交通行政执法监督规定范文第1篇
2.学校各级领导和相关安全工作人员，要分别明确制订各自安全工作职责。校长是学校安全工作的第一责任人，副校长、各处室主要负责人以及学校门卫、学校电工等人员都要分别结合自身工作要求，把各自安全工作职责具体化，做到职责明确。
3.学校各部门、相关人员要明确各自的安全工作职责，落实到每个岗位、每个人员，不留漏洞，并作为签订安全责任书的内容。
交通行政执法监督规定范文第2篇
一、严格规范行政行为，做到依法行政
严格执行国土资源管理重大事项集体决策制度、行政审批内部会审制度。完善行政执法和其他行政管理中的回避、公开、事先告知和听证等各项制度，切实保障行政相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权，规范自由裁量权。严格执行国土资源管理各项法规政策，依法严肃查处各类土地、矿产违法案件。高度重视国土资源信访工作，对群众反映的各类国土资源管理问题，坚决依法依规处理，并做到件件有答复，事事有回音。
二、全面推行政务公开，做到阳光行政
以我局作为政务公开试点单位为契机，进一步简化工作程序，减少中间环节，并做到“十公开”，即职责权限公开、办事依据公开、办事程序公开、办事时限公开、收费标准公开、办事结果公开、重要决策公开、廉政规定公开、监督办法公开、责任追究公开。主动接受人大监督、行政监督、司法监督、新闻监督和人民群众的监督。加强电子政务系统建设。进一步健全首问负责制、服务承诺制、“一站式”服务制等便民服务制度。
三、严格实施“五条禁令”，做到廉洁行政
严格实施国土资源系统“五条禁令”，全县各级国土所及工作人员禁止为补偿安置不符合法律规定的项目办理用地报批手
续或以变通的办法供地、发证;禁止在土地、矿产等行政审批事项中为项目申请人批条子、打招呼;禁止配偶子女为本人任职单位直接管理的土地、矿产资源等各项具体行政事务提供中介服务;禁止指定或授意办事方指定中介机构从事土地使用权、探矿权采矿权、地质灾害咨询评估和项目设计等相关工作;禁止接受基层单位和管理相对人的礼金、有价证券、支付凭证或有碍公务的宴请招待，报销应由本人或亲友承担的费用。对于违反“五条禁令”的行为，严肃查处，视情节轻重追究当事人责任;屡教不改或情节严重的，给予党政纪处分，直至开除;构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。
四、坚决杜绝吃拿卡要，杜绝不作为、乱作为现象;
五、杜绝门难进、脸难看、话难听、事难办的“四难”现象，建立健全各项便民利民措施;
六、严禁执法人员在执法过程中态度粗暴、方法简单、激化矛盾等如有发现严惩不贷;
七、行政部门在接受群众上门咨询时要主动提供服务、要为群众做好一切。
八、抓好国土资源管理法律法规宣传，增强法制观念
为了提高广大人民群众的思想认识，增强法制观念，我局采取多种形式，以“4.22”地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”法制日为集中宣传契机，大力宣传国土资源管理法律法规，大力宣传国土资源法律法规及依法保障项目用地方面的成绩。同时，
我们还通过电视专题、知识竞赛、报纸专刊、咨询站、出动宣传车、印发国土动态信息等形式广泛宣传，为国土资源管理法律法规的有效贯彻落实创造良好的舆论环境。重点加强对农民和社区居民的法制宣传教育，进一步提高企业、群众合理用地、保护耕地意识和维护自身合法权益的意识。
九、规范行政执法行为，确保具体行政行为合法
坚持科学民主决策，建立和完善了局长办公会议制度，会审会制度、中心组学习制度、民主生活会制度，凡涉及国土资源管理重大决策，由局长办公会集体讨论决定。对关系到国计民生的基准地价修订、农民征地补偿等问题的决策，及时召开听证会，广泛听取和征求社会各界和农民的意见。坚持决策公开透明的原则，做到了公开、公平、公正、透明，决策预案和结果及时通过媒体向社会告知，主动接受社会监督。我局按照县政府办要求，对2010年以来的规范性文件进行全面清理，并报县法制办备案。严格按照重庆市国土资源厅统一格式案卷在以后的工作中，凡涉及行政规范性文件的制定，将严格按照《重庆市行政规范性文件制定和备案规定》的要求执行。同时，严格按照执法程序规范执法工作，统一执行市国土资源厅执法文书格式，进一步提高案卷质量，充分体现依法行政、文明执法的程度。
十、健全制度，严格土地执法监察
进一步增强配强执法监察队伍，将土地巡查列为国土资源所工作重点，建立健全了《动态巡回检查制度》、《违法行为查处办案制度》、《监察报告制度》等制度，建立完善了《巡查情况登
记台帐》、《违法案件行政处罚登记台帐》、《人民来信来访登记和信访案件处理登记台帐》，通过建章立制，形成“制度管人”理念，切实推进依法行政工作的全面开展。严格执行行政执法问责制，签定目标责任书和党风廉政责任书，将责任制度深入到各科室、基层国土所，进一步明确工作职责及工作责任，将土地执法案件办结率纳入全年目标进行考核，局纪检监察室对土地执法情况进行督查。2010年，先后开展了诸多大规模土地清理工作，本着“预防和查处并举”的原则，充分发挥乡、村二级监察网络的作用，向社会公开投诉、举报电话，设立了举报信箱，积极开展对各类违法建设用地的清理查处工作。
十一、采取措施，强化监督，努力提高依法行政水平
一是积极争取人大、政协、纪委、监察对土地管理工作的监督支持。对人大、政协提出的意见和建议，认真研究，积极采纳，并将落实情况及时反馈。二是主动接受社会监督。通过向社会各部门发放征求意见信，设立举报电话，认真推行社会服务承诺，并上报公布，切实增强土地执法人员依法行政的自觉性，努力提高为社会服务和依法行政的水平。三是狠抓领导干部述职述廉和民主生活会制度的落实。年终局领导要填写廉政建设档案，并在全体干部职工会上述职述廉。年初局领导与县委、中层干部与局领导全部签定党风廉政责任书。在完善领导干部民主生活会制度方面，局办公室认真制定了方案，提请县委组织部、县纪委有关领导参加领导班子民主生活会，发挥了领导班子内部监督的作
用。进一步落实和完善三项谈话制度，积极参加县委组织的领导干部谈话等，有效地促进了领导干部廉洁从政。
交通行政执法监督规定范文第3篇
摘要：当前时期，国内水环境治理的相关工作受重视程度有了极大的提高。为了使各地政府能够切实转变职能，职能部门能够有效履行职责，并构建起完善的共治体系，就要将河长制予以有效落实。文章主要对甘肃省合作市河长制落实的具体情况展开深入的探析，以期能够促使河长制得到全面的推广。
关键词：河长制 水环境治理 实践
全面推行河湖长制，是中央顺应时代要求，立足国情水情的决策部署和顶层设计，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，是推进生态文明建设的重大举措，是一项惠民工程。近年来，甘肃省合作市坚持以习近平总书记新时期治水思想为根本遵循，认真贯彻落实中央、省委省政府、市委市政府决策部署，不断深化河、湖长制改革，对河长制工作进行了有益的实践和探索，河湖治理保护取得了初步成效。
1 甘肃省合作市“河长制”管理工作实践
1.1各级河湖长工作职责明确，市级河湖长、河段长是包干河流保护管理的第一责任人，负责督導下级河段长和相关部门履行职责，协调处理河湖保护管理和上下游之间水事纠纷，组织开展水环境整治和水环境应急事件处置等，河长办及成员单位主要负责协助河长、河段长履行好指导、协调和监督工作，定期开展日常巡查，发现问题及时报告河湖长、河段长。我市各级河长高度重视巡河履职督查工作，严格按照《甘肃省河湖巡查监管制度（试行）》和《2019年合作市河长制工作计划》，各级河长巡河任务明确，定期不定期深入各自责任河段进行督促检查，查找问题，推动工作。2019年，市级总河长、河长共巡河16次，发现影响河道生态环境和行洪安全的重点问题和隐患20处，现已全部整改到位;乡镇（街道）级总河长、河长共巡河150次，发现影响河道生态环境和行洪安全的各种问题和隐患28处，现已基本整改到位。
1.2召开安排部署会议及推进会议，指出我市河长制湖长制结合全域旅游无垃圾示范区整治行动、农村人居环境整治三年行动、河湖“清四乱”行动及“携手清四乱 保护母亲河”专项行动。按照河流管护目标要求，投入人力、物力对重点河流河道进行了清淤疏浚，对河道垃圾、河面漂浮物进行了清理，把河流水环境治理纳入了村规民约，组织群众积极广泛参与整治，全市河道环境卫生整治成果明显，做到了河道视线范围内无垃圾、无漂浮物，水域岸线整洁干净。截至目前，河道垃圾清淤整治工作累计动用挖掘机40余辆次，翻斗车、兰驼100余辆次，清挖淤泥、拓整河道，清理沉积垃圾16500余吨，完成了18条沟道清淤疏浚，确保河道畅通，疏通河道8.5千米，修复河堤800米。各项治理措施有效改善了河道垃圾沉积严重现状。对沿河居民进行逐户宣传教育，拆除沿岸厕所10余座，有力维护了河道管理秩序。
1.3一是加大河道执法监管力度。根据河道生态环境整治要求和整治现状，不断加强河道水域行政执法监督检查力度，严厉打击破坏河道水域生态环境的乱挖乱采、乱搭乱建、乱堆乱放行为，确保河道水域干净整洁和行洪安全畅通。二是加大监督检查力度。将河湖长制工作纳入年终目标综合考核，市委、市政府督查室和市河长办加强对河湖长制工作的督查督导和检查指导，确保河湖长制工作有序推进。
2 河长制工作存在的问题
2019年，我市河长制湖长制工作，虽然做了大量的工作，取得了一定成效，但是在具体工作中仍存在以下几方面的实际问题。一是部分沿河群众对河道环境保护的主观意识不强。群众保护水环境的意识不强，积极性和主动性不高;偶尔有把未经处理的生活垃圾倒入河道的现象，污染了河道水质，破坏了河道原貌;二是经费不足。河长制湖长制工作经费投入不足，办公设施设备落后，技术力量薄弱;河湖环境问题是长期积累的，整治经费巨大，基层财政困难，难以投入大量资金;四是人员素质待提高。市、乡镇、街道河长办人员多为非专业人员，业务水平和综合能力亟待提高;五是河湖长效管理机制落实未到位。有的单位责任主体未明确，有的单位存在重部署轻落实、重检查轻问效的现象，有的河长主动作为意识不强，河湖管理环境问题时有反弹;六是河湖管理范围及水利工程管理与保护范围划界工作难度大。我市辖区内的大小河流较多，流经的行政区域较广，受人力、物力、财力、地域、民俗等因素影响，河湖水域岸线划界及水利工程管理与保护范围划界工作难度较大。
3 对策和建议
针对存在的问题，现提出如下整改措施：一是进一步加强河长制湖长制方面的政策舆论宣传，正面引导，广泛动员，切实提高群众保护水环境的意识;二是进一步加大资金投入力度，将河长制湖长制工作经费和治理经费纳入财政预算，按期足额拨付，尽快改善落后陈旧的办公设施，大力提高河湖清理整治力度;三是加大《河道管理条例》宣传力度，加快制定《合作市河道采砂管理办法》，从制度保障上巩固清违整治专项行动成果。加强水行政执法监督检查力度，严厉打击破坏河道生态和水环境的违法行为，遏制“四乱”问题的反弹;四是进一步加大业务培训力度，切实提高水环境管理和执法监管人员业务能力及综合素质;五是进一步调查摸底和排查底数，积极开展河湖水域岸线划界及水利工程管理与保护范围划界工作;六是建立巡河常态化机制，建立完善河湖日常巡查检查制度，确保责任到位、措施到位、人员到位，开展信息化巡河、提高河湖管护水平，切实做好河湖日常保洁和信息报送等管理保护工作。
4 总结
拓宽渠道营造共治氛围，全面动员社会各级力量，把公众从环境保护的旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者。积极推广“民间河长”制度，采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式，构建政社企共建河道管理责任制，充分动员社会团体、民间组织、志愿者等力量参与到水环境治理工作中来，提升企业与群众水环境保护意识，履行社会力量在治水中的应尽职责。
参考文献：
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[3]董淑臻，吴纪红，贾炫.胶州市河长制管理工作的实践与探索[J].山东水利，2018（05）：22-23.
[4]葛争争，匡根林，骆琛.“河长制”管理工作的实践与探索浅析[J].湖南水利水电，2018（01）：48-49.
（作者单位：甘肃省甘南藏族自治州合作市水务局）
交通行政执法监督规定范文第4篇
内容摘要：检察机关作为国家专门法律监督机关，其对行政执法的监督遵循了法治规律，体现了司法权对行政权的制约和监督。但是当前我国行政执法还存在较多的弊端，本文以基层行政拘留为例进行分析，认为在当前依法治国和国家治理法治化的历史背景下，需加强检察机关对行政执法的法律监督，从而构建起科学完善的行政执法检察监督制度。
关键词：行政执法检察监督 法治化 制度设计
一、行政执法检察监督的必要性
检察机关对行政执法行为进行法律监督，具有天然的正当性和合理性。加强检察机关对行政执法的监督，其价值意义和现实需要在不断突显。
（一）司法权对行政权的监督符合国际法治潮流
从不少国家的立法来看，将剥夺、限制人身自由的行为纳入司法审查的范围已成为国际法治潮流。例如，在英美法系国家，法院对行政法义务违反者判处的刑罚包括两种形式：一种是由法院按照《刑事诉讼法》规定的程序对违反者判处的刑罚，另一种是法院按照《刑事诉讼法》以外的简易程序判处的，刑法典以外的其他法律规定的较轻的刑罚。[1]可见，英美法系国家对限制人身自由处罚的“轻罪”（类似于我国行政拘留）是由法院作出的，是一种司法权的监督。检察机关加强对行政执法的监督符合司法权监督行政权的潮流。[2]
（二）行政执法检察监督是国家治理法治化的现实需要
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央更加强调依法执政、依法治国、依法行政、依法治理社会，更加鲜明地提出法治是治国理政的基本方式，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，要将法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的执政理念和法治理论深刻揭示出了法治在国家治理中的决定性作用。对于行政机关和行政主体而言，善用法治思维和法治方式，就要在政治、经济、社会、文化治理实践中，逐步形成依法办事、依法解决问题、依法化解矛盾冲突的良好法治习惯。在推进依法治国和国家治理法治化的大历史背景下，强调要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应督促其纠正，即要通过强化检察监督来助推国家治理法治化。
（三）行政执法检察监督是人权保障的重要途径
行政拘留是最严厉的一种行政处罚，对其加强监督非常必要。一是基于行政拘留属性的考量。有学者指出，任何剥夺人身自由的监禁处罚（如行政拘留、劳动教养等）其本身就带有刑罚的性质。行政拘留是一种行政处罚行为，可以剥夺公民15日（合并执行时可达20日）以下的人身自由，其本质上具有准刑罚性和人身强制性。由于行政拘留适用的广泛性、较大的裁量尺度和监督的缺乏性，再加上适用主体即公安机关相对于公民的优势地位，其适用不当非常容易侵犯公民的人身权利。因此，必须将行政拘留的决定、执行、救济等所有程序纳入法律监督的范围，保证行政拘留的合法性和合理性。二是基于劳动教养废除后行政拘留权可能大幅扩张的考量。2013年12月，全国人大常委会通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。劳动教养制度废除后，对于原来可以适用劳动教养的对象和行为如何处理，目前学术界和实务界均有不同意见，有观点认为，可直接用“教育矫治制度”代替劳教制度，也有观点认为，应将劳教行为分流到《行政法》、《刑法》两个领域后分别依法调整。[3]后一种观点已逐渐成为主流观点，根据这一思路，保守预计每年可能有30%-40%的原劳动教养行为将纳入治安管理处罚的范围，而我国《治安管理处罚法》规定可以适用行政拘留的条款高达84项，占处罚总项的66%。因此，从可能性上，预计今后有约20%-26%的原劳动教养行为将分流至行政拘留范围内，导致行政拘留越来越多、行政拘留权越来越扩张。在这一大趋势下，规范和监督行政拘留权将不断突显其必要性。
（四）行政执法检察监督是具有较大优势的司法型监督
行政执法检察监督既不同于行政执法的内部监督，也不同于法院对行政执法的监督，其性质定位应是一种优势性较强的“司法型监督”。司法权具有注重权力过程的形式性、中立性、交涉性、价值取向的公平优先性、稳定性、专属性等特征。检察机关对行政执法的法律监督，充分体现了司法权的上述特性，这种监督以制定法既定规则为标准，通过启动相对超脱于社会具体生活的固定程序，对某一行政行为是否合法作出相对合理的权衡，具有司法权的判断性和行使权力过程的形式性，这种监督具有司法权的公平优先性。与行政机关内部、法院对行政执法的监督相比，检察机关对行政执法的监督在监督方式、监督效果等方面都具有较大的优势。
二、当前行政执法中存在的主要问题——以基层行政拘留为例
（一）行政拘留适用范围很广，但自由裁量权过大
据统计，我国《治安管理处罚法》第3章“违反治安管理的行为和处罚”共计54条，只有3个条文未设行政拘留。另外，从违反治安管理行为及其处罚设定的具体的条、款、项来看，共计127项（上述54条计算在内），可直接适用行政拘留（含单处拘留和可以直接选择拘留）的高达84项，占处罚总项的66%，行政拘留是治安管理处罚的主要处罚种类。同时，行政拘留的自由裁量权有过大之嫌。根据《治安管理处罚法》的有关规定，行政拘留期限为1日以上15日以下，合并执行不得超过20日。在《治安管理处罚法》中违反治安管理行为及其处罚设定的规定方面，几乎在每个条文中都规定视不同的情节轻重采用不同的处罚种类和幅度，但对于情节轻重的具体判断标准，则由行政执法人员自由把握。
（二）行政拘留全程监督制度缺位
目前我国法律规定的对行政拘留的监督和控制只有三种方式：一是处罚决定权的层级控制，即行政拘留处罚只能由县级以上人民政府公安机关决定，派出所没有作出行政拘留的决定权。二是被处罚人有权对行政拘留申请行政复议和提起行政诉讼。三是被处罚人有权对行政拘留申请暂缓执行。但是，第一种监督方式主要体现的是行政拘留决定权的分配，属于公安机关内部的监督。第二种和第三种监督方式基本上是事后救济和事后监督，且申请暂缓执行是附条件的（要求在符合一定条件下提供人保或交保证金）。特别是法院对行政拘留的审查，只是事后对提起行政诉讼的行政拘留行为是否合法进行审查，属于事后监督、有限监督的范畴，与国际上通行的事先司法审查做法相去甚远。因此，目前我国对行政拘留的事前监督、事中监督机制缺乏问题较突出。
（三）行政拘留与刑事拘留衔接错位
行政拘留和刑事拘留均可暂时剥夺人身自由，但两者在法律性质、法律适用和法律后果等方面截然不同。从实践来看，目前关于两者之间的衔接主要存在三个问题：一是“以罚代刑”问题。有的公安机关在对行政相对人决定行政拘留或执行过程中，发现其可能涉嫌犯罪，却由于某种原因并不移送侦查部门立案，而是简单“以罚代刑”了事。二是随意转换问题。由于行政拘留和刑事拘留的决定权都掌握在公安机关手里，个别公安执法人员并不严格遵守行政拘留和刑事拘留的法定条件和法定程序，而对两者随意转换，导致行政处罚措施和刑事强制措施错位。
三、行政执法检察监督的制度设计
（一）确立行政执法平衡原则
为解决行政拘留处罚过程中自由裁量权过大的问题，我国应确立行政执法的平衡原则。《行政法》意义上的平衡原则，又称比例原则或必要性原则，指采取行政强制措施和行政处罚行为的强度必须与被执行人违反法律的严重性相适应，不能超过必要的限度。确立和实施比例原则，根据不同的情况酌情处以适当的行政拘留，并对“情节严重”合理把握，可以解决实践中有的公安机关把15天的最长行政拘留期限“全部用满”的问题，也可以解决各地公安机关“同案不同罚”的行政处罚不平衡问题。确立行政执法平衡原则为检察监督提供了监督标准。
（二）建立行政执法司法型监督制度
就具体设计而言，随着我国法治进程的推进，拟分“两步走”：第一步，在目前法治条件下建立“备案制”司法型监督制度，其主要目的是保障检察机关对行政拘留享有充分的知情权，要求公安机关在一定期限内，将行政拘留的台账报送同级检察机关，并附简要案情，从而将全部行政拘留活动纳入检察监督的视野，破解检察机关对行政拘留信息“知情难”这一难题，而后检察机关全面审查行政拘留的合法性，发现问题及时予以监督纠正。第二步，在我国法治进程推进到较高水平后，可建立由检察机关主导的“许可制”司法型监督制度，即在一般情况下，公安机关采取行政拘留前，须事先向检察机关提出申请，由检察机关审查该行政拘留是否具备“正当和充分的理由”，并作出是否准许的决定。但在紧急情况下，如为阻止犯罪或危害的发生、避免紧迫的危险，公安机关可以先行对行为人予以拘留，于事后一定期限内向检察机关补交申请，检察机关对不合法的行政拘留立即撤销。
（三）明确行政执法检察监督的重点和方式
检察机关对行政执法行为履行法律监督职责，核心是对行政执法进行合法性审查。以行政拘留为例，其监督的重点和方式可设计如下：一是重点监督实体违法行为，二是重点监督程序违法行为，三是重点监督“以罚代刑”和“利用职务插手经济纠纷”的行为，四是重点监督渎职、违纪等行为，五是重点监督诉讼行为。对法院作出的已发生法律效力的行政拘留诉讼判决和裁定，发现在实体或程序上存在违法的，检察机关按照审判监督程序依法予以监督。
（四）建立“司法化”听证机制
在行政拘留司法型监督制度正式确立之前，建立“司法化”听证程序是加强司法监督的最低标准。在行政拘留决定前增加听证程序，一是有利于查明案件的实体真实，在依职权调取的证据之外，公安机关可通过当事人参与听证掌握更多查明违法事实成立与否的证据。二是有利于提升执法公信力，体现了行政处罚的公正和透明。三是有利于加强司法机关对行政拘留的监督，司法机关可通过听证就实体和程序方面加强对行政拘留的监督。在当前国情下，可建立检察机关参与并主持的“司法化”听证程序，即在行政拘留中引入相对中立的检察机关作为主持者，通过采取一种当事人主义的构造方式，保障行政相对人申诉权和程序参与权，对行政机关的行政拘留行为或决定进行理性的辩论或协商，保证行政拘留权始终在民主和法治的框架内行使，保障当事人的人身自由权利和程序性权利。
（五）加强检察机关对行政拘留和刑事拘留衔接的监督
针对当前行政拘留和刑事拘留活动之间的错位现象，检察机关应发挥检察职能，切实加强法律监督。一方面，完善行政执法和刑事司法衔接机制。在国务院、最高人民检察院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等一系列行刑衔接规定的基础上，检察机关应坚持“不枉不纵”原则，强化立案监督职能，加强与当地公安、法院等司法机关的联系沟通，进一步健全行政执法与刑事司法的衔接机制，对行政拘留中发现被拘留人已涉嫌犯罪的，督促公安机关依法移送犯罪线索，以解决“以罚代刑”问题。另一方面，可建立拘留复查制度。对于行政拘留和刑事拘留之间转换的，公安机关应及时报送检察机关复查，检察机关也可依职权主动复查已转换的拘留行为。同时，应赋予被拘留人对拘留的复查申请权，被拘留人对拘留不服的，可向检察机关提出复查申请。检察机关经复查，认为行政拘留与刑事拘留之间转换无法定依据、证据不充分或转换不当的，应及时提出纠正意见和建议，并视情形追究有关人员的相关责任。
注释：
[1]参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。
[2]参见岳礼玲：《从规范性质看劳动教养制度的废除》，载《法学》2013年第2期。
[3]参见张敏发：《论劳动教养制度的废除——从收容对象的历史和现状考察》，载《犯罪研究》2013年第3期。
交通行政执法监督规定范文第5篇
【摘要】 对行政部门执法活动的监督是近几年我国行政法制实践向理论界提出的新课题，本文对行政执法监督存在的问题进行了描述，提出行政执法监督在立法、程序等方面的改进方案，期望行政执法监督走向真正的法治轨道。
【关键词】 行政执法；内部监督；外部监督
在我国法治建设的进程中，行政法治是首要的追求，行政权力作为国家权力之一，是为了维护公共利益，保障公共秩序而存在的，规范行政执法是推进依法行政的重要环节。行政执法权配置给不同的组织后，需要建立良好的监督机制，对其进行有效控制，不致使权力被滥用，以保护处于弱势地位的行政相对人的权利。
行政执法监督是指针对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当，国家机关、社会团体、政党、公民等可以进行监督、审查、以及采取必要的措施予以纠正。根据行政执法活动监督的主体是否是国家行政机关为标准，我国目前的行政执法监督可以分为内部监督和外部监督。
内部监督由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间，以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施进行监察和督促。我国的行政执法监督的外部监督主要包括：权力机关、司法机关和社会监督。
一、行政执法活动监督存在的问题
（一）内部监督存在的问题
在内部监督关系中，监督主体是被监督主体的同级政府或者上级业务部门，属于同一系统。由于这一先天的条件，使得他们履行自己的监督职责必然会顾虑重重。根据现行法律内部监督实行双重领导体制，由于监督主体的多重角色，监督主体的独立性基本没有。整个监督体系没有“主次匹配，相互协作”的良好运作系统。监督部门力量分散，有些部门职能交叉重复，实践中屡次出现重复执法、推诿、“踢足球”的现象，监督力量庞杂散，彼此之间没有形成监督合力。
行政系统的内部监督从设计上来说，本身也有局限性。我国行政机关中担任监督职能的大多是机关里的法制机构，比如法律委员会等，这些部门本身负担有繁重的日常工作，如规范性文件的起草、审查和行政复议等，在人力、时间各方面都力有不逮，因此监督职能多数流于形式，无法做到日常性和规范性监督，起不到真正的监督作用。
（二）外部监督存在的问题
1.缺乏具体可行的操作程序
我国宪法规定：“人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。”这一规定，体现了行政机关的行政活动应当在国家权力机关的监督之下进行，行政执法行为也不例外。目前，人大对行政机关的监督只限于重大决策和立法活动，对具体行政执法行为的监督较少，且缺乏程序规定。人民代表大会如何对行政行为进行监督，监督的范围有多大，需要履行何种程序，这些具体的操作程序都没有明确规定，因此导致了权力机关监督的被动和软弱。一般情况下，没有特殊原因导致社会关注，从而提起权力机关监督，基本上行政机关自行交付执行，不会主动提请人大讨论决定。其重要原因是监督立法的不完备，只是一些原则性的规定，缺乏行之有效的操作程序，使得人大拥有监督权，但执行起来较困难。
2.司法权对行政执法进行监督的权限狭窄
法院目前能够审查的只是行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为，而对我国宪法规定的其他基本权利如劳动权、受教育权等受损害的没有提及，因此，法院无法审查侵犯相对方人身权和财产权以外其他权益的具体行政行为。另外，行政诉讼受案范围中对原告起诉资格限制过多，没有行政公益诉讼制度的规定，从而导致许多受到行政权侵害的公民权利得不到应有的救济，不少违法的行政执法行为游离于司法监督之外。
其次，司法审查只能审查行政执法行为，不能审查其依据的抽象行政行为，这样的监督无异于治标不治本。因为现实生活中，有很多行政执法行为所依据的法规、规章、决定、命令等本身就与宪法、法律相违背。
此外，鉴于我国行政机关在执法活动中享有较大的自由裁量权，多数行政执法行为的纠纷是合理与否的纠纷，而不是合法与否的纠纷，但是人民法院只有对具体行政行为是否合法的审查权，除了显示公平的情况，不能进行行政行为合理性的审查。这导致了行政执法监督的悖论，占数量较多的纠纷恰恰不能通过司法途径解决。
3.社会监督的法律化水平还相当低
受传统陈旧法制文化的影响，部分政府部门及其工作人员存在官僚思想，还有政府部门或者公职部门高高在上的工作态度，对于行政执法活动没有公开的意识和法律要求。
公民、媒体等对于行政机关执法活动依据的法律、法规不清楚，不了解行政机关执法的工作规范和程序，没有获知行政机关执法决议的渠道，这些都造成行政相对人对行政机关的执法行为监督渠道过窄，不能形成有效的社会监督。
二、完善我国行政执法活动监督的建议
（一）完善内部监督的建议
针对我国行政执法内部监督的主体多，主次不分明，在行使行政执法监督的过程中不能形成合力，建议合理设置行政系统内部的层级监督和专项监督的监督机构，根据行政执法监督主体的目的要求，定编、定岗、定员，细分权力，建立权力的精确形态。
首先停止之前的双重管理，改成单一的领导制度，行政监督就是垂直的监督，监督部门并有相应的财政拨款用于该部门的核算运营，避免受制于其他行政机关部门的干涉。其次将监督系统内部行政部门的职能分离。执法权的内部监督，是通过权力对权力的制约，实现权力内控为本质目的。虽然同处相同的系统，但是不同的机构、不同的人可以将权力分割，分别来行使，即职能分离原则。依职能减少不必要的行政机构或合并职能相似的行政机构，建立主次匹配、相互合作的良好运作系统。在实践中将听证职能独立于调查职能，将调查职能独立于裁判职能，将裁判职能独立于执行职能等。此种方案不仅容易实现，而且实际可操作性较强。
（二）完善外部监督的建议
1.建立和完善相关法律制度
对旧的、不合时宜的法律制度及时作出修改和完善，根据《中华人民共和国宪法》的规定，明确国家权力机关监督的基本职权、内容和程序。通过切实可行的制度，保证所有行政纠纷都能够顺利进入司法程序，得到法院公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。
现行的行政诉讼应强化司法审查监督。首先，应当扩大司法审查受案范围，比如，将公益诉讼和大部分抽象行政行为纳入受案范围；取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围等等。其次，改善司法审查的强度，司法审查不排斥合理性的审查，行政自由裁量权的行为也应当在司法审查之内。
行政执法监督不仅有赖于法律权限的规定，还需要完善的程序保证，只有权限而无权限实现的渠道，行政执法监督只能是纸上谈兵。我国现行的行政执法监督的法律规定，在实体权限和执行程序的规定上都不太健全，缺乏具体的实施细则，难以操作。这导致很多监督规定法成为一纸空文，影响监督的效果。因此，我们迫切需要尽快完善行政执法监督方面的实体法和程序法，为监督活动提供可靠的法律的保障。
2.完善行政公开的法律规定
强化行政执法监督，监督主体具有知情权是前提。我国自加入WTO之后，在行政行为透明度方面也有具体要求，因此，应当完善行政公开的法律规定。首先，应制定法定的公开渠道，要求行政机关公开执法活动的有关信息，比如相关法律法规的执行标准、执行条件、处罚标准等。涉及相关信息的各种会议应当允许相对人旁听，会议决议涉及执行问题的，应当对外公开，行政机关执法活动的资料、文件、信息应该允许公民、媒体、组织查阅和获知，比如执法者的身份、执法依据、理由、结果等等。
要避免执法过程中的听证程序流于形式，明确听证的各个环节规定，例如与会人员的选择、听证活动的流程、听证结论的公布，以及听证结果的落实，让听证活动真正成为行政执法行为的公开方式和监督渠道。
3.明确社会舆论监督的法律规定
社会舆论监督应当成为行政执法行为监督的最广泛、最深入的监督形式，在实践上会达到两个方面的效果。一是可以延展和强化行政执法行为的社会效果，通过社会舆论形成社会观念与执法行为的接续，为有效的监督行政执法奠定更为扎实的社会基础；另一方面是，社会舆论对行政执法行为监督的法制化，能促使行政机关执法过程中对执法行为内容和程序的严格遵守，进而促进行政公开和依法、合理行政的自觉性。经验告诉我们，单靠完善司法保护制度是远远不够的，还要更进一步完善广泛的社会舆论监督机制。
权力是执法的核心，若权力的行使离开了对个体权利的尊重和保障，就会导致异化的权力泛滥。人民的自由生活、经济体制转换、市场经济的繁荣都离不开行政执法的指引与规范，市场、社会呼唤健全的行政法制，迫切要求加强和完善行政执法的监督。
参考文献：
[1]赵俊峰.强化行政监督体制促进廉政建设[J].行政与法，2001.
[2]王佳洁，阎桂芳.行政执法监督制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2007.
[3]徐国庆.我国建立人大监督专员制度的理论探讨[J].云南行政学院学报，2001.
交通行政执法监督规定范文第6篇
2012-10-17 15:46:32
来源：北大法律网2012年10月17日
检察权是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。检察监督职权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的多种职能的特点。监督者必须受监督，不论谁是监督者，不论赋予监督者多大的权力，始终存在着由谁来监督“监督者”的问题。党的十七大报告强调指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”加强对检察权运行的监督制约，是深化检察改革的重要内容之一。因此，深入研究如何构建既符合我国国情和宪政体制，又符合权力运行规律的检察权运行监督制约机制，积极探寻检察权运行监督制约机制的正确路径，对于建构具有中国特色的权力监督制约机制，推进司法体制改革，保障公正、廉洁执法具有重要的理论和现实意义。
一、检察权运行监督制约机制改革及其成效
(一)检察权运行监督制约机制改革的沿革
1978年检察机关恢复重建，步入1980年代，检察机关的工作重心是全力“严打”和打击经济犯罪，在这一阶段，检察权的监督制约问题没有得到足够的重视。
1.90年代检察权监督制约机制的初步探索
(1)步入1990年代，针对自侦案件及免予起诉权中存在的问题，高检院开始重视对检察权监督制约机制的建立，先后颁布了《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则(试行)》、《关于保护公民举报权利的规定》、《人民检察院刑事检察工作试行细则》、《关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》、《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、《检察官纪律处分暂行规定》。在这一阶段，自侦案件的逮捕、起诉(包括免予起诉)实行内部制约首次得到了制度上的肯定。
(2)1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，刑事诉讼法的修改对检察权的监督制约提出了新的课题。高检院以此为契机，先后制定和颁布了《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》、《关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》、《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》、《人民检察院错案责任追究条例(试行)》、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等。在这一阶段，错案追究责任制，侦、捕、诉实行内部制约，检务公开等监督制约措施受到社会各界的关注。
2.步入新世纪后，检察权运行监督制约机制的改革和探索
(1)2000年至2005年检察权监督制约机制的改革
步入新世纪后，随着对检察权的质疑和加强对检察权监督制约的呼声，高检院加快了规范制约检察权的建章立制步伐。2000年1月10日，高检院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》。该《实施意见》首次把“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”纳入三年内要实现的六项改革目标之一。在这期间，高检院制定和颁布了《人民检察院监察条例》、《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》、《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察人员纪律处分条例(试行)》、《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等。在这一阶段，检察权的监督制约问题得到应有的重视，制度建设明显加快，特别是人民监督员制度的试行，为检察权的监督制约提供了新的途径。
(2)2005年以后，检察权监督制约机制的新发展
在推进检察改革过程中，加强检察权监督制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月12日，高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。”[1]为了落实上述改革精神，最高人民检察院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定(试行)》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》、《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定(试行)、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》、《关于进一步加强律师执业权利保障工作的通知》、《人民检察院扣押、冻结款物管理工作规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检务督察工作暂行规定》等。
2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(中发〔2008〕19号)，这标志着新一轮司法体制改革拉开序幕。2009年2月，高检院下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见--关于深化检察改革2009-2012年工作规划》(以下简称《改革规划》)。《改革规划》提出了五个方面深化检察改革的任务，其中第2项任务就是“改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使”.为此，高检院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》、《中华人民共和国检察官职业道德基本准则(试行)》、《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》、《检察官职业行为基本规范(试行)》、《关于实行人民监督员制度的规定》、《<最高人民检察院检察督察工作暂行规定>实施办法》等涉及检察权监督制约内容的司法文件。
(二)检察权运行监督制约机制改革的成效
目前，检察机关已经初步形成了以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《律师法》、《国家赔偿法》和《检察官法》等法律为基础的，以检察解释、检察规范性文件为主要架构的检察权监督制约机制的规则体系。检察机关行使检察权在接受内部和外部监督制约的机制方面得到进一步增强和完善，也取得了较为明显的成效。“2003年至2007年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%,2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。„„对检察人员的控告、举报从2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%.因违纪违法被查处的检察人员从2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%.其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%.”[2]另据统计，“2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。”[3]
二、现行检察权监督制约机制面临的困境
通过一系列的检察改革，虽然检察权监督制约机制得到了进一步的强化，但仍然存在不少问题，主要表现在：
(一)重权力监督，轻权力制约
在近年检察权监督制约机制构建过程中，重点始终放在监督方面。在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中，三机关“配合有余，制约不足”的问题没有得到应有的重视和改善。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关和人民法院的制约。检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关的制约(公安机关可以提起复议、复核)，但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。在庭前程序中，法官都无权介入检察机关的侦查活动和审查起诉活动，也不存在任何司法审查机制和程序裁判活动，即使检察机关实行非法的追诉活动，犯罪嫌疑人也无法向法院获得相应的司法救济。对于检察机关提起的公诉案件，法院没有进行实质性审查的权力，只要起诉符合法律规定的形式要件，法院都必须开庭审理。在审判过程中，检察机关对于变更、追加、撤回公诉的权力几乎不受法院的制约。案件审结后，只要检察机关认为法院的生效裁判在认定事实和适用法律上确有错误，都可以通过抗诉启动审判监督程序，不论抗诉是否符合法律规定，法院必须进行再审。
(二)重权力监督，轻权利监督
我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。”[4]这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。如近年来检察机关不断强化上级检察院对下级检察院的监督，主要措施是实行一系列报批制度。如规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件撤案、不起诉必须报上一级检察院批准;省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定;人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准等。上下级之间如果在权力配置上不平衡，上级机关获得了更多的权力，而给下级留下了更多的责任，不仅违反“责权利”相结合的问责原则，而且这种主要依靠审批式的权力上收也不符合司法的亲历性原理。
从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”缺失的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，难以起到监督作用。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。又如：我国现行刑事诉讼法虽然肯定了公诉案件中被害人当事人的地位，但只规定其享有申请抗诉权，而没有上诉权，而且刑事诉讼法及司法解释对被害人如何行使该权利均无具体规定，导致被害人难以有效行使抗诉请求权。由于被害人的权利缺少实施保障，支持抗诉的比率一直很低。
(三)重程序外监督，轻程序内监督
从外部监督层面看，可以包括程序外的监督和程序内的监督，前者包括党的领导、人大及其常委会的监督，新闻媒体监督以及人民监督员的监督;后者则包括诉讼内的公安机关、人民法院及当事人、律师对检察权的监督制约。从近年检察机关出台的监督制度看，重点强化程序外的监督，而忽视了程序内的监督。程序外的监督由于缺乏必要的程序保证，影响监督效果甚至偏离监督方向。如人民监督员制度是检察机关着力推进的创新监督制度之一，但由于缺乏立法规定，在具体制度层面上存在不少问题，如监督缺乏中立性、监督范围的有限性和监督结果的非强制性等，这些问题的存在直接影响了这种监督形式的实际效果。由于大量行政式审批制度的存在，也弱化了程序内的监督。如由于不少案件下级检察院的处理决定事实上是上级检察院作出的，当事人希翼通过上级检察院的复议、复核或申诉程序来改变下级检察院的决定就几乎不可能。
(四)重机构设置，轻机构的独立性
检察机关内部监督制约机制主要有：一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系;三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督;四是检察机关内设的纪检组和监察机构。[5]2005年9月，高检院明确提出要建立检务督察工作制度的要求。2007年10月，高检院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》的通知，在全国检察机关推行检务督察制度。这样检察机关的内部监督机构就有党的纪律检查、监察和检务督察。这三个机构从不同侧面分别行使着三种不同的职权。党的纪律检查机构依据《中国共产党章程》和党内法规开展工作，监察机构主要依据《人民检察院监察工作条例》开展工作，检务督察机构主要依据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》开展工作。[6]其后果是造成监督机构重叠，要么造成重复监督，要么监督工作相互推诿，不能落实。而且这些监督机构都隶属于、听命于本院党组和检察长，缺乏必要的独立性和权威性，让自己领导决定下的监督机构监督自己，不可能实施真正有效的监督。
三、强化检察权监督制约机制的构想
要实现对检察权的有效监督制约，必须调整改革思路，在坚持现行的内部监督制度的基础上，进一步加大外部监督制约的力度。未来中国检察权监督制约改革的科学走向应当是：权力监督与权力制约并重、权力监督与权利监督并重、程序外监督与程序内监督并重，同时更加注重监督机构的独立性。
(一)强化人大对检察权的监督
1.完善人大监督的宏观制度设计
长期以来，人大及其常委会对检察权的监督地位、监督功能发挥得不够。目前人大监督的主要缺陷有：(1)监督条款过于原则、抽象，操作性不强。(2)监督刚性不足，监督权虚置。(3)被监督者法律责任不明，监督权威缺失。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对检察权的实际监督水平，应从以下几个方面完善人大监督制度：1.建立专门的人大监督机构和人大监督员制度。2.不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化。3.进一步细化人大监督程序。[7]
2.规范人大个案监督
个案监督是指县级以上人民代表大会及其常委会，对由它产生的人民法院和人民检察院所审理的案件，认为在必要时，就其中的具体案件所施加的监督行为。关于人大个案监督，我国学术界长期存在争论。李鹏委员长曾在日记中写道：“人大对个案的监督，是帮助审判机关、检察机关发现问题，督促与支持审判、检察机关依法办案，公正司法，但不能代替审判、检察机关办案，对于人大应当监督什么样的案件，通过什么样的程序进行监督等，应从法理上和实践上进一步研究，不断总结经验，使监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。”[8]我国在制定《监督法》(草案)过程中，曾对个案监督作出肯定性规定。但由于争议较大，2006年8月27日最终通过的《监督法》文本中，没有出现个案监督的内容。《监督法》没有规定个案监督，并不意味着个案监督一概违法。实质上立法机关所否定的是背离人大监督特点的个案监督方式，而不是个案监督本身。从人大监督实践看，人大常委会在行使监督权时，即便是从具体的个案入手，只要是依法行使监督权的，都能取得良好的监督效果。其中人大常委会依法成立特定问题调查委员会就是一种合法有效的个案监督方式。
3.完善人大许可制度
我国法律要求对人大代表实施拘留、逮捕必须报经人大许可，这是国家权力机关对检察权的一种监督制约，旨在保证人大代表更好地履行代表职责，防止来自检察机关的不当干涉。人大许可审查是全面的、实质性的审查，既包括程序审查和形式审查，也包括实体审查和实质审查，同时也包括强制措施的适用是否影响、干涉人大代表执行职务的事务性审查。在人大不许可决定是错误的情况下，最有效的救济途径是通过上下级人大之间的监督机制予以解决。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第7项的相关规定，上级人大常委会可以撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议。根据这一规定，如果检察机关认为人大常委会不许可逮捕人大代表的决议错误的，可以通过上一级人民检察院向其同级人大常委会提出撤销下一级人大常委会作出的不适当的决议的建议。
(二)加强审判机关对检察权的制约
1.检察机关自侦案件的批捕权划归法院
2011年全国检察机关全部实行职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革，这种改革措施打破了长期以来检察机关“自侦自捕”的做法，为批捕权的制约迈出了重要一步。但必须看到，这种改革“逮捕决定权毕竟还是在检察机关内部流动。上级检察院很可能因为长期形成的追诉意识，或者因为与下级检察院千丝万缕的联系，依然站在追诉者的角度审查案件，不能从根本上使得立案侦查的检察院成为与被追诉者完全对等的一方。”[9]所以，从长远看，人民法院应当拥有检察机关自侦案件的批捕权。理由是：(1)由法院行使自侦案件的批捕权符合刑事诉讼的基本理念和要求。批捕权是一种具有裁断性的权力，与检察机关的追诉职能存在内在的冲突。检察机关是职务犯罪的侦查主体，如果再享有职务犯罪的批捕权，就必然打破刑事诉讼的平等性，使检察机关在逮捕问题上陷入自控自审。如果将自侦案件的批捕权交给法院来行使，而法院与查办职务犯罪案件没有直接利害关系，就能够保证法官以超脱的第三者身份，理性地审查案件事实和证据，确保控辩双方得到平等地对待。(2)由法院行使自侦案件的批捕权有利于实现权力制约。(3)由法院行使自侦案件的批捕权更有利于实现程序正义和诉讼目的。[10]
2.加强对检察机关撤诉权的制约
撤回公诉一直是我国刑事司法实践中存在的处理公诉案件的方式之一。但由于缺乏对撤诉权的有效监督制约，导致检察机关滥用撤诉权的现象较为严重。司法实践中出现的以撤回公诉代替法院无罪判决之现象，严重损害了司法的公信力，制约了刑事辩护制度的发展，侵犯了被告人的合法权益，浪费了司法资源。[11]鉴此，笔者建议：(1)取消法院的撤诉建议权。(2)撤诉须经法院许可。(3)废除延期审理后法院有权决定撤诉的规定。[12]
3.加强对检察机关抗诉权的制约
近年，检察机关坚持把监督刑事裁判放在重要位置，注重运用抗诉手段依法纠正确有错误的裁判，但在抗诉实践中，抗诉案件质量不高，滥用抗诉权的问题不同程度地存在。如2003至2008年的六年，北京市人民检察院第二分院对法院无罪判决案件抗诉成功率始终为零。[13]为了加强人民法院对抗诉权的制约，笔者建议：(1)进一步明确抗诉案件的条件。根据我国《刑事诉讼法》第181条的规定，人民检察院提起抗诉的条件是“认为”一审判决“确有错误”,同时对于确有错误的裁判，人民检察院“应当”提起抗诉。这一规定过于原则和抽象，在实践中检察机关不易把握。而且不论一审法院裁判的错误严重程度如何，都要求检察机关提出抗诉，既不符合实际，也增加讼累。(2)严格限制对被告人不利的抗诉。禁止双重危险是现代刑事诉讼的基本原则。根据这一原则，一旦法院作出生效判决，就不得对被告人再次起诉、审判和处罚。所以，西方国家都对启动被告人不利的再审设置了更为严格的条件。而我国《刑事诉讼法》对有利于被告人和不利于被告人的再审规定了完全相同的条件。司法实践中，检察机关提起的几乎都是不利于被告人的抗诉。如珠海市两级检察机关2003至2007年5年内共提起抗诉案件30件，但没有一起抗诉案件是对轻罪重判的情况提起的抗诉。[14]为维护程序的安定性，切实保护被告人的权利，只有在以下两种情况下，才可启动对被告人不利的再审：第一，应当被判处10年以上刑罚的被告人被判处无罪，或者被判处无期徒刑、死刑的被告人被判处的刑罚低于10年的;第二，被告人及其辩护人、亲友贿赂、威胁、引诱、欺骗办案人员或证人、鉴定人、被害人等造成错判的。(3)限制再审抗诉的期限和理由。对于启动再审程序的抗诉，我国法律没有区分有利于被告人和不利于被告人的情形。凡是裁判确有错误，不论对是否对被告人有利，也不论什么时间，检察机关都可以提起再审程序的抗诉，而且抗诉后法院必须再审。这种绝对化的“有错必纠”的价值选择，不利于保护被告人的合法权益，也不利于实现法的安定性。[15]
(三)加强当事人及其律师对检察权的监督
1.确立自白任意性规则。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款规定：“受刑事追诉的人不得强迫作不利于自己的证言或强迫承认有罪”.我国政府已于1998年10月5日签署了该《公约》。“不得强迫自证其罪是一项人类共有的普遍的基本人权，在立法中加以确定和保障是国家的责任”[16]关于是否应在我国刑事诉讼法中确立不受强迫自证其罪原则在我国争议多年，而争议的焦点在于是否应当赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权。[17]笔者认为，为了加强对检察侦查权的有效制约，遏制刑讯逼供等强迫被追诉者提供有罪供述的现象，减少查处职务犯罪中的翻供现象，我国应确立自白任意性规则。同时对非法取证手段具体化，明确规定对犯罪嫌疑人实施或者唆使、同意、默许他人实施下列行为之一的，所取得的供述证据不具有合法性，应当排除适用：采用残忍、不人道的或者有辱人格的方式;使用暴力或以暴力相威胁的;采用长时间疲劳、饥饿等精神或肉体上的折磨的;违法羁押的;无正当理由而进行夜间讯问或连续讯问的;足以影响自由意志的其他方式的等。此外，取消我国《刑事诉讼法》第93条“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定。“如实供述义务”否定了自白的任意性规则，违背了人的趋利避害和自我保护的本能，缺乏理性的根基，增加了被追诉人遭受刑讯逼供的风险，削弱了刑事诉讼的对抗性。要求如实供述的实质上是强迫被追诉人承担协助追诉方证明自己有罪的责任，这不符合控、辩、审三方的基本制约架构和证明责任原则。
2.强化律师辩护权。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。2008年6月1日，修订后的《律师法》正式实施。但从实践来看，不仅原来的老“三难”问题没有得到破解，其他辩护难问题也日渐凸显。除了会见难、阅卷难、调查取证难这老“三难”之外，还出现了其他新“七难”,即取保候审难、证人出庭难、二审开庭难、无罪辩护难、死刑复核难、废除刑法第306条难、想证明非法取证难。[18]律师作为法律职业者，负有正确执行法律，保护公民、法人的合法权益，实现社会公平正义的职责，充分保障律师在刑事诉讼中依法执业的权利，对于加强对检察权的监督具有更加重要的意义。刑事诉讼法的修改工作正紧锣密鼓地进行，笔者期待立法能在律师的会见权、在场权、阅卷权和调查取证权方面作出新的规定，并从根本上化解《律师法》与《刑事诉讼法》之间的矛盾和冲突。
3.加强对被害人的权利保护。如为了更好地保护被害人的申请抗诉权，笔者建议：(1)明确规定检察机关对被害人抗诉请求权的告知义务。首先，审查起诉环节告知。检察机关在审查起诉环节听取被害人及其委托人意见时就要当面告知抗诉请求权，如不能直接听取意见的，应以书面形式告知。其次，审判环节告知。人民法院在开庭审理前，应将人民检察院的起诉书副本至迟在开庭10日前送达被害人。在送达被害人起诉书副本的同时书面告知其申请抗诉请求权。(2)扩大申请抗诉权的主体范围。在《刑事诉讼法》第182条“法定代理人”后加上“或近亲属”,明确无法定代理人的被害人的抗诉请求权由被害人近亲属行使。(3)扩大申请抗诉权的行使范围。我国刑事诉讼法规定，检察机关既可以对确有错误的判决提出抗诉，也可以对确有错误的裁定提出抗诉。因此，也应当允许被害人对裁定确有错误而不服时，可以向检察机关申请抗诉。(4)明确申请抗诉的形式和内容。被害人及其代理人既可以以书面提出抗诉申请，也可以以口头形式提出抗诉申请。以口头形式提出抗诉申请的，检察机关应当记录在案。(5)明确判决书送达被害人的时间。由于现行法律对判决书的送达时间规定得不明确，往往导致被害人无法在抗诉期内及时行使申请抗诉权。所以立法应当对判决书送达被害人的时间予以明确规定，使被害人能有充分的时间行使抗诉请求权。
4.建立权利救济制度。长期以来，我国一直重视权利立法，而对权利救济问题缺乏关注。《律师法》的修订仍然是进一步地增设律师权利，而没有建立起任何权利救济机制。2011年8月24日，十一届全国人大常委会第22次会议初次审议的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》仍然没有重视权利救济问题。这种立法思路亟待调整。如果仅仅增加权利，而缺乏权利救济途径，那么这些权利也只能是画饼充饥，没有实质意义。
(四)进一步推进人民监督员制度
1.推进人民监督员制度立法。人民监督员制度作为一项监督检察权的改革措施，虽然经过中央批准，但由于没有直接的法律依据，影响了人民监督员的权威性和公信度。“2004年至2010年的全国‘两会’在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注和给予充分肯定，共提出关于人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。”[19]比较现实的立法路径是争取在《刑事诉讼法》中首先规定人民监督员制度，其次在《人民检察院组织法》中对此作出肯定，再等条件成熟、社会各界对人民监督员制度形成共识后再制定系统的《人民监督员法》。
2.完善人民监督员的选任和管理。(1)人民监督员的选任条件。人民监督员不是专家监督，更不是法律专家监督。人民监督员的选任应在精英化和平民化之间走“中间路线”,应以广泛的代表性作为选任人民监督员的重点，让各方面的代表都能参加到人民监督员的队伍中来，更好地体现出监督的社会性和“平民化”.从国外看，司法民主化、大众化的努力一直都没有停过。我国理当顺应这一思潮。(2)人民监督员的选任方式。设立人民监督员制度旨强化检察机关的外部监督。这就要求人民监督员的选任必须外部化。如果人民监督员的选任仍然由检察机关主导，其监督效果和社会公信力必然受到影响。日本检察审查会审查员的选任是由当地的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签决定的，一般是由检察审查员事务局根据《检察审查会法》规定的程序确定从具有众议院议员选举权的国民中选定11人组成日本检察审查会。这一做法可资借鉴。(3)人民监督员的管理。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜由检察机关来对其实施集中统一管理。即使确实需要类似人民监督员办公室这种机构，那它也只能是人民监督员履行职务的协调、服务机构，而不是管理机构，而且这种机构宜设在政法委或司法行政机构，而不能设在人民检察院。
3.扩大人民监督员的监督范围。根据高检院规定，人民监督员监督的是自侦案件，对于非检察机关直接受理的案件不能适用。对这一范围的界定，学界和实践中存在扩大论、缩小论和适合论之争。笔者认为，人民监督员的监督范围宜进一步扩大。检察机关自2003年9月启动人民监督员制度试点工作以来，7年来人民监督员共监督“三类案件”32304件，这就意味着每个检察院接受人民监督员监督的案件年平均数不到1.5件。之所以形成这种局面，主要是监督范围过窄。由于监督范围过小，人民监督员制度的优越性并没有得到很好的发挥。在取得经验和实效的基础上，高检院应当修改相关规定，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，以体现司法平等和程序公正的要求，进一步强化外部力量对检察机关自由裁量权的监督。
4.赋予人民监督员监督意见的强制效力。如果人民监督员的监督意见采纳与否，最终决定权仍然在检察机关，则监督实效难以保证，并直接影响人民监督员的监督积极性。为了提高监督效果，应当赋予人民监督员监督意见具有法律拘束力。[20]即在多数人民监督员不同意检察机关的起诉、不起诉、撤案案件决定时，直接启动上级检察机关的复核程序。在上级检察机关维持下级检察机关的决定时，人民监督员再行启动第二次审查，当三分之二以上的人民监督员仍不同意检察机关的意见时，检察机关必须执行监督意见。
(五)加强检察机关监督机构的整合，保证监督机构的独立性
检察机关内部监察权的独立，就是要让检察机关内部的监察部门在制度规定的范围内享有充分的权力，不受任何干扰地对检察机关内部的权力部门实行有效的监督。检察机关应当将现行的纪检、监察及检务督察部门合而为一。为了保证内部监察的有效性，应当实行监察系统自上而下的垂直领导体制。
【作者简介】张兆松，单位为宁波大学法学院。张利兆，单位为宁波市人民检察院。
【注释】
[1]《最高人民检察院公报》2005年第6期。
[2]贾春旺检察长2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。
[3]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。
[4]王传利：《给腐败号脉--新中国腐败频度与控制强度相关性研究》，群众出版社2004年版，第375页。
[5]张志杰：《检务督察应成为检察机关内部执法监督的平台》，《检察日报》2009年2月4日第3版。
[6]张立：《检务督察--访最高人民检察院检务督察委员会有关负责人》，《检察日报》2008年9月12日第4版。
[7]张兆松、张利兆：《强化人大对司法权监督的思考》，《法治研究》2010年第11期。
[8]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》(下卷)，新华出版社2006版，第490页。
[9]向泽选：《检察规律引领下的检察职权优化配置》，《政法论坛》2011年第2期。
[10]张兆松：《论检察机关职务犯罪侦查权制约机制的重构》，《法治研究》2008年第12期。
[11]陈学权：《对“以撤回公诉代替无罪判决”的忧与思》，《中国刑事法杂志》2010年第1期。
[12]张兆松：《完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建》，《时代法学》2009年第2期。
[13]李亮：《6年无罪案件抗诉未实现零的突破--北京市检察院第二分院抗诉样本调查》，《法制日报•周末》2009年4月11日第3版。
[14]魏良荣：《刑事抗诉效果的实证分析--以珠海市检察机关2003 - 2007年刑事抗诉案件为视点》，《中国刑事法杂志》2009年第6期。
[15]最高人民检察院在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第10条中已规定：“对于第一审宣判后人民检察院在法定期限内未提出抗诉，或者判决、裁定发生法律效力后六个月内未提出抗诉的案件，没有发现新的事实或者证据的，一般也不得为加重被告人刑罚而依照审判监督程序提出抗诉。”
[16]彭伶：《不得强迫自证其罪原则研究》，中国检察出版社2009年版，第295页。
[17]宋英辉主编：《刑事诉讼法学研究述评》，北京师范大学出版社2009年版，第104页。
[18]孙继斌：《刑事辩护“三难”为何变“十难”》，《法治周末》2011年1月20日第20版。
[19]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。