏针对性和可操作性。且预算编制组织与预算执行、预算监督组织没有分离，导致整个预算管理工作缺乏独立性。
（四）预算管理缺乏有效的监督和考核
因公安机关各科所队支出每项经费都是到财务部门报账，没有设立独立账套进行独立核算，故不能及时掌握公安机关各科所队的预算使用情况，使预算管理缺乏有效监督。公安目标管理考核相对偏向于业务和队伍建设，大多数领导虽能定期对各预算项目的执行情况进行查阅，但由于缺乏必要的考评机制，对于预算项目完成率不高或执行效果不甚理想的情况，并没有具体的问责，即无论预算最终的执行效果如何，都不会牵涉到个人责任，从而使预算的执行效果大受影响。
四、对策
（一）制定和完善预算管理有关制度
根据《新预算法》《公安机关财务管理暂行办法》等具体规定加强和完善预算管理的相关规定。制定适合本单位、本部门的预算管理规定，明确责、权、利关系，确保经费预算体系的有序运行，使经费预算活动得到有效的法律规范。全面清理以前制定的有关制度文件，对有关制度文件的具体内容、工作流程等进行重新梳理和完善，对与《新预算法》规定不一致的，要及时废止或者修订，凡与《新预算法》规定相违背的，一律停止执行。
（二）加强公安机关预算管理组织和专业队伍建设
公安机关应完善预算管理组织机构，建立专门的预算编制组织，并保证此组织与预算执行、监督相分离。提高公安预算管理水平，对财务专业人员的能力素质提出了更高要求，不仅要精通财务知识，而且要熟悉公安业务，这样才能确保制订预算的科学性。一是要深入学习领会新预算法精神，准确把握中央关于深化预算管理制度改革的总要求，重点掌握新预算法关于建立全口径预算体系、编制三年滚动规划、强化预算公开、规范转移支付制度、全面推进绩效管理、明确细化追责等改革内容，不断增强预算管理规范意识和约束意识；二是要努力做到掌握公安全面工作，熟悉几项具体公安业务，准确掌握各项公安业务发展的客观需求，使预算管理工作能有效保障公安业务顺利开展。财务人员是预算管理的关键环节，财务人员素质的高低与预算管理水平的高低密切相关，要加大对公安机关财务人员的培训力度，学习预算管理制度，掌握预算编制的科学方法，提高总结分析的文字功底。对不能胜任预算管理岗位职责的，要及时调换、补充。
（三）細化预算编制，提高预算执行效率
预算部门应根据公安机关各业务部门制定的下一预算年度工作计划，对各项收支的规模和结构进行预计和测算，工作计划应尽可能具体，以便细化预算编制；采取有效措施压缩暂付款，追缴被占用资金，清理结余和结转两年以上专项资金，区别情况收回预算重新安排使用。加强项目库建设，加强与项目主管部门和实施单位的沟通衔接，加快项目验收，要做好重点项目预算执行工作，对重点项目支出要做到特事特办、急事急办，千方百计加快预算下达和资金拨付，并根据执行情况及时对项目预算进行调整。定期召开相关会议，通报预算执行情况，研究解决预算执行中出现的问题。公安机关内部各部门、各警种要加强交流合作，着力建立信息顺畅的协同工作机制，对于需共同开展的工作，各单位要主动提出意见建议，争取理解支持；对存在的重点、难点问题，各单位主要领导要亲自出面协调，推动解决，确保预算工作顺利开展。
（四）加强对预算管理的监督，规范预算管理的考核和激励
一是加强内部监督，积极发挥公安内部审计、监察部门的监审作用，经常性地开展对基层各科所队经费开支的审核和督察，开展对财务部门经费核算的规范性进行审计督察，全程跟踪预算管理工作的开展和进行，以实现公安预算管理工作的精细化、科学化和规范化；二是接受人大、政协、财政部门等的外部监督，主动向人大代表、政协委员、财政部门通报公安工作及预算执行情况，争取其监督和支持。建立预算考评办法，明确预算考评的范围和标准，定期实施检查，量化考核；建立奖惩机制，对在预算管理工作中好的经验做法，予以总结推广，并实施奖励；对预算管理不力、经费开支混乱的基层单位，要予以严肃批评。通过奖优罚劣，促进预算管理水平的全面提高。
参考文献：
[1]财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].经济科学出版社，2016.
[2]姚志荣，阮景晟.构建基层公安机关全面预算管理体系初探[J].上海公安高等专科学校学报，2009（02）.
（作者单位：苍南县公安局交通警察大队）