第一篇：农民工权益保障及对策
维护农民工合法权益中问题及对策
“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在区域内
二、三产业就业的农村劳动力。本报告的研究范围，主要是跨地区外出进城务工人员，既外来人口。
农民工的权益保障是中央和地方各级党委、政府关心的大事。各级党委、政府对此高度重视，近年来采取多种措施，为维护农民工权益做了大量工作，但由于种种原因，农民工权益保障仍存在诸多问题没有得到有效解决，部分农民工采取过激行为的维权事件不断发生，对社会稳定、和谐社会的建立以及经济社会的发展产生了不利影响。笔者作为**镇总工会主席，从工会在农民工维权中如何更好地发挥积极作用的角度进行调研。本次调研对象是**地区的农民工，举行农民工座谈会2余次，共发放问卷200份，收回有效问卷178份。
一、本镇农民工现状
农民工这一充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。改革开放以来，亿万农民走出田间、走出乡村，进入工厂、进入城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。
(一)本镇农民工的主要特点
1、以初中文化的青壮年为主。根据本镇外口办最新统计指出，截至六月底，**镇总外来人口数量95535人，其中从业人数75055人，占总数的78.6%;年龄在18岁至49岁之间占总数的89.6%;初中及初中以下文化程度的比例是84.1%，高中文化程度的比例是12.1%，大专以上文化程度的农民工所占比例是3.8%。可以看出，外出农民工平均年龄比较轻，也是农村劳动力中受教育程度比较高的群体。他们思想活跃，向往城市生活，有强烈的外出就业冲动，也较为容易适应现代工业生产要求，但是总体素质仍然偏低，多数只能从事简单体力劳动。
2、以自发性外出为主。目前，农民外出务工主要依托以亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络。调查统计显示，88%的农民工通过自发方式外出，有组织外出的仅占12%。自发性外出主要靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这也与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。近年来，通过政府或中介机构组织和介绍外出就业的农民工逐步增多，但仍然不是主要渠道。
3、以务工为主。统计至今年6月底，本镇农民工务工人数占从业总人数的78.1%，在建筑业就业的占4.1%，经商的占17.5%，务农的占0.3%。
4、对工会组织概念模糊。调查显示，对于工会组织知道大概的占调查总数的87.4%，对于未建立工会的单位，在问到是否希望建立工会组织时，无所谓的态度占75.9%，存在的原因主要有不了解，与自身发展无关等。
(二)本镇农民工维权意识
农民工的维权意识增强，但法律知识欠缺。通过与农民工直接对话和问卷调查，自我评价为稍具有一点维权意识的占92.9%，维权意识很高的占3.5%，仍有3.5%的人认为维权意识很差;在权益受到伤害时，有83%的人想到维权。
用工单位从不拖欠工资的占97.7%，交纳保险的占75.6%，但没有交或不清楚情况的仍占24.4%;对于高温补贴给付，没有或者不清楚的占55.6%。我们感到，目前农民工维权意识在增强，但法律知识跟不上。虽然对劳动人身安全和防范措施普遍看重，在权益遭受侵害后，也知道要拿起法律武器保护自己，但在具体维权法律程序和方法上却陷入茫然，甚至不得已而放弃。
二、农民工维护合法权益的现状及矛盾
(一)相关法律法规滞后，维权法律依据不足
现行立法中有关保护劳动者权益的法律法规，主要包括1995年实施的《中华人民共和国劳动法》和国务院、劳动部及省、市有关部门制订和颁布的相关配套法规、规章。随着社会的进步、经济的发展，现有法律法规在内容上，可操作性上存在局限性和滞后性，已不能满足妥善处理保护农民工权益的需要。在农民工劳动关系、工资收入、社会保险、人身保护方面的规定不够完善，缺乏相应的配套法律、法规，难有明确的法律界定。国务院颁发的《法律援助条例》，对农民工的工伤事故、交通事故、医疗事故、人身伤害事故等追索医疗费和赔偿的法律事项，尚未列入《法律援助条例》受援范围。这使得有关部门在进行农民工维权时常因缺少法律依据，工作难度大。
(二)劳动力市场不规范，农民工就业难度大
农民工就业渠道不畅，目前主要有三种方式。第一种，通过职业中介机构，由市场调节方式实现。相当多的职介机构规范性和诚信度较差。通过中介组织介绍就业的农民工比例很低，只占到调查总数的20.2%。第二种，通过组织输送实现。由于政府的服务职能尚未真正就位，由此实现就业的农民工比例更低。超过70%的农民工是通过第三种方式，即自谋职业。存在盲目性大，管理失控，劳动关系难以确认，情况复杂混乱等情况。
劳动保障部门主管职业中介，人事部门主管人才交流中介，两种中介并存于劳动力市场，统一的市场被人为的划分。因而形成多头、多级审批和管理，不利于规范和有序管理。部分以欺骗求职者骗取钱财的中介机构，扰乱了劳动力市场秩序，对非法中介活动的打击，劳动、工商、公安等部门联合治理力度不够。
(三)法定诉讼程序繁杂，农民工维权成本高
由于农民工的特殊性，尽管仲裁机构与各级法院采取了各种措施降低仲裁和诉讼门槛，但对大多数农民工而言，维权时效与诉讼成本仍然较高，使其仍难以承受，农民工即便胜诉，支付的成本与收益之间也严重失衡。由于维权成本高，用人单位拖欠农民工工资、工伤事故拒绝赔偿等侵权事件发生后，通过劳动争议仲裁或民事诉讼的比例很低。大量的非诉案件，农民工或无奈放弃，或用非正常方式去谋求解决。
(四)部门配合缺乏协调，维权资源存在不足
由于条块分割，各自为阵，缺少统一的机构和协作机制，政府有关职能部门与社团组织等维权主体虽然有一些小范围的协作和配合，但总体来看，在协调配合上还不适应维权需要，维权资源还未有效整合，综合维权优势还未形成。在财力、人力上，维权经费和人员配备的缺口较大，使部门职能作用难以充分发挥。
(五)农民工文化程度偏低，维权意识比较淡薄
农民工的法制观念和维权意识虽有一定增强，但由于其文化层次较低，处于弱势的农民工为了保住饭碗，对于用人单位拒签劳动合同，也听之任之。有些农民工为了保证择业自由，自己也不愿意签订劳动合同。因此，一旦发生侵权事件，农民工自身证据缺乏，加之取证困难，导致其合法权益难以受到法律保护，不利于维权工作开展。多数农民工职业技能单一或无技能，仅具有劳动力价格低廉的比较优势，对技术性要求较高的工作则难以为之，形成就业的结构性障碍。与之形成鲜明对比的是，具有中级及其以上职业技能资格的农民工，就业率超过80%。相当部分农民工对参加社会保险认识不足，只注重眼前经济收入，不愿花“小钱”购买保障长远利益的综合社会保险。
三、解决和维护农民工合法权益的措施和建议
(一)抓重点，认真解决侵犯农民工合法权益的突出问题
一是要加大劳动监察力度，依法规范企业用工行为。依法规范企业用工行为，使用农民工的企业要与农民工签订劳动合同，按时足额支付工资，缴纳社会保险费用，保障农民工的合法权益。要加大对企业使用农民工的监察力度，对违反国家规定，侵害农民工合法权益的行为，责令限期改正，逾期不改或情节严重的要依法查处。二是要解决最低工资制问题。制定农民工最低工资制，并与城市居民的最低工资标准结合起来，体现建立城乡统一劳动力市场的原则。三是要探索适合农民工实际的社会保障制度。要研究制定农民工参加工伤保险的办法，确保他们因工伤亡后及时得到救治和补偿。四是要建立农民工与城市居民同享公共管理服务的机制。取消对农民工的不合理收费，尽快解决农民工子女就学问题。改善农民工生产生活条件，适度满足和保证农民工的基本精神文化需求。
(三)加强劳动安全监管，大力改善农民工劳动安全卫生条件
一是加强对农民工的安全知识培训，使他们充分了解应当如何做到自我防范和保护，提高自我保护意识。二是进一步落实安全生产责任制和企业劳动保护措施。劳动保障部门在检查劳动合同时，对可能产生职业病危害的岗位，要督促用人单位向劳动者履行如实告知的义务，并在合同中写明职业病防护措施和岗位待遇。三是加强农民工职业病的监测和预防。加强对重点行业、重点企业职业病的监督检查和治理工作，切实保障农民工的生命安全和健康权益。四是安全生产和卫生监管部门要加强对企业安全生产状况的日常巡查，督促各类企业加大对安全生产的投入，改善现场作业条件，健全安全防范、劳动保护措施，对有毒有害生产岗位加强安全监控;对无视安全卫生条件和侵害农民工安全健康权益的单位及时责成整改、纠正。五是多渠道改善农民工居住条件，农民工数量较多的企业要建立农民工集体宿舍，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。六是发挥安全生产监督员队伍的作用，把农民工吸纳到安监队伍中来，及时消除生产中的安全隐患。七是切实保护农民工的女职工权益，严格禁止使用童工。
(四)工会牵头抓好集体合同，维护农民工合法权益
集体合同对企业和企业全体员工具有法律约束力。使用农民工的用人单位，应针对农民工劳动合同签订率低、工资偏低、社会保险参保率低、拖欠工资矛盾依然存在、劳动时间长、生产条件差等问题，通过集体协商、签订集体合同，维护农民工合法权益。规模较小的用人单位可以通过签订区域、行业集体合同，规范用工行为。
农民工在劳动合同中有关劳动报酬和劳动条件的约定，不得低于集体合同规定。工会要督促单位并做好积极的引导。
(五)加强基层工会组织工作，吸纳农民工加入工会组织
维护农民工合法权益是基层工会组织的重要职责，要加强基层工会组织建设，吸纳农民工加入工会，使农民工的正当要求有一个正常的反映渠道。对伤害农民工合法权益的现象，用人单位要及时纠正，农民工申请仲裁或提起诉讼的，工会应依法给予支持和帮助。
(六)完善劳动法律法规体系，使农民工合法权益得到保障
就目前来说，最紧要的是推动调节劳动关系的基本法律—《劳动法》的修改。同时也应制订与之相适应的、相配套的劳动法律法规，使劳动关系的调整等方面都能做到有法可依，为农民工提供强有力的法律武器。以适应维护这支庞大劳动群体群英和社会的稳定。
(七)加强对农民工的培训，努力提高农民工的综合素质
一是应以提高职业技能为重点，突出加强职业技能和法律政策培训。要以市场为导向，科学设置教育培训内容，使农民工基本掌握一至两门实用技能;二是在法规政策方面，着重使农民工增加劳动保障、安全生产、利益诉求等方面的法律知识，增强法制观念，提高自身合法权益的维护能力。
(八)协调各有关方面建立健全农民工的合法权益工作
政府应建立农民工工作联席会议制度，统筹协调农民工的用工计划、劳动管理及权益保障工作等等。要明确农民工输出地和输入地有关部门的职责，建立地区间合作的工作机制。大力推进制度创新，深入研究和积极稳妥地推进户籍制度改革和人事劳动制度改革，建立公平统一的劳动力市场竞争机制;建立健全舆论宣传导向，创造良好的社会氛围。要大力宣传农民工为城市和社会所做的贡献，客观反映农民工的现实状况，让社会公众了解农民工，在社会中尊重农民工、平等对待农民工，主动帮助他们改善生活和工作条件。把农民工最大限度地组织到工会中来。切实维护农民工的合法权益
综上所述，农民工作为中国社会生产力中最积极、最活跃的群体，他们收入低下和权益缺失的状况如果不能尽快地得到有效改变，他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，中国城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就不可能得到根本改变和扭转，农业弱质、农村落后、农民弱势的问题也不可能得到根本解决，将会延误中国全面建设小康社会和实现现代化的进程。
因此，要构建和谐社会，首先充分认识解决农民工问题的重要性和必要性，增强解决农民工问题的紧迫感和责任感。同时，又要看到解决农民工问题的复杂性、艰巨性和长期性。农民工问题，是在改革发展进程中出现的，必须用进一步深化改革、加快发展的办法来解决，必须从政治和经济社会发展全局的高度统筹解决，必须积极稳妥、循序渐进、有针对性地逐步解决。
第二篇：我国农民工社会保障缺失问题及对策
摘
要
农民工是工作在城市里的“农民”，社会保障权益的缺失已经成为十分重要的问题。怎样解决好农民工的社会保障是关系着我国现代化建设和社会稳定的重大问题。本文对农民工社会保障的现状及问题进行了分析，提出了改善农民工社会保障的建议和措施。
全文分五部分：
第一部分，是本文的铺垫，说明造成了农村剩余劳动力向城市的转移原因。着重阐明：我国城市农民工的数量及流动范围。
第二部分，论述了农民工社会保障缺失的现状。着重阐明：失业保障的缺失、医疗保障的缺失、工伤保险制度的缺位、养老保险制度的缺位、生育保障的不足。
第三部分，论述了农民工社会保障缺失的原因。着重阐明：户籍、立法及农民工自身的原因。
第四部分，论述了完善农民工社会保障的政策建议。着重阐明：加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别;完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依;加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。
第五部分，着重阐明：政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题。
关键词
农民工 社会保障 问题 对策
一、引
言
我国二元经济制度向一元经济制度变迁的过程中劳动力市场的城乡
1 统一与户籍管理的城乡分割的矛盾，造成了农村剩余劳动力向城市的转移。有关资料统计显示，我国城市农民工的数量1978年为3000万(占农村劳动力的10%)，1985年为7000万(占20%)，2001年为17000万(占35%)，2009年为15000万(占35%)。从流动范围看，县内流动占30.7%，省内流动的占33.1%，省间流动的占36.2%。庞大的农民工劳动力队伍，为城市的建设发挥着巨大的作用，但是城市社会对这些人的采取的态度却是“接纳贡献性”和“排斥参与性”的双重态度。我国社会保障制度在失业保障、医疗保障、工伤保险、养老保险、生育保障等方面的准入规则中都要求具有本地户口。如此一来，农民工工作在城市里，却由于户口不在城市而丧失了与其他具有该市户口的劳动者平等的权益，他们生活在“城里人”和“乡下人”之间的夹缝中，许多利益得不到保障。如何完善他们的社会保障就成为政府面临的重大问题。
二、农民工社会保障缺失的现状
对于“农民工”，许多学者给出了定义。刘家鑫(2002)认为，“城市农民工，指那些在城市从事非农工种，而身份仍然是农民的进城务工人员。”陈桂兰(2004)认为，“城市农民工，是指那些在城镇从事非农职业，但其户籍身份依然是农民的劳动者。”周亦乔(2004)认为，“农民工是一个特殊群体，他们是在我国改革开放过程中出现的持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者。”概括地来说，关于农民工的定义有三层含义：第一，从事非农职业;第二，持有“农业户口”;第三，所从事职业的特点与其所持有户口种类间的不一致性。他们是介于农民和城市工人之间的一个特殊阶层。有一种说法是：他们非城非乡，亦城亦乡，
2 非工非农，亦工亦农，是生活在城市的“边缘人”(翟从海，2004)。
(一)失业保障的缺失。农民工流入城市之后，城市并没有给他们相应的城市居民身份，他们是工作在城市中的农民。由于他们不能获得市民身份，他们的就业也就出现了许多困难。首先是农民工与当地居民就业机会的不平等，如一些城市制订有关条例规定了限制农民工进入的行业，而且近年来这种限制农民工进入的行业的数目还有增加的趋势。其次是就业待遇的不平等，如一些单位在签定合同之前的适用期内对农民工强行收取数额可观的“试用费”，并且在正式工作之后，农民工的工资福利水平也都低于当地居民。第三，进城的农民工由于种种限制多在非正规部门工作，即使是在正规部门工作的也不得不面临这些部门的二元用工制度，所以他们面临失业的风险相当大。当遇到失业的情况时，拥有当地户口的居民可以获得失业补助，但是不具有当地户口的农民工却不能获得，他们只能依靠自己以前的积蓄，或者亲戚朋友的暂时性帮助来渡过难关。到万不得已的时候，这些失业的农民工只能离开城市回到家乡(附录2)。根据罗遐和夏淑梅(2007)的调查，在城市里有27.4%的农民工有过失业的经历，这远远高于城镇登记失业率。
(二)医疗保障的缺失。农民工进城以后从事的多为纯体力劳动的职业，工作环境的恶劣以及一些用人单位对该工种对劳动者健康的损坏情况的恶意隐瞒使得农民工在进城务工期间生病的几率非常高。另外，由于高昂的医疗费用，又使得农民工在生病之后对进医院看病望而却步。根据李强(2006)的调查，进城务工的农民工中，有36.4%的人在工作期间生过病，更有13.5%的农民工在工作期间生病达三次以上。农民工
3 生病之后，有40.7%的人花钱看病，看病的平均费用为885.46元，与这个数额形成鲜明反差的是，用人单位为他们支出的费用平均仅有72.3元，不足医疗费的1/12(附录3)。对农民工来说雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不仅需要支付巨额的医疗费用，被用人单位解雇也往往是随之而来的事情。笔者对兰州周边建筑工地的农民工进行了走访，几乎所有的被访者都承认一旦生病就意味着失业。与高额医疗费用形成反差的缺位的医疗保障使许多在进城以后经过几年的努力已经有了一笔可观积蓄的农民工往往因为一次生病而使自己生活状况已经有所改善的家庭又重新陷入贫困。这种情况导致农民工经常处于贫困线的上下挣扎。
(三)工伤保险制度的缺位。由于农民工的农民身份，他们进城以后受到当地居民各方面的歧视，所以从事的行业多是一些非正规部门，这些部门并不为他们提供工伤保险。一些黑心的企业还迫使农民工在签订劳动合同时加注“工作中出现意外后果由劳动者本人承担”等类似的条款，农民工的工伤保险基本处于空白状态。笔者所在的兰州市近期就发生过好几起擦玻璃的工人坠楼的事故，但是由于工人没有工伤保险，所以事故的善后事宜得不到很好的处理，用人单位往往只是支付少量的抚恤金了事。
(四)养老保险制度的缺位。进城务工的农民大都是农村的年轻劳动力，他们在城市里工作时，大部分都考虑的是建房、安家以及赡养家中的老人等问题，很少考虑自身的养老问题。同时，由于我国养老保险体系覆盖率低，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度。汪泽英、曾湘泉(2005)撰文提到，截止至2001年底，包
4 括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%，农民工的养老保险问题由此可见一斑。
(五)生育保障的不足。农民工在生育子女方面与具有当地户口的居民也具有很大差距。一方面，由于户籍制度的制约，农民工在生育后无法为自己的孩子申请当地户口，成为一定意义上的“黑人”;另一方面，农民工的工作单位不为农民工提供生育保障，在生育后农民工很可能会面临解雇，遭受失业的威胁。除此之外，农民工的子女在获得社会福利等方面也与城镇居民有着很大差距。
三、农民工社会保障缺失的原因
1958年1月，我国政府以主席令形式颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，将我国公民依据其居住地划分为农业、非农业户口两大类，限制农民流入城市。改革开放以来农村劳动力被允许进城务工。由于二元的户籍管理制度没有根本改变，农民工的权益得不到保障。
(一)户籍原因。户籍制度是造成农民工社会保障缺失的首要原因。农民工不因为他们在城市工作的现实而获得城市居民的身份，他们的户籍仍然保留在家乡，即使有些农民工事实上已经在城市里安家了。作为一个限制人口流动的法规，《户籍管理条例》确实在过去起到过一定的作用。但是随着改革开放和城乡一体化的劳动力市场的形成，这个二元经济结构下的产物已经越来越成为制约经济发展的瓶颈。一元的劳动力市场和二元的经济结构及其附属制度的冲突对我国经济发展的制约已经逐渐凸显出来。但是现阶段，我国的许多规定和政策都是以户籍制度为基础的，诸如与住房、医疗、失业保险、义务教育等的对象都与该公民的
5 户口有关。社会保障制度与户口也存在着类似的关系，制约着农民工被覆盖进社会保障体系。
户籍制度对农民工加入社会保障体系有以下两个方面的影响。首先，农民工之所以成为工作在城市里的农民，是因为他们即使在城市里找到了工作，也还是不能改变自己户口的种类，即不能顺利使自己的户口“农转非”。在城市工作的农民工没有当地户口，自然无法在社会保障方面获得与当地居民相同的待遇，许多农民工就因此被挡在了社会保障的大门之外。其次，户籍制度不仅给农民工加入城市的社会保障体系设臵了门槛，同时也使他们无法脱去“农民”的烙印，在城市里工作时受到各方面的歧视。一方面，农民工进城后做的多是城市居民不愿意做的一些所谓“下等”的工作，如当建筑工人、保洁工人、家庭保姆等等。农民工处于这样的工作岗位上(也有人成为非正规岗位)，很难被社会保障体系所覆盖。另一方面，即使农民工可以在一些正规单位中获得某种职位，用人单位却不把他们作为本单位的正式职工。农民工几乎全部是以“临时工”或类似的身份出现在用人单位里，这样一来，农民工还是不能获得与其他具有当地户口的职工的社会保障待遇。
(二)立法原因。我国目前对农民工社会保障的立法还很不完善，导致农民工社会保障的缺失。从全国性的法规来看，对农民工社会保障的规定数量很少，而且规定的十分笼统，可操作性很差。我国1991年颁布的最早涉及农民工社会保障的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保障有比较具体的规定，但是包括的内容却很不全面。《劳动法》颁布以后，我国虽然对劳动的全国性立法增多了，但是在
6 适用范围上却对“职工”一词没有做过明确解释，导致执行过程中究竟是否将农民工作为单位职工出现了空挡，许多单位在这一点上钻了空子，把农民工排除在单位职工之外，导致他们没有被覆盖在社会保障体系之内。
从地方性的法规来看，各地对于农民工社会保障的规定也差别很大。各省市中，确有一些地方规定对农民工的社会保障做出了规定1，但大部分地方还没有关于农民工社会保障的规定。但是，在制订了关于农民工社会保障的法规的省市中，农民工社会保障的问题仍然很大程度上地存在。首先，这些规定在内容方面都还不是十分完善，虽然规定农民工可以享受一些险种的社会保障，但是与使农民工和其他职工享受同等数量和水平的社会保障服务还有很大距离;其次，由于各地情况不同，各地关于农民工社会保障的标准不一致，而农民工又是一个流动性很强的群体，这就为农民工社会保障服务在地区间转移造成了障碍。第三，这些地方性法规效力的层次较低，很难从根本上保证农民工社会保障权益的实现。
(三)农民工的自身原因。除了制度上的原因之外，农民工自身的一些原因也造成了他们社会保障缺失的现状。首先参加社会保障的意识上的原因。在笔者对兰州市一些建筑工地的调查中，一半以上的农民工都表示不了解社会保障的具体内容以及运行机制。也有人认为参加社会保障就是无息存款，不划算。在这种认识下，农民工自然没有了参加社会保障的动因，许多农民工甚至对参加社会保障有抵触情绪。其次是经济 1 2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》、《广东省社会工伤保险条例实施细则》;2001年，北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》;2002年，南京市颁布了《失业保险办法》，上海市颁布了《外来从业人员综合保险暂行办法》;2003年，成都市颁布了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》。这是各省市迄今为止已出台的针对农民工社会保障的法规中内容最全面的。
7 上的原因。农民工处于城市劳动者的底层，他们进城务工的目的就是能够尽量多赚钱来养家糊口。他们的收入十分微薄，同时又有着十分沉重的家庭负担，所以生活拮据。在这种情况下，他们就很难再负担参加社会保障的费用了。兰州市一些建筑工地，每月农民工要将自己工资的50~70%寄回家里，40%左右的人由于经济拮据没有考虑过。第三是心理上的原因。以医疗为例，进城的农民工多是农村里的青壮年劳动力，他们认为自己还年轻，身体能挺得住，一般很少考虑自己可能出现的突发性状况。而一旦出现了疾病等突发性状况，他们往往又采取消极的办法应对。根据李强(2001)的调查，大多数人在生病后不愿意看病，兰州市在自己花钱看病的人群中，又有一大半的人不会选择正规医院治疗，而是随便找一些小诊所进行简单的处理。
在农民工自身的这种对社会保障消极对待的情况下，一些用人单位自然也就顺水推舟地不为农民工办理社会保障手续，再加上我国现行社会保障制度在监督上的种种缺陷和漏洞，农民工被排除在社会保障体系之外也就不足为奇了。
四、完善农民工社会保障的政策建议
从上述讨论可以看出，造成农民工社会保障缺失的原因是多方面的。其中有客观上制度方面的原因，也有农民工自身主观上的原因。农民工作为我国现代化建设的一支强大的贡献队伍，又处于城镇和农村联系纽带上的关键环节，切实改善他们的社会保障状况不论是对于促进城乡经济一体化还是保持社会稳定，都具有十分重要的意义。
(一)加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别。要改善农民工的
8 社会保障状况，首先要对我国现行的户籍制度进行改革，逐渐淡化并消除公民的城乡差别。户籍制度经过了近50年的历史，它的负面作用也随着我国经济体制的改革而越来越明显。
我国目前农民工社会保障的缺失的现状在很大程度上是由现行的户籍制度造成的，农民工进城了，但却无法取得“市民”身份，这就成为农民工参加城市社会保障的“先天不足”。要改变农民工的社会保障的现状，政府应当从着力从以下几个方面改革现行的户籍制度。第一，放松管制，让“农转非”的门槛降低。如前所述，户籍制度使农民工成为工作在城市里的“农民”，继而就不能获得相应的社会保障。要改变这一不利于农民工的状况，政府就应当放松当前对“农转非”的管制，让能够在城市里找到工作的农民能够更自由地选择城市户口。鉴于农民工工作的流动性较强，政府可以规定在某城市连续工作一定年限(如：3年)的农民工可以转为城市户口，这样就为农民工参加社会保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松对“农转非”限制的同时，逐渐淡化两种户口隐含的利益差别。农民工在城市里受到歧视的根本原因就是在现阶段，“农业户口”在许多隐含利益(如：医疗、住房等)的分配方面都不及“非农业户口”。正因为持有“非农业户口”的城市人口享受到了许多利益，感受到了优越感，才会对持有“农业户口”的农民工产生歧视的态度。国家应当通过各方面的改革措施消除这种隐含利益的不平衡，比如：政府可以投资改善农村地区的医疗状况，提升农村地区居民的福利设施等，逐渐消除城市农民工所受到的歧视。1
当然，也应当看到，户籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革户籍制度，降低“农转非”的门槛，还有利于城乡一元劳动力市场的形成，根据劳动经济学相关理论，进而有利
9 而就。过于急促的户籍制度改革不仅将不利于上述结果的达成，更有可能产生负面影响。如果突然废除户籍制度，将会引致巨大的转型成本(Transitional Costs)，甚至会造成巨大的社会动荡。所以，户籍制度的改革应当循序渐进，保证改革可能带来的一些不良影响在可以控制的范围之内。另一方面，改革必然会触动既得利益团体，因此政府在改革过程中应当注意协调，使户籍制度的改革能够顺利进行。
(二)完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依。对农民工社会保障的相关法规进行完善是另外一项改善农民工社会保障的措施。要建设社会主义法制社会，使各种行为有法可依使一个重要原则。健全的法规制度不仅确定了各种措施的行为规范，也使得各种措施的实施有了制度的保障。当前我国还没有在国家的水平上建立一部关于农民工社会保障的法律或规定，农民工的社会保障就没有了制度保证。地方上虽然有一些办法，但还只是解决了局部的问题，同时由于各地情况不同，对农民工社会保障的标准也不同，所以，在相对于全国性的农民工社会保障问题时，这些法规就显示出了“先天不足”。
因此，解决农民工社会保障的当务之急就是要建立一套完整统一的全国性法规对农民工的社会保障进行规定。这样做的好处是：第一，全国性的法律法规效力层次高，适用范围广。有了一个全国性的法规规定农民工的社会保障，农民工的社会保障问题才会在一个高的层次上和更广的范围里得到保证，从而改变目前由地方性法规为主而造成的农民工社会保障覆盖区域狭窄的现状，形成一个全国性的、全面的对农民工的社会保障体系。第二，全国性统一的法规有利于建立一个统一的社会保
10 障标准，从而解决农民工由于在各个就业地区之间转移时由于各地标准不同而使社会保障转移不便的缺点，保证农民工社会保障参保的连续性。第三，全国性的法规还易于催生一个全国统一的农民工社会保障管理系统，一方面方便管理，另一方面也节省机构管理费用。
但是也应当看到，我国各地经济水平发展不平衡，各地的收入水平和消费水平还有较大差距，如果在各地区适用同样的保险赔付标准也是不合理的。这时所谓的“全国统一标准”就不应是一个绝对量，而应是一个指标。拿失业保险来说，如果被保险者在收入水平和消费水平较低的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较高的地区失业，这时的最低保障就应该按照“相同的生活水平”这个指标来执行，以保证农民工在失业后能够在收入水平和消费水平较高的地区生活下去。如果反过来，被保险者在收入水平和消费水平较高的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较低的地区失业，这时除了前述做法外，也可以允许被保险者把之前的保险费按存款帐户销户的形式把现金带入失业的地区。这样也能够避免可能出现的发达地区社会保障负担恶性增加的状况。另外，政府也应该采取转移支付等手段来保持社会保障基金的收支在各地间的平衡。
(三)加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。政府除了为农民工社会保障完善相关的制度之外，还应当针对农民工参加社会保障意识不强的情况，多进行社会保障方面的宣传，加大社会保障知识的普及面。以制度保证社会保障的实施只能解决一些客观的问题，而提高农民工自我保护的意识，帮助他们树立参加社会保障的意识则是从农民
11 工的主观上推动他们社会保障体系的完善。社会保障知识的普及工作首先要从农民工的雇主方面做起，因为他们是直接同农民工接触的团体。政府可以采取一些强制性的措施要求雇主承担起对农民工进行社会保障知识的普及工作，并采取一些办法对这项工作进行考核。其次可以通过社区的一些组织，如居民委员会等，对本社区内的农民工进行普及社会保障知识的宣讲工作。另外，政府还可根据农民工进城务工多是从事体力劳动等简单劳动的特点，采取在农民工比较集中的地区，如建筑工地、劳动力市场等的周围树立公益广告牌的辅助措施。
可以看到，由于农民工这个群体流动性很强，进行社会保障知识的普及工作是一项巨大的工程。但是，农民工同样是社会主义劳动者，他们受雇于雇主，为企业创造利润，为社会创造财富，为国家创造利税，为我国的现代化建设贡献着力量，所以，他们理所当然地应当被涵盖在社会保障体系之中，忽视他们的社会保障将是对国家和社会不负责任的行为。
通过上述分析可以看出，完善农民工的社会保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社会组织的力量。农民工是城市中的弱势群体，但也是一个很大的集体。做好他们的社会保障工作不仅体现着政府对他们的人道主义关怀，更重要的是体现出了公平原则，这对于我国现代化建设的顺利进行和社会安定和谐有着十分重大的意义。虽然当前农民工的社会保障问题比较突出，解决这个问题的起步也存在着一些困难，但作为一个高瞻远瞩的政府，是不应该忽视农民工社会保障这个重大的问题的。
五、结
论
农民工社会保障问题是一个关系到我国现代化建设的顺利进行和社会稳定的重大问题，是新一届政府创建和谐社会目标中不可或缺的一个子目标。政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题，保证他们的权益受到法律和相关制度的保护，使他们平等地获得城市职工所能获得的社会保障服务。一些实际的例子显示，相关的制度改革正在进行之中，但是立法工作仍旧处于缺失状态。 参考文献
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第三篇：失地农民社会保障问题的对策及思
考
失地农民社会保障问题的对策及思考2007-02-06 12:27:1
4有专家估计，全国目前失地农民的数量可能超过万人。改革开放的实践证明，农民只有循序地从土地上剥离出来，才能提高生活质量，才能加速我国现代化的步伐。从趋势上看，今后还会有数以万计的农民离开土地。但千百年来和土地唇齿相依的农民，却由此失去土地这条生存底线，生活保障成了一大忧患。因此，失地农民有理由希望和城里人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活。但因历史及文化素质等多方面的原因，失地农民在社会上屡屡遭遇挫折，生存状态明显处于无助的弱势之中。针对当
前存在的问题，笔者提出以下对策及思考意见。
一、充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性党在十六大中提出一个新的思路：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。要做到这些，就必须创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此，要充分提高认识：农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。城市化有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业;有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。但在具体操作中也应认识到：农民失去土地之时，便是政府引导农民建立长久生活基础唯一的“历史性时刻”。土地是农
民的命根子，大量土地被征用后必须做好补偿工作。与此同时，要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。土地补偿安置费是农民的“保命钱”，政府对村土地补偿款分配和使用的监管必须十分到位。各级政府要在思想上把失地农民的社会保障工作纳入经济发展的大环境中去考虑问题，要通过广播、电视等新闻媒体和各种灵活多样的形式，积极宣传保障失地农民基本生活的客观必然性和推动经济、社会发展的重大意义。
二、建立和完善土地征用中的配套制度，维护失地农民的合法权益要在大制度框架内解决失地农民的保障问题。一要尽快制定征地综合补偿标准办法。同地不同价、资金不到位、村集体滥用补偿费等等，是征地过程中最容易产生问题的关键环节。有关人士指出，这些问题的产生，是政府绕过市场以行政方式征地的必然结果。因此，在城镇规划区(含工业园区)内，凡国家建设需要
征用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。要大力创新征地制度，淡化行政操作，强化市场引导，切实保护被征地农民的利益。《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前年平均产值的至倍，安置费为至倍。一方面，一些村镇补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊;另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意，是失地农民上访靠告状的最主要原因。因此，各地政府出台征地综合补偿标准办法迫在眉睫。二要进一步完善农村社会保险制度。要根据农民的需求、承受能力和目前条件，按分类分层保障原则扩大农村社会保险的覆盖面，并且相应提高参加社会保险费率的基数。要在完善农村养老保险管理办法的基础上，尽快把失地农民的医疗保险、生育保险等基本社保项目建立起来，保证失
地农民在工资福利、社会保险、劳动权益、劳动安全等方面享受与城镇职工同等待遇，并在逐步完善市场经济体制的过程中，使被征地农民养老保障制度并入城乡一体化的轨道。三要着手建立“征地调节资金”制度。各地政府可以考虑从历年土地出让金收入中一次性筹集一定资金，每年从土地出让金中再提取一定比例金额充实资金，多渠道筹措征地调节资金。这项资金主要用于统一垫付征地补偿费用，确保征地补偿费用及时足额到位，补助被征地农民的基本生活、劳动技能培训等。四要制定土地补偿积金管理制度，进一步完善村财务监督管理机制。要实行专款专用。土地补偿金属农村集体经济组织所有，要制定制度杜绝镇(街道)等其他任何单位截留或变相截留。征地补偿款分配混乱容易引发纠纷，一般村民对于村留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没有什么意见。但由于留村的征地补偿款份额较大，
有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。因此，要制定约束机制及时把国家征地政策要求征用土地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开，防止征地补偿款被“村委会集体”滥用而产生不良后果。五要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，使农民工与城镇职工享受同样的政治生活及社会保险待遇。要在就业安置中，大力鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度，规定进园区企业每使用一定亩数土地后，相应安排一定数量的被征地农民在本企业就
业，并签订年以上的劳动合同。六要制定规避投资风险制度。严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，对已经介入的要逐步从一般竞争性行业退出，努力实现资产的保值、增值。要鼓励土地连片征用，要求连片征用的土地按照项目落实情况分期开发和投入使用，不得抛荒闲置。
三、积极推行集体资产股份制改革，切实加强资产的经营管理各级政府要尊重农民集体对土地的所有权，准许农村集体经济组织以土地做股，使农村集体组织参与土地增殖收益的分配，长期分享土地的增殖收益，防止出现失去保障;工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，用于解决失地农民长期保障的问题。
四、鼓励支持被征地农民自主择业、自主创业
制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励被征地农民通
过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业，支持一时找不到就业门路的被征地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业，不断发展产业连条，壮大镇村集体经济，使其向集约化方向发展。
五、大力开展农村劳动力转移培训，提高失地农民就业竞争能力充分调动全社会的力量，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创立政府和农民携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高被征地农民的就业竞争能力。
六、完善劳动力市场的建设，加强镇村劳动保障管理，做好失地农民的转移就业工作
在大的村要建立劳动保障服务点，
乡镇、街道的就业服务重在及时、准确地提供岗位供求信息，降低农民外出就业成本，减少农民盲目流动性。各级劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，按期举办劳动力就业洽谈会，促使农民有秩序地向
二、三产业转移。制定计划，争取在一定时间内使新的已有的由农民转化而来的新市民在
二、三产业就业，使其工资性收入达到当地农民人均纯收入的75%以上。
总之，在对被征地农民的安置问题上要实行货币安置、留地安置、就业安置等积极的保障政策，通过三管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道。
第四篇：关于农民工权益维护和社会保障问题的对策思考
[摘要] 农民工的权益维护和保障问题，近年来已成为我国社会上关注的热点、难点问题，也是党和政府正在下大力气努力解决的问题。农民工作为推动我市经济社会发展的重要力量，理应分享我市法制建设的成果，应该建立长效机制，切实维护农民工合法权益。本文从农民工权益维护及社会保障问题的必要性、存在问题及我市的实施对策进行充分阐述。
[关键词]农民工权益维护保障制度欠薪问题维权帮扶
农民工是在我国特定国情下形成的特殊社会群体，将长期存在。根据我省城乡统筹经济社会发展和保护农民工合法权益的要求，开展对农民工欠薪保障机制问题方面的调查研究，提出对策建议，对于完善我省劳动保障制度和相应的政策措施，建立切合我省治理农民工欠薪问题的长效机制，推动农村劳动力的合理有序转移，增加农民收入，加快城市化进程和切实保障农民工合法的劳动报酬权益，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。
一、维护农民工权益和社会保障问题的必要性
(一)维护农民工权益的必要性
从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，转让土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入;市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障;建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需;建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。
(二)加强农民工权益保障的意义作用
1.从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路;农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性;建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社
会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质。
2.从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定;社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要;十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。
3. 从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求;有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益;同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。
二、农民工社会权益保障存在的问题
(一)界定农民工应有的权益存在极大的随意性
从农民工进城的那一天起，身份歧视就成了他们无法摆脱的梦魇。在一些人看来，允许农民进城务工，就是一种‘恩赐’，工种只能选城里人不干的，工薪只能定为等外的，劳动和生活条件是可以将就的，社会福利则可以忽略不计。充其量，农民工只是进城务工的‘临时工’。虽说同样是中华人民共和国的公民，但实际做法上，大多数农民工就是低人一等。”政协委员张榕明，今年3月作为常务副主席代表民建中央在十届二次全国政协大会上发言时，对农民工的处境作了如上的阐述，呼吁打破城乡分割的管理体制，真正维护农民工的合法权益。
(二)居住条件
农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决住房的途径是：或租房，或借住用人单位的住房，或利用废旧材料搭建简易住所。
(三)劳动时间
农民工的劳动也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。超时的劳动并没有得到高额的报酬，相反，企业老板却得到了相当丰厚的利润。这是一种资本市场运行的规律。
(四)工作环境
农民工工作环境差，缺乏社会保障服务意识。由于农民工中的大多数人集中在险、脏、难的职业工作岗位上，工作条件恶劣。一些企业片面追求效益指标，忽视安全管理，产生大量事故隐患和不安全因素，加之农民工自身安全保护意识薄弱，导致工伤事故屡屡发生。而农民工面临严重安全生产隐患，缺乏的就是社会保障机制和社会保障服务。
(五)就业情况
就业机会少，就业后待遇不公。涌入城市的农民工，在就业方面受到种种歧视。其主
要原因是没有公平的就业机会，用人单位(或雇主)大都有对学历和文化程度的限制。因为大量的农民工又往往以临时工的身份与用人单位签订劳动合同，不仅待遇低，工资少，而且到期不能续签合同，在保险待遇上也与正式工存在很大的差别。
(六)违法犯罪活动
农民工的违法活动频繁发生，影响社会稳定。涌入城市的农民工多半以青壮年为主，其中年龄30岁以下占多数。他们充满活力，肯吃苦。但如果失去经济和生活来源，又滞留在城市里，他们不属于哪个城市社区，也不隶属任何一个社会组织系统。一旦没有任何政府、社会组织和企业给予帮助，国家也没有任何法律和政策给他们的生活作保障，孤立无助，那么生活的本能就会趋使他们去寻求非正规的就业渠道。于是一部分人从事“制假”、“贩假”等非法经营，如贩卖假文凭;一部分则走向违法犯罪的道路，如“盗窃”、痴迷“法轮功”等。这给城市的工商、税务、社会治安造成极大的压力，也给社会稳定带来了一定的隐患。
三、农民工权益维护和社会保障问题的解决对策
(一)开展劳动关系和谐企业创建
组织开展劳动保护、集体合同和工资集体协议履约情况等专项检查，切实维护职工的合法权益。在全市职工中开展《劳动合同法》草案征求意见活动，倾听职工的意见和建议。开展“劳动者权益保护”专题宣传，刊印劳动者维权手册3000余册，分发到企业、车间和建设工地。
2006年起，每两年评选表彰一批“舟山市劳动关系和谐企业”，作为评定(授予)诚信企业、先进企业、五一劳动奖状和劳动模范、五一劳动奖章、优秀企业家等荣誉称号的重要依据之一。对非法使用童工、发生重大安全生产责任事故、违反劳动保障法律法规的规定、发生影响社会稳定事件的企业实行一票否决。9月，制定《舟山市创建劳动关系和谐企业考核评估标准》，从企业依法同职工签订劳动合同，履行劳动合同，无违约现象发生;执行《劳动法》规定工时制度和作息休假制度，保障职工健康;执行最低工资制度，按时足额发放职工(特别是农民工)工资，按规定支付超时加班加点工资，依法开展工资集体协商制度并签订工资协议;企业和职工依法参加各类社会保险，按规定缴纳社会保险费的;建立健全安全生产规章制度，执行安全生产各项规程10个方面进行考核评价。加强职工维权服务中心建设。按照省总工会要求，2007年市、县(区)总工会均建立职工维权服务中心，落实资金、人员、场地等，主要负责接待和处理职工来信、来电、来访，为职工提供法律法规和政策咨询以及法律援助，帮助职工协调或调解劳资矛盾，参与劳动争议处理，对困难职工实施救助等。
(二)我市对农民工的权益和保障问题的态度
1.给民工兄弟更多的人文关怀
“十五”以来，舟山社会经济发展取得了令人瞩目的成就。这其中也包含着广大农民工兄
弟的付出。工厂、工地、宕口、隧道、山头、渔船，哪里没有他们辛勤劳作的身影?据不完全统计，目前全市外来民工人数有将近20万，另外还有大量本市户籍的失海、失地渔农民民工
2.别让农民工流汗又流泪
如何在加强对农民工管理的同时，切实维护他们的合法权益，市政协委员、市总工会副主席何悌元提出了几点建议。他告诉记者，去年政协大会上他提交了关于加强外来民工管理的提案，今年他提交的是《关于切实维护农民工合法权益的建议》，根本出发点都是为了农民工生活、工作得更好，让全市社会更稳定、更和谐。
(三)就有固定工作环境(或企业雇主)的农民工而言，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度
从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。对农民工的工伤保险，可参照《企业职工公伤保险试行办法》的规定，实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业(雇主)必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。该保障项目成本并不高，但对农民工却是迫切需要的，而且对企业(雇主)也是有利的，因此，应尽快建立与农民工相适应的《农民工工伤医疗保险试行办法》。
(四)关于农民工医疗保险制度的问题
农民工虽然是一个主要由年轻人组成的高活力群体，但“天有不测风云，人有旦夕福祸”。因此，为农民工建立医疗保险制度是必要的。医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一般性医疗保险两项。对于有固定工作环境(或企业雇主)的农民工来讲，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负担社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进人劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一定比例，仍由个人负担;医疗费若超过一定比例，即为大病。由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余仍由个人负担。而对于无固定工作环境(或企业雇主)的农民工来讲，由于其流动性较强，因而可不参加一般性的医疗保险，日常的医疗开支由个人或家庭承担。但其应参加大病统筹医疗保险，只建立统筹账户。如果他们愿意参加一般医疗保障，可为其建立个人账户，并应确保其个人账户能在全国范围内转移续接。
(五)关于农民工的最低生活保障制度的问题
最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工已成为我国各大小城市建设不可缺少的一群产业工人。当他们的基本生活难以维持时，国家当然有义务对其救助，但考虑到我国目前实际情况，将农民工完全纳入城镇最低生活保障制度也不现实。为此，对于有固定工作环境(或企业雇主)的农民工，若其年龄已满40周岁，则应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但对于不满40周岁的及无固定工作环境(或企业雇主)的农民工，由于其流动性较强且年纪普
遍较轻，因此，对他们的社会救助不应该是单纯的经济救助，而应是提供劳动就业机会。对于他们，可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的最低生活保障体制。对于农民工这一高活力群体来说，他们陷入绝境只是暂时的。他们一旦找到工作，不但可以养活自己，而且还可以养活全家。“公共劳动”机构可以为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身和劳动之地以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。投入不是很大的一笔经费带来的却是更为安全稳定的社会，这是一种可行且易操作的办法。
(六)关于农民工的养老保险制度的问题
对于有固定工作环境(或企业雇主)的农民工而言，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。对于无固定工作环境(或企业雇主)的农民工，可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式，只建立个人账户，当然也应保证其个人账户能在全国范围内转移。农民工如离开用人单位，回居住地，可将其个人账户连同基金转移到居住地县级劳动保障部门，实行专户管理。如果到其他地方就业，即可将个人账户转移到新从业地管理。
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第五篇：对农民工社会保障问题的调研对策
本文提要：
农民工社会保障问题是经济社会发展中的关键问题之一，妥善解决农民工社会保障问题是构建和谐社会和可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础的政治任务。为促进对农民工社会保障问题的认识，人力资源和社会保障农民工社会保障专题组日前为本报提供了一份关于农民工社会保障问题调研报告。
该报告以翔实的
数据和权威的论证描述了农民工社会保障的现状，以及各种导致农民工参保难的主要原因，并对其进行了透彻分析。同时，提出了解决农民工社会保障问题的基本思路和政策建议。
农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。
农民工社会保障现状
(一)背景
目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据原劳动和社会保障部快速调查和分析，2005年5月我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为l亿，跨省流动就业的农民工约为6000万(按照外出务工的农村劳动力80%进入城镇、50%跨省流动的假设估算)。
农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待;有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中接近80%;第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52%以上。显而易见，农民工已成为我国产业工人的主力军。
(二)现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工
对于在用人单位正规就业的农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未为其建立专门的制度，但在《劳动法》实施后，进入城镇用人单位的农民工原则上也同样适用该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。可以说，现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，这部分人员参加各险种的通道是敞开的。
(三)农民工参保率普遍偏低
1.养老保险。《劳动法》和1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，以及2001年劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民合同制工人参加基本养老保险作出了明确规定。
目前，农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20%左右。
农民工参加养老保险的形式主要有以下3种：
一是进入城镇职工基本养老保险制度。多数地区规定农民工和城镇职工一样，参加城镇职工基本养老保险，个别地区在缴费比例(费率)上有所差别。如浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，参保企业和个人的缴费比例分别降至12%和4%。但农民工参保率仍然很低，到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工总数的20%。不仅参保率低，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。
二是实施新的农民工专项保险制度。**市、**市为外来务工人员建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。**市要求凡用人单位使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳综合保险费(用人单位使用的外来从业人员由单位缴纳，无单位的外来从业人员由自己缴纳)。除外地施工企业外，综合保险费率为12.5%，费基为上年度该市职工月平均工资的60%，其中的7%为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的l/4。综合保险由劳动保障部门管理，商业保险公司运作。**市的费率为20%;费基分成几档，从社平工资的60%到200%不等，可选择;缴费由单位和个人共同承担，且由劳动保障部门经办。农民工专项保险费率相对较低，基金封闭管理，在当地推行相对比较顺利。
三是参加农村社会养老保险。据调查，以乡镇企业(现已基本改制为民营或股份制企业，下同)高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。这些职工大多数未参加城镇企业职工社会养老保险，但本地农民工参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险。近年来，
部分已参加农保的本地乡镇企业职工已经并且正在由农村养老保险转入城镇职工养老保险。山西省也于今年将乡镇企业的农民工纳入了农村社会养老保险制度，而在乡镇企业工作的城镇职工则进入现行城镇职工社会保险制度。
2.失业保险。《失业保险条例》规定，城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险，与城镇职工不同的是，对农民合同制工
人，个人不缴费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，只要本单位已缴纳失业保险费，即由社会保险经办机构根据其工作时间长短，向其支付一次性生活补助金。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费，农民工本人不敢主张权利;二是农民工流动性强，如果在一个单位工作不满1年，按政策不能享受相关待遇，影响了参保积极性;三是农民工流动方向不确定性强，在一些地区数量较大，时间上往往也很集中，如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。
3.医疗保险。在医疗保险政策上，国家允许农民工与其他城镇劳动者同样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇。按照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，与城镇用人单位建立劳动关系的农民工，可以参加基本医疗保险。原劳动和社会保障部2003年和2004年分别印发《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》和《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》等文件，进一步明确了农民工参加医疗保险的有关政策。一些外来务工人员较多的珠江三角洲、长江三角洲等地区，针对农民工流动性大、管理困难以及参保积极性不高等问题，根据当地实际，采取了两种办法促进农民工参保：一是针对外来工单独实行住院医疗保险。如深圳市规定，由用人单位按本市上年底职工平均工资的1%缴费，单独建立外来工住院医疗保险。目前，已有近100万外来工参保。二是针对外来从业人员推行综合社会保险。如前面所讲**、**之例，养老、医疗、工伤捆绑式参保，解决外来从业人员的医疗保障问题。从全国范围看，大多数农民工还没有参加医疗保险。平均参保率为10%左右。已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的人来讲，实际上也享受不到相应的待遇。
4.工伤保险。按照《工伤保险条例》规定，各类用人单位都应为其员工参加工伤保险，因此，在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象，在制度上、待遇上农民工与城镇劳动者享受完全同等的待遇，未受任何歧视。工伤保险费平均缴费率一般为职工工资总额的1%左右(不同行业因工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度即工伤风险程度不同而确定的行业基准费率有所不同，分为0.5%、1%、2%三类)，由用人单位缴纳，农民工个人不缴费。目前，全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万人，其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大，农民工工伤保险权益将得到相应的保障。
5.生育保险。目前，农民工基本未参加生育保险。
除社会保险外，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展作贡献，却享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。
存在的主要问题及分析
目前，农民工参加养老和医疗保险还存在比较突出的问题。其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有农民工对现行制度缺乏信任，用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。
(一)农民工就业状态不稳定导致参保困难
在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。据原劳动和社会保障部调查，农民工在一个单位工作以上的只占20%～30%。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数人频繁流动。这一方面使经办的工作量倍增;另一方面，在农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要;此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。
(二)农民工、用人单位和地方政府各有顾虑
农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。
一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心缴费会影响本地的投资环境，把好不容易招商引资引来的资方吓跑了，从而影响本地的经济发展和为官一任的政绩。
(三)社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障
现行制度主要是针对城市原国企职工设计的，明显不适合农民工。主要表现在以下几点。
1.费率过高。由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。据原劳动和社会保障部抽样调查，1998年全国制造业企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总额的27.4%，占其人工成本的17.4%，而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。也就是说，企业参加社会保险将增加其总成本约2.24个百分点。由于费率过高，形成了高门槛，影响了单位和农民工个人参保的积极性。
2.社会保险关系接续难。养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要。农民工流动性大，不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位，而且还经常跨地域流动，以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立，已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市，其养老保险个人账户难以转回原籍，农民工的社保关系转移困难。
3.退保实际上损害了农民工权益。由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95%以上。退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。这种状况也影响了政府的形象。
农民工社会保障的基本思路
农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
(一)基本原则
1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。将农民工纳入社会保障体系，一方面是由社会保障的公平属性所决定的。我国宪法规定了公民的社会保障权利，劳动法规定劳动者享有社会保障权利，农民工在用人单位与其他职工同样劳动，作为劳动者也必然应依法享有同样的社会保障法定权利。另一方面，农民工社会保障又不单纯是保障问题，还涉及我国城镇化和“三农”问题。据有关专家估计，未来20年我国将进入城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长1个百分比点，约合1700万人。但城镇人口自然增长远达不到这个水平，需要大量吸收农村转移人口，而农民工是最有可能成为城镇人口的潜在人群。如果农民工长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响城镇化进程及其质量，也不利于农村人口向城镇转移和促进“三农”问题的解决。此外，随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移，农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显，农民亟须相应的保障措施化解老年风险。将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力，稳定生产技术骨干，确保人力资源的可持续供给。从现阶段保持我国国际竞争力的角度看，许多用人单位主要通过压低劳动成本(降低工资，减少社会保险费用等)参与国际竞争。但从中长期看，低成本优势不可能一直维持，长期压低劳动成本，忽视人力资本投资，既不利于劳动者发展，也不利于企业提升竞争力，更不利于国家的长远发展。
综上所述，必须从城镇化和国家长远发展的战略高度，将农民工纳入社会保险，提供基本的社会保障。
2.保护农民工利益，适应流动的需要。目前，农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障有直接关系。深层次的问题在于，由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。因此，要吸引和促进农民工参保，制度设计必须适应农民工的高流动性。比如，通过保障当期待遇或增强待遇的可携带性，保证其流动就业过程中的社会保障权益不受侵害;通过在农民工社会保险制度设计中预留出“接口”，并与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移与衔接。
3.着眼于更多人的参保，坚持低标准准入。农民工平均工资水平远低于城镇在岗职工。据原劳动和社会保障部调查，安徽、河南两省农民工年均工资收入仅为6018元和4717元，与城镇在岗职工平均工资之比分别为1：1.8和1：2.3。广东省农民工的月工资一般为800元，浙江省为600元，与当地的平均工资差距更大。由于工资水平低，农民工支付基本生活费用后，节余的工资收入再去支付建房、子女上学、赡养老人等急迫支出后，往往所剩无几，因而本人参加社会保险的能力十分有限。因此，要兼顾农民工对社会保障的迫切需求与现实能力。农民工社会保障应当从实际出发，坚持低标准准入的原则，即实行低费率、低费基，同时农民工个人尽量少缴或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。
4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进。在越来越多的农民工脱离土地的情况下，他们在年老或生病后面临丧失生活来源的风险，也面临工伤、职业病以及其他疾病等风险，与其他职工同样需要规避各种职业和社会风险。但由于农民工缴费能力较弱，国家的财力也还有限，因此，应根据有关风险对农民工的危害程度，以及农民工的自身需求，按照分类指导、分步推进的原则，先解决农民工迫切需要的保障需求，逐步解决农民工的社会保障问题。
首先，应尽快将农民工纳入工伤保险。从需求层面看，工伤保险应是农民工最紧迫的保障需求;从供给角度看，工伤保险平均费率不高(最高不超过工资总额的3%，一般为工资总额的1%)，且不需要个人缴费，又不存在关系接续问题，再加上工伤和职业病对农民工本人、家庭和社会的重大影响，容易得到用人单位、农民工个人和政府的高度重视和普遍接受。因此，应优先解决农民工工伤保险问题。
其次，加快建立农民工的大病或住院保险。农民工平均年龄较为年轻，小病发病率远低于社会平均水平，风险较小;但由于收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困，所谓“辛辛苦苦几十年、一病回到解放前”的情况并不鲜见。因此，急需建立相应的风险化解机制。
再次，必须逐步解决农民工的养老保障问题。农民工年老时劳动能力普遍低下，不少人疾病缠身，在农村家庭养老功能日渐脆弱的情况下，面临明显的老年生活风险。按照社会养老保险制度自身规律，建立养老保险制度越早成本越低，积累期一般需要20～30年的时间。据预测，2020～2030年我国将迎来老龄化高峰，届时老龄人口比重将达到24%。这就给社会养老保险制度提供了必要的积累时间。同时，因时间有限，也意味着从现在开始，我们已进入建立社会养老保险制度的“预警期”。因此，按照养老保险制度的基本规律，必须从现在起，因势利导不失时机地着手解决农民工的养老问题。
此外，农民工背井离乡来到城市，面对疾病、失业、意外伤害等风险时，极易陷入贫困，有的甚至面临绝境。从建设和谐社会的角度出发，也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。
(二)制度选择
关于农民工社会保险的制度选择——是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的个人账户保障制度?目前还存在不同的认识和看法，需要进行理性分析。
1.进入现行城镇社会保险制度。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好;也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程;同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接受;转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要;制度的透明度低，农民工很难知道自己有多少权益，未来能享受多少待遇;农民工参保后待遇享受问题难以解决;由于农民工缴费基数低，一旦大量农民工集中选择缴费满15年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府财政要为此承担较大的责任。
2.单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台，由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受;账户权益可累计计算，农民工看得见、摸得着，有利于调动其参保积极性;便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况;待遇依据个人账户储存额确定，政府只承担有限责任。但也有缺陷：一是对现行城镇职工社会保险制度有影响。农民工目前已占产业工人队伍的一半以上，今后还会进一步增多。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本。二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序。三是对农民工实行低费率的参保政策，会使同样在低端就业市场，又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位，影响城镇劳动力就业和再就业。四是不利于农民转化为市民，实现城镇化。
3.倾向性意见。农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。鉴此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此，个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次，要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有其优势。
综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇;对不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户;医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。
(三)农民工社会保障目标
1.对稳定就业农民工的保障目标。对稳定就业的农民工，结合完善现行城镇职工社会保险制度，其社会保障制度建设的目标是：
(1)通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。
(2)完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此作出全国统一的规定。
(3)提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。为适应流动及保护农民工利益的需要，应该为农民工建立过渡性的个人账户制度。但这样做也带来一些不利因素：由于对在同一单位工作、就业不够稳定的农民工实行与其他职工不同的制度，客观上还是形成了对农民工的区别对待(或歧视)，也不利于农民工与其他职工之间、使用农民工多与少的企业之间的公平竞争，而且制度操作起来也颇有难度，特别是就业稳定程度的界定和甄别在实际工作中难以把握。如果尽早实现基础养老金的全国统筹，上述问题将有望解决。
(4)降低社会保险缴费水平。目前的社会保险缴费，特别是养老保险缴费门槛偏高，有必要结合基础养老金的全国统筹，在更大范围内均衡用人单位负担，适当降低缴费比例，同时将基本养老金替代率水平控制在一定水平以内，收支缺口作为国家对历史债务的责任由中央财政支付。
2.对不稳定就业农民工的保障目标。
(1)制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度。养老保险为可方便转移和携带保险关系的个人账户制度，以便进可向城镇职工养老保险制度靠拢，退可向农村社会养老保险制度转移;工伤保险进入现行制度;医疗保险则在现行城镇职工基本制度框架内适当变通，只参加住院保险，采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决。
(2)工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则，用3年时间将农民工全部纳入工伤保险;在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险;考虑到养老保险成本较高，制度建立的难度相对较大，用5～10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。
(3)制度接轨与关系转移。在继续执行现行制度规定的同时，对稳定就业5年以上的，从过渡制度转入城镇职工社会保险制度，按规定参加养老、医疗等社会保险，其养老保险账户权益折算为城保缴费年限，以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的，按城保计发办法享受养老保险待遇。
对非稳定就业、本人又在其他单位或地区就业的，原账户不转移，并在新就业地或单位继续参保。达到规定的最低缴费年限的，通过建立全国社会保险结算中心进行结算，由各有关地区分别发放待遇。
对返回农村，且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。
政策建议
做好农民工社会保障工作，既要从一部分农民工流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度;又要考虑越来越多农民工稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度;还要从农民工接续社会保险关系的需要出发，建立农村社会保障体系。
(一)按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险
所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业和农民工参加工伤保险，促进农民工依法享受工伤保险待遇。要进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。
(二)为不稳定就业农民工建立大病医疗保险
在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收人水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗;同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付线、等待期、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。
(三)建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度
1.制度模式。统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。
2.缴费。实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10%，个人按本人工资5%，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。
3.转移。在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金;回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。
4.享受。建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。
5.经办。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。
6.基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目，允许基金进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。
(四)依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险
稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。已参保城镇职工社会保险的，要继续参保，不得退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为农民工缴纳社会保险费。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人单位为稳定就业的农民工缴纳养老、失业、医疗、工伤等社会保险费，努力扩大社会保险覆盖面，切实保障农民工的合法社会保险权益。
城镇企事业单位要按照《失业保险条例》的规定，为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续，由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后，应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。
(五)进一步改革和完善社会保险制度
1.要改进完善社会保险关系转移接续办法。允许参保职工在转移社会保险关系时，不仅转移个人账户余额，而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益。与此同时，应取消农民工退保政策，即农民工离开参保地，本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留社会保险关系。在新工作地继续参保的，应当转移接续社会保险关系。达到最低领养老金年龄时本人达到最低缴费年限的，应同等享受养老保险金;达不到该年限的，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构，按农保制度规定享受待遇，未建立农保制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
2.要降低费率。为解决城镇企业职工基本社会保险制度费率过高的问题，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担。、
3.要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。
4.要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。
(六)积极探索、建立健全农村社会保障制度
虽然我国城镇社会保障体系建设已粗具规模，但农村社会保障制度建设进展缓慢。随着农村人口老龄化和工业化、城市化进程的加快，农民养老和其他社会保障问题日渐突出，迫切需要构建与农村经济发展水平相适应的城乡统筹的社会保障体系。为此，应建立由国家、集体、农民三方负担的养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。
(七)建立农民工应急救助机制
农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助;二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。