综合防灾范文（精选7篇）
综合防灾 第1篇
1 建立评价指标体系
建立村镇防灾避震能力评价指标体系, 需要以承担避难疏散和救灾功能的各种资源作为评价指标, 以保证这些防灾关键资源震后发挥救灾功能和支撑作用。评价指标体系包括:组织管理能力, 避难救助资源和应急保障基础设施3个一级指标、10个二级指标以及17个三级指标, 见表1。
2 基于多层次灰色理论的评价方法
运用灰色系统理论[3,4]对村镇防灾避震能力进行评价是非常适宜的。设U代表一级评价指标ui所组成的集合, 记为U=u1, u2, …, ul, 其中l为一级评价指标个数;ui代表二级评价指标uij所组成的集合, 记为ui={ui1, ui2, …, uimi}, 其中mi为第i个评价指标含有的下一级评价指标个数;uij代表三级评价指标uijk所组成的集合, 记为uij={uij1, uij2, …, uijnij}, 其中nij为第ij个评价指标含有的下一级评价指标个数。多层灰色评价的具体步骤如下:
2.1 确定各层指标的权重
采用90/9-98/9指数标度构造判断矩阵, 可通过计算机进行求解和一致性检验, 有效地控制计算误差[5]。
2.2 制定第三级指标评分等级标准
评价指标uijk是定性指标, 可以通过制定评价指标评分等级标准实现定性指标的定量化。
2.3 评分并确定评价矩阵
设评价者序号为h (h=1, 2, …, p) , 组织p个评价者对受评者按评价指标uijk打分, 得分为dijkh, 求得评价样本矩阵D。
2.4 确定评价灰类
设评价灰类序号为e (e=1, 2, …, g) , 即有g个评价灰类, 可视具体情况选取一定的白化权函数来描述灰类[6]。
2.5 计算灰色评价系数
2.6 计算灰色评价权向量及权矩阵
2.7 多层灰色综合评价
(1) 对uij综合评价, 其综合评价结果可记为Bij, 则有:
(2) 对ui作综合评价, 由uij的综合评价成果Bij, 得受评者ui所属指标uij对于各评价灰类的灰色评价权矩阵Ri:
于是, 对受评者的ui作综合评价, 其评价结果为Bi, 则有:
(3) 对U作综合评价, 由ui的综合评价结果Bi, 得受评者的U所属指标ui对于各评价灰类的灰色评价权矩阵R:
对受评者U的作综合评价, 其综合评价结果记为B, 则有:
2.8 计算综合评价值
受评者综合评价结果B是一个向量, 表示受评者综合状况分类程度的描述, 对B应进一步处理使其单值化, 即计算出受评者的综合评价值W。设将各灰类等级按“灰类水平”赋值, 即第一类取d1, 第二类取d2, …, 第g类取dg, 可以得到各评价灰类等级值化向量C= (d1, d2, …, dg) 。于是, 就可求得受评者的综合评价W:W=B·CT。求出W值后, 就可根据其大小判断防灾避难能力的强弱, 值越大说明评价越好, 防灾避难能力越强。
3 应用实例
利用本文建立的评价指标体系与评价方法对某县城镇防灾避震能力进行评价。原始数据见文献[7]。
(1) 确定各层指标权重。这里只给出一级指标判断矩阵C如下:
(2) 制定如表2所示的第三级评价指标uijk的评分等级标准。
(3) 确定评价矩阵。邀请5位专家按评分等级标准进行打分, 得到评价样本矩阵D。
(4) 确定评价灰类。第一灰类“优”, 其白化权函数为f1 (x) ;第二灰类“良”, 其白化权函数为f2 (x) ;第三灰类“中”, 其白化权函数为f3 (x) ;第四灰类“低”, 其白化权函数为f4 (x) ;第五灰类“差”, 其白化权函数为f5 (x) 。
(5) 计算灰色评价系数。对于评价指标u111, 受评者属于第一灰类的灰色评价系数为:u1111=f1 (0) +f1 (0) +f1 (0) +f1 (2) =0/9+0/9+0/9+0/9+2/9=0.2222, 其它略。
(6) 计算灰色评价权向量及权矩阵。所有评价者就评价指标u111, 主张受评者属各灰类的灰色评价权向量为:r111= (0.0399, 0.0513, 0.0718, 0.1196, 0.7175) , 其它略。
得到u11所属指标对于各评价灰类的灰色评价权矩阵R11 (同理可得到R12~R34) :
(7) 多层灰色综合评价。对受评者的u11作综合评价, 其评价结果可记为B11:
对U作综合评价, 由ui的综合评价结果Bi, 得受评者的U所属指标ui对于各评价灰类的灰色评价权矩阵R, U综合评价结果记为B, 则有:
(8) 计算综合评价值。按前述方法, 得各种评价灰类等级值化向量C=[10 8 6 4 2], 于是可以得到该县城镇防灾避难能力的综合评价值:
该县城镇防灾避难能力属于“良”灰类, 对其评价结果专家较赞同。
摘要：通过筛选影响村镇防灾避震能力的主要因素, 建立了评价指标体系, 提出运用指数标度的层次分析法与多层灰色评价相结合的村镇防灾避震能力评价方法, 并通过实例验证了该方法的适用性。
关键词：村镇,防灾避震能力,评价指标,层次分析法,多层次灰色评价
参考文献
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浅谈城市综合防灾规划 第2篇
JOURNAL OF BEIJING JIAOTONG UNIVERSITY 浅谈我国城市防灾规划
谷旭佳
（北京交通大学 交通运输学院）
摘要：自然灾害和社会安全是长期以来影响人类生产生活的重要因素。我国是世界上灾害发生最为严重的国家之一，由于城市建筑和人口高度密集化，城市灾害的放大效应明显。城市防灾问题越来越受到社会各界的高度关注。本文简要概括了我国城市防灾规划的发展现状及不足，并提出了相关应对措施。
关键词：城市防灾规划；城市安全；城市灾害
OnUrban Disaster Prevention Planning in China
XuJia Gu School of Traffic and Transportation，Beijing jiaotong University
Abstract:Natural disasters and social security are the important factors that affect the human production and living for a long time.China is one of the most serious disaster in the world, due to the highly populated urban construction and population, urban disasters amplification effect is obvious.Urban disaster prevention problems is getting more and more attention from all walks of life.This paper briefly summarizes the development and present situation and deficiency of urban disaster prevention planning in our country, and puts forward the relevant countermeasures.Key words:urban disaster prevention；urban security；urban disaster
“筑城以卫君，造郭以守民”，城市的出现原本是为了保护居民的人身和财产安全。但随着城市化水平不断提高，城市建筑和人口密度高度集中，使得城市遭受地质、气象等自然灾害及公共卫生、恐怖袭击事件等人为灾害威胁的形势日益严峻，城市安全问题突出。我国是世界上灾害发生最为严重的国家之一，城市在发展过程中遭受着各种灾害的威胁。城市灾害放大效应明显，灾害种类多、连锁性强、易扩散，危害面广，社会影响大，且因其发生存在不确定性，在一定程度上难以控制和避免，但可以通过有效的灾前预防、灾中救援及灾后重建来降低灾害造成的损失，其中重点在防，所以建立完善的城市防灾规划体系至关重要。
城市防灾规划是城市总体规划的重要组成部分，但在相当长一段时间内，城市防灾规划得不到重视。2003年，SARS在我国几个大城市集中爆发，促使我国城市安全研究进入一个新的阶段，城市防灾规划工作也蓬勃进行。
1城市灾害
1.1城市灾害的分类
概括来讲，城市灾害主要分为两大类，即自然灾害与人为灾害，包括其诱发的次生灾害。不同国家的不同地区因其地理位置、生态环境等的差异城市灾害发生的可能性也不相同，因
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而被纳入规划中的灾害也不尽相同。我国建设部在1997年公布的《城市建筑综合防灾技术政策纲要》的防灾篇中认为与城市相关的灾害主要有“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”五大类，以及战争带来的威胁。
具体而言,城市灾害可以分为城市地震灾害、城市洪灾与水灾、城市气象灾害、城市火灾与爆炸、城市地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅安全与建筑“综合症”、古建筑防灾、城市疾病与流行趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾等14大类。1.城市灾害的特点
城市是由系统组成的高度集约化、网络化、中枢化的综合有机体，这种高度集约化、网络化的特点在现代大城市和城市群表现更为突出。由于城市建筑和人口高度密集、社会财富集中、生命线系统众多，城市灾害一旦发生，不仅会造成大量的人员伤亡，而且由于城市内部相互关联性的增强，还经常会造成城市交通、供水、通信等生命线系统的瘫痪以及社会各方面的损失，加大了灾中救援与灾后重建工作的难度。
我国城市灾害具有灾害种类多、密集度高、灾害连发性强、扩散性强、发展速度快、频度高、危害面广、破坏性大、区域性、社会影响大等特点。
2我国防灾规划发展现状及不足
随着人类社会的发展，城市化的进程加快，城市人口高度密集以及相互之间影响的加强，灾害对于人类和经济、社会发展的影响也在不断加剧，已成为可持续发展的隐患，世界范围内的防灾减灾形势严峻。1987年12月11日，第42届联合国代表大会通过了169号决议，决定将1990～2000这10年定为“国际减轻自然灾害十年”(IDNDR)，简称“国际减灾十年”。旨在通过广泛的国际合作、援助、教育等手段来最大限度地降低灾害对各国人民、经济和社会造成的影响。标志着国际灾害研究发展到一个新阶段。
中国在城市灾害管理方面起步比较晚，城市防灾作为一门学科被予以关注还是20世纪70年代以后的事，我国从城市层面上关注灾害始于“国际减灾十年”活动，我国的防灾研究是比较活跃的，大量学者发表了该方面的文章，相关法律法规也陆续出台。2.1从防灾减灾相关法律、规划条文方面看我国城市防灾规划发展历程
1998年4月国务院批准《中国减灾规划》，特别强调要加强中国特大城市的减灾问题研究。1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》及1999年施行的《城市规划基本术语标准》也都对城市防灾减灾提出要求。
2005年初，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，负责制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，综合协调重大自然灾害应急及抗灾救灾等工作。
《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》等文件明确提出了我国“十一五”和“十二五”期间及中长期国家综合减灾战略目标。
突发事件应对法、防震减灾法、防洪法、防沙治沙法、水污染防治法等30多部法律、法规，形成了全方位、多层级、宽领域的防灾减灾法律体系。
《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》等，对灾害应对、抢险救灾和灾后恢复重建事项做了规范；《汶川地震灾后恢复重建条例》为汶川灾区灾后恢复重建提供法制保障。
2009年5月11日，中国政府发布首个关于防灾减灾工作的白皮书《中国的减灾行动》。以上体现出我国对于防灾减灾工作越来越重视，相关政策和法制保障逐步完备，由粗犷到细致，政府部门为之做出了不懈努力。但是近年来，我国在重大灾害面前遭受的巨大损失
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也在时刻告诫着我们我国现有的城市防灾体系还远远不够完善。2.2我国防灾规划现状
2.2.1我国防灾减灾规划基本原则
我国防灾减灾规划工作的基本原则为：
政府主导，社会参与。坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，加强部门之间的协同配合，组织动员社会各方力量参与防灾减灾。
以人为本，依靠科学。把保护人民群众生命财产安全和保障受灾群众基本生活作为防灾减灾的出发点和落脚点，把科技进步作为全面提高防灾减灾能力的重要支撑。预防为主，综合减灾。加强自然灾害监测预警、风险调查、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾、抗灾和救灾相结合，综合推进灾害管理各个方面和各个环节的工作。
统筹谋划，突出重点。从战略高度统筹谋划防灾减灾工作，着力推进防灾减灾能力建设，夯实基础，循序渐进，讲求实效，优先解决防灾减灾领域的关键和突出问题。2.2.2我国防灾减灾体制及管理
我国的灾害研究以单一灾种研究为主，重点研究灾害的成因、发生规律、破坏程度和防治方法等等。目前的灾害管理是按灾种划分的，分别由气象、水利、国土资源、海洋、农业、林业、消防、环境、防疫和地震等部门承担相应灾种的管理职责，属于单项灾害管理体制。具体防灾减灾体制如下：(1)灾害预测预报工作是分类、分区、分部门开展的；(2)防灾、抗灾由各级政府及行业部门承担；(3)救灾与援建分别由民政和计委、商务部等经济主管部门承担；(4)紧急情况下需要动用军队、武警部队参与救灾；(5)灾害评估由科研部门和学术团体负责开展；(6)在立法方面，气象灾害防御、防洪抗旱、地质灾害防治、农林病虫害防治、森林放火、消防、地震等方面的单项灾害防御的法律、法规己比较健全。
我国现采取的防灾减灾管理方式主要是：(1)实行中央统一决策，政府各部门按照统一决策和自身的职能，分工负责，密切配合，组织实施；(2)以地方政府为住，按行政区域采取统一的组织指挥。各易灾地区都有明确的责任制，保证防灾、抗灾、救灾任务快速有效的实施。对重大任务，各级行政首长亲临现场指挥，对所需人力、器械和物资，以及来自上级和外地的支援力量，严格服从统一调动；(3)充分发挥军队的作用。在兴建防灾工程、抗灾抢险、抢救转移、治伤治病、抢修生命线工程以及恢复生产、重建家园等各项工作中，军队都发挥了重要作用，我国军队是同自然灾害斗争的一支重要力量。2.3.1城市防灾规划在城市总体规划中处于从属地位
城市防灾规划是城市总体规划的组成部分。虽然我国一直有城市灾害防治意识，在相关研究方面国家做出很多工作，并相应出台了相关法律法规和城市防灾规范。但在各地的实际规划中，由于灾害是小概率事件，往往被认为不会影响城市的大格局，且防灾规划不会带来直接的经济效益，地方政府和规划设计人员往往对城市防灾规划缺乏足够的重视。这些使得城市防灾规划成了从属于总体规划的“被动规划”，使得规划无法达到国家预期效果，也导致在实施阶段严重缩水，为灾害真正来临时的工作埋下了隐患。2.3.2城市防灾规划缺乏综合性和可实施性
城市防灾减灾涉及多部门、多灾种，是一项复杂的社会系统工程。我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。各有关部门不同程度地建立了各自防灾减灾应急管理系统，因综合协调不利而导致政策不一，步调不齐，甚至出现部门之间互相推诿
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或重复撞车的情况，增大了实施的难度。在综合研究方面往往是各灾种防灾规划内容和要点的简单罗列，缺乏相互融合和综合性。同时由于各部门的信息共享存在问题，部门间的配合也就不是很容易进行。
2.3.3侧重于自然灾害，较少考虑人为灾害，新兴灾害考虑不足
我国的城市防灾规划对于地震、火灾、风灾、洪水等自然灾害涉及较多，针对各灾种的专项规划也比较明确，规划中虽然也考虑到了人防工程等内容，但往往不被重视。城市人口高度密集，不确定因素众多，而且聚集了社会各阶层，可能隐藏的危及也更大。近几年危险品事故、放射性事故等工业灾害层出不穷，节日或重大活动现场踩踏事件时有发生。2014年12月31日晚发生的上海外滩陈毅广场群众拥挤踩踏事故、2015年8月12日发生的天津海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库爆炸事故，这些城市新生灾害越来越引起民众的注意及政府部门的重视。此外，由于恐怖主义、极端组织的存在，世界上许多国家恐怖袭击事件不断发生，也引起了我国人民的恐慌。所以相关灾害的防治纳入城市防灾规划刻不容缓。
2.3.4对城市生命线系统重视度欠缺、城市防灾避难空间设置不足
在现代城市中，能量、供水、供气、输油、交通、通讯等系统一般以网络方式构成，且在空间上覆盖很大的区域范围，这些系统在灾害作用下的破坏情况直接决定着一个城市能否保持正常功能，因此被统称为城市生命线系统。城市生命线系统具有灾时破坏严重、波及的范围广、社会影响大、次生灾害严重等特点。除了灾害本身的威胁，灾中城市防灾系统受损也造成救援工作的难度加大。但是目前我国城市对这些系统的建设普遍不够重视，如管线铺设随意、排水设施不足、道路组织不规范等。假如城市道路发生严重破坏性灾害，城内与外界的交通有可能中断，一些生活必需的物资短期内供应将非常紧张⋯，也会给灾害救援带来很多困难。此外，部分基础设施的抗灾性能、健康状态和耐久性都值得考验。
随着我国城市化程度的提高，城市建设在单位土地上的集聚程度比以往任何时候都高，城市灾害放大效应更加明显，防灾避难空间规划显得尤为重要。由于城市中单体建筑物越来越高、体量越来越大，建筑物间的活动空间相对减少，导致防灾避难空间被压缩。许多居民区、商业区等密集区周围没有开阔空间，使得灾害例如地震发生时人们不知逃往何处。2.3.5非工程性防灾减灾措施考虑不足
防灾减灾分为工程措施和非工程措施，非工程减灾措施是指除工程措施之外的一切依法的减灾活动，主要包括：创新管理体制、建立健全管理机构、制定和完善法律法规、编制防灾规划和应急预案、宣传普及灾害知识、推行保险制度、储备救灾资金和物资及医治灾后心理创伤等各个方面。工程和非工程措施是防灾减灾的两个方面，不能互相替代，但我国的研究和实践通常都偏重予前者。
3城市防灾规划的应对措施
3.1增强规划的综合性和可实施性
由于城市灾害具有群发现、强联锁性等特点，使得在规划的制定中不能只针对各主要灾种进行专项规划，还应各灾害可能引发的次生灾害。针对目前各部门分管不同灾种的单一灾害管理模式，应该建立全部门的互联互通机制、信息共享机制、整体资源配置系统等。此外，需要明确城市防灾减灾综合管理主体，设立专门部门来组织、协调、指挥城市的防灾、减灾工作，并且注意该部门与其他部门的联系，避免瞎指挥。这样在突发重大事故时，才可以使得资源和信息在短时间内整合，避
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免贻误救援良机。
此外，针对近几年日益突出的危险品事故、放射性事故、踩踏事件、恐怖袭击事件等灾害，制定相应的防灾减灾救灾规划，并充分考虑其他相似的可能灾害。
同时制定规划时要充分考虑可实施性，避免泛泛而谈，结合当地情况制定各种灾情的详细性规划。
3.3注重城市防灾空间的规划研究和建设
城市防灾空间是指在各种灾害发生后，对生命财产仍然是安全的开敞空间和建筑空间。在城市规划中，应注重城市防灾空间的规划研究，将城市防灾空间的建设与城市空间的拓展紧密结合，通过均匀合理地布设防灾空间，使其具备适宜的服务半径。
注重城市防灾避难园林和防灾绿地的建设。我国城市用地紧张，但不可压缩防灾用地。公园、开敞绿地等在灾害发生时是很好的避难场所，这些场所在建设时不应只考虑城市景观，还应该充分考虑其作为防灾空间的作用。3.4重视城市生命线系统建设、制定基础设施专项规划
以交通系统防灾减灾规划的编制为例，交通系统防灾减灾规划的编制需要以一系列相关规划为前提、基础、依据。包括防洪规划、避难场所规划、消防专项规划、地质灾害防治规划、气象灾害防灾规划、紧急指挥中心规划、医疗救护中心规划、物资储备库及防灾据点规划，等等。这些规划对防灾分区、防灾据点、中国名城城市规划与设计临时性及永久性避难场所、医疗救护中心、消防站、救灾物资储备中心等防灾救灾设施的空间布局、用地规模、紧急联动等做出规划安排。而这些设施是确定交通系统防灾减灾各类通道（应急疏散救援主通道、备用通道，应急避难主通道、备用通道，应急救灾联络通道等）的重要依据。同时，这些设施的规划布局和规模也需要各类交通防灾减灾通道的支撑。3.5 重视非工程性防灾减灾
创新管理机制，制定完善相关法律法规，培育灾害保险市场、发展防灾减灾教育。减灾作为一项社会公益事业，与每个公民的切身利益紧密相关。政府部门在防灾减灾中应发挥主导作用，非政府组织、公民都具有参与防灾减灾活动的法律义务，公民的积极参与和减灾效果有密切的关系。经中华人民共和国国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国防灾减灾日，应借此时机加大防灾减灾的宣传教育，同时更要在平时帮助公民树立防灾减灾意识。注重公共事业企业和医疗服务机构的建设与管理，确保其在灾中正常发挥作用，培养大规模的专业救灾队伍。结语
城市是人类抗灾、防灾的重点。防灾、减灾是城市乃至整个国家可持续发展的必要保证。城市防灾规划的好坏是灾前预防、灾中救援及灾后重建能否顺利进行的关键。近年来我国城市防灾规划已取得很大进步，但需认识到目前的规划还存在许多不足之处，城市防灾规划任重道远。致谢
感谢闫学东老师的辛勤教导。闫老师的课堂内容丰富、轻松有趣，不是机械地讲给学生课本知识，而是结合自身的实践经历及见闻进行适当拓展，增加了课堂的趣味性，能够有效调动同学们的积极性，让我们学到了更多的知识。
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作者简介： 谷旭佳
综合防灾 第3篇
受超强厄尔尼诺事件影响，2016年国内洪涝灾害呈现多年少有的南北并发、多地齐发的严峻态势。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关国家经济发展与社会和谐稳定，也是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。
“七下八上”正是防汛关键时刻，当下亟需在做好各项救灾工作的同时，转“危”为“机”，全面统筹各方面的资源力量，在构建起与全面小康社会要求和中国经济发展实际相适应的综合性国家防灾减灾救灾体系上作出新的努力。要在“以防为主、防抗救相结合”工作方针的基础上，更进一步实现防灾减灾救灾工作的“四个转变”，使未来中国的防灾减灾救灾工作达到世界先进乃至世界领先水平。
要从注重灾后救助向注重灾前预防转变。多年来，尽管强调以防为主，但传统观念和意识以及有限的资源和能力，使地方基层一线长期将主要力量投入到灾难发生后的救灾工作中，全社会对短期、突发的灾难和救灾事件较为关注，日常防灾减灾则少人问津。随着经济社会的发展，必须转变习惯思维，真正全面落实“以防为主”，宁可十防九空、决不漏防一处，实现防灾多投入、救灾少损失、减灾促发展。
要从偏重非常态救灾向坚持常态减灾和非常态救灾相统一转变。从整体上看救灾总是应急的、突发的、非常态的，而综合防灾减灾救灾工作乃常态，应该是全面做好减灾规划与执行，从而达到防灾减灾的目的。当前和今后一个时期，要着力加强防灾减灾的组织领导，健全体制，完善法律法规；着力推进重大防灾减灾工程建设，加强灾害监测预警和风险防范能力建设；提高城市建筑、基础设施的抗灾能力和农村住房的设防水平；建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制，引导社会力量和各方资源支持并有序参与国家综合防灾减灾体系建设。
要从应对单一灾种向综合减灾转变。随着人类社会生活精密化、复杂化和网络化程度提高，由一个自然灾害引发和诱发多种次生灾害的情况越来越普遍，如日本“3·11”大地震在福岛县引发地震、海啸与核辐射三重灾害。新形势下，只针对单一灾种设防所留下的隐患与风险越来越大，对综合、全面防灾减灾的要求日益提高。建设综合性国家防灾减灾救灾体系和能力，需要全面科学评估国内防灾减灾综合形势，充分发挥社会主义制度优势，调动一切可以调动的资源力量，形成覆盖所有灾种、具备多灾种同步防抗能力的综合防灾减灾救灾体系。
要从减少灾害损失向降低灾害风险转变。长期以来，我们所熟悉的情况是，灾害发生后，各方一起尽最大努力将损失降到最低。但时至今日，我们已经有能力、有条件、有意识将“防患于未然”作为更高的标准与要求。从“减少灾害损失”到“降低灾害风险”，凸显出质的飞跃。同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题，要实现降低灾害发生风险的高要求，就必须将贯彻绿色发展理念、建设资源节约型和环境友好型社会与综合防灾减灾体系建设相结合，在人与自然的和谐相处中，从根本上大幅降低灾害风险和灾后损失。
浅谈城市综合防灾体系构建和完善 第4篇
城市是第二产业、第三产业集聚的中心, 一旦城市发生灾害, 如果防灾系统难以达到要求, 将会给国家造成不可估量的经济损失。伴随着2008年汶川大地震的发生, 城市安全性引起了人们越来越多的重视, 也凸显了我国防灾体系存在的诸多问题。如应急系统的缓慢, 人民防灾意识的薄弱, 预报机制的落后, 对城市灾害还缺乏深入系统研究, 防灾技术单一, 缺乏综合性。
据统计, 在我国, 目前地震烈度大于等于七的城市约占总城市的45%, 而《中国21世纪议程》指出:“全国70% (1) 以上的大城市, 半数以上的人口和75%以上工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地展灾害都十分严峻的沿海及东部平原丘陵地区。”
由此看来, 各大城市均在不同程度上面临各种自然灾害的挑战, 建立有效而长远稳定的防灾系统, 对于维护城市安定、人民安全至关重要。切实提高城市的防灾水平, 从技术、体制、管理三个方面进行完善, 是建立和谐社会的重要组成部分。
二、我国城市防灾存在的问题
新中国建立以来, 城市防灾工作陆续开始进行, 但过去的防灾、减灾多采取“运动”形式, 科学性严重不足, 同时, 防灾思想出现偏差, 使中国城市防灾出现了诸多弊病。针对上述工作, 可以总结出如下亟待解决的问题:
1. 城市防灾立法滞后。
防灾立法是在国外已经相当普遍, 发展成为相当完善的法律制度保障。日本就曾颁布诸如《灾害救助法》之类的相关法律30多部, 同时, 政府每年将其财政收入的很大一部分用于城市防灾系统建设, 有效地促进了本国防灾体系的发展与完善。
然而, 在我国对城市防灾的立法相对滞后, 立法活动虽已开始, 但是立法活动却覆盖面单一、狭窄、不成熟, 同时, 至今尚未形成国家防灾的统一大法。这样就给城市防灾活动带来了巨大的影响, 国家的防灾资金难以得到重点使用。立法活动的缺失, 使得相关防灾工作组织处于无保障地位, 为今后防灾体制的改革带来不利。
2. 城市防灾工作缺乏协调性。
在没有统一法律规制的情况下, 我国防灾工作基本上是分部门管理的模式进行的。这样部门之间的问题就显得十分突出, 不知究竟该以哪个部门的意见为主。由于没有统一的定论, 常常会引起各部门之间意见分歧, 甚至在问题出现时, 各方推卸责任。而且, 面对突发性灾难时, 由于信息交流不及时, 不能掌握准确情况, 往往导致应对灾害措施不力, 难以应对。
2008年大雪灾就暴露出我国在应急防灾方面的落后, 政府几乎各个部门都有应急预案, 然而, 灾害来临时, 却反映出预案的可操作性差。并且各地区、各部门预案之间统一协调能力也不尽如人意。有专家曾经指出:这一问题值得公安部、交通部反思, 应该考虑如何理顺管理体制、加强服务, 减少堵车现象的发生。所以应急灾害时, 部门协调显得格外重要。
3. 城市防灾科学技术总水平较为落后。
防灾水平的提高很大程度上依赖防灾科技水平的提高, 良好的科技水平是健全防灾体系的有力基础。从我国目前的现状来看, 防灾技术较为单、片面, 并且因为缺乏对灾害的深度分析与研究, 防灾技术往往较为粗浅, 深度不够。而防灾技术的落后其根源在于对于科研经费的投入过少, 缺乏足够的经费, 导致技术水平跟不上, 影响到防灾体系改进。同时教育的落后也是其根源之一, 高校人才缺乏实际动手能力, 无法推动技术的革新, 创新性不够, 矛盾突出。
4. 城市防灾教育落后, 缺乏防灾减灾意识。
日本是在防灾教育方面做得非常突出的国家。2003年日本北海道爆发了大地震, 而日本政府却没有因此蒙受太大的损失, 究其原因主要是日本对国民的防灾教育到位。日本的城市防灾工作主要从三个方面开展:建立完善的城市防灾体系, 健全完善城市防灾机构, 大力开展防灾教育以提高公民防灾意识。日本将9月1日定为全国防灾日, 8月3日所在的那一周为城市防灾周。另外开展了大量的志愿活动, 给国民提供现场模拟的机会, 对国民进行必要的防灾减灾知识教育, 提高了国民的自救能力。
在我国, 综观各城市, 不论是政府还是学校都很少举办相关防灾教育活动。国民对城市灾难知识了解较少, 在公共场合对突发灾难很少考虑结果, 导致盲目逃生, 造成很多不必要的损失。缺乏相关训练, 当诸如火灾、台风到来时, 人们往往手忙脚乱, 缺乏足够自救的认识。
三、外国城市防灾做法借鉴
外国城市防灾的管理模式体现了很多先进的管理思想, 有助于推动我国城市防灾体系管理模式的进步, 值得我们学习借鉴。
1. 日本城市防灾管理模式的借鉴。
日本本土灾难频繁, 城市灾难时有发生, 所以一个强有力、运作顺畅的城市防灾管理体制对日本来说至关重要。在日本国内, 中央防灾会议是日本防灾救灾的主要领导者和决策者, 由首相担任主席, 内阁各部门长官是其成员。通过制定和推进防灾计划, 审核防灾重要问题, 从而发挥其领导作用。日本将灾害分为一般灾害与非常灾害, 针对不同的灾害等级, 实行分等级管理的方式。地方管理一般灾害, 而国家管理非常灾害, 同时鉴于日本是一个多地震的国家, 地震时常发生, 因此又单独制定了地震灾害管理办法。
日本具有完整的防灾系统, 以防灾中心为核心, 设置顺应的行政系统, 从首相府到村均依法设立中央防灾会议 (国家级) 、都道府县防灾会议 (省部级) 、市町村防灾会议 (基层) 。各级防灾会议的职责、组成、性质按“大震法”来设置, 灾害过后, 各政府也会转化为本行政部门的灾害对策总部。
我们可以发现日本的防灾管理体系条理清晰, 针对性强, 将政府职能考虑进来。考虑到政府作为行政中心在地方的影响力和权威性, 即使转化为灾害对策总部可以有效的调集资源, 应对突发灾难, 将政府职能的扩大化和优化。
2. 美国城市防灾管理模式的借鉴。
美国国土面积广阔, 同时也是一个灾难频繁的国度, 在其境内时常有地震、洪水、暴风、山林灾害等发生, 政府极为关注防灾体系的建设。统一领导和分两个等级管理是美国防灾体系的两大特点, 灾害发生所在州是美国灾害行政管理第一责任人, 美国政府由于法律的规定只能起到间接的援助作用。根据1974年灾害救助法和总统1214号行政令, 国家级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是紧急事务管理局的长官, 州级直接执行灾害救助法行政管理的责任者是州灾害局。联邦应急方案只有在巨大灾害到来时才实施, 联邦政府提供给州及当地政府以人力、技术、设备和其他资源, 并积极筹划管理整个应急过程。
我们可以发现美国的防灾管理体系是建立在等级区分的基础上, 联邦政府和州政府各司其职, 而联邦政府往往更多地停留在援助以及建议的基础上, 这样虽然照顾了民主的氛围, 但是却不利于全国统一力量有针对性地防灾, 美国新奥尔良暴风灾害就很好地体现了这一点, 这也是应该在我们国家中极力避免的现象。
四、关于我国城市防灾工作的改进意见
面对我国城市防灾工作中存在的突出问题, 结合国外先进做法, 我们需要从以下几个方面进行重点改进, 以切实提高我国城市应对自然灾害的能力。
1. 加大城市防灾立法工作。
现阶段法律缺失给城市防灾造成了重大的影响, 我们要加大对于专项灾害的立法。同时也应加强综合性法规的立法工作, 扩大法规覆盖面积, 在深度和广度上使法规与防灾体系有机结合。加强协调性法规的制定, 使得相关部门可以在法律框架下活动, 同时也有效地提高了工作效率, 不会再出现推卸责任, 面对突发灾难无可奈何的局面了。制定的法律还要形成自己的体系结构, 避免实际操作困难和法律之间相互矛盾的现象。
2. 大力发展高科技减灾产业。
加大科技投入是提高防灾水平的有效途径, 可是究竟如何将科技用到防灾中去呢?不仅是在防灾技术上的突破, 也要通过高科技发展减灾产业, 相关的减灾产品一方面可以有效帮助群众进行防灾, 同时也可以促进科技进步, 带动经济发展。减灾产业的发展, 使防灾救灾活动有了切实的物质保障, 可以使防灾救灾工作效率大大提高。
3. 加快建设防灾减灾综合管理机构。
根据上文的分析, 我国防灾救灾管理部门存在分工重复, 工作冗余, 难以协调一致的问题。所以针对上述问题我们可以参考日本和美国的做法, 在管理方面需要建立统一的防灾减灾指挥中心, 作为领导中心, 统一协调各部门的行动。可采取日本的做法, 将政府部门与指挥中心进行合并, 使之功能优化, 同时利用政府的影响力完善防灾救灾工作。该综合管理机构, 应具有高度协调能力, 同时形成科学决策, 引导防灾救灾向着更加高效的方向发展。
4. 对市民进行防灾减灾的相关教育。
防灾意识落后是目前存在的潜在危险之一, 在城市灾难到来时如何快速有效求生是至关重要的。因此, 我们要吸取去日本的经验, 定时开展全社会范围内的志愿活动, 以防灾救灾为主题, 多进行相关的实战演练, 以模拟现场的方式提高公民的自我保护意识。同时应加大宣传力度, 通过电视、广播、报纸等媒体, 发送相关海报等向百姓宣传普及救灾知识, 使群众在面临危险时不至于手忙脚乱, 这也是建设社会主义和谐社会的一个重要组成部分。
五、结束语
防灾体系的健全与完善, 是各国政府必须面对并完成的一项重要任务。在当今中国经济高速发展的情况下, 一个安定和谐的城市发展条件显得至关重要, 国家经济的长期快速发展和人民生活水平的稳步提高均依赖于和谐安定的环境。目前各方面的专家学者已经致力于城市防灾系统的研究, 以更加成熟与全面的眼光去提高城市防灾水平。笔者相信, 在不久的将来, 我国的城市防灾体系能够有长足的进步, 可以以更加沉着冷静的姿态来应对各种自然灾害的挑战。
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综合防灾 第5篇
来源： 救灾司
时间：2011-12-08 18:16
日前，国务院办公厅印发了《国家综合防灾减灾规划（2011－2015年）》（以下简称《规划》）。《规划》在总结“十一五”防灾减灾工作取得成就的基础上，深刻分析了我国防灾减灾工作面临的严峻形势、重大挑战和发展机遇，提出“十二五”时期防灾减灾工作需要立足国民经济和社会发展全局，统筹规划综合防灾减灾事业发展，加速推进各项能力建设，不断完善综合防灾减灾体系，切实保障人民群众生命和财产安全，保障经济社会全面协调可持续发展。
《规划》强调防灾减灾要坚持“政府主导，社会参与；以人为本，依靠科学；预防为主，综合减灾；统筹谋划，突出重点”的原则，明确提出了“十二五”期间的
发展目标：一是基本摸清全国重点区域自然灾害风险情况，基本建成国家综合减灾与风险管理信息平台，自然灾害监测预警、统计核查和信息服务能力进一步提高；二是自然灾害造成的死亡人数在同等致灾强度下较“十一五”时期明显下降，年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例控制在1.5%以内；三是防灾减灾工作纳入各级 国民经济和社会发展规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设和扶贫开发等规划体现防灾减灾的要求；四是自然灾害发生12小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助。自然灾害保险赔款占自然灾害直接经济损失的比例明显提高。灾后重建基础设施和民房普遍达到规定的设防标准；五是全民防灾减灾意识明显增强，防灾减灾知识在大中小学生及公众中普及率明显提高；六是全国防灾减灾人才队伍规模不断扩大，人才结构更加合理，人才资源总量达到275万人左右；七是创建5000个“全国综合减灾示范社区”，每个城乡基层社区至少有1名灾害信息员；八是防灾减灾体制机制进一步完善，各省、自治区、直辖市以及多灾易灾的市（地）、县（市、区）建立防灾减灾综合协调机制。
为了实现预期目标，《规划》提出要着力加强自然灾害监测预警能力建设、加强防灾减灾信息管理与服务能力建设、加强自然灾害风险管理能力建设、加强自然灾害工程防御能力建设、加强区域和城乡基层防灾减灾能力建设、加强自然灾害应急处置与恢复重建能力建设、加强防灾减灾科技支撑能力建设、加强防灾减灾社会动员能力建设，以及加强防灾减灾人才和专业队伍建设、防灾减灾文化建设等10项主要任务。
为确保国家综合防灾减灾能力形成，兼顾与国家有关专项规划和部门规划的相互衔接，《规划》还有针对性的提出了8项重大工程建设项目，即全国自然灾害综合风险调查工程、国家综合减灾与风险管理信息化建设工程、国家自然灾害应急救助指挥系统建设工程、国家救灾物资储备工程、环境减灾卫星星座建设工程、国家重特大自然灾害防范仿真系统建设工程、综合减灾示范社区和避难场所建设工程、防灾减灾宣传教育和科普工程。
国务院办公厅在通知中强调，编制和实施《规划》，是贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾工作部署的重要举措，是推进综合防灾减灾事业发展、构建综合防灾减灾体系、全面增强综合防灾减灾能力的迫切需要。要求各地区、各部门认真组织好《规划》实施工作，将《规划》内容纳入地方经济社会发展规划，加强组织领导，完善工作机制，加大资金投入，确保《规划》目标的顺利实施。国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）的通知
来源： 救灾司
时间：2011-12-08 18:16
国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）的通知
国办发〔2011〕55号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
编制和实施《规划》，是贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾工作决策部署的重要举措，是推进综合防灾减灾事业发展、构建综合防灾减灾体系、全面增强综合防灾减灾能力的迫切需要，对切实维护人民群众生命财产安全、保障经济社会全面协调可持续发展具有重要 意义。各地区、各有关部门要认真组织好《规划》实施工作，加强组织领导，完善工作机制，加大资金投入，确保《规划》目标的顺利实现。
各省（区、市）人民政府要将本规划内容纳入地方经济社会发展规划，结合实际制定本地区综合防灾减灾规划，逐级落实工作目标和任务。对《规划》中涉及的建设项目，要认真做好前期工作，合理确定建设规模和投资，并按程序报批后实施。各有关部门要根据职能分工，加强对《规划》的指导、支持和协调，共同落实《规划》任务。国家减灾委员会要强化对《规划》实施情况的跟踪分析，中期进展评估和总体实施情况要向国务院报告。
国务院办公厅
二○一一年十一月二十六日
国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）
为贯彻落实党中央、国务院关于加强防灾减灾工作的决策部署，进一步提高防灾减灾能力，最大程度保障 人民群众生命财产安全，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及有关法律法规，制定本规划。
一、现状与形势
（一）“十一五”期间防灾减灾工作取得显著成效。
“十一五”是新中国成立以来自然灾害最为严重的时期之一，南方低温雨雪冰冻、汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流等特大灾害接连发生，严重洪涝、干旱和地质灾害以及台风、风雹、高温热浪、海冰、雪灾、森林火灾等灾害多发并发，给经济社会发展带来严重影响。面对严峻灾害形势，有关各方密切配合，高效有序开展抗灾救灾工作，大力加强防灾减灾能力建设，取得了显著成效。
一是防灾减灾管理体制机制和法制不断完善。27个省、自治区、直辖市成立了减灾委员会或减灾救灾综合协调机构，防灾减灾综合协调职能得到充分发挥。修订、公布了《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《气象灾害防御条例》、《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规。
二是自然灾害监测预警体系基本形成。气象、水文、地震、地质、农业、林业、海洋、环境等各类自然灾害监测站网和预警预报系统进一步完善，天气和自动气象观测系统建设初具规模，山洪、地质灾害群测群防体系进一步完善，台风早期预警水平得到提高，农林病虫害和森林草原火灾的监测预警能力进一步加强。环境与灾害监测预报小卫星星座A、B星和风云三号A星、风云二号E星成功发射，卫星减灾应用业务系统初步建立。
三是自然灾害工程防御能力稳步提升。实施了防汛抗旱、危房改造、饮水安全、公路灾害防治等重大工程，大江大河防洪能力进一步提高，重点防洪保护区基本达到规定的防洪标准，人口密集区、大中城市及国家重大工程建设区的地质灾害隐患点得到初步治理，中小学危房改造工程、校舍安全工程全面实施，农村困难群众危房改 造工程扎实推进。
四是重特大自然灾害应对能力大幅提升。以应急指挥、抢险救援、灾害救助、恢复重建等为主要内容的救灾应急体系初步建立。应急救援、运输保障、生活救助、医疗救助、卫生防疫等应急能力大大增强，有效应对了地震、干旱、泥石流等一系列重特大自然灾害，最大程度减轻了灾害损失，维护了社会和谐稳定。
五是科学技术的支撑作用明显增强。对自然灾害发生、发展机理和演变规律的研究进一步深入，灾害监测预警、风险评估、应急处置等技术水平不断提高，遥感、卫星导航与通信广播等技术在重特大自然灾害应对过程中发挥了重要作用，有关防灾减灾科研机构相继成立，科技支撑平台逐步形成。
六是防灾减灾人才和专业队伍逐步壮大。防灾减灾人才队伍建设纳入《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，专兼结合的防灾减灾人才队伍初步形成，人民解放军、武警部队、公安民警、民兵预备役在 防灾减灾中发挥了骨干作用，防汛抗旱、抗震救灾、森林防火等专业队伍不断壮大，建立了50余万人的灾害信息员队伍，防灾减灾救灾队伍建设全面推进。
七是防灾减灾社会参与程度显著提高。防灾减灾社会动员能力和社会资源整合能力明显增强。在重特大自然灾害面前，社会各界踊跃奉献爱心，积极投身抢险救援、生活救助、生命救治和恢复重建，海内外和衷共济，形成了合力防灾减灾的良好氛围。国家将5月12日设立为“防灾减灾日”，防灾减灾宣传教育活动逐步推广，公众防灾减灾意识明显提升。
八是防灾减灾国际合作与交流不断深化。我国与国际组织、机构以及有关国家政府在防灾减灾领域的合作不断深化。在上海合作组织、东南亚国家联盟、中非合作论坛和中日韩区域合作等框架下，建立了防灾减灾合作机制和行动计划。我国政府积极援助遭受重特大自然灾害的国家，履行了防灾减灾国际义务，在防灾减灾领域的国际影响得到进一步提高。
（二）“十二五”时期我国防灾减灾工作面临的形势、挑战和机遇。
“十二五”时期，在全球气候变化背景下，自然灾害风险进一步加大，防灾减灾工作形势严峻。干旱、洪涝、台风、低温、冰雪、高温热浪、沙尘暴、病虫害等灾害风险增加，崩塌、滑坡、泥石流、山洪等灾害仍呈高发态势。自然灾害时空分布、损失程度和影响深度广度出现新变化，各类灾害的突发性、异常性、难以预见性日显突出。同时，随着我国工业化和城镇化进程明显加快，城镇人口密度增加，基础设施承载负荷不断加大，自然灾害对城市的影响日趋严重；广大农村尤其是中西部地区，经济社会发展相对滞后，设防水平偏低，农村居民抵御灾害的能力较弱。自然灾害引发次生、衍生灾害的风险仍然很大。
“十二五”时期防灾减灾工作面临诸多挑战：一是自然灾害监测站网密度、预警预报精度以及信息传播水平和时效性需进一步提高。二是部分城乡基础设施设防标准偏低，避难场所建设滞后，防灾减灾能力仍相对薄弱。三是应急救灾物资储备种类、数量难以满足救灾需要，救
灾应急装备、技术手段、通信和应急广播设施等比较落后，防灾减灾科技支撑能力有待进一步提高。四是防灾减灾人才队伍建设滞后，部门之间、区域之间协作机制尚需进一步完善，防灾减灾宣传教育和培训体系亟待完善，公众防灾减灾意识和能力需进一步提高。
面对严峻的灾害形势和挑战，党中央、国务院将防灾减灾工作作为政府社会管理和公共服务的重要组成部分并纳入经济社会发展规划，将减轻灾害风险列为政府工作的优先事项，防灾减灾的地位和作用更加凸显。同时，我国经济保持平稳较快发展，综合国力显著增强，为防灾减灾奠定了坚实的物质基础；社会各界积极主动参与防灾减灾，为开展综合减灾工作创造了良好社会氛围。“十二五”时期，防灾减灾工作需要立足国民经济和社会发展全局，统筹规划综合防灾减灾事业发展，加速推进各项能力建设，不断完善综合防灾减灾体系，切实保障人民群众生命和财产安全。
二、指导思想、基本原则与规划目标
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑各类自然灾害和灾害过程各个阶段，综合运用各类资源和多种手段，努力推动防灾减灾与经济社会发展相协调、与城乡区域建设相结合、与应对气候变化相适应，充分发挥各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，积极调动各方力量，全面加强综合防灾减灾能力建设，切实维护人民群众生命财产安全，有力保障经济社会全面协调可持续发展。
（二）基本原则。
政府主导，社会参与。坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，加强部门之间的协同配合，组织动员社会各方力量参与防灾减灾。
以人为本，依靠科学。把保护人民群众生命财
产安全和保障受灾群众基本生活作为防灾减灾的出发点和落脚点，把科技进步作为全面提高防灾减灾能力的重要支撑。
预防为主，综合减灾。加强自然灾害监测预警、风险调查、工程防御、宣传教育等预防工作，坚持防灾、抗灾和救灾相结合，综合推进灾害管理各个方面和各个环节的工作。
统筹谋划，突出重点。从战略高度统筹谋划防灾减灾工作，着力推进防灾减灾能力建设，夯实基础，循序渐进，讲求实效，优先解决防灾减灾领域的关键和突出问题。
（三）规划目标。
1.基本摸清全国重点区域自然灾害风险情况，基本建成国家综合减灾与风险管理信息平台，自然灾害监测预警、统计核查和信息服务能力进一步提高。
2.自然灾害造成的死亡人数在同等致灾强度下较“十一五”时期明显下降，年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例控制在1.5%以内。
3.防灾减灾工作纳入各级国民经济和社会发展规划，并在土地利用、资源管理、能源供应、城乡建设和扶贫开发等规划中体现防灾减灾的要求。
4.自然灾害发生12小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助。自然灾害保险赔款占自然灾害直接经济损失的比例明显提高。灾后重建基础设施和民房普遍达到规定的设防标准。
5.全民防灾减灾意识明显增强，防灾减灾知识在大中小学生及公众中普及率明显提高。
6.全国防灾减灾人才队伍规模不断扩大，人才
结构更加合理，人才资源总量达到275万人左右。
7.创建5000个“全国综合减灾示范社区”，每个城乡基层社区至少有1名灾害信息员。
8.防灾减灾体制机制进一步完善，各省、自治区、直辖市以及多灾易灾的市（地）、县（市、区）建立防灾减灾综合协调机制。
三、主要任务
（一）加强自然灾害监测预警能力建设。
加快自然灾害监测预警体系建设，完善自然灾害监测网络，加强气象、水文、地震、地质、农业、林业、海洋、草原、野生动物疫病疫源等自然灾害监测站网建设，强化部门间信息共享，避免重复建设。完善自然灾害灾情上报与统计核查系统，尤其重视县级以下灾害监测基础设
施建设，增加各类自然灾害监测站网密度，优化功能布局，提高监测水平。健全自然灾害预报预警和信息发布机制，加强自然灾害早期预警能力建设。
加强国家防灾减灾空间信息基础设施建设，逐步完善环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星和航空遥感等系统，推动环境与灾害监测预报小卫星星座在轨“4+4”星座建设，加强静止轨道灾害监测预警凝视卫星建设，提高自然灾害综合观测能力、高分辨率观测能力和应急观测能力。加强与相关规划的衔接，整合各类卫星应用需求，统筹规划卫星、卫星应用及相关基础设施的发展，提高卫星的复合观测能力和地面系统的综合应用能力。充分利用国内外各类民用、军用对地观测手段和无线传感器网络，提高自然灾害的大范围、全天候、全天时、多要素、高密度、集成化的立体监测能力和业务运行水平。
（二）加强防灾减灾信息管理与服务能力建设。
提高防灾减灾信息管理水平，科学规划并有效
利用各级各类信息资源，拓展信息获取渠道和手段，提高信息处理与分析水平，完善灾情信息采集、传输、处理和存储等方面的标准和规范。论证建立国家综合防灾减灾数据库，完善灾害信息动态更新机制，提高信息系统的安全防护标准，保障防灾减灾信息安全。
加强防灾减灾信息共享能力，论证建设国家综合减灾与风险管理信息平台，提高防灾减灾信息集成、智能处理和服务水平，加强各级相关部门防灾减灾信息互联互通、交换共享与协同服务。充分利用卫星通信、广播电视、互联网、导航定位等技术和移动信息终端等装备，提高信息获取、远程会商、公众服务和应急保障能力，推进“数字减灾”工程建设。
（三）加强自然灾害风险管理能力建设。
加强国家自然灾害综合风险管理，完善减轻灾害风险的措施，建立自然灾害风险转移分担机制,加快建立灾害调查评价体系。以县级为调查单位，开展全国自然灾害风险与减灾能力调查，摸清底数，建立完善数据库，提高现势更新能力。建立国家、区域综合灾害风险评价指标体系和评估制度，研究自然灾害综合风险评估方法和临界致灾条件，开展综合风险评估试点和示范工作。
建立健全国家自然灾害评估体系，不断提高风险评估、应急评估、损失评估、社会影响评估和绩效评估水平，完善重特大自然灾害综合评估机制，提高灾害评估的科学化、标准化和规范化水平。结合重大工程、生产建设和区域开发等项目的可行性研究，开展自然灾害风险评价试点工作，合理利用自然资源，注重生态保护。研究建立减少人为因素引发自然灾害的预防机制。
（四）加强自然灾害工程防御能力建设。
加强防汛抗旱、防震抗震、防寒抗冻、防风抗潮、防沙治沙、森林草原防火、病虫害防治、野生动物疫病疫源防控等防灾减灾骨干工程建设，提高重特大自然灾害的工程防御能力。提高城乡建（构）筑物，特别是人员密集场所、重大建设工程和生命线工程的灾害防御性能，推广安全校舍和安全医院等工程建设。
加强中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理，加大危房改造、农田水利设施、抗旱应急水源、农村饮水安全等工程及农机防灾减灾作业的投入力度。加快实施自然灾害隐患点重点治理和居民搬迁避让。
（五）加强区域和城乡基层防灾减灾能力建设。
统筹协调区域防灾减灾能力建设，将防灾减灾与区域发展规划、主体功能区建设、产业结构优化升级、生态环境改善紧密结合起来。提高城乡建筑和公共设施的设防标准，加强城乡交通、通信、广播电视、电力、供气、供排水管网、学校、医院等基础设施的抗灾能力建设。大力推进大中城市、城市群、人口密集区、经济集中区和经济发展带防灾减灾能力建设，有效利用学校、公园、体育场等现有场所，建设或改造城乡应急避难场所，建立城市综合防灾减灾新模式。
加强城乡基层防灾减灾能力建设，健全城乡基层防灾减灾体制机制，完善乡镇、街道自然灾害应急预案并适时组织演练，加强预警信息发布能力建设。继续开展“全国综合减灾示范社区”创建活动，加强城乡基层社区居民家庭防灾减灾准备工作。结合社会主义新农村建设，着力提高农村防灾减灾能力。加大对自然灾害严重的革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区防灾减灾能力建设的支持力度。
（六）加强自然灾害应急处置与恢复重建能力建设。
加强国家自然灾害抢险救援指挥体系建设，建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制和协调有序、运转高效的运行机制。坚持政府主导和社会参与相结合，建立健全抢险救灾协同联动机制。
加强救灾应急装备建设，研究制定各级救灾应急技术装备配备标准，全面加强生命探测、通信广播、救
援搜救以及救灾专用车辆、直升机、船舶、机械设备等装备建设。优先加强西部欠发达、灾害易发地区应急装备配备。
加强救灾物资应急保障能力建设，制定物资储备规划，扩大储备库覆盖范围，丰富物资储备种类，提高物资调配效率。充分发挥各类资源在应急救灾物资保障中的作用，提高重要救灾物资应急生产能力，利用国家战略物资储备、国防交通物资储备和企业储备等，建立健全政府储备为主、社会储备为补充、军民兼容、平战结合的救灾物资应急保障机制。
加强受灾群众生活保障能力建设，推进与国民经济社会发展水平和受灾群众实际生活需求相适应的救助资金长效保障机制建设，完善自然灾害救助政策，充实自然灾害救助项目，适时提高自然灾害救助资金补助标准，提高受灾群众救助质量和生活保障水平。加强重特大自然灾害伤病人员集中收治能力建设。
加强灾后恢复重建能力建设，建立健全恢复重
建评估制度和重大项目听证制度，做好恢复重建需求评估、规划选址、工程实施、技术保障等工作，加强受灾群众的心理援助，提高城乡住房、基础设施、公共服务设施、产业、生态环境、组织系统、社会关系等方面的恢复重建能力，提高恢复重建监管水平。
（七）加强防灾减灾科技支撑能力建设。
加强防灾减灾科学研究，开展自然灾害形成机理和演化规律研究，重点加强自然灾害早期预警、重特大自然灾害链、自然灾害与社会经济环境相互作用、全球气候变化背景下自然灾害风险等科学研究。编制国家防灾减灾科技规划，注重防灾减灾跨领域、多专业的交叉科学研究。
加强遥感、地理信息系统、导航定位、三网融合、物联网和数字地球等关键技术在防灾减灾领域的应用研究，推进防灾减灾科技成果的集成转化与应用示范。开展防灾减灾新材料、新产品和新装备研发。建设防灾减灾技术标准体系，提高防灾减灾的标准化水平。
加强防灾减灾科学交流与技术合作，引进和吸收国际先进的防灾减灾技术，推动防灾减灾领域国家重点实验室、工程技术研究中心以及亚洲区域巨灾研究中心等建设。推进防灾减灾产业发展，完善产业发展政策，加强国家战略性新兴产业在防灾减灾领域的支撑作用。
（八）加强防灾减灾社会动员能力建设。
完善防灾减灾社会动员机制，建立畅通的防灾减灾社会参与渠道，完善鼓励企事业单位、社会组织、志愿者等参与防灾减灾的政策措施，建立自然灾害救援救助征用补偿机制，形成全社会积极参与的良好氛围。充分发挥公益慈善机构在防灾减灾中的作用，完善自然灾害社会捐赠管理机制，加强捐赠款物的管理、使用和监督。
充分发挥社会组织、基层自治组织和公众在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理干预等方面作用。研究制定加强防灾减
灾志愿服务的指导意见，扶持基层社区建立防灾减灾志愿者队伍。提高志愿者的防灾减灾知识和技能，促进防灾减灾志愿者队伍的发展壮大。
建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险转移中的作用，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制。
（九）加强防灾减灾人才和专业队伍建设。
全面推进防灾减灾人才战略实施，整体性开发防灾减灾人才资源，扩充队伍总量，优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾队伍。
加强防灾减灾科学研究、工程技术、救灾抢险和行政管理等方面的人才培养，结合救灾抢险工作特点，加强救灾抢险队伍建设，定期开展针对性训练和技能培训，培育和发展“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的救灾抢险专业队伍。充分发挥人民解放军、武警部队、公安民警、医疗卫生、矿山救援、民兵预备役、国防动员等相关专业保障队伍、红十字会和社会志愿力量等在救灾工作中的作用。加强基层灾害信息员队伍建设，推进防灾减灾社会工作人才队伍建设。
加强高等教育自然灾害及风险管理相关学科建设，扩大相关专业研究生和本科生规模，注重专业技术人才和急需紧缺型人才培养。加强各级减灾委员会专家委员会的建设，充分发挥专家在防灾减灾工作中的参谋咨询作用。
（十）加强防灾减灾文化建设。
将防灾减灾文化建设作为加强社会主义文化建设的重要内容，将防灾减灾文化服务作为国家公共文化服务体系的重要组成部分，提高综合防灾减灾软实力。强化各级人民政府的防灾减灾责任意识，提高各级领导干部 的灾害风险管理和应急管理水平，完善政府部门、社会组织和新闻媒体等合作开展防灾减灾宣传教育的工作机制。
提升社会各界的防灾减灾意识和文化素养。结合全国“防灾减灾日”和“国际减灾日”等，组织开展多种形式的防灾减灾宣传教育活动。把防灾减灾教育纳入国民教育体系，加强中小学校、幼儿园防灾减灾知识和技能教育，将防灾减灾知识和技术普及纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动。经常性开展疏散逃生和自救互救演练，提高公众应对自然灾害的能力。
创新防灾减灾知识和技能的宣传教育形式，强化防灾减灾文化场所建设，充分发挥各级公共文化场所的重要作用，推进防灾减灾宣传教育基地和国家防灾减灾宣传教育网络平台建设，发挥重特大自然灾害遗址和有关纪念馆的宣传教育和警示作用。
四、重大项目
（一）全国自然灾害综合风险调查工程。
在充分利用已有各类灾害调查成果的基础上，制定灾害综合风险和减灾能力调查指标体系，开展全国自然灾害综合风险和减灾能力调查，建立数据库、模型库、方法库和国家自然灾害综合风险调查评估技术系统；开展典型灾种灾害风险评价、多灾种和灾害链综合风险评价以及区域减灾能力评价等工作，建立国家自然灾害综合风险制图标准规范体系和技术体系。
编制全国、省、市及灾害频发易发区县级行政单元自然灾害风险图和自然灾害综合区划图，建立风险信息更新、分析评估和产品服务机制。编制全国（1∶100万）、省级（1∶25万）、地市及灾害频发易发区县级（1∶5万）自然灾害风险图，为中央和地方各级政府制定区域发展规划、自然灾害防治、应急抢险救灾、重大工程项目建设等提供科学依据。
（二）国家综合减灾与风险管理信息化建设工程。
依托国家统一的电子政务网络，以及人口信息库、法人单位信息库、空间地理信息库等基础信息资源，通过信息化手段的建设和完善，实现相关部门涉灾业务的协同与资源共享，提升中央、省两级的灾害风险信息与搜救信息的获取、分析、研判能力，以及救灾、减灾的会商和决策能力，有效支撑国家相关部门防灾减灾协作。
（三）国家自然灾害应急救助指挥系统建设工程。
建设灾害应急救助指挥系统，实现灾情、决策、指挥、物资调运等各类信息的及时发送与传递。构建灾害损失评估、预案推演信息系统，为灾害应急救助提供科学决策信息。大幅提升灾害应急救助即时信息高效处理、互联互通与指令信息的快速传达能力。
（四）国家救灾物资储备工程。
以统筹规划、合理分布和资源整合为原则，综合利用国家和社会现有储备仓库，新建或改扩建一批中央生活类救灾物资储备库。多灾易灾地区的省、市、县各级人民政府按照实际需要建设本级生活类救灾物资储备库，形成分级管理、反应迅速、布局合理、种类齐全、规模适度、功能完备、保障有力、符合我国国情的中央—省—市—县四级救灾物资储备网络。
完善受灾群众生活救助、医疗卫生防疫、交通应急保障、森林防火等方面的物资储备，特别加强中西部救灾物资储备和信息管理能力，优化救灾物资管理与使用。逐步建立运力集结、资源补给、车辆维修的全国救灾物资交通运输网络，提高物资投送能力。
（五）环境减灾卫星星座建设工程。
加强自然灾害信息获取立体监测能力和防灾减灾空间信息基础设施建设，逐步完善环境与灾害监测预报小卫星星座，加强“天、地、现场”一体化技术指标体
系论证，推动由4颗光学星和4颗雷达星组网构成的“4+4”星座建设，形成机动灵活、高密度、高精度、宽覆盖、多手段组合观测能力，实现12小时灾害重访观测，确保卫星在轨运行的连续性和地面应用系统建设与发展的持续稳定性。加强科研试验卫星和减灾业务卫星的有机衔接，充分利用国内外多星资源，提高灾害综合观测、高分辨率观测和应急观测能力。完善灾害遥感应用模型、方法和标准规范，提升业务系统处理、分析与服务水平，完善灾害监测预警、灾害评估、应急响应和恢复重建等业务体系和产品体系，论证建立综合防灾减灾空间信息服务平台。
加强卫星减灾应用技术的示范与推广，提高应用能力和水平。统筹利用国家遥感校验场、目标检测场和综合实验场资源，提高灾害定量化应用水平。完善重大自然灾害卫星和航空遥感应急监测合作机制，推动区域和省级减灾应用能力建设，完善现有区域和省级卫星减灾应用中心，提高卫星减灾应用水平。
（六）国家重特大自然灾害防范仿真系统建设工程。
围绕重特大自然灾害开展灾害发生发展机理、情景分析、应急处置等方面的数值模拟研究。重点针对地震—地质、台风—暴雨—洪涝、高温—干旱—沙尘、低温—冰冻—寒潮等灾害链，统筹整合现有资源，建立计算机模拟仿真系统，实现灾害风险预警、应急响应推演和指挥决策优化等多维可视化模拟仿真，为重特大自然灾害影响评估、指挥决策提供条件平台和科技支撑。
开展洪涝、地震等灾害系统实景模拟实验，建设典型自然灾害大型实验平台和运行环境，开展防灾减灾科技研发和交流合作。
（七）综合减灾示范社区和避难场所建设工程。
按照全国综合减灾示范社区标准，创建5000个“全国综合减灾示范社区”。城乡社区建设居民就近紧急疏散和临时安置的避难场所，配置应急物资，设置应急逃生指示标识和应急广播设施，配备家庭防灾减灾器材和
救生工具，编制城乡社区应急预案和灾害风险图，开展社区救灾演练，建立社区志愿者队伍等。
结合区域和城市建设发展规划，在京津冀、长三角、珠三角地区以及中西部新兴发展区域等城市群或典型城市，根据人口分布和城市布局，充分利用城市中心区或人员密集区的学校、大型公共服务设施和城市大型绿地等场所，建设具备应急指挥、应急避难、医疗救治等功能的应急避难场所。在农村灾害易发区，结合乡村布局、人口分布和灾害隐患分布情况，依托现有学校、体育场等公共场所，新建或改扩建乡村应急避难场所。
（八）防灾减灾宣传教育和科普工程。
利用现有设施，在每个省份至少新建或改扩建一个防灾减灾文化宣传教育基地，重点扶持中西部灾害多发地区，配置防灾减灾相关专业器材及多媒体设备，为公众免费提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务。开发国家防灾减灾宣传教育网络平台，建立资源数据库和专家库，建设国家防灾减灾数字图书馆，实现资源共享、在
线交流、远程教育等功能。
开发防灾减灾系列科普读物、挂图和音像制品，编制适合不同群体的防灾减灾教育培训教材，组织形式多样的防灾减灾知识宣传活动和专业性教育培训，开展各类自然灾害的应急演练，加强各级领导干部防灾减灾教育培训，增强公众防灾减灾意识，提高自救互救技能。
五、保障措施
（一）完善工作机制。
进一步强化国家减灾委员会的综合协调职能，健全地方各级政府防灾减灾综合协调机制。完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾决策和运行机制，建立健全防灾减灾资金投入、信息共享、征用补偿、社会动员、人才培养、国际合作等机制，完善防灾减灾绩效评估、责任追究制度，形成较为完善的国家综合防灾减灾体制和机制。
（二）健全法律法规和预案体系。
推进防灾减灾法律法规体系建设，各地区要依据国家法律法规制定或修订防灾减灾的地方性规定。加强各级各类防灾减灾救灾预案的制（修）订工作，完善防灾减灾救灾预案体系，不断提高预案的科学性、可行性和操作性。加强灾害管理、救灾物资、救灾装备、灾害信息产品等政策研究和标准制（修）订工作，提高防灾减灾工作的规范化和标准化水平。
（三）加大资金投入力度。
完善防灾减灾资金投入机制，拓宽资金投入渠道，加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、技术开发、科普宣传和教育培训的经费投入。完善防灾减灾项目建设经费中央和地方分级投入机制，加强防灾减灾资金管理和使用。完善自然灾害救助政策，健全救灾补助项目，规范补助标准，建立健全救灾和捐赠款物的管
理、使用和监督机制。中央财政加强对中西部地区、集中连片贫困地区和农村地区防灾减灾支持力度。研究建立财政支持的重特大自然灾害风险分担机制，探索通过金融、保险等多元化机制实现自然灾害的经济补偿与损失转移分担。
（四）广泛开展国际合作与交流。
推动防灾减灾领域信息管理、宣传教育、专业培训、科技研发等方面的国际合作与交流，建立和完善与联合国组织、国际和区域防灾减灾机构、有关国家政府和非政府组织在防灾减灾领域的合作与交流机制，广泛宣传我国防灾减灾的成就和经验，积极借鉴国际先进的防灾减灾理念和做法，引进国外先进的防灾减灾技术。进一步实施《加强国家和社区的抗灾能力：2005—2015兵库行动纲领》，发挥空间与重大灾害国际宪章机制、联合国灾害管理与应急反应天基信息平台北京办公室和国际减轻旱灾风险中心的作用，深化空间信息技术减灾领域的国际合作。
（五）做好规划实施与评估。
本规划的实施由国家减灾委员会统筹协调，通过优化整合各类防灾减灾资源，做好组织协调和实施保障工作。国家减灾委员会各成员单位围绕本规划目标和主要任务，以本部门规划为支撑，与本规划有机衔接；地方政府要结合实际，制定本地区综合防灾减灾规划。民政部、发展改革委会同有关部门，按照相关法律法规和基本建设程序要求组织推动规划重大项目建设。
综合防灾 第6篇
1. 与城市总体规划缺乏有机融合
从总体上看, 城市综合防灾规划缺乏城市总体规划的指导, 而城市总体规划也缺乏对城市综合防灾规划结论的吸收以及反馈, 两者在规划编制方面缺乏同步性, 很多城市的综合防灾规划在编制时间上都会比城市总体规划晚几年, 这就导致综合防灾规划的反馈作用无法在城市总体规划中体现出来;在修编方面也不及时, 大多沿用往年防灾规划内容, 随着城市的发展, 气象条件、地质条件、用地状况以及人口规模在不断变化, 原有防灾规划内容无法有效指导城市防灾工作的展开;另一方面, 城市综合防灾规划与单项防灾规划、用地规划、环保规划、住房规划等都是独立平行的, 不同规划由不同部门完成, 各部门之间权利以及责任的相互平行大大降低了它们之间的协调性和衔接性。
2. 规划目标定位不清晰
城市综合防灾规划应建立在大量真实数据、科学分析、综合调研的基础上, 并从全局出发, 以科学发展与可持续发展的长远目光对未来的可能发生的自然灾害进行预测, 比如灾害种类、状态、危害程度等, 及时制定切实有效的策略。但是目前在我国城市综合防灾规划缺少强大的数据依据, 分析技术手段较落后, 致使目标的制定过高或过低, 与实际有所偏离。
3. 规划涉及灾种偏少, 防灾手段单一
众所周知, 城市一旦出现灾害, 必然会造成环境恶化、交通拥堵、人员伤亡、经济损失, 为使城市这个复杂系统得以更好生存, 我国城市综合防灾规划设计了防洪、抗震、消防、地质灾害以及人防这几类规划, 但是这些规划都是单项灾种规划, 很少考虑疾病、事故、不良天气、恐怖袭击等灾害。在防灾手段方面, 缺乏对新防灾技术的研发和应用, 同时缺少必要非工程性防灾措施, 应对城市灾害的评估、预警和应急处理系统也有待完善, 城市应对灾害能力水平较低、反应较慢。
二、做好城市综合防灾规划的对策
1. 将城市综合防灾规划与城市总体规划相融合
进行城市综合防灾规划与城市总体规划融合就要将防灾要素、防灾理念以及防灾策略都融入城市总体规划中。首先, 应结合城市自身实际选择最为合理的城市发展形态, 对城市特别是特大城市的人口规模和用地规模进行控制, 防止无限制的扩张, 避免城市单中心的发展;规划出未来城市土地利用图, 使其与城市综合防灾规划图相吻合, 保证城市土地合理的开发规模和密度, 确定必要的公共安全, 土地开发密度应当适应于灾害应急疏散计划。其次, 结合城市自身性质、水源现状以及其供应能力、环境承载能力等合理确定城市发展规模, 比如在环境方面, 要保护自然生态系统的服务功能, 致力于保护湿地、河口沼泽地、洪泛平原这些具有防灾、减灾、容灾功能的生态用地;比如在公共服务设施方面, 城市规模的扩大必将会带来建筑的密集和公共设施的膨胀, 最终导致城市基础设施包括排水系统、交通系统、消防系统等灾害抵抗能力下降, 可能会造成更大的影响, 所以对公共设施、市政设施以及重大基础设施的防灾进行科学合理规划非常有必要, 应合理选址, 考虑风向问题、安全距离问题等, 合理布局其与城市综合防灾的关系, 开启应急指挥功能, 提升公共服务设施的防灾减灾能力。此外, 还应将旧城区、历史保护地区、经济发展、住区、娱乐设施、开放场所、财政资助都考虑进去, 确保城市综合防灾规划的全面性和针对性。
2. 完善城市综合防灾规划编制框架和内容
一个高质量的城市综合防灾规划其框架和内容必须全面, 同时具备内部有效性、外部有效性、公平性、安全性、平行级与垂直级相容性。在编制内容方面, 结合我国城市具体情况, 城市综合防灾规划编制内容可包括以下几方面:事实基础 (灾害评估、易损性评估、风险评估、防灾能力评估) 、规划目标 (长远目标、具体目标) 、策略与措施 (策略建议、实施措施) 、规划的实施、检测、评估与更新、两级相容性 (规划编制和实施过程与平行级的相容性、与垂直级的协调性) 、公平性和有效性 (规划编制和实施过程中群众的参与性) 等, 只有进一步完善、充实城市综合防灾规划编制的框架和内容, 综合考虑各方面因素, 才能有效提升规划编制质量, 保证规划的顺利实施。
3. 增加涉灾种类
针对我国城市综合防灾规划涉及灾种偏少的现状, 应当适当增加涉灾种类。有关纲要提出了防洪、抗震、消防、地质灾害以及人防这几类工程性防灾规划, 这些在保证建筑安全方面发挥着重要作用, 但是作为一个复杂的系统, 城市建筑密集, 人口规模大, 地质、水文条件复杂, 危险源的分布较广泛, 至灾要素也在逐渐增减, 因此单单上述几种单项的防灾规划对城市来说是远远不够的, 城市还面临着疾病、恐怖袭击、气象灾害、生命线系统综合灾害、地下空间综合灾害、安全事故、核泄漏等一系列不安全因素, 应当对城市性质、地理地貌等进行综合分析, 针对重点防灾类型, 在城市综合防灾规划中制定出具体的预防、处理措施, 全方位保证城市的安全。
三、结语
总之, 我国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一, 灾害类型繁多, 危害性大, 一次自然灾害就能给城市带来巨大重创, 因此, 在城市快速发展过程中, 不应将眼光过于放在经济效益和社会效益方面, 而是应当从全局出发, 对城市防灾给予高度重视, 建立起完善的防灾减灾体系, 将城市综合防灾规划与城市总体规划有机融合, 进一步充实和完善规划编制框架和内容, 对规划的实施进行有效的监督和更新, 有效提高城市综合防灾规划编制的科学性与合理性, 增强规划的可实施性和有效性, 保证在发展经济的同时最大限度降低由自然灾害带来的人身财产损失, 为我国城市的安全、健康发展提供保障。
参考文献
[1]郭东军, 陈志龙, 谢金容, 龚华栋, 赵子维.城市综合防灾规划编研初探——以南京城市综合防灾规划编研为例[J].城市规划, 2012 (11) .
[2]欧阳丽, 戴慎志, 包存宽, 王晓明.气候变化背景下城市综合防灾规划自适应研究[J].灾害学, 2010 (Z1) .
综合防灾 第7篇
地球表层系统中的大气圈、水圈、岩石圈、生物圈、人类圈之间相互作用,形成了统一的整体。其中,海岸带处于几大圈层之间交界面,是一个海、陆、气、生等诸圈层互相耦合的区域,不但气、海、陆相互作用剧烈,而且也是当今人类活动最为集中的区域。人口密度及人类活动的增加,干扰了圈层之间相互作用的机制,与此同时,人类自身及其活动也受水圈、气圈等圈层的影响,表现为受海冰、台风、风暴潮等灾害因子频率与强度增加的影响。
进入21世纪,随着我国工业化和城市化进程加快以及国家东部沿海率先发展战略的提出,沿海核电站、大型油气储运设施、跨海大桥等各类大批影响显著的工程项目的数量和规模持续的增加。这些工程与传统的海洋工程或海岸工程相比,投资规模更大、建设和运行中对陆域和海域具有更加显著的影响。这些工程项目可称为海陆关联工程[1],主要指在建设过程以及运行维护阶段中同时涉及对陆域空间和海域空间的显著利用或者同时影响到这两类空间区域的工程项目,或者说,工程项目在海岸带区域一定空间范围内涉及或影响到区域乃至国家的经济建设、社会民生和环境生态的重大工程项目,主要特征是陆地与海洋,以及自然与社会之间互相联动、互相关联和互相影响等。
20世纪90年代以来,以风暴潮、台风、海冰等海洋灾害所造成的损失每年达数百亿元人民币。伴随全球极端气候事件的频发,未来各类海陆关联工程灾害发生的频率有不断增加的趋势。未来20年我国沿海地区经济发展和人口聚集的趋势仍将延续,海陆关联工程建设正处在全面建设的高潮期,沿海自然灾害和人为事故对经济社会发展造成重大损失的风险越来越大。近年来,沿海重大工程的自然灾害和人为事故表现出点多面广的特点,灾害的多样性、破坏性对地区、国家乃至全球产生了深远的影响。以日本2011年受地震海啸淹没福岛核电站为标志,引起国内外对海岸带灾害的广泛关注,特别是随着沿海涉核、涉油大型工程设施相继建设和投入使用,已逐渐成为我国灾害风险管理和研究的关注焦点之一。然而,目前沿海防灾能力总体上仍比较低,而总体防灾形势十分严峻,防灾减灾任务艰巨,现有防灾减灾体系面临重大考验。由于灾害的多发趋势和不确定性,如果不对海陆关联工程防灾减灾进行系统研究,科学判断未来发展趋势,就无法有针对性地采取措施,做到防患于未然,甚至在重大灾害和事故发生时造成无可挽回的损失。如何预防、应对这些灾害并尽快消除这些影响,对海陆关联工程进行灾害风险管理,如何把灾害风险管理的实践上升为理论,即把灾害风险工作理论化,已经成为政府管理的重大课题[2]。综合灾害风险管理已经成为国际社会获得广泛认同并将在各国广泛实施的风险管理理论与方法,本文在综述海陆关联工程的发展及其灾害风险管理现状的基础上,通过对其趋势与薄弱环节的综合分析,依据国际上综合灾害风险防范框架,就海陆关联工程的综合灾害风险管理对策提出一些政策建议。
2 海陆关联工程防灾减灾的形势
2.1 海陆关联工程不断扩大的数量与规模
从世界范围看,大宗原料和商品的运输靠海运节省运输成本。随着我国资源对外依赖度上升,无论是进口的原料还是出口的商品,都主要依靠海运实现。近年来,沿海各省市提出了各自的石化、钢铁、港口等产业的发展规划与发展目标,纷纷提出要大规模建立石油加工和石化产品深加工基地。以大炼油、大钢铁和大港口等工程项目为特征,少则几百亿动辄上千亿元的投资规模,基本形成了沿海布局和依托资源优势的布局特点。
目前,我国每年建设的数以千计的海洋工程和其他涉海工程中,沿海大型工程约占40%以上,涉及沿海核电站工程,海洋石油勘探开发工程,沿海石油化工(炼化)基地工程,沿海石化储藏基地工程,沿海机场,重要海堤防护工程,大型港口码头工程、沿海钢铁基地工程、大型沿海能源工程、大型跨海桥梁工程等[3]。这些海陆关联工程可分类四类[1]均对海岸带和海洋环境有重大影响。
(1)石化类:据石油和化学工业规划院的初步统计,截至2011年,我国共有各级各类化工园区近800个(主要包括专业化工园区、经济开发区中的化工产业片区以及符合园区特点的化工产业集中区),分布在除西藏自治区之外的30个省(市、自治区)、260多个地级市(地区)。目前在沿海布局的大型石油化工产业基地有40个左右。
(2)核电类:我国已建成秦山核电厂一二三期、田湾、大亚湾一期、岭澳六个核电站16台机组投入运行(2013年6月份,红沿河核电站一号机组试运行),大部分在建、筹建核电站位于东部沿海地;在建核电机组29台,装机容量达3 166万千瓦,在建规模继续保持世界第一。今后一段时期,我国仍将处于核能高速发展的时期,是目前世界上在建、筹建核电站最多的国家。
(3)交通运输类:国内具有代表性的交通运输类型有:①跨海隧道,如厦门翔安海底隧道、青岛黄岛湾口海底隧道、拟建琼州海峡跨海工程、渤海湾跨海工程等(含隧道方案)等。②跨海大桥,如东海跨海大桥、澎湖跨海大桥、澳门跨海大桥、平潭跨海大桥、青岛胶州湾跨海大桥、杭州湾跨海大桥、厦漳跨海大桥、港珠澳大桥、舟山跨海大桥、厦门海沧大桥等。③港口及原油矿石码头,如中国上海、香港、广州、宁波、深圳等港口;最具代表性的为上海大小洋山港。
(4)沿海钢铁基地:在沿海布局的钢铁基地众多,如,营口市鲅鱼圈区的鞍山钢铁基地、河北曹妃甸首都京唐钢铁基地、山东日照钢铁基地、上海宝山钢铁基地、宁波钢铁基地、湛江、防城港钢铁基地等。
2.2 近年来海陆关联工程典型灾害事件
事件一:2010年7月16日18时20分左右,大连新港至中石油大连保税油库输油管线在油轮卸油作业时发生闪爆,引发管线和储油罐原油起火,致上万吨原油入海,创下中国海上溢油事故之最,造成大面积海上污染,直接经济损失超2.2亿元。
事件二:从2010年1月初至中下旬,黄渤海域受到北方频繁冷空气影响,出现近30年同期最为严重的海冰灾害,渤海海域结冰面积已经达到3万km2,约占渤海海面的40%。冰情对沿海水产养殖、港口运输和油田钻井平台作业等造成影响,仅山东沿海灾情估计损失近7亿元。
事件三:2011年8月8日10时30分,受台风“梅花”影响,大连开发区沿海大型化工企业福佳化工在建防潮堤坝发生溃坝,海水倒灌进入石化储存“罐区”,一度引起公众对化工业安全风险的担忧,该环境事故进一步恶化了化工厂与公众的矛盾,并引发社会群体事件。
事件四:2011年6月4日和17日渤海蓬莱19-3油田先后发生两起溢油事故,大量原油及油基泥浆入海,对渤海生态环境造成严重的污染损害,引起了国内外的广泛关注。
事件五:2011年3月11日在日本发生的严重地震海啸灾害导致核电站泄漏,大量高浓度核辐射物质入海,引起了人们对沿海重大工程的关注和担忧。
然而,相关企业和管理者并不能吸取教训,2011年大连石化又分别发生“10·24”火灾和“12·15”火灾,后者火灾中有3人遇难。2013年6月2日14时20分左右,在同一区域的中石油大连石化公司一联合车间三苯罐区发生939号储罐闪爆着火,并相继引起936号、935号和937号储罐着火,造成4名工人2死2伤的事故悲剧。
2.3 海陆关联工程灾害特点和面临的挑战
不同于内陆自然灾害特点,海洋自然环境及水文气象条件复杂多变,导致海上或海岸带发生的灾害称为海洋灾害,可分为气象灾害、水文灾害和地质灾害。大气的强烈扰动,如热带气旋、温带气旋等,海洋水体本身的扰动或状态骤变,海底地震特殊地质构造及其伴生之海底滑坡、地裂缝,都可为海陆关联工程结构物带来灾害。另外,由于结构物有的使用钢铁材料,海水使钢铁及其他金属材料受到严重腐蚀,大大影响着钢质构筑物的使用寿命。
上述原因造成的灾害特点如下:①发生频繁,由于海洋气象与水文、地质构造复杂,灾害发生次数较多,每年风暴潮次数就达几十次;②种类多,事故种类有爆炸、火灾、泄露、淹没等形式;③机理复杂,除自然灾害的原因外,人为管理也是不可忽视的重要因素;④影响巨大,海岸带区域人口及资产密集,灾害一旦发生则损失严重,对周围环境影响巨大。
日本311福岛核电站事故,仅海啸等自然灾害对当地的冲击与淹没影响相当巨大,但更严重的是,自然灾害造成的对核电站的破坏及其产生的核辐射等次生灾害影响。一旦发生类似的海洋灾害,不但会对海陆关联工程设施产生强大的破坏力,还有可能造成核事故、危险化学品泄漏和溢油等次生灾害,这是造成人们产生恐慌效应的根本原因。
3 海陆关联工程防灾减灾在沿海综合灾害风险管理中的定位
3.1 海陆关联工程防灾减灾的定位
我国海陆关联工程经过10多年的建设发展,在推动地方经济社会发展中成为必不可少的一部分,但从防灾减灾角度,并未被有关管理部门所重视。海陆关联工程防灾减灾是在沿海地区实现可持续发展中的一个极其重要问题,海陆关联工程数量的增加及灾害频率和强度的增大与经济社会的发展不相适应,正成为我国沿海地区的严峻挑战,同时也使其在综合风险管理方面成为大有可为的新领域。
目前沿海地区的经济快速发展,但由于规划、设计、施工和管理不当,石化工业园区、核电站、交通设施等重大海陆关联工程本身也可能成为潜在环境致灾因子,所带来的次生灾害相比自然灾害本身可能更为直接和严重。因此,海陆关联工程防灾减灾的主要任务,一方面是最大限度地减少海洋自然灾害的损失;另一方面又要避免造成的新的次生灾害。
3.2 灾害应急管理与综合灾害风险管理
全面认识和恰当评价海洋灾害给海陆关联工程造成的风险,既是我国海洋防灾减灾工作的基础环节,也是沿海经济社会可持续发展的迫切需要[2]。海陆关联工程的防灾减灾就是防止或减少灾害发生、减轻灾害损失,包括灾害测报、防灾、备灾、抗灾、救灾、灾害恢复发展各个环节,而围绕整个减灾过程所进行的管理即是灾害管理。传统的灾害管理强调应急管理,其实质是危机管理,单纯应对某个单独事件,关注灾害事件本身,强调灾害后的救济和恢复,轻视灾前的预防和准备,即重救轻防,综合管理力度不够。相比之下,风险管理是指采用科学、系统、规范的方法,对海陆关联工程所遇到的风险进行识别、处理的过程,以最低的成本实现最大的安全保障或最大可能地减少损失的科学管理方法。其强调在灾害发生前着手进行准备、预测、减轻和早期警报等工作,对可能出现的灾害预先处理,将许多可能发生的灾害消灭在萌芽或成长的状态,尽量减轻灾害出现的概率。
综合灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种灾害进行风险识别、估计和评价,并在此基础上综合运用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段,通过整合的组织和社会协作,通过全过程的灾害管理,提升政府与社会灾害管理和防灾减灾的能力,以有效地预防、减轻各种灾害,从而保障公共利益以及生命财产安全,实现社会正常运转和可持续发展[2]。这种综合管理就是创造一种环境和条件来协调各方面工作,从而完成将损失降到最低的目标。这种条件包括管理机制、运行机制、法规体系、技术体系和能力建设五大支持系统。
综合灾害风险管理强调的是灾害应急管理工作的关口前移,要求重视做好日常的应急准备,预备和预警等基础性工作,通过提高企业和政府的突发事件的事件预警和防范能力,充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合。
4 海陆关联工程综合灾害风险管理实施中的问题分析
尽管国内海陆关联工程的发展在海洋灾害风险管理上提出了新的形势与要求,但在海陆关联工程综合灾害风险管理实施中的存在诸多不足,尚不能为管理提供有效的支持。特别是与我国陆地大型工程青藏铁路工程、三峡大坝工程、南水北调工程以及西气东输工程的防灾减灾研究与管理相比,差距比较巨大,其综合风险研究与管理远远不能满足现实的需要。
4.1 相关理论研究滞后
从全国范围看,不仅缺少海陆关联工程防减灾的规范研究框架,综合灾害风险管理的应用研究也不足。目前对大型海洋工程的灾害风险研究,多是借鉴甚至套用灾害风险的一般理论,没有充分结合和体现海陆关联工程的特殊性,停留在比较肤浅的层次上,既缺乏风险管理体系建设方面的研究,也对典型灾害机理机制研究不足。国内学者多从宏观层面研究海洋工程的防减灾问题,对微观工程主体的关注较少,普遍注重静态的工程灾害的防治,轻视动态灾害减轻过程;重灾中和灾后的评价,轻灾前的预警,以描述现象或政策性研究的规范性成果较多,定量实证性研究不多。对各类工程灾害的形成的机理机制、预防、监测、预报、识别、测定、控制、应急预案和事发时的快速反应研究,是这一领域重要的研究方向,也期望能成为新的研究热点之一。
在研究内容上,需要加强各类灾害对各类工程的致灾形成机理,工程灾害评估和风险控制、防护对策,目前对防灾减灾的体系结构、系统模型、运行机理、调控预警手段等研究少,特别是对能源类海陆关联工程在灾害发生过程后可能出现的次生灾害问题。此外,以单一灾害的职能部门减灾应急为主,综合性的灾害管理模式和方法研究还停留在较低的层次,从海陆关联工程防灾减灾的实质内涵来说,这方面的研究更有意义。在研究方法上,综合灾害风险是一项综合自然科学、社会科学、工程技术专家、产业界、管理者为一体的跨学科综合性的前沿研究科学,需要在方法上进一步探索。
4.2 科技支撑力量不足
防灾减灾体系建设需要以准确的灾害风险成果为基本依据,用风险的理念认识和管理灾害,最大限度地减灾海洋致灾因子对海陆关联工程的影响,谋求社会经济的可持续发展[2]。在减灾的科技进步领域,无论人为还是自然灾害防御。中国与发达国家相差仍甚远,安全科技在中国尚未形成完善的支撑体系,技术与队伍均显不足,从而导致应急响应与风险管理技术落后,缺少减灾成套技术与减灾科技的投入;在综合应急与风险管理上,国家缺乏综合减灾科技平台,导致一些减灾科技设施建设重复,不能发挥综合灾害风险管理的作用[5]。
4.3 海洋灾害监测能力不足
与美国日本等发达国家相比,海洋观测能力建设与国际发达国家相比差距较大。例如,美国对海洋的研究经费达到13亿美元外,还有6.5亿～7.5亿美元的海洋观测专项经费,同时建造了一系列新型观测设施,其目的是保持美国在海洋领域的领先地位。美国、加拿大联合正在东北太平洋海底建设的深海长期观测网——海王星(NEPTUNE)计划最具代表性,它布设在水下约3 000 m海床上,覆盖海域约500万km2,可以长期观测海洋内部和海底各种物理、化学、生物、地质过程,进行几十年的海洋学和板块地壳构造过程研究。在日本列岛东部海域沿日本海沟的跨越板块边界,日本建设了长约1 500 km,宽约200 km的光/电缆连接的深海地震观测网(AREN A)。AREN A主要监测地震,目前正向地震、海洋学和生物学等多学科观测和研究方向发展[6]。
4.4 相关法律法规及标准滞后
灾害风险管理中的法律和政策具有重要作用,并应将减轻灾害风险战略纳入到国家和区域的发展目标规划中。然而,一方面,国家层面的环保法、安全生产法等法规更新速度慢,没有形成整体的安全环保法规体系,不能满足现实的需要,另一方面,专门灾害风险管理的法律制定和政策不健全,针对综合灾害风险管理的相关法规很少,更多是以单一灾种的评估制度呈现,如《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》,缺少层级较高的上位法规范[7]。行业法规不健全,在工程建设各阶段缺乏国家强制性标准的建立与执行等。
4.5 规划保障措施不力
在现有区域或产业规划中,减灾规划不到位,例如,在沿海的各类经济社会发展规划布局、重大基础设施的建设过程中,普遍缺乏海洋灾害风险的评估内容,这带来了很大的安全隐患;有的规划中都对防灾减灾进行了布置,但在实际工作中,往往不能尽如人意,没有将规划中设置的防灾减灾用地落到实处,各类灾害防御措施不协调。“综合”仅限于救灾,而未能贯穿于减灾涉及“测、报、防、抗、救、援”的整个过程中。另一方面,规划制定对可能产生的各类灾害风险考虑不足。目前风险管理还主要集中在自然灾害、事故灾难等传统的风险领域,对工程决策失误等带来的风险关注不足。
5 有关政策建议
海陆关联工程综合防灾减灾进行综合灾害风险管理,从根本上提高各类大型工程的防灾减灾能力;加强防灾减灾体制、机制及法制研究,实现综合防灾减灾的良性互动;加强自然灾害形成机理的研究,提高自然灾害综合管理水平;加强科学技术的应用研究,使其在监测预警、分析评估、应急保障及指挥决策方面发挥更大的作用。
5.1 成立综合性常设机构
成立类似国家防汛抗旱总指挥部办公室的常设机构,专门针对海陆关联工程进行综合风险管理,统一协调交通运输部、海洋局、环保部、国家安监局等工程管理部门和企业,以及中央和地方政府间的关系,整合相关资源,部署与领导减灾规划和灾害的预防、救助等工作。
5.2 研究制定相关政策和法规
将海陆关联工程综合风险管理的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以政策和法规的形式确定下来。加快完善灾害分类分级、风险预防、监测预警、应急准备、信息发布等方面的具体制度,解决单一法规政策存在的操作性不强,衔接不畅、相互脱节等问题,充分发挥法规政策在灾害风险管理中的引导、规范、保障、促进作用。可以借鉴日本的做法,如日本在综合灾害风险管理体系中,以《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》为依据,专门针对某一类型灾害进行立法或特别规定,如用于日常风险管理的《台风易发地带灾害防治等相关措施特别法》、《密集地区建立防灾街区的促进相关法》等;用于应急风险管理的《原子能灾害对策特别措施法》、《石油基地等灾害防治法》等。
5.3 建设海陆关联工程综合灾害风险管理体系
对灾害预警、预报,灾害评价、灾害风险区划与规划,灾害应急处置(应急预案、求援队伍等)进行系统和综合管理;同时合理地组织与协调不同管理部门和利益主体在灾害风险管理中的作用,以充分发挥各减灾主体的作用。开展海陆关联工程灾害风险识别与监测体系,建立相应的数据库、评估指标和模型,结合海洋功能区划、土地利用规划等区划规划编制灾害风险图及专门区划。实施综合风险调查,加强风险隐患排查。统筹协调、优化结构、整合资源,全面加强灾害应急预案体系建设、灾情信息管理系统建设、灾害应急指挥体系建设、灾害处置队伍建设、物资装备储备体系建设、科技支撑平台建设等。
5.4 加强海洋海岸带灾害观测预报体系建设
加强海洋观测预报体系建设,完善国家与地方结合的海洋观测预报服务体系,进一步完善海洋观测网络,加大海洋观测站的改造和升级力度。进一步提升海洋预报和服务的精细化水平,提高海洋灾害预警报产品的针对性和有效性,不断丰富预警报产品,拓展海洋灾害预警报信息发布的范围。努力实现大范围、全天候、全天时、精细化、动态化的海洋海岸带灾害监测保障。
5.5 启动重大科研专项
应启动类似三峡工程的重大工程科技专项研究和灾害防治专项,以重大工程事故演化基础理论研究为突破口,围绕工程典型重大事故致灾机理、演化过程、预防控制,揭示灾害事故发生发展规律;重点开展重大灾害风险辨识与防治关键技术与装备,典型事故发生机理、动力学演化过程研究。安全避险、应急救援关键技术与装备,建立基于现代化、信息化、可视化和智能化技术的工程建设安全风险管理信息系统,加强工程安全风险管理理论以及重大事故预测预报和防治技术的研究;开展典型职业危害控制和治理技术与装备研究、个人劳动防护用品和器具研发等;加强行业领域安全技术标准建设,提高海陆关联工程的灾害防治标准。
综上分析,推进海陆关联工程的灾害风险管理,需科学分析评估自然灾害对沿海环境和重大工程安全存在潜在重大影响,以预防、减轻灾害和事故的不利影响为目标,通过动员相关利益方积极应对和控制日益增多的灾害风险,进一步制定海陆关联工程安全和防灾减灾规划,高标准建设沿海安全和防灾减灾工程,构建海陆关联工程安全和防灾减灾标准体系等更为有效的风险管理计划和实施对策,在此基础上,增强对各种灾害事故风险的控制力,完善应对各种灾害问题的机制,减轻灾害造成的损失后果,实现海陆关联工程综合风险管理的战略目标,打造一个安全、和谐、可持续的海岸带。
参考文献
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