一、长沙市失地农民安置的现状
(一) 长沙市的基本情况
长沙市是湖南省的省会, 全市总面积11819.5平方公里, 其中城区面积1938平方公里;总人口714.66万, 城区常住人口400多万, 由芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花、望城、浏阳、长沙县和宁乡县六区一市两县组成。近几年, 随着城镇化进程的加快, 城郊农民的土地被大量征用, 失地农民的数量呈逐渐上升的趋势, 主要存在以下几个问题。
1. 城镇化水平还不高
长沙市2005年总人口为620.92万人, 其中, 城镇人口334.51万人, 城市化水平为53.87%;2011年总人口为709.07万人, 其中, 城镇人口485.64万人, 城市化水平为68.49%;2012年城市化水平为68.5% (图1) 。口逐年减少, 城镇化水平逐年提高, 但还远远达不到北上广的城镇化水平。
2. 城乡“二元”结构引发的较大城乡发展差距
2010年长沙市城镇人均可支配收入为22814元, 人均消费性支出为16096元, 而同期农村居民人均纯收入为11206元, 人均生活消费支出为7533元, 城乡收入与消费差距分别为11608元和8563元;到2012年, 长沙市城镇人均可支配收入为30288元, 人均消费性支出为19460元, 而同期农村居民人均纯收入为15763元, 人均生活消费支出为9613元, 城乡收入与消费差距分别为14525元和9847元。可以看出, 长沙市城乡居民收入与消费均存在较大差距, 且有不断扩大的趋势。过大的城乡收入差距使失地农民的收入水平短时期内达不到城镇居民的收入水平, 很可能导致其生活水平的恶化。
(二) 长沙市的主要安置模式
我国现行失地农民的安置模式主要有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等几种基本模式。长沙市对于征用土地除部分地区采用货币、社保等安置相结合以外, 大部分实行单一的货币安置。
1. 留地集中安置的润泽园模式
润泽园安置小区的特点在于“留地集中安置, 综合开发建设”, 具体形式是“三集中、三统一”:集中管理全村土地, 统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅, 统一进行综合开发;集中使用征地补偿费和安置补助费, 统一安排农民生产生活。
综合开发建设过程中, 管委会将一部分安置补助费以“安置退养基金”的形式存入银行, 由专门机构进行资金管理, 一些用于社区综合开发, 将所得利息以红利的形式分配给农民, 保证他们拥有一个稳定的收入来源。同时, 通过开发商铺、门面, 社区基础设施齐全, 交通便利, 周边学校较多, 方便子女上学;医院较近, 方便老人看病, 基本使居民实现了安居乐业。
2.“两转一纲三同步”的黎托新模式
为使铁路客货分离理念付诸实践, 国家启动了武广客运专线建设, 为保证该项目拆迁工作的顺利进行, 在黎托新区率先试点实施“一纳入两转变三同步” (拆迁农民分年龄段纳入城市居民社保体系;集体土地转变为国有土地, 农民转变为市民;拆迁、安置、社保同步启动) 的新模式。
由于实行社保新办法, 黎托新区被征地农民拆迁完成后, 即纳入社会保障体系, 每月可领取基本生活保障费用。同时, 失地农民通过出租空闲的房屋赚取房租以维持正常生活;或通过自主创业, 建立物流公司, 并形成了一定的规模, 增加了收入。
二、长沙市失地农民安置问题的现实审视
(一) 长沙市失地农民安置中存在的问题
1. 地区发展差异带来的安置难度不同
2012年, 长沙市国内生产总值达到6399.91亿元, 人均国内生产总值达到89903元。长沙市所辖的9个地区由于各区县在经济发展水平上存在着较大差异 (表1) , 使得各地区失地农民安置的难度也不均衡。
从表1可以看出, 规划不同区县之间的经济社会发展, 尤其是政府财政收入和城乡居民的生活水平存在着不小的差异。在9个区县中, 城镇居民人均可支配收入差距为8865元, 农村居民人均纯收入就达13536元, 这会对失地农民安置带来不小的影响。
长沙市人大常委会在2000年1月1日颁布了《长沙市征地补偿安置条例》 (以下简称条例) , 条例指出征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费。其中, 征用耕地的土地补偿费, 按该耕地被征用前三年平均年产值标准的六至十倍补偿;征用耕地的安置补助费, 为该耕地被征用前三年平均年产值标准的四至六倍补偿;征用青苗的地上附着物及青苗补偿费, 生长期不到一年的按被征用前三年平均年产值标准的50%补偿, 生长期在一年以上的按被征用前三年平均年产值标准补偿。可以看出补贴费用过低, 不能满足农民由农村人口转变为城市人口所花费的诸如物业费、医疗保健、交通费等成本;补偿标准也不够科学, 对于征地前收入水平不同的农民, 补贴标准没有加以区分。
数据来源:长沙统计信息网 (2012长沙统计年鉴)
2. 补贴费过低、补偿标准不合理
3. 社保保障体系不完善
4. 就业心态不良、就业素质低下以及就业技能欠缺
5. 政府、开发商、农民之间的博弈地位不平等
(二) 失地农民安置所引发的衍生问题
通过上述问题的分析, 我们能够体会到目前失地农民安置问题解决的迫切性。若这些问题得不到有效解决, 将会产生更加严重的衍生问题, 如社会冲突事件、社会治安问题、长远生计问题等。
三、长沙市失地农民安置的对策与建议
(一) 针对地区差异设置有区别的安置方式
由于基础禀赋不同, 在征地拆迁过程中, 针对不同区县的失地农民不能笼统地采用“一刀切”方式, 而应采用不同的安置模式。对于经济较发达区县应采用货币安置与招工安置为主的安置模式, 按规定给予失地农民正当的补偿款并引导其自主就业;对于经济欠发达区县应采用住房安置和社会保障安置为主的安置模式, 这部分群体最为关注的不是能得到多少拆迁费而是失去土地以后居住、养老、医疗等保障性问题是否得到了妥善解决。
(二) 不断提高补贴费用、科学设定补贴标准
在失地农民安置过程中, 不应仅按照被征用土地的原用途给予补偿, 而应该从当地经济发展的实际情况出发, 依据土地类型、产值、区位、农用地等级、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多个因素, 划分征地区片并测算征地综合补贴标准。目前对于征地前不同收入水平的农民的征地补偿费没有区别对待, 没有考虑到那些生活贫困且劳动技能低下的弱势群体对补偿款的期望值更高, 因此, 政府提高这一部分人的征地补偿标准是很有必要的。
(三) 建立和完善全方位的社会保障体系
针对农民“社保无份”的问题, 应该由政府牵头, 政府、开发商、失地农民三方共同出资, 建立社会保障基金, 以此来提高失地农民的社会保障总体水平。引进基金管理机制, 通过招标的形式, 交由专业投资管理人进行基金投资运作, 采取投资方式多元化策略降低运营风险, 以实现失地农民社会保障基金的保值增值。还有社会保险安置的范围有待扩展延伸, 可尝试把失地农民纳入城镇居民基本医疗保险的队伍。
(四) 改变就业观念、建立就业扶持机制
政府要引导和教育失地农民转变观念, 破除“等、靠、要”思想, 提高自谋职业、竞争就业的自觉性, 摒弃“为富嫌穷”思想, 在择业过程中从自身实际出发, 寻找适合自己的岗位;同时, 由劳动和社会保障部门牵头, 建立失地农民转移就业一站式服务体系, 给失地农民提供政府咨询、进行电脑建档、组织人才劳务集市、指导技能培训、发布用工信息、提供职业介绍、引导劳务输出和跟踪就业状况等全程服务。
(五) 完善集体土地的登记制度、加大政府的管理力度
集体土地所有权是农民最根本的财产权, 但目前全市大部分区县确权登记率较低, 农民集体土地权属界线不清, 以至于在和政府、开发商博弈的过程中处于弱势地位, 权益无法得到有效的保护。因此, 为了化解纠纷, 应尽快完成此项工作, 使农民的基本财产权得到有效的保护。同时, 在失地农民安置问题上, 政府应该依据市场原则, 妥善处理好相关问题。
摘要：随着我国城镇化进程的加快, 原本有限的耕地面积被大量征用, 农民的农业土地转化为非农业用地, 导致了一个新的社会群体——失地农民的出现。处于“种田无地, 就业无岗, 社保无份”尴尬状态的失地农民越来越成为国家发展关注的焦点, 如何妥善安置失地农民已成为社会发展中一个亟待解决的问题。本文以长沙市为例, 从失地农民的安置现状出发, 通过分析失地农民安置存在的问题, 进而提出了失地农民安置的对策与建议。
关键词：城镇化,失地农民,安置
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