今天小编为大家精心挑选了关于《政府督察专员制度论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。南京国民政府时期的政治体制不论是省府机构，还是县府机构设置，机构设置皆过于简单，正因为政府结构存在缺损，必然存在部分社会事务缺乏有效管理的或管理不善的现象。这样就导致政府职能的其中一部分——执政监督检察的功能，在发现问题的时效性上就有所欠缺，也不利于适时督促。国民政府中央对各个省辖区内的各县市的执政监督检察就主要依靠行政督察专员公署这一建制来进行。
政府督察专员制度论文 篇1：
民国濉河流域省际水事纠纷及其解决机制
摘 要：民国时期濉河流域水文环境因受黄河夺淮等自然因素与人水争地等社会因素的影响而发生显著变化，致使苏皖两省围绕着疏浚龙岱湖（河）和奎河问题产生了长期纠纷。双方致力于通过构建区域行政协调机制来化解矛盾，并呈现出从“两省会勘——十县联席会议——导淮委员会主导的三方会勘——行政督察专员会商”的制度演进过程。洪灾风险转移诱发的利益失衡与制衡是制度演进的内驱力，水治理模式制约下不同主体的干预策略是演进的外部动力。
关键词：民国；濉河；省际水事纠纷；制度演进
Key words：The Republic of China； Sui River； Interprovincial water dispute； System evolution
省際水事纠纷是指省级行政单位在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端。民国时期江苏省铜山，萧县与安徽省宿县等因疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题所发生的纷争，则是一起典型的因水工程所引起的省际水事纠纷。这起防洪排涝问题所引发的水事矛盾牵涉范围广，涉及两省十县；持续时间长，历时数十载；复发率高，双方前后发生四次纠纷；对抗程度强，涉事双方相互指责，继而械斗，终酿惨案。为了解决这一争端，纠纷双方都试图借助于建立规范化的区域行政协调机制来化解矛盾，并经历了一个明显的制度演进过程。目前学术界对淮河流域省际水事纠纷问题颇为关注，并取得一定的研究成果，但是对纠纷解决机制的历史演进方面尚缺乏深入而细致的研究。本文立足于苏皖两省疏浚龙岱湖（河）和奎河纠纷这一个案研究，主要利用《申报》的相关报道，梳理民国淮河流域省际水事纠纷错综复杂的过程，展示其解决机制的历史演变进程，探求演进的动力机制，以期能为当前淮河流域省际水事纠纷的预防和处理提供些许历史借鉴。
一、水事纠纷的缘起
民国时期濉河流域水文环境在黄河夺淮等自然因素以及人水争地等社会因素的共同作用下出现明显恶化趋势，是长期以来苏皖两省在疏浚河道问题上纠纷不断的主要起因。
（一）黄河夺淮致使龙岱湖（河）和奎河下游河道淤塞，泄洪能力不足
濉河，古称睢水，系淮河支流，属洪泽湖水系，历史上累受黄河侵夺，河道多变，淤塞严重。清初时，“河形转折纡回，两岸多有淤滩，以致阻隔水势，不能畅注”[1]。民国初年，“淮北大小河道复多淤塞，且河无堤防，田无沟洫，故水患之发，往往北重于南，而濉河流域尤为甚”。特别是在下游安徽境内，河道淤塞尤为严重，“灵泗两境河身淤成平陆。今灵璧而上，亦仅中股河身较能容水，南北二股则均无堤防，水至则平漫民田，此濉河流域屡被水患之原因也”[2]。而在诸支流中，龙岱湖（河）与奎河所受影响又较为突出。
龙岱湖，亦称龙岱河，是对发源于江苏萧县的龙山河与岱山湖的合称。“龙山河，上承烂石湖。西南流经（萧县）城南，右受县城诸山水”，“又南入宿州界”[3]。民国时，安徽境内的下游河道淤塞严重，“龙山河起於城东，南流约四十里，入安徽宿县界，中多淤绝”[4]。故此，“皖人于濉溪口筑坝阻入，乃漫溢成为龙岱二湖”[5]。由此可见，龙岱河水文特征已经发生明显变化，原河道淤塞积水后形成了新的河成湖——龙岱湖。奎河，一名资河，发源于江苏铜山县，流经萧县，安徽宿县后注入濉河，“全河长约七十余里，在铜境者占四十公里，在萧境内占六公里，在宿境者占三十公里”[6]。徐州一带的河流中，“惟奎河为最要”，“凡黄河之南铜山之水，悉自奎河经北股河入淮，归洪泽湖”[7] 53-54。与龙岱河情况相似，奎河下游河道从清代开始就已经淤塞严重，虽经几番治理，但成效甚微。
（二）人水争地形成的龙岱湖（河）与奎河下游河道狭窄，通道不畅
民国时期，皖北人口增长速度较快，宿县在近20年间人口增长率可达41.2%[8]。人口的激增加剧了民众对水资源的不合理利用，突出表现为濉河沿岸人水争地情况较为普遍。据水利专家胡雨人在宿县符离集等处的实地调查，当地民众侵占河道种植庄稼的情况相当普遍，“盖数十年来久以天然之水滩视之，无水即为耕地，居民狃于私利而不顾公众大害，相率效尤，乃至于此。”此外，还有大量渔民从事捕捞活动，“居民在此河中，节节张簖，水愈大簖愈多”，“是亦为水害之一种原因，允当严行禁止者也”[7]56-59。这些人为干扰活动进一步恶化了龙岱湖（河）与奎河的水文环境，进一步放大了洪灾的危害程度，加剧了下上游苏皖各县之间的矛盾。
二、四次水事纠纷及其解决过程
（一）第一次浚河纠纷与两省会勘
1919年春，“苏省萧县人民开河道，泄放龙岱两湖之水泄入宿县，致两县人民几起争斗”[9]。4月1日安徽宿县士绅通电称：江苏萧县“忽于本年三月私行集夫，星夜开挖，并由该县知事协绅携带兵勇等，督率民夫数千人运来皖省境内，挑挖至六七里”[10]。 一波未平，一波又起，铜山县紧接其后又有疏浚奎河之举，“皖民正在忍无可遏之际，乃江苏铜山绅民有鉴于萧人之私挖得计，亦于三月十六日集夫数千，私挖夏坑，致水下注皖省”[10] 。
此后，双方在媒体上相互攻击，宿县士绅斥责“萧铜处心积虑，以为一面强挖，一面推宕，殆辗转时日，则坑工已成，阴谋已遂，而下游皖省数县之生命田庐，概置不问”，要求对此予以严惩，“决水殃邻，新刑律定有专条，伏惟速赐严行，苏省长将首祸官绅按法严惩”，并扬言准备开掘下游堤坝泄洪至江苏进行报复，“开决五坝以咨宣泄”[10]。而江苏方面也不甘示弱，“铜邑开浚奎河系通详立案，绝非私挖，下游接萧，距皖省宿县地隔二十里。萧未开挖，安能飞渡及宿。宿电亦只讦铜挖夏坑等语。试问铜在本境内挖坑蓄水，于宿何害。请主持公道”[11]。
宿州方面遂“电请省长，速电苏省长，饬令停工”[9]。此后两省政府介入此次水事纠纷，“苏省长派委徐海道尹前往宿县会勘，而皖省长亦派淮泗道尹暨水利局王会办前往，会同官绅照约妥商办理”[12]。经两省会勘，疏浚龙岱湖（河）工程被勒令停止，“两省长官委刘王两委员会勘，并派测量员实地测量。当时结果，萧人所盗挖土垄北首，一律由萧人填平，并赔偿宿人小麦十四石”[13] 。对于疏浚奎河问题，两省政府则达成“分浚”约定，“分段挑挖，所有支流土方工程，以四十分计算，宿县认十五分，铜山认十八分，萧县认七分，分别制成图说，照约进行”[12]， 纠纷暂告平息。
（二）第二次浚河纠纷与苏皖十县联席会议
1926年春，江苏徐州遭遇严重水灾，萧县“兼受上游龙岱诸河水患，平地水深丈余，数旬甫退，颗粒无收”[14]。故此，灾后徐海道尹高尔登“拟疏浚河道，兴办水利”[15]。 在孙传芳的支持下，“联军陈师长驻节徐州，实行兵工主义，修浚河道”[13]。
此举激起安徽宿县反对，“龙岱两湖本为蓄水之区，向无湖名，若任其挑挖，来水灌入皖境，则宿灵四县数百万圣灵将陷于万劫不覆之地”[13]。 安徽方面希望双方重新回到传统的两省会勘框架下解决纠纷，“宿灵五泗绅民因苏省萧县人民挑挖龙岱湖（河），以邻为壑，群起反对，分向宁孙（孙传芳）皖陈（陈调元）两署控告，请速禁止，并在蚌组宿灵五泗水利办事处，以谋抵制”[16]。然而，江苏方面对此却无回应，“皖省代表因呈上多日，未奉批示，又續具一呈”，之后“累日未奉钧批，方深感悚惧”[13]。
之后，安徽方面“嗣闻钧署业派张委鼎勋赴萧履勘施工，更加惶骇，当即弛赴徐州，拟寻踪会同履勘。不意抵徐以后张委已同徐海道尹偕陆军测量员盛承彦先自往萧，殆代表等赶至，张委等已会勘竣事”。
之后不久，徐州总司令陈仪亲赴宿县勘察，“结果以龙岱两河确应疏通，以畅水流，并无妨害等”[17]。“陈仪电请宁孙核示，结果孙电令开掘至距宿县二三里为止，不得越境，萧人亦让步，只浚龙河，不掘岱河。此案遂告解决”[18]。在军事力量的介入下，江苏方面得以实现浚河主张，但是代价则是 “两省会勘”遭到抛弃。
北伐战争后，孙传芳势力被逐出江苏。1928年江苏铜山县再次面临疏浚奎河的问题，“苏皖十县，在地理上有密切之关系，训政开始，政务有待协同进行者，是以有开联席会议之必要”[19]。6月，“苏皖十县联席会议二十五日晨在铜山县召开”，“铜萧丰沛砀邳睢宿八县代表共出席十七人，铜山县长刘炳晨为主席，计联防、水利、交通、建设四大端”[20]。次日，苏皖十县联会“决议疏浚奎河等铜山与邻县河道”[21]。至此，各利益相关方共同参与的县际协调合作机制——“苏皖十县联席会议”成为处理濉河流域省际水事纠纷的新机制。
（三）第三次浚河纠纷与三方会勘机制
1931年淮河遭遇百年罕见的全流域性洪涝灾害，沿岸各县均遭重创，尤以安徽宿县为甚，“霪雨连绵，加之上游永城洪浍等河及萧县之龙岱二湖水势暴涨，下游之水河道淤塞，以致泛滥成灾。灾民流离失所无家可归者十余万人，房屋禾苗牲畜财物损失六百余万，农田淹没二万九千余顷”[22]。
故此，次年夏，“萧县浚治龙岱河，安徽宿县民众反对甚力”，“经苏皖两省当局派员会勘，未得妥当解决”，因此，“经苏建厅电请中央导淮委员会派员三方会勘，以昭郑重。”[23]在三方会勘机制作用下，“纠纷已暂解决，萧县允将龙岱两河各填平一段，共长三里余，宿县民工亦已撤去，拟先由下游之濉河口，沿岱河直至萧县上游查勘后，再返京会商根本计划”[24]。之后，导淮委员会提出“联浚”方案，“三方会勘后，结果佥以萧宿浚河纠纷，非上下游同时并治不能解决，并统筹疏浚濉河，及筹款办法意见书，分呈察核”[25]。此后，江苏方面“分函导淮委员会暨国府救济水灾委员会商洽，并咨达皖省府，拟由苏皖两省各派专员，组织浚治龙岱及中股河委员，负责办理该项工程”[25]在中央导淮委员会的介入与主导下，萧宿两县以“联浚”的方式妥善解决了这宗多年的水事纠纷。
（四）第四次浚河纠纷与行政督察专员会商机制
1933年5月，濉河流域大雨成灾，安徽宿县“洪水横流，两岸顿成汪洋。”[26]江苏铜山“城外奎河满溢、水已倒流”，“平地水深四五尺五六尺不等，麦苗尽丧”，“灾变仓促，农民咸惊惶无措，大有求死无门之象”[27]。
故此，灾后徐州方面要求治理水利的呼声高涨，“连年大水为患，人民已成惊弓之鸟，浚河修堤，已为徐民一致之呼声”[28]。 奎河成为首要治理对象，“徐州河流之干流，计城南有奎河，赖以泄城埠之水，历年欠浚，若非澈底疏挖，不能去除水患也”[27]。1935年2月，“徐州举行本年第一次建设会议，决定疏浚苏皖间奎河干道，遵照苏建厅征工办法，三月一日动工，将出民夫三万名，限三周竣工”，“河面宽度定十四公尺”[29]。
由于此次浚河的宽度与深度均比1919年“分浚”方案“约增三倍许”，在下游河道未变的条件下，“倘遇上游水发，势必泛滥横流，使下游尽成泽国”，故此浚河遭到安徽宿县强烈反对，纠纷骤然升级，引发大规模冲突，“（三月）四日晚集众抵抗，越境向萧县浚河人民袭击，萧民亦集众抵抗，双方激战一日夜，五日晚始止”[30]。之后，“铜区专员邵汉元取和平交涉之态度，以完成浚奎为原则”，同时“布防凤凰山，以资戒备，同时出三万民夫，加紧浚河”[31]。
而安徽方面则采取报复措施，“宿人被萧挫败，以武装反对无效，乃不惜以邻为壑，将奎河下游之柏山堤坝掘开，水淹萧灵及宿县西岸田亩，以图事态扩大，逼灵宿各县共起对萧反抗”[32]。然而，“惟放出之水，须先经宿境而后乃能入萧。且萧境受水甚少，下游即入灵璧，即引起奎河东岸宿民之反对，双方遂又起冲突。外传萧宿二次械斗者即此，其实即宿人内讧之所致”[33]。“奎西岸宿民八日集合数千人向奎东岸刘家寨进攻，刘寨乡民无备溃败，死伤颇多，并被劫粮食无数算。宿东岸民众大愤，亦集数千人十日午还击，刻仍相持孙家寨。双方各有大批死伤，造成内讧之局。同时皖灵璧民众对宿县西人亦起恶感，准备加入宿东岸战团，还抗西岸”[32]。
短短数日间，事态不断恶化升级，引起各方广泛关注，“苏皖两省府对浚奎问题引起萧宿两县一再械斗，迭酿惨案，演成僵局，迄无解决办法，各县县长又无力处理，刻苏省电令铜山区行政专员邵汉元，皖省电第六区行政专员鲁佩璋，责成会同协商澈底解决办法”[34]。此后，经两度会商，双方商定“由铜萧宿灵四县协力完成浚奎，以排除徐皖水患而兴水利为原则。现萧境工程已竣，铜境正在施工。宿县亦有宿人续浚。铜萧必要时，作相当之援助”，宿县提出“此项工程浩大，萧灵等县如不酌量赞助，恐难计日观成”，江苏则承诺“拟在宿灵两县建设经费下，先行借拨五千元，亦应急需。一面仍请建设厅遴派熟悉水利人员來宿，俾遇有困难之事，得随时指导解决”[35]。之后，“鲁邵顷已分电皖苏两省府呈报，此后浚奎事宜，全由两专员支持办理，地方争执，概置不理，多年悬案，已告全部解决”[34]。最终，在“行政督察专员会商”这一协调机制下，持续数十年的省际水事纠纷以水利协作，进行“联浚”的方式得以妥善解决。
三、纠纷解决机制演进及其动因分析
民国时期，苏皖两省在濉河流域支流治理问题上的不断重复着“冲突——合作——再冲突——再合作”的循环，纠纷解决机制也随之发生变化，经历了“两省会勘——十县联席会议——导淮委员会主导的三方会勘——行政督察专员会商”这四个阶段，比较清晰的呈现出从不稳定到相对稳定，从不完善到相对完善的动态演进过程。从成效上看，两省会勘与十县联席会议均未能达到解决争端，终止纠纷的目的，而三方会勘机制虽然妥善解决了萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷，但在浚奎问题上却未被接受，而是纠纷双方另行选择行政督察专员会商机制去解决争端。因此，虽然苏皖双方最终都选择“联浚”解决跨境水事纠纷，但却是两种不同解决机制作用的结果，依然存在一个演进的过程。而推动解决机制不断演进的动力，则包含内外两方面的力量。
（一）洪灾风险转移诱发的利益失衡与制衡是解决机制演进的内在驱动力
民国时期濉河流域苏皖水事纠纷皆因灾后的水利治理而起，然而，细究之下，双方在疏浚河道问题上的态度却不尽相同。值得注意的是，四次纠纷均是由江苏一侧率先挑起，表现出冲突具有明显的非对称性特征。与安徽宿县相比，江苏萧铜两县对于河道治理问题表现的更为敏感，更为积极，更为主动，态度也更为强硬，不仅扮演着“旧有体制的背叛者与发难者”的角色，同时也是“新体制的主导者与支配者”，是推动纠纷解决机制不断进行“破坏——重建”循环演进的主要发力端，充分展示出在浚河工程上具有更强烈的利益驱动。
苏皖冲突的非对称性是地方利益分配失衡的现实表征。对濉河流域沿岸各县而言，龙岱湖（河）和奎河防洪排涝涉及到洪灾风险的分担问题，事关水利利益的重新分配。疏浚河道的共同利益奠定了各利益相关者寻求合作的基础，成为纠纷双方最终选择“联浚”方式结束争端的根本原因。然而，共同利益之中所夹杂的利益差别与对立则成为了双方纠纷产生的根源。很显然，无论是疏浚龙岱湖（河）还是奎河，地处上游的江苏萧铜两县都是排涝工程的直接受益方，而河道的疏通会产生风险转移问题，上游的来水累积会加大下游的洪灾风险，使得安徽宿县直接处于极其不利的地位，成为潜在的利益受损方。因此，在安徽宿县士绅的认知中，苏方浚河这一举动被认定为转嫁风险的“祸皖”行为。而灵璧、泗县、五河等县虽受浚奎工程的影响，但却并不具有直接利害关系，因而其对治理利益的争取表现的并不明显。可见，龙岱湖（河）和奎河排涝治理问题上，苏皖两省之间以及皖省诸县之间都存在着明显的利益分配不均衡情况，具有一定的差异度，成为上游受益者和下游受害者之间产生对立与冲突的根源。而洪灾这一外部诱因的接连发生，不断改变着双方对洪水风险转移的预期，在强化上游江苏一方疏浚河道决心的同时，不断弱化了下游安徽一方对风险转移的承受能力，使得水利治理中的双方利益失衡程度逐步加深，推动着双方对抗的烈度与强度随之逐渐升级。在1919年纠纷中，苏皖双方仅仅停留在相互言语威胁等象征性冲突阶段，并均能保持克制，呼吁并欢迎第三方的介入与协调；而在1926年的纠纷中，一方寻求军事力量的支持，撕毁协定，强行施工，一方则构建“宿灵五泗水利办事处”进行有组织的对抗，对立程度明显升级；1933年水事纠纷直接诱发苏皖双方民众群体性械斗，对抗已经演化为具有鲜明暴力特征的高烈度冲突；而在1933年大水刺激下，双方都提升了各自的洪水灾害风险预期，进一步扩大了双方的利益分歧，推动着冲突急剧升级，不仅造成人员伤亡，而且将械斗从苏皖之间蔓延至皖省内部，其对抗的烈度与强度较之前三次纠纷明显加剧。
由此可见，浚河工程所产生的洪灾风险转移是引发利益格局失衡的关键因素，也是苏皖水事纠纷的症结所在。因此，解决纠纷成功与否的关键在于建立公平合理的协调机制，为失衡的利益格局寻求最适合的平衡点，通过重建均衡的利益关系来化解矛盾纷争。显然，两省会勘与十县联席会议均未能解决这一核心问题。两省会勘虽中止并惩戒了江苏方面越界疏浚龙岱湖（河）的举动，在浚奎问题上也提出来较为合理的分担工程成本的“分浚”方案，但并未就对最核心的洪灾风险转移问题提出对策；而十县联席会议亦是如此，决策浚河的同时并未设计具体的利益补偿方案。而三方会勘机制倡导上下游“联浚”方案，通过水利协作建立双方互惠性合作关系，降低了洪灾风险转移下游地区的可能性，使得纠纷双方均能从排涝工程中受益，从而消除了苏皖水事纠纷的根源。行政督察专员会商机制处理浚奎纠纷的成功之处亦在于此。只是有所不同的是，疏浚龙岱湖（河）纠纷仅仅涉及上下游萧县与宿县两个县之间的风险转移问题，而浚奎纠纷的利益相关者为数众多，利益关系更为复杂。江苏徐州疏浚奎河时扩大河道“三倍许”的举措实际上不仅将铜山与萧县两个县的洪灾风险叠加转移至下游安徽宿县，而且还大幅增加了宿县“联浚”奎河的治理成本，这显然是有失公平的。因此，宿县只得采取掘开柏山堤坝，泄水至下游灵璧的策略，实质是通过洪灾风险再次转移的方式，争取下游的受损者建立利益联盟，在与受益者的冲抗中实现洪灾风险以及治理成本的公平合理分担，是“以暴制暴”的逻辑理路。因此，解决机制不仅要消除洪灾风险转移问题，还要处理因洪灾风险转移所带来的治理成本上升问题，需要建立合理的利益补偿机制。较之导淮委员这样的专业水利主管机构，行政督察专员会商显然更善于理顺地方政府之间的利益关系，以江苏一方向安徽一方“酌量赞助经费五千元”的方式消解了利益冲突，重建了利益均衡关系，从而彻底的解决了双方的纠纷。
由此可见，利益失衡与制衡是推动纠纷解决机制不断演进的内在动力。浚河产生的洪灾风险转移直接诱发了各方的利益失衡，而纠纷解决机制实质是为失衡的利益格局寻求制衡的方式。洪灾作为外部诱因的周期性发生，不断打破原有的利益平衡，并推动着失衡的利益格局不断加深，引发冲突的升级，而实现利益的再次制衡则是纠纷解决机制不断演进的目的。
（二）水治理模式制约下不同主体的干预策略是解决机制演进的外在推动力
苏皖浚河纠纷是一场利益的冲突与博弈。从横向看，博弈主体是苏皖两省之间；从纵向看，博弈主体涵盖地方民众与各级政府机关。从时间上看，冲突首先是苏皖两省的地方民众之间开始的，而且他们也是博弈过程中最重要行为体。作为一起典型的跨界水资源冲突，苏皖浚河纠纷背后实质上隐藏着浓厚的地方保护主义观念。苏省铜萧两县民众在地方利益最大化的驱动下不惜破坏原有的解决机制及其方案，屡屡采取单方面的浚河策略，忽略和侵害了下游安徽宿县等地的利益，成为纠纷冲突的主要诱因；而安徽宿县等地民众则始终选择对抗策略，为了维护地方经济利益不惜采取泄洪的报复政策，殃及无辜，并滥用武力，引发大规模械斗，死伤累累。地方本位主义观念影响下，双方矛盾一触即发，以往协商方案屡遭抛弃，难以就浚河问题形成具有约束力的一致协议。这使得江苏铜萧两县与安徽宿县等地民众之间的利益博弈呈现出明显的非合作博弈特征，因此，水事纠纷解决机制的实质是通过第三方的政府公权力的介入，通过干预政策导向去消解地方保护主义，形成对纠纷双方具有约束力的协议，实现“双赢”或“多赢”结果，最终推动双方从非合作博弈到合作博弈的转化。而公权力对纠纷的介入显然受到不同时期的水治理模式直接制约，因此，纠纷解决机制从“两省会勘——十县联席会议——两省与导淮委员会三方会勘——行政督察专员会商”的演进历程，实质是省级政府、县级政府、导淮委员会所代表的中央政府以及处于省县之间的专区行署依次介入纠纷的历程，而干预纠纷的主体不同以及奉行的不同干预策略成为推动解决机制演进的外在动力。
民国初年，苏皖两省在濉河流域河道治理方面延续着传统的基于行政区划的“垂直管理模式”。1919年纠纷中安徽宿县士绅所采取的首要策略便是请求上级行政机关——省政府进行干预，利用行政隶属关系由江苏省政府向其下属萧铜两县施加压力。在“垂直管理模式”制约下，省级政府成为干预县域之间跨境水事纠纷的主体，行政区划成为河流治理的责任基础，两省在会勘中的争议焦点集中于是否越过行政边界，所设计的“分浚”方案对工程成本的分摊也是基于行政区划，其解决纠纷的政策基石是维护河流治理中的行政分割，势必会强化而非消除地方保护主义，故此无法从根本上解决跨境浚河纠纷。因此，当1926年江苏方面再次浚河时，采取“境内疏浚，不得越境”的方针时，安徽省政府显然失去了对其进行干预的合理依据，两省会勘机制自然也就无用武之地了。
1928年江苏铜山县政府所倡导形成的十县联席会议机制则是国民党政府“地方自治”政策的产物。在“地方自治”的思维下，县级政府成为了小流域治理的责任主体。以安徽为例，在“县为自治单位”的政策主导下，安徽省政府将水利管理权限进行了划分，“江淮大渎及较大支河，由国家及本省政府之力治之”，而“修堤，疏沟，治塘等项”等小流域治理则划归各县政府管理，在县政府下设置县水利委员会以及下属各区水利委员会，由县长承担其重要责任。江苏方面亦有同樣的制度安排，国民党政府认为水利治理的“地方自治模式”有利于强化县级政府的责任，“各县自县长以迄齐民，莫能自外于水利事业”[36]。因此，十县联席会议机制实质是一种基于地方自治的县际协调合作机制。在“地方自治”的政策导向下，这种伙伴式合作关系既无法消除地方本位观念去凝聚共同利益，又无法跨越行政界线去对他方利益驱动形成有效的约束。作为一种松散型横向县级政府间联盟，十县联席会议机制在处理1932年萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷中的表现软弱无力，并无实际效用。
导淮委员会主导的三方会勘机制代表着中央政府权力的直接介入。1929年1月8日，国民政府颁布《导淮委员会组织法》，正式设立导淮委员会，直接隶属中央政府，负责淮河流域全部测量疏浚、发展水利、防范水灾及一切筹款施工事务。新机构的成立意味着淮河流域水利治理进入了“中央集权治理”的新模式，导淮委员会成为了濉河流域水利治理和水事纠纷解决中的法定责任主体，其在干预处理1932年苏皖省际水事纠纷中依靠中央权威，在省级政府的协助下，有效的克服水利治理中的地方本位主义倾向，提出了兼顾纠纷双方利益，同时对双方具有约束力的“联浚”方案，在互惠共赢中实现了双方的水利合作。然而令人遗憾的是，1932年之后由于经费所限，江苏省省长陈果夫掌控下的导淮委员会无力全盘整治淮河，加之在治理成本分担上无法与安徽当局谋求合作，不得不放弃之前力持的淮河“非上下游兼治不可”的主张，转而专注于江苏一省境内的治理工程，最终难逃地方本位主义观念的束缚。
因此，1935年萧宿灵三县浚奎纠纷中所形成的行政督察专员会商机制并没有法律依据，是对法定干预主体——导淮委员会实际缺位问题的应对之策，带有一定的创新性，但是在实践运行中却表现出了较强的实效性。行政督察专员作为干预主体介入纠纷，最终以“联浚”奎河的方式将“多年悬案”彻底解决，其成功的关键因素亦在于对地方本位主义的消解。濉河流域的苏皖水事纠纷源自于河流自然区域被行政区划所分割，形成了各自隶属关系不同的行政单位，彼此之间深受地方本位观念影响，在河道治理中各自为政，追逐局部利益而不顾及整体利益，从而引发诸多矛盾。而行政督察专员会商机制充分发挥行政督察区作为省县之间的中间地位，将下辖各县从行政共同体凝聚成为了水利治理中的利益共同体，建构了“水利共同體”的治理模式。从处理萧宿灵三县浚奎纠纷的实践上看，由于奎河流域自然区划与行政区划实现了高度吻合，行政督察专员会商对奎河河道的治理实质上是一次对奎河全流域的治理，寻求到了各涉事方利益最大公约数，化局部利益为整体利益，为相互协作完成水利治理奠定了合作基础，在妥善解决了长期省际水事纠纷的同时，也给我们留下诸多启示。
四、结语
民国时期苏皖两省在疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题上纠纷数十载，前后冲突四次，充分展示出了省际水事纠纷的长期性和复杂性。此后双方尝试构建一系列水事纠纷解决机制去化解矛盾，展示出一个清晰的制度演进过程，揭示出各利益相关方相互制衡与博弈的过程，为近代我国水利社会史研究提供了典型个例，笔者期待学术界更多同仁能参与进来，共同推动相关研究向更深一步拓展。
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[责任编辑：范 君 李 丽]
作者：王琦
政府督察专员制度论文 篇2：
南京国民政府时期国民政府制度初探
南京国民政府时期的政治体制不论是省府机构，还是县府机构设置，机构设置皆过于简单，正因为政府结构存在缺损，必然存在部分社会事务缺乏有效管理的或管理不善的现象。这样就导致政府职能的其中一部分——执政监督检察的功能，在发现问题的时效性上就有所欠缺，也不利于适时督促。国民政府中央对各个省辖区内的各县市的执政监督检察就主要依靠行政督察专员公署这一建制来进行。各省划分为数个行政督察区，按序号命名，“省名+序号+行政督察区”，是行政督察区的全称，如“河南省第五行政督察区”（现许昌市辖区）。
以河南省为例，民国21年（1932年）8月，国民政府行政院颁布《行政督察专员公署暂行条例》，规定省以下设行政督察专员公署（1937年改称行政督察专员兼保安司令公署），作为省政府的辅助机构。为围剿红军区域，该年八月豫鄂皖三省剿匪总司令部颁布了《剿匪区内各省行政部门督察专员公署编制管理条例》，1932年11月，正式在河南设置了十一个行政督察专员公署署。
行政监督专员公署制是南京国民政府出于镇壓革命活动和进行军事"围剿"的需要，在创建和改造地区政府体制方面所进行的系列行动中的一种。在当时的河南省，国民政府建立的行政督察专员公署建制一定程度上打通了当时社会条件下省一级政府和县一级政府政令不畅的局面，县长平时勇于负责应保障其卸任后之安全一案业经大会决议通过送呈请本府接收核办等由经核原案所持理由系保障守正不阿及认真执行上级命令之县长，卸任后之安全，使其勇于负责者益资振奋怯懦者无所顾忌以免流于敷衍因循守旧，使政府施政鲜有成效，这个所拟办法尚属可行，除分令各区专署处合行抄发，原议案令抑遵照执行
在半殖民地半封建社会的民国时期，在南京国民政府这种大地主大资产阶级性质的政体的主导下，昙花一现似的体制创新并未能真正改善中国命运改善国家治理，行政监督专员集合了行政执行权、行政督察权和军事控制权力为一体，其管辖范围，甚至权限之大，都将使其为所欲为，如果政府部门用人失察，将造成严重后果。就其制度实行结果而言，并未能在“整顿吏治 、绥靖地方 、增进行政效率”上有多少成效。 在中国国民党派系错综复杂、官僚队伍腐朽和远离广大人民的特殊整体历史背景下，地方行政监督专员对这一人群所起到的作用毕竟有限，并无法承载原创编者们给予的革新政治的厚望。其独特的社会利益团体和特定的政治势力，为了给自身谋求共同利益而背离了人民的共同利益，则势必终将没有了人民和群众的拥护。所以，虽然当时国民党有了看上去堪称人才的专家群体与官吏队伍，但在派系斗争复杂和腐败严重的状况下，却没有挽救国民党其统治危机。
但是同样它具有一定的历史进步性。行政督察专员公署职权与机构设置这两方面的问题。在某些法规中特别是地方临时法规中规定的专员兼任职权只与专员个人身份密切相关，与行政督察专员公署这一建制没有直接联系。行政督察专员公署与专员的职权应该有所区分。专署各级工作人员，对自身工作上所做的事情，均负有第一级职责，有督查指导考评之责者，则负有第二层职责，以体现这种机制有鲜明的负责制的特征。从体制层面上来看，行政督察专员公署这一南京国民政府时期的政府制度，发展出了具体的科层设置与职能分工。而行政督察专员公署作为南京国民政府建立的一种新的地方政府制度，它在地方政府制度发展中有着比较重要的地位。
南京国民政府时代，是中国政府管理制度的传统性和现代化矛盾最强的时代，这一时期国民政府一直坚持着孙中山先生的遗教，力求把中国政府管理制度引向现代化发展道路。以河南省的行政督察专员公署制为例，专员公署制度具有以下三点的重要意义：一，专员与诸副县长之间如在工作上能“通力协作，相辅面行，则副县长得受专员优厚智识经历之实惠而促县政之推行，专员亦能审察各地个人之需求而指明应行着力之点，这样协力同心，则县政之发展推行，必能收效” 。二， 行政督察专员公署对所辖各县的县政的监督和管理和对各地推行新县制的过程中起到的的监督指导作用，在专员督察及指导县政工作时，必须先全面了解县政之主要问题及困难，而后所指出之要点方能切合工作重点，并和县一级的政府官员互相制衡。“按现有规定，专派员同时亦兼代一县镇长，其功用殆是使专派员籍据其所取得的处理县政之成功，以洞察其问题之所在，而对县的督察及领导方无隔靴搔痒之流弊” 第三，其对各地日常工作的协调及改进功能，即“专员协调之功用即在审察地区之情况，斟酌各地之需求，为调整挹注之设备，务使其地区各县市能得相对均衡之蓬勃发展” 。不过，中国传统式的历史人文积淀，使这一政策仅仅变成了一个替后来的人民政权弱化、并以浓度溶液方式稀释了传统文化中不良因素负面影响的"过滤器"，即既构建了现代社会制度，但同时也暴露出了坚持现代社会制度的各种缺陷;它实验了，但它所得出的教训，为后来人民政权发展提供了一个历史文化"一面镜子"。
从现代化思想上讲，由于这一时期中国国民党政权推进现代化的政治意图，以及与其自身的政权性质所决定的专制性质，存在着二难取舍。一方面，自己既得利用权力进行现代化改造，另一方面也要适时地构建一种新型的控制结构（法制），这也就注定要去弱化自身的权力。而弱化权力，对于身为一位已经建有军队独裁统治基石的南京南京中国国民政府是很不希望见到的，所以，这种二难抉择的结果，就必定是放手改造，增强执政威信。所以，南京国民政府注定成为了我国现代化建设过程中的一座中继站，它虽然在南京国民政府时期的地方行政建制中体现出了一些中国现代化建设的要素，造成了若干中国现代化建设的新因素，但其本身并不具有推动整个我国走向现代化建设的条件。所以，南京国民政府在前期虽然采取了一系列变革手段，力求实现制度内的改革，但最后仍然走向失望，但正如历史所表明的，它要否定的并不是国民党政权制度内的消极因素，而且必须否定这一制度本身。
从南京国民政府时期河南省的行政督察专员公署的角度来看，南京国民政府成立后建立的这一新的地方行政建制不仅未实现强国富民、巩固政权的初始目标，反而激化了社会的广泛矛盾，逐渐丧失民心。这值得我们总结中国自近现代以来地方行政体制转型和经济社会现代化转型过程中的经验和教训，并希望给当代中国带来参考和警示。
参考文献
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[8] 叶宗宝：《国民党的地方政制及其难局》，《乐山师范学院学报》，2008年第9期。
作者：张景珲
政府督察专员制度论文 篇3：
完善人大制度 提高执政能力
[摘 要]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的比较科学合理的制度设计，但也还存在一些需要完善的地方。文章提出应从体制上弥补人民代表大会制度监督系统的缺失，同时应积极借鉴西方发达国家议会运作的成熟经验，着力落实我国人民代表大会的各项具体制度。唯其如此，人民代表大会制度才能够更充分地显示出我国政治体制的比较优势，在中国特色社会主义事业中发挥更大的作用。
[关键词]人民代表大会；人大制度；人大监督；体制创新；执政能力
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国共产党把马列主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领各族人民长期奋斗的重要成果，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的比较科学合理的制度设计，是对世界多样性政治文明的重大贡献。
50多年来，我国人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。我们必须理直气壮地坚持适合中国国情的人民代表大会制度。但坚持并不等于故步自封，而是要适应中国特色社会主义事业不断发展的要求，大胆吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，不断完善人民代表大会制度。为此，中共十六大明确要求：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”胡锦涛总书记也提出：要“推动人民代表大会制度的与时俱进，使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障”。
为了进一步完善人民代表大会制度，体制创新和制度落实双管齐下是我们目前可行而又富有成效的选择。
一、人民代表大会“议行合一”体制的创新
胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中要求：各级人民代表大会要“进一步健全监督机制，完善监督制度，增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性”。为了达到这一目的，必须下大决心，对人民代表大会制度进行体制上的创新，着重点就是要弥补人民代表大会组织体系中监督机构的缺失。
(一)体制创新的基本思路
系统论认为，系统是由若干个要素通过一定的结构所组成的具有一定功能的整体。系统是由众多的要素构成的，要素形成结构，结构产生功能。一个系统，要想有好的功能，不仅要有好的要素，更要有好的结构。没有完备的要素，没有合理的结构，也就不可能有系统的强大功能。
如果把我国人民代表大会“议行合一”体制看成是一个大系统的话，我国“议行合一”体制的设计总体上是比較科学的，是一种既有统一又有分工、既有制约又有协调的制度设计。但也还存在一些缺陷，主要是监督系统的缺位。为此，必须对“议行合一”体制进行大胆创新。
创新我国人民代表大会“议行合一”体制的基本思路应该是：以系统论为指导，弥补系统要素的缺失，优化系统内各要素及各要素之间的结构形式，构建起一个要素完备、结构合理的强有力的系统，以系统的强大功能来完成人民代表大会制度的历史使命。
(二)体制创新的具体方案
根据前述创新的基本思路，从目前情况看，一是要弥补人民代表大会监督机构的缺失；二是要优化系统内各要素的结构，即重新设计“议行合一”系统内各要素的联系以及系统与外界的联系方式。结合目前我国国家机构设置的现状，现提出如下具体方案：
在坚持四项基本原则的前提下，在我国最高国家权力机关全国人民代表大会及其常委会之下可以设立四套平等并列的国家机构，即最高国家行政机关——国务院，最高国家审判机关——最高人民法院，最高国家军事机关——中央军事委员会，最高国家监督机关——最高人民都察院。
这里需要特别说明的是“最高人民都察院”。这是笔者暂拟的新设立的国家监督机关的名称。其命名来源有二：一是我国历史上监督机关曾称“都察院”；二是“都”在汉语里有“总”的意思，也可以通俗地理解为“什么都可以监督”，因为都察院不仅有权监督行政机关，而且有权监督审判机关及军事机关。地方县级以上各级政区都设立与本政区行政机关、审判机关并列平等的都察院，受同级政区人民代表大会及其常委会的领导。
各级都察院的内设机构可考虑归并现有的人民检察院、行政监察机关、审计机关进都察院，其职能均暂不变，另外增设一个行政稽查与督导部门、一个监督法庭，总共五个内设机构，或者说五个要素，它们共同构成一个新的结构紧密的监督子系统，对行政机关和审判机关构成强有力的监督态势。
下面对新监督子系统五个内设机构(要素)的职能作些说明：
(1)检察部门。负责对人民法院的审判活动进行监督，其职能大体不变。
(2)监察部门。负责对政府、法院的工作人员进行政纪、法纪监督。
(3)审计部门。负责对政府的财政经济活动进行监督。
(4)稽查与督导部门。负责对行政管理活动尤其是行政决策活动进行主动的监督，政府机关的所有重要文件和法规、规章均须有此部门的副署方才有效。
(5)监督法庭。对以政府、法院为控诉对象的案件，在监督法庭审理。把现在由人民法院审理的行政诉讼移到监督法庭审理。其理由有四：第一，对行政争议案件的处理本来就应是监督机关的职能，没有处理权，监督部门的权威就无从谈起；第二，监督机关比法院更熟悉行政管理，法院因平时并不监督行政管理，对行政管理不熟悉，容易造成误判；第三，行政案件中错误的行政行为要靠行政机关自己去纠正，只有由监督机关监督其纠正才有保障；第四，有利于行政机关克服当被告不光彩的传统观念的影响，因为都察院和传统的法院形象大不一样。
(三)体制创新方案的可行性分析
上述体制创新方案是否可行，可从以下三方面来分析。
1．以史为鉴，可知兴替。中国古代一直都设有独立的只对皇帝一人负责的监督系统。秦始皇统一中国以后，建立了一套专制主义中央集权的政权机构体系，在皇帝之下，设有丞相主管行政事务，太尉主管军事(皇帝兼任)，御史大夫主管监察。至元代，中央中书省(主行政)、枢密院(主军政)、御史台(主监察)称为“三大宪”。至明代，将御史台改称都察院，又另设吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中对中央六部进行对口监察，六科给事中一般主事前监督，都察院一般主事后监察。清代则将六科给事中并入都察院，都察院与中央六部平等并列，直接对皇帝负责。中国皇帝制度延续两千多年，独立的监督系统可谓是立下了汗马功劳。中国古代司法与行政合一，可监督却从来都是独立的，这其中自有
它的道理。
中国近代，民主革命先行者孙中山先生在总结中国古代经验的基础上，借鉴西方三权分立思想，提出建立五权分立中央政权机关的构想，即在中央设置立法院、行政院、司法院、考试院、监察院，其中监察院是独立的，对国民大会负责。
中国现代，中国共产党领导的革命根据地的人民民主政权中也曾设置过独立的监督系统。第二次国内战争时期，1931年11月7日，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会宣告“中华苏维埃共和国”成立。苏维埃共和国的最高权力机关是全国苏维埃代表大会，其选举产生的中央执行委员会是代表大会闭会期间的最高权力机关。中央执行委员会下设人民委员会、最高法院、中央工农检察委员会。人民委员会是最高行政机关，最高法院是最高审判机关，中央工农检察委员会是最高监督机关，三者地位平等，均受中央执行委员会的领导。工农检察委员会内设有控告局、各种专门问题的检察委员会、突击队等。
历史经验证明，设立对最高权力机关负责的独立的自成系统的监督机构，适合中国国情，是可行的。
2．他山之石，可以攻玉。现代西方主要发达国家大都设立有独立的监督系统。如瑞典，1890年即通过宪法规定，正式由议会选举产生首位督察专员，督察专员对议会负责。20世纪初，芬兰、丹麦等北欧国家群起仿效瑞典。第二次世界大战后，督查专员制在西方流行。目前，瑞典有四名督察专员，一名为首席专员，主管选举、税收、人事等方面的问题；一名主管法院、监狱方面的问题；一名主管武装部队事宜；一名主管各企事业单位的问题。又如英国，1866年设立总督察署，形式上独立，其长官由国王任命。20世纪60年代，又仿效瑞典设立督察专员制度，中央督察专员独立于政府，向议会负责，对其罢免必须经过议会上、下两院同意。
总之，西方国家不论是总统制、内阁制，还是君主立宪制，其最高监督机关都直接隶属于最高权力机关，对权力机关负责并报告工作，而不是作为政府领导下的一个职能部门。这一点，对我们应该是有借鉴意义的。
3．实事求是，现实可行。从各国的政治实践来看，在国家机构改革中，如果动作太大，引发的阻力相应就大，改革不易取得成功；如果动作太小，则改革的意义又不大。本文提出的我国人民代表大会体制创新的方案对现行体制不需要进行太大的变动，只是将现有机构进行归并调整、重新整合，也就是说主要是优化系统各要素的联系方式或结构方式，使负有监督职能的机构(要素)紧密地联系起来，从而构建起一个结构紧密、功能强大的国家监督系统，与国家行政系统、司法系统一起构成人民代表大会制度“议行合一”的大系统，共同完成人民代表大会制度的历史使命。这样设计，改革的阻力很小，成效则可能很大，改革也就容易获得成功。
二、完善人民代表大会的各项具体制度
我国宪法和法律规定了一系列有关人民代表大會的具体制度，这些制度从理论上来说是比较完善的，但在实践中并未能完全落实。当前，应着力落实这些好的制度规定；此外，对各地在实践中提出的一些创新措施应及时总结并加以完善提高；对世界各国议会的一些带有共性的行之有效的具体制度也要大胆借鉴，以进一步完善我国人民代表大会制度。
(一)改革和完善各级人大代表的选举制度
改革和完善各级人民代表大会代表的选举制度，是完善人民代表大会制度的基础性工作。衡量现代民主国家的标志之一就是民意代表的选举体现的民主程度如何。如果民意代表的选举仅仅是为了实现上级的意图，按有关部门圈定的人头来选，不让选举人更多地了解被选举者，不逐步扩大选举的差额比例，就很难充分体现选举人的意志。因此，各级人大代表的选举要增加候选人名额、增加预选环节，代表候选人要与选民见面、回答选民问题等。总之，各级人大代表的选举都应增强竞争性。
在各级人大代表的民主选举过程中使人民群众得到民主政治生活的锻炼，同时也使各级党组织得到民主政治生活的锻炼，在民主政治生活的锻炼中不断提高在代议制民主政治体制下的执政能力。中国共产党是一个善于学习的政党，她在历史上从战争中学习战争，在领导国家经济建设中学习经济建设。同样，中国共产党一定能够在民主政治的发展中学会在民主政治体制下科学执政、民主执政、依法执政。
(二)落实人大选举或决定各级政权机关领导人的制度
按照我国宪法规定，国家各级政治权力机关主要领导人由人大及其常委会选举产生或决定任免，但在执行过程中，往往遇到与党管干部原则的矛盾，应在实践中探索妥善解决这一矛盾的途径。
一是要完善候选人的提名方式。一方面，党的领导机关要多方考察，慎重决定候选人的提名，并进行差额提名，党的领导机关批准的候选人必须经过法定程序才能成为正式候选人；另一方面，凡是由达到法定人数选举人提名的候选人，经过法定程序成为正式候选人的，党的领导机关不要随意干预。这样才能更充分体现人民通过人大及其常委会选举产生或决定任免国家各政治权力机关主要领导人的民主权利。
二是应继续坚持差额选举制度。差额选举相对于等额选举来说，是一种更为民主的选举方式，它为选民或代表提供了较多的选择机会。实行差额选举，是我国选举制度的一大进步。但从实际情况看，在选举领导正职时，往往强调“情况特殊”搞等额选举，在副职选举时又搞“陪衬”式的差额选举，这样就很难体现差额选举的作用。今后凡是法律规定要进行差额选举的，都应进行差额选举。
(三)落实各级人大的重大事项决定权
我国宪法规定，各级人大及其常委会拥有重大事项决定权。但长期以来，我国经济和社会发展中重大事项的决定，多是由党的领导机关和政府机关作出的，人大及其常委会在这方面的职权没有得到真正落实。近十几年来这种状况虽然有所改变，但相对于宪法和法律的要求，差距仍然很大。尤其是什么属于“重大事项”，有关法律规定过于笼统，应将其具体化，以利于人大及其常委会实际操作。重大事项由人大或其常委会通过并做出相应的决定，一方面是党领导人民通过人民代表大会行使当家作主的权利，使党的主张变成人民易于接受和执行的国家意志；另一方面也可以使这些重大事项的决策更加科学和完善，以避免类似于过去的一些重大失误。
(四)强化预算审批制度
审批国家预算是各国议会的一项传统的基本职能。
比如美国，审批国家预算是国会掌握国家收支、控制和监督政府的重要手段。美国宪法规定，国会有权为“提供合众国共同防务和公共福利”而征税和开支。预算权包括征税和拨款两个方面。实际上，政府要实施任何一项新的计划，都必须经过国会的双重授权：批准该项计划的授权法案，规定计划的一般目标和手段，并估计为实现计划所需的资金数额；具体拨款时还要通过另一个法案，国库要根据拨款法案才能拨付资金。此外，政府的开
支必须经过总审计局核准，证明所开支的款项是经过国会授权并符合国会通过的拨款限额。为了严格控制政府的开支，不让政府滥征税、乱花钱，政府收入和开支的细目都必须得到国会的批准，政府的开支也仅限于国会同意的范围。如果财政年度已经开始，但预算案仍未通过，政府可以请求国会通过一项临时预算，但政府临时动用的款项将来要一并归人总预算。例如，共和党在1994年的国会选举中获胜而控制了参、众两院。国会主张，为了实现收支平衡，要大幅度削减联邦预算，包括减少穷人的医疗补助，削减学校的免费午餐，减少老人的医疗保险等，而政府则不同意这种主张，双方相持不下，直至新的财政年度开始时，预算仍未通过，政府只能再要求国会通过临时拨款维持政府的运转，但双方仍然相持不下，结果有些政府部门被迫三度关门。
再比如德国，联邦德国政府每年都要在它的年度预算中详细列出收支情况及其打算，联邦议院首先由预算委员会提出上千条的修改意见，彻底审查预算案，最后由联邦议院全体会议通过以确定联邦每年的预算。
我国应借鉴外国议会履行审批国家预算职能的有益经验，强化人民代表大会的预算审批职能，防止政府滥用权力乱花钱，以有限的财力为国家、为人民办更多更好的实事。一是要制定合理的审议程序，细化审议过程，预算委员会在初审后，应将预算内容中的相关部分移交有关的专门委员会复审；二是重大财政收支项目应单独立项进行审议；三是应严格决算审议程序。
(五)完善专门委员会制度
常设的专门委员会在各国议会中起着极为重要的作用。从其他国家的经验来看，专门委员会的作用主要表现在立法、审议议案、监督政府施政等方面。
如美国众议院有常设专门委员会22个。各常设专门委员会是众议院审理议案的初审机构，在审理议案上起着重要作用。重要的委员会有程序委员会、拨款委员会、农业委员会、银行财政城市事务委员会、军事委员会、教育与劳工委员会、能源和商务委员会、科学技术委员会、司法委员会、政府工作委员会、外交委员会等。各政党在常设委员会中的人数，根据各党在全院中的实力比例进行分配。参议院也有常设专门委员会16个。在美国国会，每一位议员都有权提出议案。议案提出后，就由议长交本院主管委员会审议处理。国会立法的大部分工作，是在委员会进行的。若有必要，正式审议之前还要举行听证会。一项重要的议案，通常要听取一大批证人的意见，包括内阁官员，与执行此项议案有关的人员，议案所涉及的各利益集团的代表以及有关专家等。等到所有的证人都发表了意见，所有有争议的问题都经过讨论以后，委员会才开始详细审议该议案。议案经委员会审议后，才向全院大会提出报告或者提出修正条款。但一般来说，绝大多数议案在委员会审议阶段都被否决或者不死不活地“搁置”起来，只有少数议案能被委员会通过并提请全院大会进行辩论。
再比如法国，国民议会按立法范围分别设置的常设委员会有6个，它们是：财经和计划委员会，文化、家庭和社会事务委员会，外交委员会，国防和武装力量委员会，共和国宪法、立法和行政委员会，生产和贸易委员会。常设委员会按照议会党团比例代表制任命。常设委员会的主要职能是：(1)审议各自立法范围内的议案，并作出决定，然后提交国民议会表决；(2)对法律和预算的实施进行监督；(3)收集和了解有关信息，以便提供给国民议会作为對政府监督的依据；(4)举行听证会，要求高级官员、部长甚至总理回答提问。委员会会议必须作记录，每次会议结束都要发表新闻公报。
我国法律规定，人民代表大会设立若干专门委员会，专门委员会受同级人民代表大会领导，在同级人大闭会期间，受同级人大常委会领导，其主要职能是研究、审议和拟订有关议案。根据目前情况，应考虑适当增加专门委员会的数量，并扩大专门委员会的职权，尤其是要加强专门委员会的监督职能，在议案审议过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关人员出席或提供必要资料，任何机关和个人都必须服从专门委员会的要求。
(六)完善和落实质询制度
质询是各国议会对政府工作中存在的问题提出质问和要求答复的一种行为和活动。比如英国，内阁首相要每两星期一次回答下议院的质询，这是政府面临的非常严峻的考验。首相为了作好准备，常常工作至深夜，不仅为议员已事先提出的问题作准备，而且还要为可能当场提出的问题，以及没有估计到的补充问题作准备。威尔逊首相就曾明确对学术界说：“如果有一位首相不怕质询，那么，英国的议会民主也就危险了。”可见，质询制度对行政机构的监督作用是很有效的。
再比如德国，联邦议院工作条例规定的质询案有大质询案、小质询案、口头质询案和紧急质询案等。大质询案必须由5％以上的议员签名后书面提出。大质询案一般都是由反对党提出的，实际辩论也是在政府和反对党议员之间进行。小质询案也需由至少5％的议员书面提出，内容一般为了解情况性质，政府只需提出书面答复，不必进行大会辩论。口头质询案多是为了了解政府某项措施的具体情况，由议员事先提出，每次全会开会时由政府各部部长或国务秘书口头答复，提出质询案的议员可以提出补充问题要政府代表回答，但不进行辩论。紧急质询案内容涉及的是当时引起公众舆论关注的重大问题。总之，反对党往往利用各种形式的质询，抨击政府政策，而执政党也要善于利用这些机会，说明情况，宣传自己的政策。
按照我国宪法和有关法律的规定，人民代表大会及其常委会若发现各国家机关有法不依、执法不严或有失职渎职等行为，可质询其领导人，并将有关情况公之于众，造成强大的舆论压力，促使这些机关纠正其行为。但过去全国人民代表大会及其常委会这方面的工作做得很少。近几年在地方倒是屡次出现人民代表大会及其常委会质询有关政府领导人的情况，效果很好。所以，我们应大胆借鉴其他国家的有益经验，完善并落实我国人民代表大会及其常委会对国家各政治权力机关领导人的质询制度。
(七)完善和落实调查委员会制度
各国议会大都可以为调查某一特定问题而设立临时的议会调查委员会。调查委员会负责对议会指定的某个案件进行调查，收集材料，作出结论。
比如法国，议会两院均可以为调查某一特定问题而设立专门的议会调查委员会。调查委员会由有关议会在其内部经投票选举产生。议员以外的有关专家也可被邀请参加，但无表决权。调查委员会有权要求任何人出席作证，违者处以罚金，作伪证者以伪证罪论处。调查委员会的工作是秘密进行的。调查结束后，应向议会提交报告，议会按多数原则表决通过。有关议会在成立了调查委员会后，可以通过特别投票方式决定不批准将该委员会报告的全部或部分公开发表。
再比如德国，也经常通过组织调查委员会对政府进行监督。德国法律规定，联邦议院可以根据至少1／4议员的要求而成立专门的调查委员会，以对某一事件进行调查。调查是公开进行的，有关法院和政府机构必须提供协助。
我国宪法及有关法律规定，人民代表大会及其常委会若发现国家机关有严重违法失职渎职等行为，可立案并成立特别调查委员会进行调查，并根据调查结果追究有关领导人的法律责任。调查委员会可以聘请有关专家参加其工作。调查委员会应当向同级人民代表大会提出调查报告。但在实践中，这方面尚缺乏具体的措施使该制度付诸实施。所以，我们可以借鉴发达国家的成熟做法，完善和落实特别调查委员会制度，使各级人民代表大会及其常委会在监督国家各个政治权力机关领导人方面发挥其应有的作用。
综上所论，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是对世界多样性政治文明的重大贡献。只要我们解放思想，实事求是，开拓创新，从体制上弥补人民代表大会制度监督机构的缺失，构建起要素完备、结构合理、功能强大的组织体系，并着力落实和完善人民代表大会的各项具体制度，人民代表大会制度就一定能够更充分地显示出我国政治体制的比较优势，在中国特色社会主义事业中发挥更大的作用。
作者：刘绍春