行政专业论文范文第1篇
摘 要：违法犯罪信息公开对于推动司法公开，实现违法犯罪预防、违法犯罪风险评估等具有积极意义。违法犯罪信息兼具公共信息和个人信息的属性，使得以维护公共利益为基本价值取向的违法犯罪信息公开在一定程度上对违法犯罪人回归社会形成制度性障碍。因此，有必要科学界定违法犯罪信息公开的功能，在此基础上明确违法犯罪信息公开的程序、途径、期限等，以平衡公共利益与违法犯罪人权益保护，实现违法犯罪信息公开的制度价值。
关键词：违法犯罪信息公开;公共信息;隐私权;社会回归
在大数据背景下，违法犯罪信息①的应用从单一的刑事司法领域转向多元化的基础信息管理领域，违法犯罪信息的曝光率不断提升。2016年《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》明确要求，除几类特殊的裁判文书之外，其他裁判文书均应在互联网上予以公布，这就意味着任何人均可通过网络查到相关犯罪人的信息。但是，对于已经接受处罚、即将回归社会的违法犯罪人而言，此类信息公开会产生公共利益保护与个人利益保护之间的冲突。本文分析违法犯罪信息公开的功能定位及其限度、模式、期限等，对相关问题进行有针对性的回应。
一、违法犯罪信息公开的功能定位
1.违法犯罪信息公开的基础功能：预防违法犯罪
很多国家通过立法建立了违法犯罪记录登记查询制度，对查询或者公开违法犯罪信息的主体、事由、范圍、结果等作了规定。②综观相关法律制度，违法犯罪信息公开的基础功能在于预防违法犯罪，主要体现为：在规范性评价上，对违法犯罪人限制甚至剥夺一定的从业资格，实现特定行业领域内的违法犯罪预防，或者基于其违法犯罪记录而对其再犯行为予以从重处罚，实现个别化的特殊预防;在非规范性评价上，通过违法犯罪信息公开，便于社会公众监督和预防违法犯罪发生。
（1）规范性层面的预防功能：对违法犯罪人的特殊预防。违法犯罪信息公开的基本功能，首先在于通过对违法犯罪记录的规范性评价，限制有违法犯罪记录者从事特定行业，或者对其再次违法犯罪给予从重处罚、特别矫正。具体表现在三个方面：其一，对从业资格的限制甚至剥夺。我国行政立法对曾经犯罪的人甚至有过特定违法行为的人，对其从事特定行业的资格几乎都进行限制甚至无限期的剥夺。客观上讲，这种对违法犯罪人权利资格的限制、剥夺主要是为了特定行业内的犯罪预防，这种从业禁止规定的落实需要以违法犯罪记录的公开、查询、确认为基础和前提。其二，通过从重处罚实现特殊预防。对有违法犯罪记录者从重处罚，体现了对其人身危险性的特殊评价，这种特殊评价主要体现为刑法中的累犯制度以及《治安管理处罚法》关于屡教不改的规定。其三，在刑事诉讼中对有违法犯罪记录者的人身危险性和再犯可能性进行评估。例如，有关机关在实施批准逮捕必要性审查、酌定不起诉、宣告缓刑、准予假释时，需要对犯罪人的社会危害性、再犯可能性等进行审查和评价，违法犯罪记录在此过程中对于实现刑事诉讼目的起着关键作用。一般认为，存在多次违法犯罪记录的人与从未违法犯罪的人相比，二者的人身危险性是不一样的。值得注意的是，违法犯罪信息用于犯罪风险评估，在某种程度上会与刑事程序中适用无罪推定、控辩双方平等原则产生激烈的冲突，这对进一步规范和完善违法犯罪信息的公开和使用提出了要求。
（2）非规范性层面的预防功能：自发的社会防卫。违法犯罪信息公开在很大程度上有助于社会公众通过对违法犯罪信息的获取，自发地对违法犯罪进行防范。同时，通过违法犯罪信息的公开，有助于社会公众对违法犯罪人进行道德评价。这种对违法犯罪人在道义上的责难及社会认同感的否定，在一定程度上不仅使违法犯罪人不敢再越“雷池”，还对社会公众进行警示，使社会公众遵守公共道德、积极守法，产生震慑潜在的违法犯罪者的效果。③
2.违法犯罪信息公开的衍生功能：促进民事征信评价与社会治理
随着大数据技术被越来越广泛的应用，违法犯罪信息公开越过刑法领域向民法领域延伸。基于国际迁徙管理目的、征信评价管理目的而对违法犯罪信息加以利用，有助于加强信用监管，构建完善的征信评价管理体系。例如，2016年国务院办公厅发布的《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）中指出，要开展企业信用监管警示工作，“对有轻微违法失信的企业，通过公开失信记录、督促整改等措施加强监管;对有违法违规等典型失信行为的企业，采用公开违法记录、重点抽查、列入经营异常名录、市场限制等措施加强监管;对有严重违法失信行为的企业，适用重点检查、列入严重违法失信企业名单、市场禁入等监管措施”。尽管我国目前尚未形成具体的违法犯罪信息征信评价机制，但很多行业或领域已经展开相关探索。除了促进征信评价，违法犯罪信息公开在防范社会公共风险中也能产生积极作用。例如，2012年国务院发布的《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）中提出，督促运输企业加强驾驶人聘用管理，并“研究推动将公民交通安全违法记录与个人信用、保险、职业准入等挂钩”。此外，违法犯罪信息公开有利于相关信息的交流、融合，如有利于整合国际迁徙信息，提高国家对国际迁徙的管理能力。
通过构建体系化的个人信息系统，将违法犯罪记录与个人征信等联系在一起，将打击违法犯罪与促进社会治理有机结合，有助于推进社会治理体系现代化。因此，违法犯罪信息公开具有从单纯的违法犯罪预防向一般的社会治理创新转化的功能。例如，此次新冠肺炎疫情期间，对于隐瞒行踪轨迹与密切接触史的人员信息以及违反传染病防治相关规定的确诊患者和疑似患者的行动轨迹等信息进行公开，不仅有助于有关部门及时查找有染病风险的密切接触者，同时有助于保障社会公众的知情权，提高个体抵御疫情风险的能力。值得注意的是，基于社会治理需要而公布相关病例的信息不能无视个人信息保护而全盘公开，应当在公共卫生安全和个人信息保护之间做好协调、平衡。
二、违法犯罪信息公开的限度与条件
1.违法犯罪信息公开应保护相关人员的隐私权
违法犯罪信息在很多情况下属于司法活动的客观记载，因其收集主体、程序、目的以及使用形式的特殊性而具有一定的公共性，成为公共信息的组成部分。因此，违法犯罪信息同时具备个人信息和公共信息的属性。一方面，违法犯罪信息包括违法犯罪人的姓名、性别、身份等个人信息，记录了可识别的个人相关信息;另一方面，违法犯罪信息是基于违法犯罪行为而形成的客观事实，是由国家机关搜集、存储、记录的客观数据，具有公共信息属性。④违法犯罪信息的个人信息属性，决定了其公开不应是无限制、无条件的。应当通过公开的事由、时间、程序、方式等条件设置，避免违法犯罪信息的过度公开，减少大数据背景下违法犯罪信息被滥用的风险。
实践中司法机关或媒体公开的违法犯罪信息，即使曾被作为公共信息，也不应一直处于公开状态。对于违法犯罪信息不加区分地无限期公开，会极大地阻碍违法犯罪人员回归社会。例如，对于轻微违法犯罪信息不加限制地公开，不仅对违法犯罪预防的意义有限，还会造成对个人权利的侵害。解决这一问题的关键是，通过对轻微违法犯罪信息进行附条件的隐私化保护，使其从兼具公共信息和个人信息的属性变为单纯的个人隐私信息。2018年生效的欧盟《数据保护通用条例》规定了“数据被遗忘权”等新型权利，以强化个体对其个人信息的控制权;同时规定个人数据的存储不得超过必要的时限，以保障个人信息不被过度使用。我国立法在違法犯罪信息公开的制度设计上，可以在平衡违法犯罪信息的公共性与个人性，确保实现违法犯罪信息公开的预防违法犯罪、促进社会治理等功能的基础上，引入“数据被遗忘权”的规定，在符合一定条件时，对违法犯罪信息予以隐私化保护，在保护公共利益的同时保护相关人员的正当权益。
2.违法犯罪信息公开应避免公共利益对个人权益过度挤压
违法犯罪信息作为个人不良行为的数据留痕，往往会引发社会公众对违法犯罪行为的非规范性评价，进而形成的“标签效应”极大地阻碍违法犯罪人回归社会。对此，有必要在违法犯罪信息公开的公共利益保护与刑满释放人员再社会化的利益保护之间找到平衡点。⑤找寻这种平衡点的路径是，首先评估违法犯罪信息公开是否有利于违法犯罪预防和社会治理;其次评估违法犯罪信息公开是不是预防违法犯罪及进行风险评估所必需的;最后对相关利益进行权衡，评估违法犯罪信息公开所保护的公共利益是否高于个人隐私权益。如果无视违法犯罪信息与隐私权之间的关系，允许社会公众对相关人员的违法犯罪信息肆意披露和传播，就会出现法庭内的“剧场式”法律审判向无限公众参与的“广场式”道德审判发展的不良现象。⑥有鉴于此，很多国家的立法都规定了违法犯罪记录封存制度，以平衡公共利益保护与违法犯罪人合法权益保护。
三、违法犯罪信息公开的模式与期限
1.违法犯罪信息公开的模式与具体路径
从域外实践经验和我国实践探索来看，违法犯罪信息公开模式主要有通过查询公开，通过微信、微博、网站、报纸等媒体主动公开两种。我国立法对违法犯罪信息公开的制度设计，应当针对不同的违法犯罪类型，在合理平衡公共利益保护与个人利益保护的基础上，分别设置这两种公开模式。
（1）通过查询公开。通过查询公开违法犯罪信息是目前世界各国的普遍做法，很多国家的立法中都建立了违法犯罪记录登记查询制度。总体而言，通过查询公开违法犯罪信息应当注意三个方面。其一，违法犯罪信息数据库的统一化。为保障违法犯罪信息公开范围与限度的可控性，应当建立国家统一的违法犯罪信息数据库，实现全国各地违法犯罪信息联网、一体化管理，避免违法犯罪信息公开查询的分割化、无序化。其二，违法犯罪信息查询主体、查询事由的限缩。违法犯罪信息查询主体的范围在很大程度上决定违法犯罪信息公开的范围，因而有必要对违法犯罪信息查询主体进行限制。为了平衡公共利益保护和私人权益保护，我国立法应当将违法犯罪信息的查询主体限缩为：出于办案需要的司法机关、行政机关;与案件相关的自然人、单位;基于人事聘用、入职背景调查等查询目的而需要获取相关信息的主体。其三，合理确定可以通过查询公开的违法犯罪信息类型。除了性犯罪、黑社会性质组织犯罪、恐怖主义犯罪等具有严重社会危害性的犯罪，大部分违法犯罪信息应通过查询公开，以最大限度地兼顾公共利益保护与个人权益保护。
（2）主动公开。鉴于某些违法犯罪人具有严重的社会危害性、高度的再犯可能性，其违法犯罪信息除了通过查询公开，还应主动向全社会公开，以使全社会对特定违法犯罪行为进行主动预防。根据国外相关立法和我国的实践经验，主动公开违法犯罪信息应注意两个方面。其一，明确主动公开的违法犯罪信息类型。主动公开违法犯罪信息是为了最大限度地维护公共利益，实现对重大违法犯罪的预防及加强信息化背景下的社会治理。基于此种考虑，可以主动公开的违法犯罪信息包括两类：一是关于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪、强奸罪尤其是性侵未成年人犯罪等具有严重社会危害性的犯罪信息;二是关于拒不支付劳动报酬、拒不执行法院判决裁定、惯偷惯骗等危害性相对轻微的违法犯罪信息。其二，明确主动公开的范围与形式。可以根据违法犯罪预防的必要性、违法犯罪人的矫正程度及人身危险性的大小，确定违法犯罪信息主动公开的范围和形式。例如：对于社会危害性极大的性侵幼女犯罪，可以参照各国的普遍做法，对幼女进行绝对化保护，即对性侵幼女的犯罪信息设定为永久性的主动公开，此时对公共利益的保护超越对犯罪人个人权益的保护;对于拒不支付劳动报酬等危害性相对轻微的违法犯罪信息，待违法犯罪人履行支付义务一定期限后便不再主动公开。⑦
2.违法犯罪信息公开的期限
可以根据违法犯罪类型、法律责任类型等，对不同罪质、不同处罚类型的违法犯罪进行分级分类的信息公开。有学者认为，违法犯罪人距离接受处罚的时间越长，其重新违法犯罪的次数就越少，人身危险性也越轻;其再次违法犯罪主要集中在接受处罚的前半年、前一年和前两年之内。⑧因此，可以参照我国刑法关于追诉时效和累犯制度的规定，差异化地确定违法犯罪信息公开的具体期限。
（1）有限公开的期限确定。除了性犯罪、黑社会性质组织犯罪、恐怖主义犯罪等具有严重社会危害性的犯罪，大部分违法犯罪的信息在经过一定的公开期限后，均应予以封存，不再公开，以实现对涉及相关信息者的隐私化保护。建议对违法犯罪信息的具体查询期限作如下设定：涉及违法行为以及宣告刑为不满5年的有期徒刑的，经过5年;涉及宣告刑为5年以上不满10年的有期徒刑的，经过10年;涉及宣告刑为10年以上的有期徒刑的，经过15年。上述查询期限经过后，对相关违法犯罪信息的公开和传播即被视为侵权。
（2）永久公开的期限确定。强调违法犯罪信息公开中对公共利益和个人利益的平衡，并不排斥对具有严重社会危害性的恶性犯罪的相关信息予以永久公开。对于社会危害性大、人身危险性强的恶性犯罪，应当通过永久性的信息公开，实现对相关犯罪的预防，同时震慑、遏制类似犯罪。参考域外立法经验及我国实践探索，对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪、毒品犯罪、性犯罪等五类具有严重社会危害性的犯罪，相关信息应当予以永久性的公开，以实现公共利益的绝对化保护。
四、结语
随着大数据背景下违法犯罪信息类型与内容的多元化，充分挖掘违法犯罪信息公开的数据价值，對于刑事诉讼程序的智能化开展以及刑罚的裁量、执行，乃至犯罪预防和社会治理，都具有极为重要的意义。建立违法犯罪信息公开制度，应当基于对违法犯罪预防、社会征信建设、国际迁徙管理以及社会治理的考量，科学、合理地设置信息公开的模式、条件、期限等。设置违法犯罪信息公开模式的关键是，根据违法犯罪的社会危害性程度，对不同类型的违法犯罪信息进行差异化的公开;在公开的期限设置上，应当考虑公共利益保护和个人权益保护的平衡，最大限度地实现违法犯罪信息公开的功能与价值。
注释
①违法犯罪信息主要是指，行为人受到刑事处罚或行政处罚的记录，或者在接受刑事处罚、行政处罚之前涉嫌违法犯罪的事实描述，前者主要体现在已决案件中，后者主要体现在未决案件中。
②参见李玉萍：《犯罪记录制度初探》，《法律适用》2010年第12期。
③参见于志刚：《犯罪的规范性评价和非规范性评价》，《政法论坛》2011年第2期。
④参见于冲：《刑事合规视野下人工智能的刑法评价进路》，《环球法律评论》2019年第6期。
⑤参见[德]汉斯·海因里希·耶赛克、托马斯·魏根特：《德国刑法教科书》（总论），徐久生译，中国法制出版社，2001年，第1098页。
⑥参见张勇：《犯罪记录的负效应与功能限定》，《青少年犯罪问题》2012年第6期。
⑦《淮安公开“性侵未成年人犯罪人员”信息引争议》，中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/12/id/3099375.shtml，2017年12月5日。
⑧参见徐久生：《德语国家的犯罪学研究》，中国法制出版社，1999年，第174页。
责任编辑：邓 林
行政专业论文范文第2篇
对工商行政管理行政执法监督的思考
随着依法行政工作的不断深入和工商行政管理作用的不断加强，工商行政管理行政执法监督愈来愈引起社会的关注，强化行政执法监督是形势发展的必然要求。那么什么是工商行政管理行政执法监督，它在工商行政管理工作中处于何种地位，其现状如何，应如何加强，笔者就此浅谈自己的认识。
作者：黄远君
行政专业论文范文第3篇
[摘要]区域经济的发展要求创新行政管理体制。天津滨海新区的体制创新，以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围，形成有利于发挥新区整体优势实现共同发展的管理体制和运行机制。
[关键词]区域经济 行政体制 创新
[作者简介]皮黔生（1951-),河南宁陵人，南开大学经济学博士，研究方向：世界经济。
一、区域经济发展要求行政管理体制创新
当今世界，区域经济一体化和经济全球化已成潮流，这是生产区域化与资源配置全球化的必然结果。适应这一大趋势，我国进入了区域经济迅猛发展的时期，同时，也产生了经济区域与行政区划不一致、相摩擦的现象。滨海新区隶属于天津的沿海地区，内部含有三个经济功能区和五个行政区。在区域经济发展中创新行政管理体制十分重要。
行政区是国家进行政治统治和执行行政管理职能而设立的，其形成具有历史、地理、政治、经济以及自然条件等多方面因素，而且一经形成便具有相对的稳定性。我国早在秦朝就实行郡县制，元代开始实行省制，行政区划历代相传略有变动，每个行政区都有自己独特的经济、文化和社会发展的历史，是按照经济内在联系和社会发展需要而形成的在生产、流通等方面紧密联系、互相协作的地域经济综合体。在我国当前市场经济发展还不充分的情况下，政府的职能还存有较多计划经济色彩，所以在行政区划和经济区域不一致，且行政管理又以行政区政府为主的情况下，不可避免地存在一些体制障碍。
区域经济以资源和产品自由流动和市场主体按照市场经济规律自由发展为特点，需要提高市场的关联程度，建立统一市场，使生产要素在区域范围内自由流动，达到资源的自由配置和优化整合。但是，发展经济也是行政区政府的传统职能，地方利益的保护成为行政区政府的本能。这就使得区域整体规划难以有效地贯彻实施，制约了区域协调发展和整体经济水平的提升。
适应区域经济的发展创新行政区划管理体制也成为世界许多地方的选择。美国“五大湖经济区”就设有总统直管的“五大湖开发管委会”；欧盟也建立了庞大的管理机构；台湾的“新竹高科技产业园区”和新加坡的“裕廊工业园区”都设立了独立于行政区之外的管理机构。这些做法的目的就是一个：改变和减少行政区管理经济的职能，排除区域经济协调发展的体制障碍。
二、滨海新区行政管理体制创新的初步探索
滨海新区就其属性而言，是一个城市型行政辖区内的经济区，其管理体制创新具有重要的意义。
滨海新区行政管理体制改革大致经历了三个阶段：
第一阶段：1994年4月，天津市委市政府决定开发滨海新区时，直接借用了市政府的权威，设立了市滨海新区领导小组，下设办公室。开发主体为三个功能区和三个行政区。这一体制的启动负担轻，但缺乏区域开发的统筹力度。
第二阶段：2000年9月，天津市委市政府决定撤销滨海新区领导小组和办公室，成立滨海新区工委、管委会，专门负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等，增加了统筹的力度，但是没有改变功能区和行政区各自开发的格局。此阶段最有价值的探索是：制定并实施了我国第一部以经济区为适用对象的行政法规——《天津滨海新区条例》，该法规将部分行政区管理经济的职责让渡给了经济区管理机构——滨海新区管委会。
第三阶段：在滨海新区上升为国家发展战略之后，市委市政府批准建立了滨海规划分局、土地分局、统计分局、环保分局等市属职能部门驻新区的分支机构，还下放给新区土地整备权和土地出让收益的支配权，进一步增强了滨海新区的资源配置和经济管理职能，在管理体制改革方面向前迈了一步。
尽管如此，滨海新区的现有体制仍有问题：
一是行政主体多元，管理权限划分不明。在新区内，同时并存三种行政主体：滨海新区管理委员会；新区内行政区政府；国家级功能区管委会。三者的职能和管理权限划分不明，妨碍了新区统一的规划建设。
二是新区经济管理职能缺位，行政区与功能区发展趋同。新区管委会经济管理职能缺位，统筹能力有待加强。新区内行政区经济职能不断增强；功能区也花费很大精力发展社会事业，二者功能趋同，影响新区开发的整体效率。
三是新区事权与财权不匹配，缺乏统一的公共财政体系。滨海新区没有建立统一财政，致使新区管委会无法履行其组织领导职能，事权和财权不匹配。同时，行政区政府财力也不能同时满足促进经济发展与履行社会管理两种职能的要求，有碍于滨海新区整体优势的发挥。
2006年下半年天津市委市政府在制定的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，针对新区存在的问题，提出了新区行政管理体制改革创新的目标和思路。即“以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，分阶段建立健全富有新区特点的管理体制。现阶段，按照‘一个加强，两个延伸，一个建立’的思路，合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围，初步形成有利于发挥新区整体优势、实现共同发展的管理体制和运行机制。”
“统一、协调、精简、高效、廉洁”的10字方针，目标明确，要求具体，有三层含义：“统一、协调”是指新区开发开放的整体运作状态，全局的工作要统一指挥，各单位和各方面的工作要协调一致；“精简、高效”是指新区要有很高的管理水平，机构要精简，工作要高效；“廉洁”是要求新区建立切实有效的反腐倡廉的监督制约机制。这是第一步改革的基本目标和基本要求。
“一个加强，两个延伸，一个建立”的改革思路符合中央关于转变政府职能的总要求，符合滨海新区的实际，在解决经济区域和行政区划体制矛盾上有突破。具体的改革内容是：
1.加强新区管委会的组织领导职能。强化新区管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等方面的组织领导职能，维护规划的统一性、权威性、严肃性，调动各方面的积极性、主动性、创造性，探索建立市政府各部门与滨海新区条块互补、职能整合的工作机制。
2.延伸功能区的开发建设功能。开发区、保税区管委会继续保持开发建设国家级经济功能区的管理职能。新建的产业功能区，本着精简、高效的原则，明确管理主体，完善职能和事权。促进功能区的开发建设功能向行政区延伸，扩大发展空间，带动行政区的经济发展。
3.延伸行政区的社会管理和公共服务职能。按照属地化的原则，加强各行政区政府的社会管理与公共服务职能，支持功能区的开发建设。撤消直接从事或干预微观经济活动的机构。促进行政区社会管理和公共服务职能向功能区延伸，逐步建立统一的社会管理体系。
4.建立有利于发挥新区整体优势和共同发展的体制、机制。新区管委会、功能区管委会及行政区政府实行政企、政资、政事、政府与社会中介组织分开，转变职能，精简机构和人员，减少层级，提高效率。健全科学决策程序，增强政府工作透明度，建立公共财政体制和新区开发资金，调整现行财政收入分配关系。
5.建立健全滨海新区法规体系。修改完善《天津滨海新区条例》，以法律的形式来调整经济区与行政区的事权和利益。同时还要研究制定《滨海新区规划管理与实施办法》、《滨海新区统一执法规定》等规章制度。在新区实行统一的城市规划建设、土地管理、环境保护综合执法试点等。
这些设想与设计标志着滨海新区的行政管理体制改革上向前迈出了一大步，但距离中央政府所要求的“统一、协调”还有相当的差距，探讨区域发展的行政管理新模式方面还有很长的路要走。
（收稿日期: 2007-07-27 责任编辑: 垠 喜）
行政专业论文范文第4篇
[摘要]上海浦东新区作为我国政府管理体制创新的试点单位，在政府职能配置、机构设置和管理制度等方面进行了全面创新；深圳市和重庆市也分别在改革行政管理体制、探索“低成本”行政管理模式上有新的创意。这些经验对东北老工业基地进行政府管理模式创新产生了十分深刻的启示，如精简机构、减少中间管理层次、实现由管理型政府向服务型政府的转变等。
[关键词]东北老工业基地；制度创新；模式创新；“低成本”行政管理
一、上海浦东新区的政府职能配置、机构设置和管理制度创新
(一)浦东新区政府的横向职能配置
浦东新区把政府横向职能分解归类为7项：经济发展和监管职能，城乡建设和管理职能，教育、科技、文化、卫生职能，劳动和社会服务职能，财政税收职能，公共安全职能，以及行政综合协调和辅助职能。由此可以看出，浦东区政府在横向职能配置中，进行了四个方面的创新：一是遵循“大部制”原则。实行大部制，对照7类职能，将具有相同职能的机构进行合并，简化职能交叉和权限冲突，减少管理和审批环节，降低管理成本，减少管理层次，建立精简、高效、服务的政府机构。二是对新区政府的职能进行外移、下移和整合。职能外移是压缩职能，将部分职能向公有事业法人、企业法人、社会中介组织和社会团体转移。另有一些可自行管理的事務交由公有事业单位自治管理，政府只制定标准和负责监督。随着政府职能的下移，街道办事处、镇人民政府以及社会自治组织将承担越来越多的公共行政职能。对新区政府来说，一方面，需要对新区政府、街镇、社区自治组织各自的公共职能进行合理配置；另一方面，还负有对街镇、社会自治组织履行公共职能的情况进行监督的职责。职能整合是将新区政府各部门承担的类似职能归并在一起，以提高管理效率。三是对新区内中央、上海市垂直机构的职能进行整合。成立中央和上海市驻新区特派办事处，统一履行或协调中央和上海市在新区设置的垂直机构的各项职能，以精简机构和提高效率，同时也有利于中央对驻地方垂直机构的统一监管。四是加强对社会中介组织的培育、规范和监控。对社会中介组织的培育、规范和监控分类进行，切断政府和社会中介组织的亲缘关系，为社会中介组织的独立与平等发展创造良好的环境。
(二)浦东新区政府的纵向职能配置
浦东新区将纵向职能分成4项，即决策职能、执行职能、纠纷裁决职能和监督职能。
1．决策职能。决策职能包括研究、拟定相关行业中长期发展战略、近期发展规划和计划以及拟定行业管理政策和措施。新区的决策分为三个层次：首先是新区人大的决策。涉及全区范围内的决策应经过新区人大审议决策。其次是新区政府的决策。涉及全区的重大执行性决策由区政府作出。再次是行政部门的决策。政府在决策过程中，为确保决策的科学合理，向来自于实业界和学术界的专家学者征求意见，成立与决策委员会相匹配的专家咨询委员会。
2．执行职能。决策的具体实施，一部分是事务性的，另一部分是管理性的。前者可通过合同的方式委托社会中介、事业、企业单位进行，后者则必须由行政机关负责。行政机关的执行分为三个部分：一是重大事项的执行，如重大项目的审批；二是常规性执行，如常规性审批；三是行政执法，即对各部门实行市场监管、调查取证、处罚强制等执法职能。这三部分职能分别由不同的部门承担。重大执行由各行政职能部门承担；对常规性的执行设置政务服务局来负责；对行政执法则成立综合性的执法机关来承担。
3．调解裁决职能。浦东政府成立纠纷调解裁决中心，负责各类纠纷的裁决，包括与行政有关的民事纠纷，也包括行政纠纷。在该中心下设投诉中心、调解委员会、各类裁判所(分别解决劳动纠纷、人事纠纷、房屋拆迁安置纠纷、土地纠纷等)、调解仲裁机构指导中心和行政复议办公室等。纠纷调解裁决中心是否享有对争议案件的裁决权，则根据法律而定；如果没有法定裁决权，则以调解的方式解决。
4．监督职能。监督包括违纪监督、效能监督(绩效评估)、审计监督等。有关部门强化效能监督(绩效评估)，而对犯罪案件的查处要回归给检察部门承担。进一步强化审计功能，审计部门参与新区政府的重大决策，以防止决策失误。
新区政府在纵向职能的配置中，进行了三个方面的创新：一是注重新区政府纵向职能配置的系统性。各项职能既相对独立，又相互关联，共同构成一个完整的有机系统。系统中任何一个职能缺失或过于弱化，都会影响系统功能的发挥。新区探索建立决策、执行、调解裁决、监督四项职能的“模式化”配置体系。二是决策、执行、监督、调解裁决四职能相对分离。实行决策部门与执行部门的分离，并实行执行部门和技术鉴定机构的分离。另外，调解裁决职能、监督职能相对独立。三是改革和完善行政首长负责制。加强区长、局长等行政首长在新区政府管理中的地位、作用和责任，划清党委决策、人大决策和政府决策的权限和范围，加强以行政首长为核心的行政决策部门和行政决策机制的建设，加强行政首长由人大产生、对人大负责、受人大监督的政府民主化和法治化建设。
(三)浦东新区的政府机构设置
在区长之下，整合设置4个决策局，即经济发展局、城乡建设与管理局、教科文卫局、劳动与社会服务局，具体负责部门决策。跨部门决策由区长确定一个部门牵头，不再设置任何临时协调议事机构。设财政税务局和公安局，既负责部门决策，又负责决策的执行。由于这两个部门的决策主要由中央政府或上海市政府做出，所以这两个局主要为执行性质的部门。
在4个决策局下对口设置4个执法局，即经济执法局、城乡建设执法局、教科文卫执法局和劳动与社会服务执法局，分别负责这4个口的行政执法，也就是监督检查和处罚。同时还设有政务服务局，负责常规性的执行工作；设纠纷调解裁决中心负责裁决或调解各类纠纷，在该中心下设投诉中心、调解委员会，设各类裁判所；设法治和行政听证办公室，负责新区政府的法治工作以及所有的决策听证和个案听证；设置专家咨询委员会，负责重大决策的咨询服务；设监察审计局，直接隶属于区长；设中央和上海市驻新区特派办事处，统一行使或协调中央和上海市驻浦东新区各类机构的职权。
(四)浦东新区政府的管理制度创新
在我国，政府制度创新面临着非常复杂的背景。一方面，我国正处在现代化的初期发展阶段，需要强有力的政府来推动经济发展和社会进步；另一方面，随着市场经济的迅速发展，要求政府能够通过有效的改革紧随市场发展的节奏，否则市场与政府的矛盾激化将不可避免，从而制约市场经济的发展。与此同时，我国政府体制和管理模式同样面对着来自信息化、民主化、效能化和全球化的巨大压力和挑战。因此，创新政府体制和管理模式十分艰难。
政府体制和管理模式创新是一个庞大的系统工程，就浦东新区政府而言，除前述政府职能调整和机构改革外，浦东新区进行如下政府管理制度创新：(1)政府管理的市场化(民营化)改革。即利用市场机制
提高公共服务。(2)政府管理的服务化改革。包括放松和削减规制，加强服务，完善社会承诺制等。(3)政府管理手段的多样化改革。包括运用行政合同、行政指导和行政激励等各种非强制行政手段改善政府管理，实现政府的行政目标。(4)政府管理的效能化改革。新区政府实行绩效管理，建立绩效目标体系，实行绩效协议制度，建立绩效评估和审计制度。(5)公务员制度改革。根据浦东经济社会发展对政府管理提出的要求，制定不同层级公务员的能力框架；按照“核心能力”、“基础能力”和“专业能力”，分部门、分层次制定出公务员能力建设的基本要求。对部分公共职位实行社会公开招聘，确保公共职位的公共性、开放性、竞争性和流动性。
二、深圳特区推行的政府行政体制改革
2004年深圳市政府进行了新的一轮政府行政体制改革，其基本思路是“以人为本、服务为本、绩效为本”。在这个原则上，重新配置政府的职能和事权，在决策、执行、监督职能相互制约、相互协调的基础上，创新政府管理模式。深圳的改革，作为一个管制型的“大”政府向服务型的“小”政府转化的历史性变革的开始，其最大的力度，体现在政府职能和管理模式的完全改变。在副省级以上的城市中，深圳的行政机构设置应该是独一无二的。与其他地方相比，区别主要体现在：其他城市的改革，往往是就某一个方面，比如行政审批制、政府部门协调机制等单项的改革，而深圳的改革是一个整体的、系统的改革，是要建立起一个发达的市场经济体系所需要的法治、民主、廉潔、高效的服务型政府。这项改革有如下特点：
(一)强化政府的社会安全和公共服务功能
根据新的改革方案，新的深圳市政府机构，除市政府办公厅和其他直属机构以外，又组建和设立了发展和改革局、贸易工业局等12个机构，人口和计划生育局等9个机构为调整和更名的部门，而教育、文化、体育、卫生等剩余部门则保留不变。在合并、撤销很多经济管理部门的同时，继续保留了教育文体等部门。经济部门对经济的微观管理功能弱化，主要转向制定市场秩序和中长期规划。贸工局、发展和改革局等“经济”味儿很重的部门，其职能设置无不清晰地体现了这一原则。
(二)政府的决策与执行、政府投资项目的制定与实施适度分离
深圳此次改革，主要是强化了政府决策的科学性、民主性，加强了咨询机构在决策中的作用，同时强化市民和专家对政府决策的参与。注意提高决策的质量和效果。政府建立健全行政决策咨询机制，实行重大决策的咨询、论证和责任制，政府的组成部门要根据工作需要组建专家学者及企业界等各界人士组成的决策咨询机构。另一方面，有关跨部门的行政决策和执行工作，一般不另设议事协调机构，由主办部门负责跨部门的决策研究和执行实施，完善政府部门之间的联席会议制度。从执行的角度来看，35个政府机构当中有21个属于政府组成部门，还设置了一些“署”，按照决策机构和执行机构相分离的思路，实现了决策和执行的相互协调。同时注意克服“部门行政”的弊端，建立了如部门联席会议制度、综合行政服务大厅等设施。从趋势看，深圳的政府决策部门会越来越少，执行部门会越来越多，现有的21个部门还会分’离出一些执行机构。
(三)建立“大处制”，实现机构改革的平稳过渡
这次改革方案规范了层次和级别；确定了部门领导职数和内设机构领导职数；核定部门人员编制；重新配备雇员员额。为使这次改革方案尽可能地化解执行阻力，这次行政管理体制改革主要涉及政府机构以及职能的重新调整，行政编制及行政事务编制总量基本保持不变，不实行离岗退养政策。本着以人为本、平稳过渡的原则，公务员从机关(含行政事务机构)调整到事业单位的，在过渡期内原有待遇保留不变，待事业单位岗位津贴政策出台后再予调整。现有局、处领导在机构设置调整后，凡未能安排领导岗位的，全部改任为相应级别的非领导职务(不受非领导职数配备标准限制)，如这些人员调整工作岗位或退休，在改革中因改任而突破标准配备的局、处级非领导职数则相应取消。
(四)健全目标管理责任制
机构臃肿、人浮于事、行政效能低下等，是政府部门最常见的“痼疾”。其具体改革方案是：推行目标管理责任制，建立健全政府绩效目标体系及绩效评估、测评、审计制度。探索部门预算与部门绩效考核、部门占有公共资产与部门绩效考核挂钩的新机制。推进电子政务建设，整合信息资源，实现互联互通、资源共享。合理划分市、区政府事权，充分发挥其积极性和主动性。强化对政府行政的监督制约机制，具体被细化为如下措施：积极推进政务公开，发挥人大、政协、各民主党派、社会公众以及新闻媒体对政府部门的监督作用，探索建立社会性的监督委员会，拓宽社会对政府行为进行有效监督的渠道。在管理人、财、物的机构中，探索建立不同阶层人员组成的审议会或理事会，对相应重大问题进行集体审议，并对其行政行为进行监督。提高政府机构设置、行政权力行使与监督等工作的法制化、规范化、科学化水平；改革完善行政执法体制，规范执法行为，建立健全执法监督体制。真正做到有权必有责，有权受监督，侵权要赔偿。
三、重庆市探索的低成本行政管理模式
重庆市直辖以来，致力于政府组织结构和功能的整合，促进了新的行政能力的产生，探索出“低成本”的行政管理模式，为构建服务型政府打下体制基础。在绝对人口数相近的省市中，重庆的行政编制数、政法专项编制数、事业编制数及相应的实有人数均最低，且各类人员均不超编。
(一)创新组织架构，减少中间管理层次
面对“直辖市的体制，中等省的规模”这一特殊市情，重庆市委、市政府在行政管理体制的建构上，认真研究和把握了直辖市体制运行的内在规律和区域特色，先后进行两次行政管理体制调整，撤销了原涪陵市、万县市、黔江地区等3个地级市，实现了市对40个区县的直接管理，增强了全市工作的融合度和凝聚力。新型管理体制使直辖后的重庆行政单元减少，区县管理人口增多，大大地降低了行政成本，较好地克服了“麻雀虽小，五脏俱全”的问题，从而节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。
(二)精简冗员和机构，下放事权
重庆利用直辖市行政管理体制调整的契机，大幅度裁撤冗员。一方面，对富余人员开渠放水，平稳分流；另外一方面，结合干部人事制度改革，在实施“三定”中，普遍实行竞争上岗。重庆将机关事业单位人员分流和创新行政管理体制同步推行，既以“减人”促“减事”，又以“减事”促“减人”。市政府撤销了13个专业经济管理部门，区县政府不再保留专业经济管理部门。区县乡政府原有的855项职能，或取消，或下放给企业，并顺利实现了300多个中介机构与政府主管部门脱钩。
(三)由因人设岗转向按需设岗
冗员沉重和“吃饭财政”，是重庆市在直辖之初面临的两大问题。冗员沉重迫使财政资金的85％以上必须用于发放工资，并导致因人设岗，因人设事，政出多门，程序繁琐；“吃饭财政”则严重削弱了政府调控
和配置资源的能力。重庆市委、市政府从改变政府职能角色人手，推行政企、政事、政社分开，从改革管理体制人手，将辅助性、服务性职能从政府中分离出来，推进事业单位和机关后勤社会化、企业化，从而有效地遏制了直辖后机构编制增加的势头。直辖市市级机构组建完成后，又及时采取措施，使多数市级部门留有20％左右的余编。在剩余编制的使用上，重庆市确定了“从严控制、保证急需、逐年逐批、分步到位、凡进必考、社会公招”的原则，适当留有余编，以利于调整。与控制、精简编制配套推出的社会公招、竞争上岗、双向选择的干部人事制度改革相配套，既为提高干部队伍整体素质创造了有利条件，又促进了机关作风的改善。
(四)实现由“管制型政府”向“服务型政府”的转变
重庆市政府于2003年底提出了“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”，建设服务型政府的总体规划，从决策、执行、监督等层面进一步深化行政改革，重塑政府职责。探索行政审批制度改革，逐步取消了各区县政府和市政府各部门自行设置的所有行政审批项目，向高效行政迈进。为防止“审批经济”的反弹，重庆制定实施了《重庆市行政审批责任追究规定》，对擅自设立审批事项、实施审批行为的，审批无效，追究有关主管部门及其负责人、直接责任人的行政责任。从“管制型”政府向“服务型”政府转变，使重庆的发展环境得到较大改善。在世界银行发布的《2003年中国投资环境报告》中，重庆的投资环境在全国23个接受考评的城市中位列第5。
(五)完成由“全能型政府”向“效能型政府”的转变
重庆市委、市政府意识到，要提高行政效能，就需要合理划分各级政府事权，理顺各政府部门之间的关系，由“全能型政府”向“效能型政府”转变。重庆通过3次机构改革，理顺了各同级政府部门之间的职能关系。按照一件事情由一个政府部门管理为主的原则，调整了市级部门之间的职能。为强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，将政府的综合部门改组为区域经济调节部门；调整完善了发展和改革、财政、经贸部门的职能设置，初步建立了以间接手段为主的区域经济调节体系。按照“简政放权，重心下移，服务基层”的思路，科学、合理地划分市和区县的经济社会管理权限，逐步下移管理重心，增强区县统揽本地区经济和社会发展的能力。市里重点进行宏观调控、政策扶持和分类指导；主城区强化了城市管理、社区建设等方面的职能；农业和农村工作任务重的区县强化了农业和农村工作方面的职能；三峡库区区县强化了移民工作职能；贫困山区区县强化了扶贫开发工作职能。按照精简、统一、效能的原则，推动行政组织结构的“扁平化”，行政管理层次减少到现在的“市一区县一乡镇”三级，不仅提高了中央和市的会议、决策精神传达贯彻的速度，而且增强了区县的自主性，也为行政管理效率的提高创造了条件。
四、对东北老工业基地的启示
国内一些地方政府管理改革的经验，对于振兴东北老工基地，实现政府管理创新，具有很强的适用性，其启示亦十分深刻。主要有以下三个方面：
(一)精简机构，裁减冗员，给政府“瘦身”的余地和空间很大
东北地区普遍存在机构臃肿、冗员众多问题，严重影响政府工作的运转效率。这是东北地区政府改革遇到的一个难题和顽症。重庆市在精简机构和冗员问题上，实行减人和减事相结合，解决了这一难题。上海浦东新区实行“大部制”改革，找到了一条政府“瘦身”的有效途径。这些经验说明，机构臃肿和冗员问题是可以解决的。东北地区在这个问题上还没有真正实现突破，一方面说明改革力度还不够，出现了改革滞后的问题；另一方面也说明改革空间还很大，只要政府有决心认真学习和借鉴省外的经验，并采取有力的措施，这一问题一定能够解决。
(二)减少中间管理层次，实现政府“扁平化”，大有文章可作
重庆市全面推进行政体制改革，创新组织框架，撤销了地区这个层级，实际运行的效果很好，节约了大量的机构和编制，行政效率也随之提高。东北地区政府行政管理普遍实行的是省、市、县、乡四个管理层次，属于管理层次过多的地区，尚未达到政府的“扁平化”。管理层次过多，提高了行政成本，降低了行政工作效率，增加了财政和人民群众的负担。东北特别是像吉林这样的省份，人口、土地面积、县区与重庆相差无几，完全可以取消地区这个层级。实现政府的“扁平化”，是当今世界各国应对信息化、国际化、经济一体化创新政府管理的一项重要举措，也是政府组织机构改革的方向。为振兴东北老工业基地创造良好的政府管理环境，应该把减少政府管理的中间层次作为一项重要任务，不断地推进和深化这方面的改革。
(三)转变政府职能，實现由“管理型”向“服务型”转变，应认真清理事权
东北地区的地方政府是“强势政府”，这里的“强”不是政府的行政能力，而是习惯于对一切事务大包大揽。对企业和社会重管理、轻服务，在东北地区政府身上体现得尤为突出。如何实现由管理型向服务型转变，重庆市提供了很好的经验。他们通过取消和下放审批权，合理划分各级政府的事权，实现了由“管治政府、全能政府”向“服务政府、效能政府”的转变。东北地区应进一步深化行政审批制度改革，该下放的权力要下放，该取消的审批项目要取消，该让渡的政府职能要让给事业单位、中介组织以及社会。这样。政府才能有更多的精力去完成为社会服务的工作，而不是把自己牢牢地束缚在对社会的管理上。
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行政专业论文范文第5篇
关键词:大学 去行政化 管理队伍 专业化
大学是以学术性为本质特征的社会组织,是以人才培养为主线而将其它学术活动有机联系起来的学术机构。学术性是大学区别于政府、企业等社会组织的根本所在。大学“行政化”,就是在大学管理过程中,一定程度上忽视了大学作为学术性组织的特性,存在着用行政管理的手段和思维管理大学的倾向。而严格意义上讲,“行政管理是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行的管理”。大学“去行政化”,就是要淡化大学管理工作的行政色彩,充分尊重并维护大学的主体地位和相对独立性,使大学按照自身的逻辑运行,并始终把大学作为社会的学术组织加以建设和管理。就大学的内部治理而言,大学“去行政化”的根本目的在于努力建设一支高素质的专业化管理队伍,进一步加强科学管理、提高管理效率,更好地为实现大学发展目标服务。因此,在大学“去行政化”背景下,专业化发展将成为大学行政管理队伍建设的必然趋势。
1 大学“去行政化”的基本内涵
在我国大学管理的实践中,大学“行政化”具体体现在两个层面[1]:一是从大学和政府之间的关系来看,大学“行政化”主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理,严格控制,管办不分。二是从大学内部治理的角度来看,大学“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力与行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制。大学“去行政化”的基本内涵就是强调大学管理工作要遵循大学发展规律、大学学术规律以及人才成长规律,而不要用行政管理的手段和思维来解决学术和教育问题。
1.1 遵循大学发展规律,体现大学自治
大学自治和学术自由是大学自身最基本的价值追求,也是大学发展的必由之路和基本规律。大学自治是以学术自由为核心的大学精神的制度保障。从传统意义上讲,大学自治主要是指大学不受政府、教会或其他势力干预,实行独立办学。今天我们所强调的大学自治,是“指大学作为具有独立法人资格的机构,在不受其他组织或个人非法干扰或阻碍的前提下,依法行使教育决策、组织教育教学活动的权力”[2]。落实并扩大大学办学自主权是按大学发展规律办学的基本要求自1985年开始推进教育体制改革以来,我国大学“已经从政府的简政放权改革中获得了相当多的办学自主权,但主要是学校的经营管理权。至于大学自主办学中的一项重要的权力—— 学术权力,则还存在着相当大的问题”[3]。基于学术性是大学本质特征的立场,遵循大学发展规律、体现大学自治,就是要能够保证大学根据理性管理原则,基于学科发展来设置机构、划分权限和进行明确而清晰的职责分工,以实现管理效率的最大化。同时,又必须使“大学人”(大学的教师和学生)受到学术自由制度的保护。
1.2 遵循大学学术规律,体现学术自由
学术自由是所有一流大学孜孜以求并赖以立足的最为宝贵的根基。学术自由首先是以宪法为基础和基准的学术自由。对学术自由的最基本理解就是:“对问题进行科学、诚实探讨的学术结果的自由表达”。学术自由是大学的灵魂,唯有充分享有学术自主权,富有浓厚的学术氛围的大学,才能真正找回大学的“自我”,大学也才能正确地享受其他的权利,主动、自觉地走向社会中心。学术研究的本质是探索未知世界,它是一个长期积累的过程,它需要学者潜心从事连续性的学术研究。因此,大学要有一种平和的心态和“养士”的气度,给以学术为生存方式的学者以良好宽松的学术环境和生活空间。大学的学术事务管理必须遵循学术规律、坚持学术本位、彰显学术权力、尊重学术自由、规范学术道德、促进学术卓越。
1.3 遵循学生成长规律,体现育人为本
现代大学“首先应该把普通人培养成有‘文化修养’的人,使他们处于时代标准所要求的高度”,这是大学首要的基本职能。育人为本是素质教育改革发展的核心内容,也是我国大学人才培养的核心价值观。遵循学生成长规律、体现育人为本,就是要树立尊重个性、全面发展的人才培养理念,坚持以学生为主体,以教师为主导,充分发挥学生的主动性,把促进学生健康成长全面成才作为大学一切工作的出发点和落脚点。就是要促进每个学生主动地、生动活泼地发展,尊重学生身心发展规律,为每个学生提供适合的教育。大学管理工作必须树立“管理育人”的基本理念,一切有关人才培养的制度设计都应以尊重个性、促进学生的全面发展为核心。
2 专业化:大学行政管理队伍发展的必然趋势
从大学“去行政化”的基本内涵来看，大学“去行政化”并不是让大学回归到“教师的大学”和“学生的大学”的最初状态，也不等于大学要取消行政管理或者不需要行政管理队伍，而本质上是对大学行政管理工作的进一步强化和规范。大学行政管理队伍已经成为现代大学人员构成中不可或缺的重要组成部分。作为大学行政系统的主体，他们强调规则程序、重视组织的整体目标、讲求工作效率。现代大学的发展离不开一支规模相当、结构合理的高素质专业教师队伍，更需要一支高素质的专业化行政管理队伍。在大学“去行政化”背景下，大学行政管理队伍作为一个职业群体，需要在整个职业生涯中按照大学组织管理的专业特点和标准，不断提高从业能力，争取专业地位，实现由一个“普通管理人员”到“管理专家”的发展。
2.1 大学管理队伍的专业化是高等教育改革发展的根本要求
知识经济的核心是科技，科技创新成为经济发展的直接动力。“在国家的大力支持下，高校承担了一大批科技创新基地或平台。目前，国家重点实验室60%建在高校，国家工程(技术)研究中心26%设在高校。大学作为培养人才、发展科学的场所，也是知识拥有者以知识为工具生产知识产品的‘工厂’为科技创新提供了源源不断的动力。[4]”在社会信息化、知识化的背景下,我国高等教育在“性质上从精英教育向大众化高等教育过渡;服务对象从不发达的农业和产品经济向开放的面向全球的外向经济过渡;高等学校的地位从社会边缘向社会中心过渡;其赖以生存的体制也正从中央集权的计划体制缓慢地向适应市场经济体制过渡。[5]”这几重“过渡”的深层次矛盾外在彰显为大学办学规模的扩张、职责功能的扩展、参与社会生活的深入以及管理幅度的增大，从而促使大学管理工作的特点发展着显著的变化。大学组织管理的复杂程度增加，大学管理的难度也再增加，经济社会发展对大学管理水平的基本要求不断提高。2007年1月，国家教育部投资25亿启动了高等教育“质量工程”，全面、科学的高等教育质量观更是对大学内部管理水平提出了新的更高的要求。因此，努力建设一支业务素质好、业务能力强、办事效率高、规模适度的行政管理队伍，成为积极构建“规模适度、结构合理、质量提升、效益明显”的现代大学的根本要求。在新形势下，改革我国大学现行行政管理队伍结构，提高行政管理水平，促使大学行政管理人员专业化发展已是大势所趋。进一步加强大学行政管理队伍工作的专业化发展以及管理队伍自身的专业化建设，有利于现代大学进一步更新管理理念、理顺管理体制，从而实现管理科学化、民主化和提高管理效能;也有利于现代大学进一步提升核心竞争力、更好的适应和服务地方经济社会发展，从而获得社会更多的理解和更大的支持。
2.2 大学管理队伍的专业化是大学维护自治传统的客观必然
大学的学术特质要求大学管理要有符合自身规范和相关标准的专业化管理队伍,这支队伍也应该有不同于企业和政府管理人员的专业标志。从大学的“自治”传统来看,“中世纪大学并不设置专职行政管理人员职位。数量不多也并不十分复杂的管理工作往往是与教学过程相关的事务,而这些事务大都由教授亲自兼任。”围绕着“高深学问的教与学”这一中心,大学组织变得越来越巨大、越来越多元,维持大学运行的事务性工作日益复杂。“教师为了全力应付日益繁重的教学科研任务,逐步与非学术性事务工作脱离关系。一批不同于学生和教师群体的人员—— 专职管理人员在学校出现,改变了学校组成人员的传统结构。[6]”与持续发展并日臻完善的教师队伍专业化进程相比较,大学内部管理工作的相对“有组织的无序状态”和行政管理队伍自身整体素质的层次不齐,已经不能适应大学自身发展的现实需要。积极借鉴教师专业化进程的经验,进一步加强大学行政管理队伍工作的专业化发展以及管理队伍自身专业化建设,有利于大学在明确自身定位的前提下,进一步整合教育资源,增强大学管理中的成本意识,切实提高管理效率。
2.3 大学管理队伍的专业化是管理者自我发展的现实需要
角色理论认为,社会现实中生活的个人与戏剧舞台上的演员一样,承担一定的角色扮演。社会对每个角色都有相应的期待和行为规范,而每个角色同样具有相应的权力和义务。某个人的实际行为与角色规范所规定的相吻合时,就被评为是有效率或成功的成员,反之,则被评为无效率或不成功的成员。对于个人而言,要想在社会上有所作为以实现人生价值,就必须发展在各自工作中的业务能力和对职业前景的驾驭能力。大学行政管理人员在大学中承担一定的管理任务,大学的组织属性决定“大学行政管理人员”这一社会角色应有的角色期望、角色素质和角色规范等。大学行政管理人员需要通过不断的学习使个人才能充分展现、素质全面提升,进而使个人的角色扮演能够满足日益发展的社会(大学)期望、体现角色素质、符合角色规范。为此,学习成为大学行政管理人员的一种生活方式和生活的常态,学习也成为大学行政管理人员提高专业化管理水平的重要手段。从“以人为本、促进人的全面发展”的角度来看,大学行政管理专业化发展蕴涵着与现代社会发展进程相适应的整个人类价值追求上的一次新的定位—— 由追求外在物走向追求人自身的发展、由把人作为工具、手段走向把人作为目的本身。因此,进一步加强大学行政管理队伍工作的专业化发展以及管理队伍自身专业化建设,有利于大学行政管理人员在维护既有的社会地位的基础上,及时进行角色适应的调适,有力促进自身全面发展和人生价值的实现。
2.4 大学管理队伍的专业化是基于问题反思的理论回应
科学哲学认为,一切科学发展的实质都源于问题。科学研究的使命就是“找”问题,并去“解”问题。在我国大学内部管理体制改革的历史进程中,干部人事制度改革方面普遍推行了“三定一聘”(定编、定岗、定责,实行聘任制),积极构建学校宏观管理、职能部门分工协调、二级学院自主办学的内部管理运行机制。但在具体的工作实践中,对于大学行政管理人员的定编更多地强调了精简,缺乏人力资源管理的理念;对大学行政管理人员的定岗、定责过度地强调管理就是服务,缺乏对管理水平的科学评价体系;在单位制度的影响下,行政管理人员的聘任制也并不是一种完全意义上的聘任制。而且,由于在一定程度上对大学管理队伍专业化的内涵认识不足,导致把“双肩挑”管理干部数量的增加等同于实践“教授治校”的大学理念等问题也时有存在。我国大学管理工作特别是行政管理队伍建设中存在的诸多现实问题,不仅需要我们在实践中探索解决,更需要在理论上做出回应。换言之,大学行政管理队伍建设需要理论上的宏观指导。这是大学管理工作实践对大学行政管理队伍的专业化发展提出的理论诉求。“管理的本质是实现资源约束条件下各种教育策略的最优选择,而管理专业化的实质,就是资源、效率和效益的整合模式和过程。[7]”大学行政管理队伍专业化,在理论上需要有自己的解释逻辑和话语范式、有自己的理论假设和管理实证,也有自己不同于政府和企业组织管理的专业标志。关于大学行政管理队伍专业化发展的理论探究,对于促进我国大学内部形成科学决策、自主管理、有效监督的内部管理运行机制,提高大学管理的专业化水平,进一步推动我国高等教育事业的和谐发展有着十分重要的现实意义。
专业化(Specialition)是一个过程,是一种理念和方向。大学行政管理队伍专业化就是要把大学行政管理工作和大学行政管理队伍自身建设作为一种具有专业性、学科性和科学性的对象进行研究和实践。在大学管理的具体工作实践中,“不管人们对高校管理者(包括领导者)的专业化水平认同情况如何,管理者的作用是显而易见的。一流大学里往往能找到一流的校长;而当学校运行出现挫折时,人们也习惯于向校长职责学校管理上的种种失当之处。[8]”事实上,“现代的高校行政管理是一种专业要求很高的职业,围绕高校的运作,已形成其特有的规律和方法,也构成了相对独立的专业体系”。我国大学在不断提高大学行政管理人员的学历水平、基准与资格等方面也已经达成共识,初步形成了以各级党校、国家教育行政学院和各地师范大学为主要依托的大学管理人员培训工作的基本框架,而且普遍采取了一系列措施来规范和强化大学行政管理人员的专业化水平,以便促进大学行政管理人员的专业化发展。这些大学管理中的实践探索,也在很大程度上印证了大学行政管理人员从普通管理人员到管理专家的专业化发展必然趋势。
参考文献
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①作者简介:肖福赟(1979,3～):男,汉族,西北师范大学党委组织部助理研究员,主要从事高等教育管理研究。