行政区划论文范文第1篇
【摘要】国家通过行政管理来实现公共利益，在此过程中行政组织伦理起到了关键作用。行政组织只有具备了行政伦理，才能维护和保障公民权益，保证社会健康运行。文章分析了我国当代行政组织的伦理精神内涵，总结了建国后行政伦理建设所取得的成就，在此基础上梳理了存在的问题和不足，并提出相应的解决策略。
【关键词】行政伦理 思想渊源 成就 路径探索
从新中国成立到改革开放，我国经历了从农业社会向工业社会转型的过程，经济体制也由社会主义计划经济逐渐转变为社会主义市场经济。实施改革开放战略和确立社会主义市场经济体制，极大地提升了经济发展速度，但在此过程中，社会伦理观念以及传统价值观也受到剧烈冲击，传统道德标准逐渐崩塌，社会个体的价值信仰迷失，而在行政行为上则体现为行政伦理失范情况愈发严重。行政伦理是社会主义精神文明的重要内容，因此在构建社会主义和谐社会的新时期，我国必须加强行政组织的伦理建设。
当代行政伦理思想源起
我国行政伦理思想自古有之，由于统治阶级普遍推行儒家思想，因此其伦理道德观念也逐步转变为国家行政伦理精神，如我国古代行政伦理强调性善、忠君、勤政、爱民等。近现代以来，我国在行政伦理建设中逐步吸收西方伦理观念。改革开放后，我国根据实际国情，在社会主义现代化建设实践中逐步形成新的行政伦理内涵。
以人为本，执政为民。一直以来，中国共产党都将人民利益放在首位，坚持政党权力应为人民服务。毛泽东在1944年便明确提出为人民服务的思想，并将之作为党工作的根本宗旨。1985年，邓小平在一次会议上提出“领导就是服务”的观念，要求领导干部多为人民做实事。江泽民继承了党的优良传统，认为党应该“代表最广大人民的根本利益”，要求行政人员执政为民。胡锦涛提出了“以人为本”的思想，并将之作为科学发展的核心。
法治与德治并举。改革开放后，尽管我国的法制体系不断完善，但社会道德水平却呈下滑趋势，这不仅造成社会风气败坏，还阻碍了经济的健康发展与法律的效力发挥。在此背景下，江泽民提出了以德治国的思想，并对德治与法治的作用与关系进行阐述，他认为法治是以强制暴力来让社会个体遵循社会规范，而德治则以劝导力和说服力来提高社会个体的道德觉悟，他提出在国家治理中，这二者应是相辅相成的关系，不可偏废其一。
公平正义。公平是指要按照社会的法律、道德或政策标准来平等对待社会个体，是制度、系统活动的一项重要道德品质。具体来说，一个社会的公平主要是指任何一个公民在政治、经济等社会生活中应享有机会公平、过程公平和分配结果的公平。正义是指公正的义理，主要体现为政治正义、法律正义和社会正义三个方面。不论国家性质如何，现代各国都将公平正义作为社会建设的理想目标之一。
毛泽东就曾提出，干部行使权利之时要坚持公平原则。胡锦涛在2005年的一次讲话中也曾指出，只有实现公平正义，社会各方利益关系才能得到协调，社会各种矛盾也才能得到妥善处理。执政党在行政过程中坚持公平正义的伦理精神还能够给社会起到示范作用，影响社会个体的价值观念，使之与行政人员共同遵守行政伦理规范，这在一定程度上能缓和群众与政府之间的对立情绪，达到政权巩固和社会稳定的目的。公平正义已经成为一国文明程度的衡量标准，也是我国社会主义和谐社会建设的重要内容。
廉洁奉公。我国自古便有廉政的行政伦理精神，而历史发展的经验教训也让中国共产党时刻牢记廉政的重要性。所谓廉政，即为政清廉，行政人员应不图私利、廉洁奉公。毛泽东在党员干部的廉洁自律问题上，便要求党员成为一个高尚的、纯粹的、有道德的和脱离低级趣味的人。中国共产党以维护最广大人民的根本利益为宗旨，它维护的并非某些个体或阶级的利益，这一性质也决定了广大党员干部必须公事公办，而不能利用公共权力谋取私利。近些年来，我国不断加大反腐力度，这也体现了党加强廉政建设的决心。
知荣知耻，修身律己。荣耻是一种社会道德价值评判，中国共产党一直以来都十分关注党员干部的自身修养问题，江泽民曾对公务人员提出修身律己的要求，即要做到自重、自省、自警、自励，处世能够以身作则、言行一致。胡锦涛提出了以“八荣八耻”为内容的社会主义荣辱观，这是群众社会行为的准则和底线，更是行政人员必须坚守的基本道德。行政人员只有自身具备较高的道德伦理素养，才能够对群众起到示范带头作用，并在工作中做到以人为本、服务群众，不断提升行政水平。
行政伦理建设取得的成就
新中国成立初期行政伦理建设实践。新中国成立初期，由于法律体系与规章制度不完善，加之党的工作重心放在了恢复经济上，这导致党内部分领导干部开始贪图享乐，并利用公权谋私。这一现象引起党中央的高度关注，因此在这一阶段，我国的行政伦理建设以反腐倡廉为主。1949年底，中共中央下发文件要求成立纪律检查委员会，主要查处和纠正党内的不正之风以及不良行政道德现象。在1950年七届三中全会上，中共中央决定在全党进行整风运动，改进行政工作人员的工作作风，提高其思想水平。1951年底，我国开展“三反”、“五反”运动，整顿浪费、贪污和官僚主义等现象，仅在当年，便处理了近5万名党员干部，其中在“三反”、“五反”运动中有8000余名县级以上的干部被查办或撤职。这些廉政伦理措施在当时取得了较大成效，中央惩治腐败的决心震慑了广大党员干部，使之遵循廉政原则，同时也将一大批贪污腐败分子清除出党员干部队伍，纯洁了行政组织。总体来说，这一时期的行政伦理建设在廉洁奉公上取得了较大成就，但这一时期我国的法律体系和规章制度都不完善，尚未形成行政伦理建设观念。
改革开放时期行政伦理建设实践。改革开放后，我国行政伦理建设有了关键性突破。在十二届六中全会上，中共中央提出了进行精神文明建设的目标，尤其要求党员干部必须具备道德上的先进性，会议要求行政领导干部应做到公正廉洁、忠诚，要坚持为人民服务，同时要反对弄虚作假、官僚主义和以权谋私。在十四届六中全会上，我国总结了社会主义精神建设的经验和教训，并强调提升党员干部的道德素质是进行精神文明建设的前提。此外，在这一阶段的行政伦理建设中，党员干部除了要加强思想道德教育之外，还需要接受多方面的监督，这包括党内、各民主党派、无党派人士以及人民群众的监督。邓小平认为，要杜绝行政人员官僚主义、主观主义的不良习气，各级行政人员必须树立服务理念。为此，他提出了“领导就是服务”这一具有中国特色的行政伦理原则。
新时期行政伦理建设实践。20世纪90年代中后期，经过近二十年的改革开放，我国逐步与世界接轨，民主与法治建设也更加完善，党的十五大将“依法治国”写入宪法，成为我国治国安邦的基本方略。在新的历史时期，社会主义市场经济体制有了新的发展，但同时政治体制中存在的问题也愈加突出，这导致行政人员腐败现象加剧，严重损害了党和政府的形象。为此，对行政人员加强伦理规范教育成为重中之重。
1995年，中共中央办公厅与国务院下发文件，要求县级以上党政机关领导干部要申报收入。1997年，中国共产党又制定了针对党员干部的廉洁从政准则，这些都是行政伦理建设在法制上取得的成果。2001年，江泽民提出要将依法治国与以德治国相结合的思想，这成为新时期我国治党治国的重要方式，不仅要求行政人员要做到廉政和勤政，还必须时刻加强自身的道德修养，培养行政人格。2002年，胡锦涛对党员干部提出了“两个务必”的要求，强调行政人员要具备艰苦奋斗的精神。2012年，为了进一步惩治党内腐败，中央提出了“八项规定”，进一步完善了反腐体制机制，到目前为止取得了明显成效。
行政伦理建设存在的问题
缺乏完善的行政伦理制度。自改革开放以来，为了加强行政伦理建设，我国出台了各种条例规定，如《国家公务员暂行条例》、《国务院工作人员守则》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等。2005年审议通过的《公务员法》，更是我国行政伦理法制化迈入新阶段的重要标志。
尽管如此，我国至今还没有一部专门的行政伦理法，涉及行政伦理的相关条例规定并不具备强制性，削弱了实施效果。现行的条例规定中，存在内容空泛、多应急、少治本的缺点。此外，我国行政伦理规范实施缺乏组织制度保障，如并没有明确规定各个行政部门的权责等，增加了发生伦理失范行为的可能性。
用政治思想代替职业道德。在现代社会中，公共行政是一种专业化职业，因此它的从业人员也应具备相应的职业道德。但我国官本位思想根深蒂固，这就弱化了行政人员的职业道德，并将之与政治思想相混淆，认为行政人员应为政治服务。
一方面，行政人员并不具备正确的职业意识，认为自己应从属于政治建设，而非为大众提供公共产品和服务；另一方面，我国的行政伦理建设是自上而下完成的，通过政治力量从中央逐级推向地方政府。这种建设方式能够让行政伦理规范在最短时间内得到落实，同时也造成行政伦理建设过度依赖政治权威，而且一旦这种政治推动力量消失，行政伦理建设便失去了动力。
忽视行政组织伦理建设。随着生产力水平的提高，社会分工愈加精细，每个职业也都形成了自己的行业规范，这种规范通过职业个体行为体现出来，同时又需要依靠行业组织来维系。公共权力的特殊性要求行政组织必须在社会上发挥示范典型作用，但它同时具备自主性，当其与示范代表性发生冲突时，便有可能爆发集体腐败行为。因此不仅行政人员要遵循行政伦理，而且更要重视行政组织的伦理建设。目前我国的行政伦理建设存在关注个体、忽视组织的现象，而组织的制度性权威往往能够压制行政职员的个体道德行为，因此加强个人行政伦理建设往往无法约束领导干部的道德失范行为。
缺乏专门的行政伦理监督管理机构。世界各国都十分重视道德伦理建设，很多发达国家还为此建立了专门的监督管理机构，如美国众议院设有道德委员会，各州市也设有伦理办公室；韩国国会以及各级政府也都设立了公职人员伦理委员会。我国在设立专门的行政伦理监督管理机构方面还处于空白状态，并没有相应的专门职务设置和机构设置，这也导致行政伦理建设缺乏稳定性和持续性，仅依靠政治权威强力推进。在行政伦理监督上，我国也没有设立专门的监督机构，而立法、司法等方面的监督也侧重事后监督，并没有行政伦理失范的预防监督机制。
完善我国行政伦理建设的对策建议
完善行政伦理立法。行政伦理立法就是将行政伦理的原则以及道德要求以法律的形式进行规范，使之具备强制性。对一般社会人来说，道德是一种自觉自主的约束力，并不具备强制性，但行政人员是公共权力的运用者，而且他们自身也有追逐利益的驱动性，因此，不能对行政人员的道德水平进行理想化想象，一旦他们利用公权力进行谋私，所产生的影响将极为恶劣，因此必须要有外在力量去约束和监督行政人员。
在现代国家的法制建设中，越来越多的国家将行政伦理规范纳入法律体系之中，并形成了行政伦理规范专门法。将行政伦理规范法制化也是我国当前行政伦理建设的重要内容，笔者认为，行政伦理法规体系应包含三个方面的内容：一是制定行政伦理法；二是明确公务员的服务伦理；三是制定专门的廉政法或反腐败法。
重视行政职业道德建设。随着社会进步，公共行政部门不再是政治活动的附属，而是一个独立的、为社会提供公共服务的职业领域，因此从事这一职业的人员便必须具备相应的职业道德。这关系到公共行政的服务质量和水平，而且由于公共行政部门的特殊性，这一行业的职业道德还对社会公共道德有较大影响。因此，我国在行政伦理建设中，必须加强行政职业道德建设。
在具体建设中，首先，要将行政职业道德与政治思想相剥离，明确行政职业道德的独立性，其不是政治思想的附属，也不需依靠政治力量来推行。
其次，要对行政人员进行行政伦理品质教育，人的道德并非天生就有，而是需要后天培养，因此，就有必要对行政人员进行伦理道德品质培训。
最后，行政人员自身也要加强学习，这既包括伦理道德方面的学习，也包括一般知识文化的学习，知识的学习能够陶冶行政人员的伦理情感，从而巩固其遵循行政伦理规范的信念。
加强组织伦理建设。行政组织伦理的缺失，容易导致组织内的政策或程序助长行政人员的道德失范行为。美国亚利桑那州立大学公共事务学院登哈特教授认为，政府的伦理建设就是要进行行政组织改革，具体包括四项改革内容：一是培养组织良心；二是保护那些违反组织政策和程序，但具备道德立场的人；三是对组织的分权和分工状况进行改革；四是将道德讨论作为组织活动的一部分，并提升其地位。
我国公共管理学专家张国庆教授则对行政组织的伦理内容进行了总结概括，认为其主要包括程序公正、组织信任、民主责任及制度激励四个方面的内容。我国在加强组织伦理建设过程中，要改革组织制度，鼓励行政人员的道德行为，为其遵循行政伦理的行为提供良好环境。此外，要建设行政组织伦理，还需要加强行政文化建设，才能够促使行政人员在心理以及思想层面上形成良好的行政观念，并在实践中践行行政伦理。
建立专门的行政伦理管理监督机构。在行政伦理管理机构建设上，国内存在两种意见：一种认为我国需要借鉴国外做法，成立独立的行政管理机构；另一种认为我国目前行政机构庞大臃肿，不需要再重新设立专门的机构，而可以由中央纪委、监察部等监督机构行使行政伦理监督管理职能。不论通过何种途径，我国必须尽快建立能够独立行使行政伦理监管的机构。
笔者认为可以从两个方面着手：一是在法律上明确行政伦理管理机构的合法地位和独立性，行政伦理管理机构本身必须成为一个行政伦理组织，道德法规是它的建立依据，而同时它又是道德法规的贯彻者。
二是必须明确行政伦理管理机构的权责范围、机构设置、人员构成以及机构设置等，这样其才能够真正成为一个有章可循的专业化组织。在行政伦理监督机制上，除了设立专门的监督机构外，还需要拓宽行政组织伦理的监督渠道，加强群众监督和舆论监督，让公民参与到对行政人员的伦理监督活动中来，这种监督将更有力量，对于促进行政伦理建设也具有积极意义。
（作者分别为河北经贸大学马克思主义学院讲师，中共河北省委党校信息管理处副教授；本文系河北省高等学校科学研究计划项目“建设创新型国家始终需要公正的呵护”的阶段性成果，项目编号：SZ151272）
责编 /王坤娜 韩露（实习）
行政区划论文范文第2篇
摘要：省管县财政体制对政府的行为有重要，深远的影响，同时对政府财政竞争也有深远的影响。基于财政竞争的视角，省管县财政体制有必要进行积极的改革，从而避免县级政府在财政竞争中发生恶性事件，引导县级政府在财政竞争中形成良性循环，加强合作，进一步完善省管县财政体制，使得该体制更加科学，合理，在实践中更加高效，实际。笔者在财政竞争的视角下对我国省管县财政体制的改革进行了深入，全面的研究，对此提出个人拙见，以供大家参考借鉴。
关键词：财政竞争；省管县财政体制；改革；建议
引言
省管县财政体制下的政府财政竞争像一枚硬币的正反面，既具有积极的影响同时也具有不容易避免的消极影响。具体表现为：恶性的政府财政竞争会阻碍县级地方经济的正常发展，同时还会造成政府公共资源的严重浪费，此外，由于恶性财政竞争以及公共资源的大量浪费，势必会引发社会中的不安定因素，造成严重的社会后果，最终反作用于省管县财政体制，推动其进行改革；而良性的财政竞争能够有效地推动县级地方经济的发展，保持经济发展的蓬勃活力，有利于实现现阶段对省管县财政体制改革的目的。正是因为省管县财政体制的改革在财政竞争领域会产生截然相反的两种结果，从而反作用于省管县财政体制改革的步伐，所以基于财政竞争的视角，科学规范政府财政竞争，合理引导与治理是进行省管县财政体制改革的关键所在。
1.省管县财政体制改革对于政府财政竞争的影响
基于财政竞争的视角对省管县的财政体制进行积极地改革，突出政府在改革中的引导，治理的作用，形成良性的财政竞争，促进县级地方财政的经济发展，形成良好的合作关系。现阶段省管县财政体制的深入改革对于政府财政竞争的影响主要表现在以下三个方面：
1.1 横向政府财政竞争的重心下移
省管县财政体制进行深化的改革后，政府逐渐开始放权，权力下放后使得横向政府财政竞争的重心开始下移。在我国，省级财政竞争一直是以横向政府财政竞争为核心，虽然县级财政竞争与市级财政竞争同时与之并存，但彼此的关系就像是星星和月亮的关系一样，光芒程度不可同日而语，县级财政竞争与市级财政竞争起到的作用微乎其微。省管县财政体制改革后，突出了县级财政竞争与市级财政竞争的地位，使其充分发挥了作用。具体而言，在省管县的财政体制下，县级行政区划的地位有所提高，在某种程度上与市级行政区划平级，共同履行发展区域经济的权利，承担促进地方经济发展的义务。省管县财政体制下，县级地方将获得更多的权力，更加广阔的发展空间，为地方经济的发展提供了更加便利的条件。这种情况下，省级政府转变为一省的名义上的中央政府，履行更多的权力，统筹协调一省的经济更好的，更健康的发展。
1.2 县级财政竞争体现出不同于省级财政竞争的特点
省管县财政体制下，县级财政竞争体现出了与省级财政竞争不同的特点，主要表现在以下几个方面：（1）县级财政竞争以税收优惠为主。目前我国政府资金短缺，省级政府的财政大都陷入不同程度的困境，通过政府的财政拨款支持地方的经济发展已经不再可能，所以只有发布税收优惠的政策，变相支持地方政府的财政收入，推动县级地方的经济发展；（2）县级税收竞争因地制宜，区别对待。省级各个地方的经济发展不同，税收政策一概而论显然有失公平，差异化的策略明显更加的公平，科学；（3）县级财政竞争的潜在的必要手段为政府财政支出。各县级政府可以适当采取一定的手段进行社会融资，社会招商引资等；（4）县级财政竞争加剧区域间恶性竞争。省管县财政体制下，全国所有的县级地方展开财政竞争，容易形成地方保护主义，暗箱操作等恶性竞争事件。
1.3 纵向的财政竞争程序简化的同时复杂程度增加
省管县财政体制下，纵向的财政竞争程序虽然大大的简化了，但是同时增加了复杂的程度。过去市管县财政体制的财政竞争的程序为：中央与各个省级政府（核心，主导力量），省级与市级政府，市级与县级政府。省管县财政体制的财政竞争程序为：中央与省级，省级与市县。两者财政竞争的地位近似同等重要。虽然程序简化了，但是竞争的主体更多，而且竞争主体位于同一平台进行竞争，财政竞争更加复杂。
2.财政竞争视角下的省管县财政体制改革
省管县财政体制下，全国近三千个县级地方展开激烈的竞争，各个县级地方具有较大的行政权力，可以充分利用县级地方的各种资源发展经济，发展的空间更加的广阔。但是，在省管县的财政体制下，容易出现地方保护主义，地方结盟主义等恶性竞争事件，有违省管县财政体制改革的初衷，也不利于全面复兴的中国梦的实现。所以，省级政府要基于公平财政竞争的视角，发挥政府宏观调控，引导，治理的积极作用，对市县财政竞争进行科学合理的规范，避免恶性竞争事件的发生。政府发挥宏观调控的积极作用，需要对省管县财政体制进行深化的改革，完善，具体而言，需要做到以下三个方面：
2.1 进一步完善我国的财税管理体制
省管县的财政体制下，财政竞争的复杂程度加剧，对我国的财税管理体制进一步完善是完善省管县财政体制的基础保证。具体而言，首先要不断完善我国的基本税制，尽量减少颁布作用不明显或者意义不大的税收优惠政策，删减已颁布的不合理的，不符合实际情况的税收优惠政策。这是为了避免县市以降低成本展开不公平的资源竞争以及恶性的市场竞争；此外，逐渐确立，明确起地方财政收入的主要税种，完善省级以下的转移支付制度。如此改革，可以确保县市级政府获取足额的地方财政收入。
2.2 对以GDP为核心的官员考核机制进行改革
目前，以GDP为核心衡量地区经济的发展水平已经暴露出很多的弊病不足，即GDP的高度发达还不足以证明地方经济的高速发达，这是我国有知阶层都已经明白的一个道理。因此，还以GDP为核心来考核官员显然已经不尽科学，合理。对市县官员的考核机制应该更加全面，具体，对市县的经济进行全面的衡量。要将市场经济的健康程度，发展的加速度，县市基础设施建设，居民平均生活水平，县市居民的贫富差距等等都收纳到考核机制中来，确保市县经济的健康平稳发展以及资金的透明支出。
2.3 推动市县在财政竞争中的合作关系建立
现代社会，合作共赢才是正确，科学的发展道路。省管县财政体制下，推动各个市县之间进行公平公正的合作，实现共同富裕的理想，最终实现伟大复兴的中国梦，是我们的推行省管县财政体制改革的核心目的和初衷。全国近三千个县级地方进行财政竞争，摩擦，恶性竞争事件不可避免，但是通过省级政府的宏观调控，合理治理，发挥上级政府的积极作用，将不利因素减到最少，为各个市县的合作提供优惠的政策和一定程度的扶持。
结束语：目前我国实行省管县的财政体制具有时代的进步意义，是对市管县财政体制的改良。虽然，在省管县财政体制下有很多不积极的影响，诸如地方保护主义等恶性竞争事件在所难免，但是我们不能因噎废食，以此而放弃省管县财政体制。在财政竞争的视角下，我们对省管县财政体制进行改革，发挥政府在县市地方经济发展中的治理，调控的积极作用，引导市县地方财政的正常发展，推动各个市县建立良好的互惠共赢的合作关系，为实现我国共同富裕，伟大复兴的中国梦而做出贡献！
（作者单位：山东省兰陵县财政局）
参考文献：
[1]冯兴元.地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究〔M〕.南京：译林出版社，2010（12）.
[2]郭庆旺，贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长〔J〕.管理世界，2009（10）.
[3]王美今，林建浩，余壮雄.中国地方政府财政竞争行为特性识别：“兄弟竞争 ” 与 “父子正义 ”是否并存〔J〕.管理世界，2010（3）.
行政区划论文范文第3篇
摘要：为强化重大决策责任人责任意识，规范重大决策行为，党的十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度。根据“关系社会重大公共利益”标准，确定重大事项决策范围；根据对程序不当与后果不当两项条件，综合确定责任追究标准；根据重大决策的性质和时效制度的价值与功能，确定 “终身责任追究”之“终身”；根据权责一致原则以及我国现实政治体制，明确重大决策责任追究对象；根据责任追究主体不同，确定责任追究形式。
关键词：重大决策；终身责任追究制度；依法决策
党的十八届四中全会《决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]建立重大决策终身责任追究制度是实现“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1]这一目标的重要抓手，也是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。这是一项历史性的举措。本文围绕“何为重大决策”、“何为终身责任追究”、“责任追究对象”与“责任追究形式”等问题作一些粗略探讨。
一、历史沿革
广义而言，决策责任追究制度在中国古已有之，如秦汉时期的御史大夫、魏晋南北朝时期的中央御史台、唐宋元时期的御史台、明清时期的都察院等等，[2]其监察职能都是一种责任追究职能。新中国成立以后，特别是改革开放后，行政问责制度得以一步步建立健全。如国务院1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，对我国行政决策程序进行了探索；2001年国务院制定的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，标志我国行政问责制度开始真正实施；2003年的“非典”事件则加快了我国行政问责制度建设与发展步伐，同年5月9日，国务院第七次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和应急准备、报告和信息发布、应急处理等应急决策重要环节以及决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响情形下的法律责任进行规定；2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号）》中，要求加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，使得决策权和决策责任相统一；2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》和2005年的《公务员法》对领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任情形下的引咎辞职作出了明确规定；2009年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责，并对问责的程序进行了规定；2012年党的十八大报告指出，要建立决策问责和纠错制度；2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]
二、重大决策追责范围
关于何为重大决策其实是有共识的，诸如“重大投资和建设项目”、“重大国有资产处置”等的相关决策，就属重大决策范围。要界定重大决策事项，标准可以认为是关系到社会重大公共利益的，一般具有普遍适用性的政策、措施、决定、命令等。但是社会重大公共利益这一标准，仁者见仁，智者见智，不同知识背景、不同区域、不同级别的人可能会有不同的认识，实践中一些属于规定范围内的重大事项，会出现不按照规定办的情况，这与重大决策范围不明确也有一定的关系。因此需要对重大决策事项范围进行确定，比如行政机关作出的关系社会公众重大利益，并且涉及面较广的重大事项，包括制定重要领域的重大改革事项，制定重要规划，制定自然资源开发利用、城市建设、土地管理、环境卫生、社会保障、食品药品等方面的重大措施，决定政府重大投资和建设项目，国有重大资产项目处置，以及决定其他经济社会发展全局、涉及社会重大公共利益的事项。各级决策机关可以根据重大决策事项范围的界定标准，结合本地区、本层级的实际情况，制定重大行政决策事项目录，并向社会公开。此类重大决策事项范围目录应当根据实际情况进行调整。
这里还有一个明晰决策责任主体的问题。由于我国的实际情况，很多重大决策是由党委作出的，同级人民政府负责执行，但在出现重大决策严重失误的时候，因为决策责任主体不明晰，会出现行政系统的一把手或者相关领导人出来承担责任的情形。所以应把党委决策和行政决策分开，明晰责任主体，规范政治生态，使重大决策责任追究制度明晰化、规范化。[3]
改革论坛每个栏目名称陈建科：重大决策终身责任追究制度研究三、重大决策追责标准——决策不当之认定
十八届四中全会规定，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论……建立重大决策终身责任追究以及责任倒查机制，对于决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]由此可见，重大行政决策不当，可分为程序不当和后果不当。
（一）程序不当
既然公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策法定程序，那么这些程序缺一不可，而且应该不折不扣地得到遵守，否则就是违法程序，构成程序不当。需要说明的是，专家论证、风险评估要分情况，不是从国务院一直到乡级人民政府都需要或者都具备能力进行专家论证，也许在市级以上人民政府的重大行政决策可以进行专家论证，但是在县一级、特别是乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。风险评估也是同样的道理，所有层级的决策都必须由政府进行风险评估，但是不能强行要求县乡两级人民政府重大决策前必须经过第三方评估。另外，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》①①《宪法》第86条规定，“国务院实行总理负责制。国务院各部、各委员会委实行部长、主任负责制”。《宪法》第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。《国务院组织法》第2条规定，“国务院实行总理负责制”，第9条规定，“各部、各委员会实行部长、主任负责制。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委实行主任、部长负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，而十八届四中全会《决定》规定“集体讨论决定”是政府重大决策法定程序，“集体讨论决定”与宪法规定的“首长负责制”是否存在一致性，还需进一步探讨和研究。
（二）后果不当
除程序不当外，还有一个判断标准就是“决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失或者恶劣影响”。这里的“重大损失”应当主要是经济损失，经济损失包括“直接经济损失”和“间接经济损失”①①直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者所造成的损失所支付的各种开支、费用等。，同时当然还有其他损失；恶劣影响，也可视为一种重大损失，如造成政府形象损害等。2005年12月29日由最高人民检察院第十届监察委员会第四十九次会议通过的关于渎职侵权犯罪案件立案标准中规定，对于滥用职权案、玩忽职守案、徇私枉法案等国家机关工作人员渎职和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利以及损害国家秘密和国家荣誉等犯罪案件的立案标准进行了规定。[4]符合此类犯罪案件立案标准的损失或者影响应当是重大损失或者恶劣影响，可以认定为行政处罚中的归责要件，损失严重或者影响恶劣程度或许会低于刑事立案标准，但是可以作为重要参照。
四、重大决策追责时效——何为“终身责任追究”之“终身”
《新华汉语词典》对“终身”的解释为“一生，一辈子”[5]。那么作为法律词汇的“终身”是否也可以这样理解，即从生到死，只要被发现，不论违法行为经过多长时间，都应启动追责程序，对责任人追究责任。
如果上述理解成立，那么“终生责任追究”与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定存在不一致性。如《行政机关公务员处分条例》第五十二条规定，有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分；但是依法应当给予降级、撤职、开除处分的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。2005年的《公务员法》第五十七条规定，处分决定机关认为应当对公务员给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定程序作出处分决定。《中华人民共和国刑法》对于犯罪追诉时效期限有着明确的规定，犯罪行为法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年的，不再追诉；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年，不再追诉；法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年，不再追诉；法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年，不再追诉，如果经过二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准②②追诉期限从犯罪之日起开始计算，如果犯罪行为有连续或者继续状态的，则从犯罪行为终了之日开始计算，在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限则从犯后罪之日起开始。追诉期限除了可以中断外，还可以延长，即在人民检察院、公安机关和国家安全机关于立案侦查或者在法院受理案件后，逃避侦查或者审判的，就不受追诉期限的限制；另外被害人在追诉期内提出控告，人民法院、检察院以及公安机关应立案而不立案的，也不受追诉期限的限制。；等等。河南省高级人民法院在2012年4月5日发布了《错案责任终身追究办法（试行）》，规定应该给予追究错案责任的法院工作人员已调离其他法院或者其他单位的，由错案认定法院将其错案调查情况向该工作人员所在法院或者所在单位通报，由该法院或者单位根据规定予以追责；应当给予追究错案责任的法院工作人员已经退休的，根据规定应给予降级撤职或者开除处分的，按照规定相应降低或者取消其享受的相关待遇；应给予追责的法院工作人员已调离、辞职、退休的，构成犯罪的，由错案认定法院将违法线索向有关司法机关移送由其依法处理。这项制度目的在于强化法官办案责任意识，规范司法行为，促进公正廉洁司法。十八届四中全会《决定》中关于“重大决策终身责任追究制度”，其灵感或许正源于此。
笔者认为，如果“终生责任追究”要与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定取得一致，责任追究就要看责任的性质和时效制度的功能。若属于行政责任，就遵守行政法或者行政诉讼法规定的时效制度，若属于刑事责任，则按照刑事诉讼法规定的时效制度的要求追究决策者的责任。
五、重大决策追责对象
按照十八届四中全会《决定》规定，重大决策责任追究的对象是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象。在我国，具有重大决策权的对象一般包括党委一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，以及行政系统的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。我国宪法规定，国务院实行总理负责制，各部门实行部长负责制，各委员会实行主任负责制。重大决策一般是由行政机关第一把手也就是行政首长最终拍板决定的，所以如果出现决策严重失误，或者应当及时作出决策而久拖不决造成严重损失或者恶劣影响的，应当由行政首长最终负责。《国务院组织法》规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务院委员协助总理工作，国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动，各部设部长一名，副部长2到4人，各委员会设主任一人，副主任2到4人，各部各委员会工作由部长、主任负责，副部长、副主任协助部长、主任工作。可见国务院重大决策责任对象主要涵盖总理、国务委员、各部部长、副部长以及各委员会主任与副主任。同理，地方各级人民政府及其组成部门重大决策负责人员承担对重大决策失误的责任。集体讨论决定只是一种工作方式。虽然国务院和地方政府组织法均规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，十八届四中全会中《决定》也规定集体讨论决定为重大决策法定程序，但最终做出决定的是行政首长，即最终决定由行政首长负责，否则就会与我国现行宪法的相关规定相矛盾。
六、重大决策追责形式
重大决策失误产生的责任承担方式大体有三种，即政治责任、法律责任和纪律责任。所谓政治责任，即公共权力的行使者履行自己所承担的公共职责，制定符合民意的公共政策并推动其实施，以及没有履行好这种职责所应承担的谴责和制裁。主要表现形式就是相关机构对政府的此类行为进行监督，包括弹劾、罢免、质询、调查、监察等，[6]主要特征就是政治信任程度降低，并随着信任程度不同而不同，最严厉的就是丧失行使政治权力的资格。在我国主要表现为上级否决下级决策、人大否决政府决策以及罢免、引咎辞职等形式。法律责任就是行政机关负责人的重大决策违反了法律的规定，按照《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政机关公务员处分条例》、《刑法》以及《刑事诉讼法》等法律法规规定的责任形式追究相关负责人的责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任等。所谓纪律责任主要是根据组织内部主要是党内规范性文件，对重大决策违反党内纪律的行为按照党内规范性文件的规定追究相关责任人的纪律责任。如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中就规定，党政领导干部问责的主要方式是责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。但是实践中往往存在着纪律责任、政治责任、法律责任模糊，互相替代，本质是权大于法、以权压法，当然也存在政治责任主体承担重于法律责任，或达不到刑事责任标准免除政治责任的现象。政治责任和法律责任的区别在于：政治责任不可能都有法律明文规定，法律责任必须如此，政治责任不向法律责任那样仅以专门机关来认定，政治责任的追究优先于法律责任，①①因为政治权力行使者拥有政治权力，如果政治责任的追究没有优先性，那么政治责任主体可能会以手中的政治权力影响法律责任的追究而逃避法律责任。政治责任与法律责任的承担方式也有不同，另外法律责任不具有连带性而政治责任具有连带性；两者的联系在于政治责任的追究要符合法律正当程序，法律责任和政治责任在范围上存在着交叉等。[7]当然纪律责任与政治责任、法律责任之间也存在区别和联系，这就需要明确纪律责任、法律责任和政治责任特性和共性，以便责任明晰确定。
参考文献：
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行政区划论文范文第4篇
[摘要]行政复议与行政诉讼是化解行政争议、保障当事人权益的有效途径，在法治国家进程中，行政复议发挥着行政争议化解主渠道、行政诉讼发挥着行政争议优渠道的作用，两种制度的此种定位既与当下的社会现实相适应，也与行政机关的地位相匹配。随着《行政诉讼法》的修改与实施，立法扩大了行政诉讼的受案范围、确立了复议机关做被告、规范性文件附带审查等新规定，在有效解决争议的同时也造成了与《行政复议法》相关制度的冲突。为确保行政复议主渠道作用的实现，有效分流司法机关的纠纷化解压力，应及时修改《行政复议法》。变革行政复议的受案模式，扩大行政复议的受案范围；改革行政复议体制，由本级政府做共同被告以加强层级监督；以及以“司法最终原则”协调复议机关与法院对规范性文件的审查标准。
[关键词]行政复议；行政诉讼；冲突；立法衔接
一、研究缘起：修改后的《行政复议法》与《行政诉讼法》相冲突
当下我国社会已经进入转型时期，社会与阶层的分化导致人们的利益诉求更求多元，不同群体之间的矛盾呈现出增长趋势，其中尤以行政机关与相对人之间的矛盾纠纷最为突出。在法治社会的语境下，解决行政纠纷有多种途径行政复议、行政诉讼以及行政监察等，行政复议是化解行政纠纷的主要手段，而行政诉讼则是化解行政纠纷的最终手段，这些手段之间应该是一种协调与配合的状态。作为终极性的行政纠纷化解方式，行政诉讼所具有的诉讼程序的严格与繁琐、司法机关的非专业性等问题决定了如果将行政争议全部交由司法机关包揽解决既不现实也不可能。如果由行政机关担负起解决因其自身行为所产生的行政纠纷，并对一些与行政行为、公共政策等直接相关的民事纠纷一并加以解决，能够促使社会纠纷得到快速便捷处理。因此解决行政争议以及与行政争议相关的民事纠纷，就成为现代行政机关职能的一个重要组成部分。相较于《行政复议法》，修改后的《行政诉讼法》第61条明确规定了“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”而《行政复议法》却规定了复议机关不能处理民事争议，只能就与行政争议相关的民事纠纷进行调解，难以有效的解决纠纷。加之新《行政诉讼法》中受案范围不断扩大、裁判方式的类型化、复议机关做被告以及裁判方式类型化等新规定，这些都导致两种救济机制在化解行政纠纷、保障当事人权益上产生冲突。为了充分发挥行政复议解决行政纠纷的功能，尽可能将行政纠纷化解在复议阶段，实现行政复议制度与行政诉讼制度间的有机衔接，就需要建立相关行政法的倒逼机制，通过修改《行政复议法》的相关条款，实现两种纠纷解决机制的协调。
二、理论廓清：行政复议与行政诉讼的功能定位
对于《行政诉讼法》修改之后，行政复议制度为何会与行政诉讼制度之间产生冲突与矛盾，其原因是多方面的，学者们也提出了众多观点。但不可否认的是，之所以行政复议制度与行政诉讼制度之间会产生紧张关系，其中一个重要原因就在于我们对行政复议与行政诉讼的功能定位并不明确，究竟应该怎样定位行政复议与行政诉讼这两种制度在化解行政争议中的角色是值得我们认真思考的问题。
（一）行政复议是化解行政纠纷的主要手段，承担着纠纷解决主渠道的角色
作为由行政机关处理和解决行政争议的法律制度，行政复议是当事人不服行政行为的合法性或者合理性时，请求行政复议机关进行审查并做出决定的制度。行政复议是行政机关内部自我纠错的一种监督制度，通过撤销行政机关违法的、不适当的行政行为，来实现对行政机关的监督。对于其具体功能，不同的学者有着不同的认识。按照《行政复议法》的立法宗旨与学界通说，笔者将行政复议的功能定位概括为：首先是行政救济，作为化解行政纠纷的手段，必须以为相对人提供权利救济作为其首要功能，否则必然导致该种机制的闲置。其次是监督依法行政，行政复议在客观上具有监督下级行政机关依法行政的功能，但此种功能的实现必须建立在救济功能的基础之上，离开了救济功能，那么监督依法行政的功能也就难以发挥。最后是提高行政效率从而减轻司法机关的压力，作为主要的行政纠纷化解手段，通过复议制度来解决大部分行政争议，实现复议制度与诉讼制度的有效分流，能够有效减轻司法机关的压力；此外，相对于司法机关而言，行政机关具有程序快捷高效的特点，因而能够极大地提高行政效率。在这些功能之间，行政复议需要更多地强调救济功能，权利救济应当作为完善行政复议制度的主题，形成以救济为主、兼顾监督的状态。
行政救济、监督行政等是从学理上对行政复议制度做出的功能定位，而根据中央领导的观点，行政复议制度在行政纠纷解决中所担当的是主渠道的角色。对此，学界的通行观点也是“一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件，行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”，“在和谐社会的政治语境中，凸显对抗精神的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。为此，就应当发挥行政复议制度在行政纠纷解决中的主渠道功效”，“行政复议制度同其他制度相比，它与法治政府建设的密切程度应该是最高的，因为行政复议和行政诉讼一起从法律制度上开创了‘民告官’的先河”。因此，将行政复议作为行政纠纷解决的主渠道既是官方的一系列部署与动作的结果，同时也得到了学界的理论支持与积极确认。可以看出，在当代中国行政争议化解的诸多手段中，行政复议制度担当的是基础性、主导性的作用，要尽可能地将绝大多数行政争议通过复议的方式加以解决。
（二）行政诉讼是化解行政纠纷的最终手段，是救济当事人权利的最后防线
诉讼是保障当事人权利的最后一道防线，是化解行政纠纷、救济当事人权益的终极手段，遵循的是“司法最终”原则，学者就指出“行政复议机制的有效运行，在很大程度上的确依赖于司法审查机制的依托，如果没有司法审查充当最后防线和最终监护人的角色，很难保证行政复议不会偏离它本来的轨道”。修改后的《行政诉讼法》在第1条明确规定了行政诉讼的目的是保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。从这一规定能够明确看出，新法明确将行政诉讼制度的功能定位于解决行政争议、救济相对人权利、监督依法行政，这就与行政复议制度的功能定位相一致，即两种制度都是救济法、监督法与争议化解法；不同之处只是在于运用方式上的选择，行政复议制度是主要的权利救济制度，而行政诉讼制度是终极性的权利救济制度。这就要求在救济当事人权利时遵循“穷尽行政救济理论”——行政救济是司法救济的必经阶段，除特殊情形外，只有当所有的行政救济手段都不能够解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。对此，著名行政法学家王名扬教授就指出：穷尽行政救济能够“保证行政机关利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；……使行政系统内部有自我改进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能得到更有效的使用”。
我国《行政复议法》规定了复议前置、复议选择以及复议终局等模式，并不能够机械的套用西方的穷尽行政救济路径，但是该理论的精神仍然值得我们学习，那就是实现行政救济制度和司法救济制度的合理分工，将复议制度打造成行政纠纷化解的主渠道、诉讼制度打造成行政纠纷化解的最后渠道，保证行政争议案件在复议制度和诉讼制度间能够得到有效的分流，发挥出两种救济手段的应有功效。但是从现实情况来看，这两种救济手段并没有真正的实现分工与配合，现实中大量的行政纠纷未经复议就直接进入到诉讼阶段，甚至于试图直接通过信访的途径获得解决；复议机关对绝大多数复议案件做出维持决定，没有真正做到案结事了，大量的复议案件又涌向法院；行政复议程序过于冗长，耗费申请人的大量财力与物力等等。对此，有学者就指出现行“行政复议案件过少，起不到为法院减负的作用；行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性被质疑；行政复议效率低下，救济效果滞后。”
本来我国行政复议的案件数量相对于行政诉讼案件数来说就偏少，没有发挥出行政复议制度应有的功效；现在随着《行政诉讼法》的大范围修改，受案范围的扩大、复议机关做被告、判决种类的增加等因素，会出现大量的行政纠纷不经过复议程序而直接进入诉讼阶段的后果。这不仅无法实现行政复议解决行政争议主渠道、行政诉讼解决行政争议优渠道的功能定位，也使得复议制度与行诉讼制度在化解行政争议上的分流与配合作用失去意义。
三、冲突分析：行政复议与行政诉讼不同规定的文本考察
行政复议与行政诉讼的功能定位只是理论层面的分析，对于两种制度在现实中的冲突还需要回到对《行政复议法》与《行政诉讼法》的文本考察。随着新《行政诉讼法》的修订与实施，可以发现在受案范围、当事人规定、规范性文件审查、裁判形式等方面，行政复议制度与行政诉讼制度产生了巨大的冲突，而这样的冲突势必会在实践层面影响到对相对人权益的救济、对行政纠纷的化解，因而文本层面的考察就成为提出应对之策的前提。
（一）两者关于受案范围的规定产生冲突
不同于民事诉讼受案范围的不受限制，法院能够受理的行政诉讼案件范围是有明确限制的；与此相类似，复议申请人也并非能够对所有的行政争议均能够复议，而是受到行政复议范围的限制。在复议在前、诉讼在后的程序衔接制度下，就会涉及行政复议受案范围与行政诉讼受案范围的衔接司题。
我国现行《行政复议法》在复议范围的规定上采取的是“概括+列举”的立法模式，第2条与第6条分别以概括和列举的形式规定了行政复议的受案范围——局限于具体行政行为，以具体行政行为为主、附带审查抽象行政行为。这种以列举为主、概括为辅，主要审查具体行政行为附带审查抽象行政行为的立法模式，虽然在一定程度上为行政相对人明确了能够提起复议的案件类型，但是其不足之处是显而易见的将复议事项局限在列举的有限范围内，使得救济行政相对人权利的复议理念被立法规定所束缚，导致的后果只能是相对人的权益无法得到全面、及时、有效的保护。
而修改后的《行政诉讼法》尽管仍然沿袭了传统的“概括规定+肯定列举+否定排除”的受案模式，但是其突出的进步在于扩大了行政诉讼的受案范围，表现在一是新法第2条将具体行政行为修改为行政行为，并通过界定行政行为的概念，将规章授权组织做出的行政行为也纳入受案范围；二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定、行政协议等几类棘手的行政案件属于受案范围；三是将保护的行政相对人法益从“其他人身权、财产权”有限度的扩大到人身权、财产权以外的合法权益。
因此，相互冲突的立法规定就造成了行政复议的受案范围要窄于行政诉讼的受案范围，这就导致在行政纠纷的解决力度上，行政复议的纠纷化解能力要远远弱于行政诉讼，最终出现“行政复议无案可复议”的尴尬地位。按照中央的部署和学界的共识，行政复议是化解行政争议的主要手段，承担的是行政争议解决主渠道的角色，这说明大多数行政争议应该通过复议的方式加以解决，只有那些少数的、疑难的行政争议应该通过诉讼的形式予以解决。受案范围决定了哪些案件能够进入到复议渠道。参与过《行政复议法》制定的学者就曾指出“行政复议案件应当保持在行政诉讼案件的两至三倍，才算基本上达到制度设计的本来目标”；其他的学者在其专著中也表明“行政复议由于便捷、高效，应当成为解决行政纠纷的主要渠道，做到受理和消灭大部分行政纠纷。……粗略地讲，一个合理的行政纠纷解决机制是，全国行政复议1000万件、行政诉讼100万件、申诉上访1万件甚至更少。”但是根据《行政复议法》和新《行政诉讼法》的规定，以后行政诉讼的受案范围要远远宽于行政复议的受案范围，只有少部分行政争议能够被纳入到复议进程中，出现“行政诉讼是化解行政争议的主要手段，而行政复议则是化解行政争议的辅助手段”的相反境地。从这些判断能够看出，两种行政纠纷解决机制受案范围的不一致，特别是行政复议受案范围的过窄，将会严重背离行政复议“主渠道”的功能定位。
（二）两者关于当事人的规定产生冲突
除了受案范围之外，新《行政诉讼法》的规定还出现了行政复议与行政诉讼在当事人制度上产生冲突，这里的当事人并不包括复议申请人与原告，因为基于复议与诉讼的救济性质，只要是行政活动过程中的相对人不服行政行为的，就可以提起复议或诉讼，因而并不会产生冲突，容易产生冲突的是行政复议机关做行政诉讼被告问题。
关于复议机关做被告的问题是《行政诉讼法》修改的一个重点，同时它也极容易在行政复议制度与行政诉讼制度之间产生巨大的冲突。按照《行政复议法》的立法初衷，作为化解行政纠纷的专门机关，行政复议机关是作为居中的第三人来裁决复议申请人与被申请人之间的行政纠纷，只有在复议机关改变了原行政行为的情形下，复议机关才需要做被告。但是在实践中复议机关为了避免成为被告，少承担或不承担相应的诉讼责任，复议机关维持原行政行为的现象极为突出，导致复议机关沦为“维持会”，没有很好地发挥出行政复议制度解决行政争议的应有作用，行政复议的监督行政、救济功能几近丧失。为了完善这一不足，加强对复议机关的监督，解决复议机关不作为的问题，修改后的《行政诉讼法》第26条规定了“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未做出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，做出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”，这就明确规定了复议机关只有在一种情形下才免于做被告，强化了复议机关的责任。
这一立法规定虽然能够有效地改变复议机关沦为“维持会”的现象，但是接下来可能会产生这样的问题为了能够最大程度地解决行政争议从而保障自身权益，相对人会将复议制度作为行政纠纷解决的跳板，只要相对人对复议结果有丝毫的不满，就会将复议机关列为被告提起行政诉讼，导致复议机关疲于应付大量的行政诉讼案件。那么复议机关在今后将不堪重负，需要不停的充当被告去出庭应诉。而行政复议机关为了尽可能地将自己的责任减少到最低程度，极有可能会做出如下的无奈选择：想尽各种理由拒绝受理复议案件，并反复动员相对人直接提起行政诉讼；或者即使复议机关受理了行政争议也不进行复议。那么这样就会导致法律规定的行政复议制度沦为具文，行政复议机关成为一个不必要的“装饰品”，完全起不到充当行政纠纷主渠道的重任。现有的立法规定与行政复议制度决定了不管复议机关在复议过程中做出了何种行为都要充当被告出庭应诉、都要由复议机关承担超过其本身权力的责任，这对于复议机关而言的确有失公平。《行政诉讼法》的此次修改已经结束，法律已经开始具体实施，再去为复议机关的不平“鸣冤呐喊”显然没有意义。接下来要做的是分析在大量的行政诉讼案件中复议机关应该如何应诉，如何才能处理好复议机关权责一致的问题，而这也正是《行政诉讼法》对复议机关做被告的相关条款修改后，行政诉讼制度给复议制度提出的问题之一。
（三）两者关于规范性文件审查的规定产生冲突
关于规章以下的规范性文件审查问题，《行政复议法》确立了对部分抽象行政行为的行政复议附带审查制度，该法第7条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”。依据现行的制度安排，对于规范性文件的行政复议审查，复议申请人只能在行政复议过程中一并提出审查申请。易言之，相对人不能单独对规范性文件直接申请复议，只能在对具体行政行为申请复议时一并提出。
而新《行政诉讼法》对这一问题似乎也采取了如同《行政复议法》的规定，新法第53条就规定了“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”；第64条规定了“人民法院在审理行政案件中，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。据此，人民法院可以对规范性文件违反法律、法规的情况做出判断和认定，并在裁判理由中予以阐明，直接认定其合法还是不合法，但不能对规范性文件做出无效或者撤销的判决。此外，做出生效裁判的人民法院还应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，建议制定机关对认定不合法的规范性文件做出修改、废止等等，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。
表面上看，新《行政诉讼法》对于规范性文件也采取了“一并”式的附带审查方式，做到了在审查范围、审查方法上与复议制度的协调统一 。但其实这样的立法规定却隐藏了巨大的冲突如果在行政复议过程中，复议机关认为规章以下的规范性文件并不存在合法性问题，从而将其作为参照，认定被复议的具体行政行为合法并予以维持；而在复议案件进入到行政诉讼过程中，法院却认为规章以下的规范性文件存在合法性问题，从而直接认定其不合法，那么究竟应该如何协调复议机关的认定与法院的认定，这是修改后的《行政诉讼法》留给《行政复议法》的一个问题。
四、应对之策：通过修法实现行政复议与行政诉讼的有机协调
新《行政诉讼法》与《行政复议法》在立法规定上的冲突使得现有行政复议制度难以有效发挥其应有功能，只会导致复议机关不受案或不复议，只会出现复议机关动员原告直接去法院起诉等不良现象。为了既能够让复议机关依法承担起化解行政纠纷的重任，又不至于让其承担过重的、与其权力不相称的法律责任，有必要对行政复议和行政诉讼制度进行相应的衔接。由于《行政诉讼法》已经进行了大规模修改，相应的司法解释也已经出台，那么剩下的途径就只能是通过修改《行政复议法》，来形成行政复议和行政诉讼两种行政纠纷化解机制之间既分工又合作的互补和衔接关系。作为司法制度的行政诉讼是解决行政争议的最后机制，要形成行政诉讼案件数量少但审理质量高的局面，而在此之前的绝大多数行政争议已经通过行政复议得到了解决，相对人的权益也得到了及时救济，实现“行政复议成为解决行政争议的主渠道，行政诉讼成为解决行政争议优渠道”的目标。因此需要修改《行政复议法》的相关条款，实现行政复议与行政诉讼在受案范围、规范性文件审查等方面的协调；修改行政复议当事人内容，以确保复议机关与行政诉讼被告的统一等。
（一）变革行政复议的受案模式，扩大行政复议的受案范围
为了实现行政复议与行政诉讼的衔接，将行政复议打造成行政纠纷解决的主渠道，就需要对行政复议制度进行变革与创新。将行政争议化解在复议阶段决定了需要拓宽行政复议的受案范围，并适当降低受理行政复议的门槛。首先在受案模式上，《行政复议法》应该采取“般概括+否定排除”的模式。以一般概括的方式对复议范围进行规定，除其他法律有特殊规定外，对行政主体做出的所有行政行为，只要行政相对人认为自己的合法权益受到了该行政行为的侵害，在法定期限内原则上都可以提出行政复议申请；同时需要以列举的方式明确不属于行政复议的例外事项。其次在受案范围上，需要将“具体行政行为”修改为“行政行为”，以便将内部行政行为纳入复议的范围，并逐步将行政规章等抽象行政行为纳入行政复议范围。最后，由于采取了一般概括的受案模式，那么行政复议的受案范围要广于行政诉讼受案范围，虽然这符合行政复议化解行政争议主渠道的功能定位，但是会产生这样一个问题：经过复议的案件得不到法院司法救济，从而可能影响到行政复议与行政诉讼的有机衔接。其实，既然中央决定将行政复议作为首要的纠纷化解手段，那么经过复议的案件，对复议决定不服而提起行政诉讼就类似于上诉。因此解决这一问题的出路只需要立法规定“经过复议的案件法院必须受理为原则，不受理为例外”即可，这样就能够照应到复议与诉讼的衔接，充分发挥行政复议解决行政纠纷的“过滤器”与前沿阵地的作用。这样一种修改模式，能够实现行政复议与行政诉讼受案范围的协调，充分考虑到了复议申请人的利益，有利于最大限度地通过行政复议来解决行政争议。
（二）改革行政复议体制，由本级政府做共同被告以加强层级监督
从保障复议机关有效化解行政争议、实现复议制度与诉讼制度有效衔接的目的看，复议机关做被告的立法规定能够较为有效解决目前行政复议机关不作为的现实问题，符合我国当下的纠纷解决需求。立法上的复议机关做被告的规定要得到切实贯彻，还需要相应的配套机制建设，这就需要改革现行的行政复议体制。
具体而言，可以考虑原则上取消市县两级政府部门受理行政复议案件的职责，只在省级保留建设规划、人事劳动等复议案件数量较多的部门的复议职责，而其他部门则不再保留复议职责。对县级政府所属部门行政行为不服的，向本县政府申请行政复议；对市级政府所属部门行政行为不服的，原则上向本市政府提出复议申请，如果省级政府保留复议职责的，申请人可以选择向省级政府或市级政府申请行政复议。国务院部委则继续保留行政复议职责。如果申请人不服复议机关（即本级政府）做出的复议决定（维持决定或变更决定），那么就以本级政府为被告。“未来的行政复议体制改革，基本方向就是复议权向本级政府集中，由本级政府做共同被告，对所属部门的行政行为承担责任，有利于加强政府对所属部门的监督。”这样的行政复议体制改革模式，能够较为有效解决复议机关不作为的现实问题。尽管复议机关做被告的规定会存在增加行政成本等问题，但是这样的规定能够对复议机关产生较强的威慑力，督促复议机关积极、合法、公正的处理行政争议。如果相对人认为复议机关的决定有效化解了自己与行政机关之间的争议、维护了自己的合法权益，那么大量的行政争议也就不再需要进入到诉讼渠道，这就从源头达到了诉讼与复议分流案件的目标，社会综合成本反而会有所降低。
（三）以“司法最终原则”协调复议机关与法院对规范性文件的审查标准
虽然行政复议与行政诉讼都是化解行政争议、维护当事人权益的有效途径，但是在当事人权益保障与规范性文件的审查上却必须遵循“司法最终原则”。美国的行政法就规定“如果只是法律本身违宪，不涉及事实问题，这时不需要经过行政救济程序，因为在这种情况下，行政程序不能对问题的解决提供任何帮助。如果不是法律本身违宪，而是法律适用违宪，这时涉及事实问题，仍然适用穷尽行政救济原则，由行政确定的事实作为法院裁决的根据，这个理论也适用于法律和法规的解释问题”。因此当复议机关在一并审查规范性文件时认定其合法并作为具体行政行为的依据，而法院在一并审查时判定其违法并拒绝适用时，应该以法院的判定为准，认定规范性文件违法并对被诉行政行为予以撤销。这就需要统一行政复议与行政诉讼在对规范性文件审查上的标准，即复议机关、法院在裁判时以法律法规为依据，对规章及其以下的规范性文件具有审查权，并直接拒绝适用与上位法相冲突的规范性文件。
五、结语
新《行政诉讼法》中复议机关做被告、扩大行政诉讼受案范围等规定一定程度上有利于化解行政争议，但是在另一方面这些新规定的确立也出现了与《行政复议法》相冲突的后果。行政纠纷的化解需要行政复议、行政诉讼、行政监察等诸多手段之间互相配合、形成合力，要使行政复议担当起争议化解主渠道、行政诉讼担当起争议化解优渠道的重任，就必须协调好复议与诉讼之间在行政争议化解上的关系，从受案范围、当事人确立、审查标准以及裁判形式等方面进行立法完善。
行政区划论文范文第5篇
内容摘要源于西方经验和知识系统的市民社会理论与社区自治模式,并不适合中国国情,过于迷恋或沉溺其中,只会给社区治理带来困惑。当前,只有在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理,才是中国转型期社会的现实走向。
关 键 词市民社会 社区自治 理论模式 政府主导
作者1何平立,上海政法学院政治学系教授。(上海:201701) 2沈瑞英,上海大学公共管理系教授、博士。(上海:200444)
当前,一些学者认为社区自治是中国市民社会发育的路径选择,然而对社区建设走在全国前列的上海市的调查研究显示,社区治理由于受到市场话语权和制度结构性约束,以致政府追求社会治理的理想目标与现实体制和制度的张力产生冲突,这不仅使社区建设陷入困境、徘徊不前,而且也使其前景存在诸多不确定因素和变数。本文认为,当下的社区治理,不仅要解决体制性瓶颈和社区治理主体的组织结构问题以及制度、机制层面的突破与创新,而且更重要的是如何对社区相关的基本概念进行理性、辩证的考察与认识,修正与拓展研究视域,选择正确的适合中国国情的社会治理路径与模式,从而避免沉溺于西方理论而步入误区。
西方市民社会理论不符合中国国情
一些学者对社区建设研究的理论范式和倾向往往以西式民主为指标或归旨,如片面强调社区自治是政府管理之外的社会自治,将西方市民社会理论模式作为中国社区建设的理想目标模式。
市民社会在西方历史上是一个内涵逐渐发展的概念。它是指中世纪中后期随着城市发展,市民阶层与封建贵族的不断斗争,以及在罗马法运动、文艺复兴运动、宗教改革运动、思想启蒙运动和资产阶级革命运动基础上形成的新兴资产阶级的社会经济生活领域。市民社会的核心是资本主义生产关系和市场体制及其思想文化,充溢着个人主义和自由主义的价值取向。
自近代以来,西方市民社会理论具有一个演变的历程,其主要代表人物倡导的理论观念互有继承,但也有所不同。如洛克提出“社会先于或外在于国家”的观念,以为其社会契约论服务。而黑格尔认为,“国家高于社会”,“市民社会是个人私利的战场,是一切人反对一切人的战场”。[1 ]20世纪中期以后,哈贝马斯的公共领域理论认为,在国家权力之外,存在着一个私人和社会自由活动的公共领域——市民社会,并以公共舆论等方式监督国家权力,维护自身权益。
西方市民社会理论的前提为:国家与社会是一种分离的二元对立结构,市民社会形态与政府组织和市场领域有着明显边界。20世纪中期前,市民社会理论并不被西方学术界所倾心关注,直至80年代东欧社会运动中被学者用来批判现实社会才逐渐成为热门话语,此后逐渐成为国际上一种流行的社会政治思潮。
市民社会理论并非是“逻各斯”,仅是一种滥觞于西方社会历史经验及知识传统而抽象出来的概念,运用其作为一种认识中国现代化的解释模式,也未尝不可。但是,忽视中西社会政治结构之异质关系,依赖或遵循西方式发展道路,一定要将国家与社会对立、分离或割裂成两种结构来解读当代中国,明显不符合中国国情。
首先,市民社会只是西方的一种理论思维或研究范式,抑或是政治社会学中的一个分析性概念,其众说纷纭、矛盾冲突的定义令人难以把握。近年来欧洲流行的合作主义的关注点,则是将市民社会的组织化利益联合到国家的决策结构中;即便一些自由主义者也认为,“市民社会独立于国家,这只是在很有限意义上才能成立”。[2 ]同时,市民社会的一些重要特征和价值旨趣,如自治原则、个人主义、自由主义、多元主义、公共性等,在中国历史与现实社会中均难有参照对应物。所以,用西方莫衷一是、花样百出的价值坐标作为中国理想社会模式,用西方历史语境下的特殊性来诠释、解读中国现实的特殊性,难免会“雾里看花”。
其次,市民社会作为一个事实概念,从某种意义上而论,在当代已缺乏解释力度。自20世纪的罗斯福新政、凯恩斯主义、福利国家,到近年来欧美金融危机中政府的各种救市政策等,都表明国家职能已渗透、浸润到社会生活的方方面面,国家并非同市民社会是二元分立的对抗结构,而应是一个共同体中的两个相辅相成的有机组成部分。正如泰勒所指出:“市民社会在很大意义上并非一种外在于政治权力的领域;而毋宁说是深深地穿透于这种权力的一种力量,使权力处于分立、分散的状态。”[3]因此,运用市民社会作为逻辑推演中的价值概念、分析概念,抑或作为“以社会制约权力”的一种民主思想,是有一定意义的,但并非是具有普世价值的指导理论。相反,迷恋于市民社会理论,将有可能滑入误区。如果把“市民社会”作为一种事实形态模式,按图索骥地去形塑中国市民社会,其结果只会是南辕北辙。
再次,中国传统的国家与社会关系模式、中国坚持社会主义特色的制度环境,以及中国是一个后发现代化国家等国情特点,决定了只有在国家扶持和政府主导下的中国式市民社会才能发育成长。中国历史传统表现为家国同构和以宗族、血缘为纽带的超稳定政治文化生态,行政管理模式在价值层面上表现为国家利益至上。而当前中国社会稳定仍是在威权体制的治理下,政治权力运行机制表现为自上而下性。中国权威理论刊物已对“中国模式”的鲜明制度特色进行总结:不搞私有化,坚持公有制为主体的多种所有制格局的经济制度模式。一些政治精英也强调中国已形成独特的政治模式,即“执政党主导的国家治理模式”,其内涵包括:基于市场经济、体现党政一体化的公共治理模式;基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式等。这些模式的特色是国家有比较强的组织动员能力和社会掌控能力,可以保持国家、社会的统一,可以最大限度地保持公共政策的稳定和连续,有效防范由于民主政治发展阶段的制约而导致的社会撕裂以及民主政治发展成本过高等问题。[4]
亨廷顿认为,对当代世界大部分国家而言,他们所需要的是有效的公共权威。最近,美国外交学会会长莱斯利·盖尔布撰写了一本著作——《权力规则:常识如何能拯救美国的外交政策》,他在研究了奥斯曼帝国、奥匈帝国、苏联、南斯拉夫等国家解体或衰落的经历后指出,对于幅员辽阔、族群与文化构成复杂的国家而论,要在任何时候都保证政治和社会的完整性,国家必须建立起有效的政治社会组织能力。欧洲的中国问题专家也指出:“把西方语境中的公民社会援引到中国,可能会出现根本不适用的情况。”[5 ]因此,我们学习借鉴西方民主制度,一要把握普遍性与特殊性关系,不能只关注民主的相对普世价值以及某些共同要素和形式,即认为世界上只有一种民主模式而否定民主在不同社会文化背景中的特殊性;二是制度的选择有个路径依赖,带有明显的“内生”背景,必须依据体制惯性、政治环境以及具体国情,否则随意移植或“克隆”其他制度,只会是缘木求鱼、南橘北枳。党的十七大报告指出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”这实际上明确指出了中国社会建设与发展的真谛,强调了塑造中国特色的“市民社会”之基本路径,肯定了执政党与政府在“共建共享”和谐社会中的主导性作用。
西方社区自治模式不切合中国实际
社区建设与市民社会发展是互相联系的,也就是说社区是市民社会的基础形式。所以同市民社会一样,社区自治也一直是学界研究的热点。然而,当前一些学者对西方理论津津乐道,不切实际地强调社区自治应是独立于政府管理之外的社会自治,反对政府介入社区管理。实际上,“自治”的涵义并非是对国家的“独立”与“割裂”,也并非由政府主导就不是自治。所谓自治,应该是在一定范围内依照国家法律所赋予的权利行使自主管理权。社区自治,应是指社区依据法律规定对社区事务行使自主管理权。从国外社区治理来看,实际上存在政府主导型、合作型和自治型三种治理模式。无论哪一种社区治理模式,其实质都离不开政府作为行动主体的指导、支持和参与,只不过是程度的不同。不同模式之间的区别只是区分了政府、社区自治组织、非营利组织、社区企业和居民几个方面主体的地位、权利与义务的差异。不同社区治理模式的关键与核心,是如何合理界定政府与社区的权力边界,以及政府提供怎样的制度安排与公共产品。正如博克斯在《公民治理:引领21世纪的美国社区》中指出的,社区内的公民治理,并非指没有政府的参与,而是公民、社区组织和政府在社区管理中发挥着不同的作用。因此,社区治理不仅是社区自治组织的民主自治、居民的自我管理,是居民权利诉求与保障的制度设计与安排过程,而且也是国家不断改变和调整社会控制形式的过程;是现代政府逐渐让渡或淡出对社会领域的微观管理,从而转向宏观的公共服务与社会管理;是国家、市场与社会合作、协调、良性互动的关系和过程。政府只是这一秩序中的最重要环节。为何西式社区自治模式并不切合中国实际,可从以下三个层面考量与分析。
首先,在政治层面,西方社区自治模式并不适应中国政治体制结构和权力模式。欧美发达国家的社区自治与地方自治基本上是同一个概念,是西方代议制、政党轮流执政制、竞争性选举制和权力分立制衡构架、法治环境以及传统思想文化背景下的产物。欧美国家社区自治的特征为:一是社区自治权利基本与地方政府行政权是互相嵌入的,即两者是有所结合的;二是多实行直接民主制,基层地方行政官员的权力来自于社区居民,从社区选举出的议员可监督行政权,体现了权力自下而上的民主性;三是除权力分立制衡原则渗透到地方政府与社区外,还有社区自治组织、NGO、利益集团以及新闻和言论自由等制度来支撑“以社会制约权力”。这种社区自治模式的特点是:社区不仅能有效避免行政职权和市场话语权对社区利益的侵扰,而且行政的主要职能是为社区服务;社区在法律规定的范围内发挥自我管理的功能。
其次,在经济层面,目前中国社区建设还远远落后于欧美。欧美国家社区发展经费虽已实现多种渠道筹集,但仍以政府投入为主。如以加拿大为例,社区发展与建设资金60%左右来自政府拨款,11%来自社区居民、企业和基金会捐款,29%是社区各种非营利服务项目收费。而在德国,社区经费则是政府拨款、社区税收、社区公共服务收费各占1/3。[6 ]因此,欧美发达国家的社区自治,是与“福利国家”政策同步的。如果没有政府与社会多种渠道对社会保障、医疗保健、文化教育、公共设施、环境保护和治安防范等提供经费支持与保证,那么社区自治的高效公共服务体系和管理体制是根本不可能建立起来的。
当前中国,一方面是政府控制了社会资源;另一方面受经济制约,城市福利保障、医疗保健等处于一种低水平运作状态。此外,地区发展差异也使社区治理水平不可能处于同一层次。欧洲福利国家财政支出的45%用在社会保障上,英国则于1993年就达到65.5%,即便讲求效率的美国其财政支出也有1/3以上用于社会保障,而中国则仅有12%。目前,全国社会保障基金的资金缺口在1万亿元以上;据世界银行估算,2001-2075年,中国这一缺口可能达到9万亿之巨。[7 ]一种理论、制度要产生、发展、完善,必须有一定的经济发展水平作为基础。“以社会制约权力”的理论以及其制度安排、政治实践作为政治上层建筑的内容,同样受经济基础的决定。社区自治没有经济支撑,未免望梅止渴。正如韦伯指出:“各种共同体,就其绝大多数而言,都与经济有某些关系”,“没有以某种方式为经济所决定的共同体极为罕见”。[8 ]
再次,从中产阶层发育和公民精神层面而论,中国社会建设任重而道远。目前学界对社区的定义已有70多种。不论有多少种诠释,有一条是共同的:公民素质与公民精神是社区建设的灵魂。社区自治与市民社会的显著特征,就是公民参与社会事务与公共管理的充分发展。现代民主社会的公民精神的主要方面包括社会责任观念和参与意识,而民主政治的本质要求就是公民的社会参与意识。托克维尔曾指出,有利于美国民主制度发展的重要原因有三:自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级……自然环境不如法制,法制又不如民情”。[9 ]这里所说的民情就是公民文化与精神。费雪尔、韦尔曼和雪顿等学者的社区理论认为,形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域,而是人们之间的具有一定强度的社会互动以及在此基础上形成的强纽带关系。欧美自治文化传统、公民责任精神与社区居民广泛参与,是社区自治模式得以顺利运作和取得良好效益的关键。而当前中国社区建设要走西方自治发展的道路尚远,其主要滞碍因素有三个方面:
一是公民精神缺失是当下民主政治发展所面临的主要障碍之一。据调查,目前在上海市社区事务方面,无论是自发性群团活动还是组织性活动,经常参加的人仅占5%,有时参加的人占15%,从未参加的人却达到80%以上,认为社区公共事务由政府部门或居委会处理就足够了、“居民没有必要关心”的人达38%。[10 ]2007年对上海市第八届居民委员会换届选举调查数据分析显示,51.2%的人没有参加过上届居委会换届选举;29.4%的人不太关心或不关心换届选举;69.4%的人对换届选举程序了解不全面或一点都不了解;67.1%的人对居委会实际工作只是有点了解,或不太了解与不了解。[11 ]
二是中产阶层“亚健康”发育和参与意识缺失是当前社区建设与发展陷入困境的主要因素。当下中国中产阶层发育极不成熟,由于中国社会历史背景下的中产阶层对政治权力的依附、对再分配体制的依赖、缺乏群体意识和参加公共事务的管道与能力、犬儒主义心态等,造成其并不能承担社会治理的重任。2007年《中国青年报》的调查表明,在58.5%的人认为新社会阶层对我国经济发展的贡献“比较大”的同时,也有近半数的人觉得这个群体缺少归属感,对他们“心存顾虑”。企业家“原罪论”、“中间过程利益集团”、“权钱交易”、“权力寻租”、部门行业中的“潜规则”、“非典型性腐败”、“中介腐败”、滥用公共权力以及医疗、教育界的腐败现象,指的是他们;行业垄断、国企改制、土地批租、工程建设等领域出现的腐败案件,同他们有关;甚至收入差距拉大的矛头,也对准了这个群体。从现实社会情境来看,一个高度依赖再分配体制的行业和国家垄断行业的“体制内阶层”也正在形成。所以一些学者认为,“一旦他们的行为稍微滑出合理边界,其影响,就不只是几个‘民工化’、‘过劳死’现象那么简单”;他们对中国社会结构的影响,“目前还很难预测。从各方舆论中可以看到,中国大众对这股中坚力量并‘不买账’”。[12]当前中产阶层的“病灶”状况,不仅增加了社区治理的不确定因素,而且也使社区治理前景充满变数。
三是缺乏社会现代化和市场经济的核心价值观与精神支柱,也是社区治理发展滞后的重要原因。国资委宏观经济研究部部长赵晓教授在美国进行考察时,反复追询这样一个问题:中美两国最大的差异究竟在哪里?最后答案是教堂——指美国人的价值观、道德准则与为人处事的规范。美国管理的真相是两个轮子:一是科学管理,二是由教堂和《圣经》构成的价值观教育与思想道德教育。[13]而我们中国只有一个科学管理的轮子,却没有装上中国传统价值观与传统道德的“中国轮子”,从而使管理市场经济成了独轮车,只能跌跌撞撞“摸着石头过河”。这使中国以传统道德为基础的诚信已渐消失,而以契约为基础的诚信以及法治文化精神尚未建立,以致物欲横流、贪贿泛滥、腐败成风;市场充斥假冒伪劣、坑蒙拐骗现象,导致社会遭受道德风险与诚信危机,政府公信力也受到损害。因此,现代社区治理不仅是对政府执政能力的挑战,而且也是对公民素质与社会责任的考验。
综上所论,在国家、社会、市场复杂的关系中,秩序不仅是依赖权威、法治与契约关系来维护,而且更重要的是依靠信仰、价值观和文化素质来主导和支撑。现代文明素质、公民意识不是一蹴而就的,也不是依靠社会政治动员就能解决的。当前中国的中产阶层,在缺乏自治文化传统的状况下,要想“破蛹化蝶”,不仅需要思想启蒙,而且应在政府的扶持与培育下,在制度设计与安排下,逐渐发育成熟。同时,城市市民必须在这一长期而系统化的过程中历炼,方能在社区建设中渐使角色、权利、道德责任和理念意识发生从业主到公民、从财产权到公民权、从他律到自律、从个体化参与到组织化参与、从陌生人到社会人的精神转变与跨越。
中国社区治理应发挥政府主导性作用、
培育社会多元力量积极参与
“现代性有助于稳定,而现代化却孕育了不稳定。”这句被引证无数次的亨廷顿的政治名言实际指出,发展中国家现代化的“首要问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序”。[14]因此,主张国家与社会分立的市民社会和社区自治,是不符合中国国情与不切实际的,它只会给社区治理带来困惑。而在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理才是当下中国转型期社会的现实走向。当前,中国构建与创新现代社会发展的结构体系,有效实现社区治理,可从以下几个方面考量与探讨。
一是必须以法律区分政府与社区权力的边界。虽然社区建设与发展依赖国家权力开放度,但应以法律形式对社区组织职能、运作、权力范围和目标等作行之有效的具体规定,法律应对政府机构违法的处罚做明确规定。我们当前的任务是必须完善与健全相关法律规范,如尽快出台一部完整的《民法》来保障私权;以法律赋予社区权利与责任,以法律规范和调节社区与市场、政府以及社区居民的关系,以法律构建法治政府、责任政府、服务政府,这是社区治理的前提与保证。
二是必须采用转型社会“制度先行”的模式。英格尔哈特曾精辟地阐述:文化塑造民主远胜于民主塑造文化。由于中国社会的现代化是外源性的,改革开放势必具有其特殊性,但要寻求社会秩序和谐稳定就必须依赖制度建设。制度与国家意志相联系,以国家强制力作为基础。世界现代化进程已证明,制度先行是后发型国家现代化的必然路径。制度先行即指以制度作为假设的起点或者分析的逻辑起点,以制度更新带动文化价值观念的更新,发挥制度选择文化的功效,容纳后再以文化建设推进制度的完善。[15]中国要想通过社区治理走向公民社会,就必须要有多层次、系统的制度设计与安排、制度供给与创新;构建各种公民利益诉求与政治参与渠道、完善与健全公民利益保障机制,使每一个人的行为在制度规则范围内可以被预期。同时,社会治理中各行动主体在持续博弈中实现利益的均衡,必须以制度规范作为保障;对行政强权和市场霸权的干扰须有制度制衡;对治理主体的体制改革与结构调整需要制度创新。社区治理不仅是政治精英追求理想和适应时代发展的愿望,抑或几项政策措施和红头文件的导向,而且需要具有系统性的制度生态环境,需要健全完善制度文化空间,需要社会监督公共权力的制度化,需要政府财政支出的安排始终以满足社会公共需求为宗旨。民主政治参与程序和社区建设发展的“过程”之制度安排应重于“模式”预设。乌尔里希·贝克曾深刻地指出,在风险社会中必须发挥制度想象力。故制度正义应是社区治理的核心价值。在制度建设中运用政治智慧——创造性的制度安排,才是推动与保障社区治理和公民社会构建的关键。
三是依据国情,创新体制,发挥政府在社区治理中的主导作用。首先,应将社区治理提升到国家与社会发展的重要战略地位,应在体制结构上将社区作为一个国家治理的单元,而不是行政边缘化的“软任务”,也不是只由“行政神经末梢”进行低层次与低水平管理。在这方面,新加坡的社区建设经验值得借鉴。新加坡设立全国社区组织总机构——人民协会,主席是政府总理;副主席由政府负责社区建设的专职机构——社会发展和青年体育部的部长兼任并负责行政工作。全国划分为5个社区发展理事会,主席由国会议员或副部长兼任;每个理事会下有若干选区,全国共有84个选区,每个选区设公民咨询委员会(由国会议员牵头)负责规划、协调和领导选区基层工作,听取社区警察局、建屋局、市镇会、社理会、居委会的报告并决定相应措施;选区还设1~2个民众俱乐部,为社会提供福利、康复服务,下设若干居委会承担治安和文体娱乐活动等功能。此外,国家发展部下设市镇理事会,由国会议员和专业人士参加,是社区物业管理机构;国家福利理事会为慈善组织,负责管理志愿福利团体等。新加坡社区活动经费以及社区志愿组织的经费主要由政府拨款(负责90%的社区基础设施建设费和50%的日常运作费),以及社会赞助(政府按捐款额度1∶3比例配套)。新加坡社区治理成功的经验,即在于政府与社会合理划分了各自的职责和义务,政府主要在管理中负责资金和物力支持,加强统筹规划、政策指导和价值倡导,重视法治建设与制度保障等。这为社会秩序稳定和社区治理提供了一种独特的公共管理模式,对当下中国社会治理颇有启示。
社区作为国家治理社会的基本单位,本身就是国家政权和政府治理在基层组织的延伸。同时,社区作为社会生活的公共空间,势必会形成社区多元力量参与的管理体系。因此,社区治理过程中应促使政府与社区力量互动,带来合作共赢的实际效应,这就需要依据一定社会条件与国情进行制度的设计与安排,对机制不断进行创新。正如胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话所指出:“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条,也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。”
[本文系教育部人文社科规划项目(08JA810015)、上海市哲社规划项目(2008BZZ001)阶段性成果。]
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编辑杜运泉