土地管理制度论文范文第1篇
【摘要】随着社会的不断发展，我国经济模式也发生了较大的转变，供给侧结构的改革成为新形势下的热点，国家逐步对土地管理制度进行改革，进行积极的探索与创新。土地是人民生产生活的前提，对土地管理制度进行创新与改革是供给侧改革的主要内容，通过将供给侧改革与土地管理制度进行结合，可以实现我国农业的长远发展。基于此背景，本文通过阐述土地供给侧改革的内涵，土地供应制度的现状以及供给侧改革结构下的土地管理制度创新方式等，为土地管理制度的创新与发展提供一些参考。
【关键词】供给侧;结构性改革;土地管理;创新
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.
随着社会的不断发展，我国经济水平得到了明显的提升，但在经济发展过程中存在一定的供需不平衡等问题，使经济发展受到阻碍，影响社会的可持续发展。因此，通过供给侧改革制度可以使经济建设得到一定的保障。土地是社会生产生活的重要元素，因此，将土地管理制度与供给侧结构改革相结合可以使土地管理不断得到优化。
1、土地供给侧结构性改革的基本内涵
土地整治、规划、利用以及土地储备等都是土地供给侧的主要内容，除此之外，土地的开发、规划、产权等也是其要涉及的内容。土地供给侧的改革要在土地管理制度的创新与改革的前提下进行，因此，在探讨土地供给侧改革结构时要对土地制度进行创新与调整，要对土地市场供给方式进行创新，使传统的土地配置出现的问题得以解决，使我国土地经济得到创新与升级。在土地供给侧结构改革过程中，要注重市场机制的地位，通过调整用地结构使土地管理制度符合建设需求。对土地管理制度进行创新与改革可以提高土地资源的利用率，使劳动者的综合素质得到提高。在土地供给侧结构改革的過程中，要优化土地管理制度，有效合理利用土地资源，促进区域的协调发展，除此之外，还应以政府导向为工作核心，从管理制度入手对管理制度进行创新，使管理制度更为和谐。在区域土地的使用过程中，要以政府为主体，对土地进行积极调整以实现区域主体利益最大化。对土地的整治要充分认识到土地发展现状，根据区域实际情况搭建合理的治理平台，使土地调控得到优化。在创新土地管理制度的过程中要做到与时俱进，对内部管理机制进行不断的创新，要充分考虑区域发展方向，满足社会生产需求，使区域生活水平得到提高，实现区域经济快速发展。
2、我国土地供应制度现状
我国目前面临的主要问题是人多地少，因此，必须加强保护耕地，使农用地转变为建设用地，除此之外，还要重视土地供应的边界限定，充分挖掘土地的利用价值。城市应注重长期、年度的土地供应规划，遵循生态发展，合理分配土地供应方式，使土地资源利用率得到提高。针对我国城市土地供应结构现状，要充分尊重国家调整原则，积极对土地进行调配。土地供给侧结构性改革可以清除无效供给，减少土地资源的浪费与占用，提高土地利用率，除此之外，对土地管理制度进行创新可以促进经济发展，增加创新型产品，加强供给需求，使土地产业发展趋向于高端化。
2.1现行的土地供应制度不利于供给的进出
在我国，工业用地出让年限过长造成闲置土地或低效用地退出较为困难，但在实际的出让过程中，各个企业都按照最高年限进行出让，导致出让年限过长。这是我国现行的土地供应制度的主要缺陷。除此之外，土地供应计划安排与产业结构优化调整难以进行结合，尽管国家每年出台各种政策要求对国土资源进行合理调整，但很多地方部门难以对市场需求做出及时有效的预测，使土地供应计划安排与产业结构调整目标不符，使土地供应计划与地区产业难以结合，导致低端制造业项目供地偏多，而各种新兴产业用地供应较少。
2.2城市土地用途管制制度缺乏符合供给侧改革的适应性和灵活性
我国现行的土地管理制度容易造成供需失调，使企业用地成本提高，使土地供应效率下降。从表面上看是土地供应方式与供应结构出现的问题，但实际上，这与土地管理制度与目标导向有较大关系，在我国土，地管理实行的是产业管理与土地管理相分离的管理体制，两个部门的目标取向不相同，产业管理部门关心的是如何引进好的项目，使经济得到增长，使产业得到升级;而土地管理部门则关心的是如何保护与利用土地资源，使国有资产不流失，基于这种管理体制，导致土地供应与产业发展目标相脱离，使土地用途管制制度缺乏适应性与灵活性。
3、供给侧结构性改革背景下创新土地管理制度的对策
3.1 构建多元主体土地供给机制
针对土地资源配置的有效利用，政府应遵循土地配置资源规律，使供给机制趋于多元化，使供需关系得到平衡，使土地市场活力得到激发。政府应打破传统的土地供应模式，使土地以政府为主体向多元主体参与进行转变，使各方进行平等合作，构建公平的价格机制，使土地市场的潜力得到充分的挖掘，使主体不断提升自己的竞争力。除此之外，政府还可以对市场进行检验，这样不仅有利于土地供给结构的改进，还可以推进土地管理制度的创新，使土地管理满足时代要求，趋于多样化。构建多元化的土地供给主体可以充分利用多方资源，使资源配置得到优化。例如：在经营性土地管理机制中，政府可以合理利用闲置土地，通过租赁、私人开发等使闲置土地得到利用。在此过程中，政府应提供有力的保障制度，对土地成本进行调控，吸引开发商对土地进行利用、开发，发挥土地资源的优势。
3.2 构建多维度土地需求评估体系
对于土地供应结构，政府应重视土地供应制度的差别，要以生态环保为原则强化土地资源管理利用。例如：土地市场供给侧结构改革的关键在于完善土地供应结构，因此，要牢牢把握这一关键生产要素，使土地资源利用以生态环保为原则进行发展，强调产业发展方向，大力支持新兴服务产业土地利用与开发，为行业发展提供有力的资源与发展空间。除此之外，土地供给侧结构性改革需要构建多维的评价体系，使资源环境、社会需求、社会利益等都作为评价机制。在实际的土地供给侧结构构建过程中，应充分考虑土地发展情况，对土地的开发利用要实事求是，建立科学合理的土地整治制度，对土地结构性改革进行科学的评估，使土地管理制度得到创新，与此同时，还应监测环境预警，使土地资源整治工作得到优化。通过多方面的对土地资源进行评估可以充分发掘区域的多样性与多主体性，使土地评估更加充分完善，使资源得到有效利用，使土地整治效率得到提高。
3.3 建立多目标土地综合规划体系
在进行供给侧结构性改革过程中对土地的规划要以整体规划为方向，使农田建设工作以较高标准进行开展，要极力的整治与规划效率低的建设用地，使生态得到规划与整治，实现土地规划的多个目标建立。多目标土地综合规划体系有利于规划管理，使土地耕地质量得到提升，使新型的社会化服务得到发展。例如：在对低效建设用地进行规划过程中，要综合城乡发展重点，突破难点，构建高质量的土地整治平台，使土地政策得到落实，使城乡土地利用方式得到创新，使土地管理制度得到改革。与此同時，建立多目标土地综合规划体系要以绿色生态为目标，搭建安全合理的土地规划与需求，使生态设置科学的底线，使土地建设平台高质量的进行。除此之外，还应建设综合的权益保障体系，构建多方面的资金来源体系，使土地管理制度得到全面落实。
3.4 建设创新科技服务体系
随着经济的不断发展与科技的不断创新，土地管理制度的创新应以科技服务为基础，要树立创新理念，利用科技对土地改革内容进行创新，突出科技实力。建设创新科技服务体系有助于提高土地整治水平，使多学科知识进行融合，使土地资源利用率得到提高，使土地管理规划得到创新，使土地建设内容得到充实，在土地管理制度的创新与改革过程中要不断强化土地整治力度，运用现代化信息技术使供给侧结构性改革宣传力度得到提升，应用多媒体信息技术达到多方面的合作。在土地管理制度创新的过程中，要以供应制度改革作为基础，结合实际需求对供应制度进行不断的创新，使其与产业目标相适合。企业对土地的出让年限要尽量按照企业生命周期对其进行确定，按照产业发展目标对土地供应方式进行不断的调整，要以产业结构为基础对土地供应结构进行创新与改革，加大对企业用地的创新与支持，使土地资源的实际应用价值得到提升，使土地管理工作的综合效果得到保障。因此，土地供应制度产业发展目标相适应，可以提高土地资源利用效率，使土地与产业目标一致，使经济得到发展。
3.5 培养土地整治人才
在土地整治工作的开展过程中，土地整治人才是其关键。相关技术人员等能力与素质土地改革效果有较大的影响，因此，国家要重视构建相关的产业示范基地，坚持绿色发展，加大相关人才培养力度，使相关人才掌握特色工程的知识内容，使土地价值得到保障与输送。除此之外，国家应建设高效的信息服务平台，鼓励相关专业人才进行积极的互动、交流，使我国土地管理得到有力的支持与保障。
3.6 对土地用途管理制度进行变革，对供应弹性进行强化
供给侧背景下的土地改革制度要十分重视土地的用途，在实际的改革过程中，要对规划的用地中的混合用地进行适当的增加，使规划调整具备科学性，除此之外，在特定的区域范围要增加土地用途的弹性，相应的管理与规划方案要更加灵活适用，使土地用途管理效果得到提升。对于土地用途的改变要有清晰的规划，要制定合理的变更区间，使土地用途的更改更加科学、合理。要建立土地用途变更的审批机制，使相关审批工作更加高效，使综合管理效果得到提升。除此之外，对土地的收储机制进行改革与创新，构建多元化的收储制度可以有效的控制用地成本。因此，要对土地收储制度进行创新，打造多元化供应格局。
结语：
土地管理制度与供给侧结构性改革相结合可以实现我国土地资源的配置优化，使土地管理制度得到创新。供给侧结构性改革与土地管理制度的创新相互联系，相辅相成。土地管理制度的创新要适应产业的发展，土地供应要趋于弹性化，使土地供应格局趋于多元化。针对目前的土地现状，要不断地对土地管理进行创新与改革，要充分利用现代科技手段对土地进行深入的管理，使土地整治社会化、市场化。除此之外，对土地规划要进行全面统筹，搭建发展平台，在不断地实践中总结经验，使我国经济得到发展。
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作者简介：
胡剑飞（1978.07-），男，满族，辽宁沈阳人，硕士，高级工程师地，研究方向：土地管理。
土地管理制度论文范文第2篇
内容摘要：1944年8月国立敦煌艺术研究所为添建宿舍，在中寺后院的土地庙残塑中发现了一批六朝残经杂文（即土地庙遗书），这批资料自发现以来便备受各界关注。1944年—1946年间当时的国立北平图书馆、国立西北图书馆、甘肃省政府均曾致函教育部希望获得对其保管权，但并未得允准。中华人民共和国成立后，土地庙遗书除一种由故宫博物院收藏外，其余均一直由敦煌研究院保管收藏。
关键词：国立敦煌艺术研究所;敦煌;土地庙遗书
近代以来，我国学术文化发展进程中的一项重要内容即是对典籍文献新资源的利用和开发。商周甲骨文、汉晋简牍、敦煌遗书和明清内阁档案被誉为20世纪初我国古文献的四大发现。敦煌遗书，主要指1900年发现于敦煌莫高窟第17窟中的大批文献，此后在莫高窟其他洞窟、佛塔、烽燧等遗址及土地庙残塑腹中，也发现了一些十六国时期以来到西夏、元代的文书，此外在罗布泊及吐鲁番发现的一些与敦煌有关的文书，这些也应囊括在敦煌遗书的范畴之中。其中，土地庙遗书的发现是当时国立敦煌艺术研究所在莫高窟成立以后的一次重大事件，也引起了社会各界的广泛关注，当时的北平图书馆、西北图书馆、甘肃省政府等相关单位相继提出想要获得保管权。本文将以中国第二历史档案馆、台北“国史馆”相关档案为主，并参考文献史料和当事人的日记、回忆录等，重点对土地庙遗书保管权的争议进行探索，以期更为完整地梳理土地庙遗书自发现之后的相关史实，祈请方家指正。
一 国立敦煌艺术研究所的成立与土地庙遗书的发现
20世纪40年代国立敦煌艺术研究所的筹备与成立，是在抗战进入关键时期，国民政府号召开发西北，进行西北建设，将其作为经济大后方的背景下进行的。1941年秋，时任国民党监察院院长于右任到西北进行考察时，曾专门到莫高窟巡视，在感叹其艺术价值的同时深感设立保管机构的必要性。12月返回重庆后即向国民政府提议“建议设立敦煌艺术学院”。提案结尾指出“似此东方民族之文艺渊海，若再不积极设法保存，世称敦煌文物，恐遂湮销。非特为考古家所叹息，实是民族最大之损失”。1942年1月12日，在重庆召开的国防最高委员会第75次常务会议讨论通过了于右任关于设立敦煌艺术学院的提议，决定交教育部负责筹备。经行政院令饬教育部拟具“设立敦煌艺术研究所办法”，提请行政院五五六次会议通过后，即由该部聘请高一涵、常书鸿、王子云、张大千、张庚由、窦景椿、张维等七人为该所筹备委员会委员。并指定高一涵、常书鸿为正副主任委员，王子云兼秘书。1943年3月27日，常书鸿一行人到达莫高窟即开始对敦煌艺术的保护和调查。是年7月，国立敦煌艺术研究所筹备委员会向教育部呈送了工作报告书，分列了包括筹备会议举行与所址勘定、所址的改建与布置、千佛洞（即莫高窟）初步调查、地形测绘、修补洞窟、清除积沙等诸多工作内容。7月底，常书鸿还专程到重庆汇报工作。经过近一年的筹备工作，该年12月31日国立敦煌艺术研究所筹备处结束，1944年1月1日国立敦煌艺术研究所正式成立，常书鸿被任命为所长，所址设在莫高窟中寺（又称皇庆寺）。这是近代中国成立的第一个石窟艺术的现代科学保护和研究机构[1]，同时也是教育部直属的国家级独立研究所。
1944年8月30日，国立敦煌艺术研究所为添建职员宿舍，于中寺后花园土地庙残塑中发现了一批六朝残经杂文（即土地庙遗书），这是国立敦煌艺术研究所存在期间的重大事件，也是继1900年藏经洞发现以来的又一次重大发现，具有十分重要的意义。
据常书鸿回忆，在庙里（土地庙）有清朝末年创作的三尊塑像，艺术价值不大，但作为文物仍决定把它们移到别的地方。敦煌塑像，其坯子一般用草和泥捆扎，而庙里塑像的制作方法与一般塑像不同，其塑像中心的木棒在土台基座下埋得很深无法移动，因而只好毁掉塑像，发现残塑的中心支柱桃木上捆绑着的是写经残片。警长窦占彪和泥工秦司持经卷报告给所长常书鸿，所长让当时在场的助理研究员苏莹辉、干事刘荣曾匆促检验一过，当场签写封条密封，妥存一方。于下午四时常书鸿所长召集该所同仁陈芝秀、董希文、李浴、張琳英、邵芳、辛普德、陈延儒、苏莹辉、刘荣曾在考古组启封检点（其中苏莹辉、李浴、刘荣曾三人负责记录），“并敦请中研院西北科学考察团历史考古组夏鼐、向达、阎文儒三位先生莅场监视指教，冀昭郑重”[2]。
1944年春，“中央研究院”历史语言研究所、“中央博物院”筹备处、中国地理研究所和北京大学文科研究所四单位联合组成了西北科学考察团，在甘肃、新疆两地进行考察。历史考古组的考察只在甘肃境内，工作站设在距离敦煌县城15里外的佛爷庙，由于夏季炎热酷暑，7月30日，夏鼐、向达、阎文儒抵达莫高窟避暑。正因如此，三人也亲自见证了此次的启封检点。对于检点过程，夏鼐在其日记中记述较为详细，有利于了解当时的具体细节：
……当众检点登记，共48号（第48号为碎片24片）。除记账单二、苏公诗一，其余皆为佛经，且大半为《涅槃经》。有二卷有年号，一为兴安三年（454）及太和十一年（487），几全为魏代写本。晚间余与阎、李二君至常所长处，承其出示各号，长者有190行，长达一丈……（8月31日）所中又發现一批写本，乃昨日工人潜藏于墙外土坯中者……连碎片共编21号（连昨日所得者，计69号）。有和平二年（461）唐丰国写《孝经》残本及军将憧将统吏名册一卷，其余为佛经，时代亦为魏代。余等浏览一遍后，即行登记。[3]
此外，在夏鼐致傅斯年和李济的信函中，对此事亦有提及：“千佛洞于八月间发现六朝写本六十余卷。系工人于清末泥像中无意发现。虽为所中职员所察觉收归所有。然小部分为工人所匿藏，携出私售”。
由上可知，30日和31日发现的写本残经经过检点后的基本情况，但由于时间仓促，只是初步统计，文书的具体情况并不十分准确。通过后来所长常书鸿向教育部部长陈立夫报告发现藏经经过详细情形所发呈件中可知，在土地庙遗书发现后国立敦煌艺术研究所第一时间（31日）发电报向教育部作了汇报“窃本所于本年八月三十日午前十一时发现藏经多种曾以午引电陈在案”。9月9日向教育部呈报发现藏经的详细经过并附呈初步检验报告一份。现将国立敦煌艺术研究所向教育部呈报藏经经过详细情形的相关内容移录如下：
窃本所于本年八月三十日午前十一时发现藏经多种曾以午引电陈在案。缘本所因修建职员宿舍，拟利用后园破土地庙一间，予以修补为工友住所。该庙面积三公尺见方，为清末中寺主持王喇嘛所修，中有残塑四尊，高约三尺，居中为龙王，左右为土地园神及其他不知名之残塑一尊，技法粗劣俚俗。（一如石窟中王道士所造之神像，泥工以修改土坑，在搬动时发现佛像腹中木柱周围有纸卷，取出时见系藏经两卷，由当时在场之长警携来报告，经职偕同当时在场之助理研究员苏莹辉、干事刘荣曾匆促检验一过，当场签写封条密封，妥存一方。即书通知于即日下午四时召集本所全体职员并邀请寄住本所，正在千佛洞工作之西北考察团向达、夏鼐、阎文儒三先生参加检验。自四时至六时共检阅残经自第一号至四十七号，次晨七时至九时复行继续检验，计自四十九号至六十八号，前后两日检验结果共得写经杂文六十八种，其间有碎片两包，关于是项写经年代方面除第一号、第三号、第五十三号有年代纪录确为北魏写作外，其余各种根据书法纸质等断为六朝之物。现经分别包卷妥存本所，容全部详细研究后再行呈报外，理合将发现残经经过详情连同造具检查报告一份一并备文呈赍仰祈，鉴核示遵
谨呈
教育部部长陈
由上面的引文并结合前引夏鼐在其日记中所记内容我们可较为清晰地了解30日和31日检点经卷的过程。30日下午4点到6点检阅残经，编号1—48号，其中第48号为碎片，共24块。次日又获得临时雇工藏匿于墙外土坯中的藏经，检点后编为49—68号。对比初步检验报告以及向达《国立敦煌艺术研究所发现六朝残经》[4]一文，所编编号总共确为68号，其中第48号为残片一包，计24片，第68号为残片一包，计8片，因而初步检验报告中所述为“共得六朝残经、杂文等六十六种，碎片三十二块”，向达一文中为“计编六十八号，凡七十余段”。夏鼐在日记中所记编号总计69号有误。值得注意的是，前引呈报藏经经过详细情形中所涉及的检验内容共得写经杂文六十八种，其中已包含两包碎片（32块碎片），是为编号统计。在一些学者的论著中对土地庙遗书总数的描述存在表述错误或有歧义的情况需要注意。
国立敦煌艺术研究所9月9日呈送的藏经经过详细情形及初步检验报告于10月7日到达重庆教育部，10月26日教育部发给国立敦煌艺术研究所指令，要求该所妥善整理并保管新发现藏经：“呈件均悉，准予备查。发现各件并仰妥为整理保管”[5]。
二 国立北平图书馆对保管权的争取
自藏经洞发现后，西方所谓的探险家纷至沓来，1907年和1908年英国的斯坦因和法国的伯希和分别将藏经洞大量珍品劫掠而去。1910年清学部电令甘肃政府将剩余经卷全部押解入京，途中又被沿途官员私自窃取，最后入藏京师图书馆的只有8000余卷断简残章。同时留在当地的写本残片也不在少数，后来又有日本大谷光瑞探险队成员橘瑞超、吉川小一郎，俄国人鄂登堡、美国人兰登·华尔纳相继来此，使得藏经洞遗书绝大部分流失海外。这一方面刺激了中国知识界，触动了知识分子的悲情意识，陈寅恪在《敦煌劫余录序》中写道“敦煌者，吾国学术之伤心史也”。另一方面也强化了知识界发掘、重视和保护祖国文化遗产的学术自觉。
在藏经洞遗书被席卷俱空之际，莫高窟土地庙中又意外发现了这批珍贵的六朝写经残卷，其意义价值不言而喻。这批资料自发现后，当时很多报刊媒体都对此进行了报道，引起了各界广泛的关注。1944年10月12日，《“中央日报”（重庆）》刊登（“中央社”兰州十一日电）《敦煌艺术研究所发现六朝残经》消息，报道了土地庙遗书的初步检验报告。同日，《西北日报》亦刊登题为《六朝残经 敦煌发现》的消息。13日，《“中央日报”》（贵阳）、《西康国民日报》、《革命日报》、《国风日报》、《西京日报》、《西北文化日报》等也对此进行了报道。是年11月1日苏莹辉的《国立敦煌艺术研究所新发现北魏写经颠末记》一文在《西北日报》上发表，详细介绍了这批写经的发现过程、数量、年代及写经主要内容。12月向达在《图书季刊》新第5卷第4期发表《国立敦煌艺术研究所发现六朝残经》一文，文末附有“民国三十三年八月三十日国立敦煌艺术研究所在本所（即中寺）后园土地庙残塑像中发现藏经初步检点报告”。1945年春由国立西北图书馆主编的《西北文化》连载了七期“敦煌艺术特辑”，由国立敦煌艺术研究所纂辑，其中苏莹辉《记本所新发见北魏写经（附目）》对新发现的土地庙遗书的发现过程和内容进行了介绍并公布了整理目录，并以新发现的土地庙遗书为中心撰写了专文《关于本所新发见北魏写本毛诗残叶》[6]。以上报道和文章的发表使得大众对土地庙遗书乃至敦煌艺术有了较为全面和深刻的理解，扩大了敦煌和莫高窟艺术的影响力和知名度。
虽然这批偶然发现的文书数量较少，与藏经洞遗书数量无法比拟，但确如常书鸿在初步检验报告中所写“此次发现实为斯坦因、伯希和等盗窃藏经后敦煌之创”，为今后敦煌学的研究增加了一批新资料。国立敦煌艺术研究所成立于千佛洞（即莫高窟）文物俱空之际，土地庙遗书的发现对刚正式成立不久的敦煌艺术研究所来说意义非凡。从本身内容来看，均为六朝遗书，其中有题记年号者有三种，分别是：北魏兴安三年五月十日谭胜写《弥勒经》，北魏太和十一年五月十五日释僧肇写《佛说灌顶章句拔除过罪生死得度经》及北魏和平二年十一月六日唐丰国写《孝经》残叶。此外，尚有六朝职官名册残叶、六朝人佚诗等，极具收藏和研究价值。正因为如此，这批资料无疑受到了学术界的广泛关注，当时多家單位提出想要收藏保管这批新发现的六朝写经。
国立北平图书馆是最早向教育部提出将六朝残经移交保藏的机构。继国立敦煌艺术研究所发现六朝残经两个月后，11月1日时任国立北平图书馆馆长袁同礼致函教育部“呈为拟请令饬国立敦煌艺术研究所将该所新近发现之六朝写本残经拨归职馆保藏”。文中首先说明国立北平图书馆所藏敦煌写经的由来及历年来对写经的保藏和研究工作所取得的成绩，包括“先后曾出专书专刊多种”以方便学术界参考利用;派专员前往英国、法国，将英伦博物院和巴黎图书馆所藏敦煌遗书抄录、拍摄副本;在西北搜寻流散于私人之手的珍贵写本等。之后从发现写本残经的年代和内容角度阐述其重要文物收藏和史料价值，重点提及《孝经》古本更当视为国之珍宝。进而从机构性质以及材料集中保存的便利性角度，阐明新发现的六朝写本残经由本馆负责保藏更为妥当，恳请将其移交。现将袁同礼致函教育部全文移录如下：
窃查敦煌为两汉六朝隋唐各代之中西文化交通孔道，久已著闻于史册。前清光绪年间，该地千佛洞发见六朝至唐宋人写本经籍。当时国人未能注意，致被英国斯坦因、法国伯希和诸人先后辇归英伦博物院及巴黎国立图书馆。世界学者莫不惊为宇内瑰宝。近代中西文化史之研究，英法诸国学者所以能有特殊之成绩，赖我敦煌遗物之赐实多。前清学部派员收拾余剩，尚得数千卷，拨予京师图书馆永远保藏，此即职馆所藏敦煌写经之由来也。职馆历年对于该项写本之保藏特予注意。而于研究之工作先后曾出专书专刊多种。国内外学术界参考利用莫不称便。近年更派员前往英法，先后将英伦博物院及巴黎图书馆所藏敦煌经卷一律影摄副本寄回国内。该项影片拟俟抗战终了景印流传。上年职馆又派员在西北收购流落私家之写本得有多卷，务求物以类聚，使学者研究得材料集中之便利，而国家文化遗物亦获永久之保存也。窃查本年八月三十日敦煌国立敦煌艺术研究所因修造职员宿舍于旧屋残塑中发见六朝写本残经六十六种，碎片三十二块。其中有年号题记者计有北魏兴安三年写本《弥勒经》，北魏太和十一年写本《佛说灌顶章句拔除罪过生死得度经》，而尤重要者为北魏和平二年写本《孝经》。此外复有六朝人佚诗及职官花名册多种，弥足珍贵。窃查《孝经》古本世推唐玄宗御注石刻本。而此北魏写本则为距今以前一千五百年遗物，较唐代石刻又早数百年，恐世间再无出其前者，允当视为吾国国宝。该所发现上项写本后，已有初步检验报告。窃查该所为专门研究艺术之机关，上项写本并无艺术价值，或无由该所特别保藏之必要。而职馆三十余年以来已为国内敦煌写本专门保藏之唯一机关。为谋此项文献之集中保藏及研究利用计，拟恳钧部令饬国立敦煌艺术研究所将该所发现之写本悉数拨归职馆永远保藏。所请是否有当，敬候批示，祗遵谨呈教育部部长陈
国立北平图书馆馆长袁同礼
“中华民国”十一月一日
印章（国立北平图书馆关防）
袁同礼致函教育部部长陈立夫，一方面国立敦煌艺术研究所是教育部直属机构，另一方面当时的北平图书馆也在教育部统辖之内。这样国立北平图书馆因想要保管六朝写本残经而向教育部呈请批准就可理解了。
教育部收文后自11月22日起，先由高等教育司签办，部长陈立夫25日核示，27日发文国立北平图书馆，作出指令“呈悉，所请暂毋庸议，此令”，属于比较委婉地暂时驳回了北平图书馆的请求。相信这也是教育部经过多方考量的结果，当时正处于抗日战争时期，卢沟桥事变后北平随即沦陷。在这之前，北平图书馆已提前将其馆中善本珍籍装箱分四批南运分存于多地，以保障馆藏古籍珍品的安全。北平沦陷后，原国立北平图书馆被日伪政府接管，时任副馆长的袁同礼携馆中部分人员南下。战时的国立北平图书馆并没有固定馆址，而在长沙、昆明、重庆设立办事处，为与国外通讯方便，又在香港般含道冯平山图书馆内设立临时通讯处。从国立北平图书馆当时所处形势看，本身没有固定的馆址，馆中珍贵的藏书文物等也是分散寄存于上海公共租界仓库、法租界中国科学社、南京地质调查所等地。1941年又因时局危急，为妥善保护我国文化遗产将部分最精善本寄存美国国会图书馆。这样看来，即使如袁同礼所说该馆为“国内敦煌写本专门保藏之唯一机关”，在当时条件下国立北平图书馆也并不适合保管这批文献资料。
实际上北平图书馆在当时并非是国内收藏敦煌文献的唯一机关，其他机构也零星保存敦煌文献。如1909年清学部电令陕甘总督将劫余的8000余卷子运送北京，入藏京师图书馆。但王道士私藏相当一部分，1920年甘肃省教育厅派员会同敦煌县政府共同清理检验莫高窟残存敦煌藏文经卷，后经过协商分别保存于甘肃省图书馆、敦煌县劝学所及莫高窟内。从保存敦煌文献的数量上看，1909年劫余的8000余卷均在北平图书馆，北平图书馆是国内保存敦煌文献最多的机构是无可争议的。但国立北平图书馆是国内保存敦煌文献数量最多的机构但也绝非唯一机构。
从地理位置上看敦煌地处我国西陲，免于日寇侵扰，较为安全。国立敦煌艺术研究所成立于莫高窟，旨在就地研习，寓保管于研究之中，以保存东方文化并发扬光大。在保护莫高窟艺术之外，针对于研究一途，宗教、历史、艺术均为该所同时推进的研讨对象。同时该所设有陈列室，其目的一为保存史迹免致失散，二为汇集有关资料以便研究[7]。因此，无论是出于安全保管研究的角度还是从这批资料最初被发现的情理关系，教育部最终以“所请暂毋庸议”未同意国立北平图书馆的要求。
三 西北地区相关单位为获取保管权的努力
继国立北平图书馆之后，1945年4月30日国立西北图书馆代理馆长刘国钧亦向教育部呈文请求将国立敦煌艺术研究所存藏的部分经卷古物拨交该馆保管以资研究。文中先介绍该馆为遵奉教育部三十三年五月十三日社字第二二六五号训令抄发边疆教育委员会会议通过的“国立图书馆应充实东方图书”的决议，设立了西北文物研究室，竭力搜寻西北地区的古物文献，但因西北各省“迭遭兵燹灾祸，购求颇为不易”，即使市面上偶有零星出售，也因价格高昂，非馆内经费所能负担而作罢。陈述完目前馆内所面临的困难之后，进入到此次呈文的主要目的，即请求教育部将国立敦煌艺术研究所内保藏的大部分古文献文物移交本馆保管，相关具体内容如下：
案查前奉钧部三十三年五月十三日社字第二二六五号训令抄发边疆教育委员会会议决议：国立图书馆应充实东方图书一案，饬就力量所及，注意办理并将办理情形具报备核等因。奉此，当经于同月二十六日以总字第三六五号呈复在案。查本馆前为充实东方图书，阐扬西北文化起见，曾遵令附设西北文物研究室，以利进行，对于西北古物文献，竭力搜求以供研究。惟以西北各省自清末以来，迭遭兵燹灾祸，文物荡然，购求颇为不易，即使于市上发见一二，索价甚昂，亦非本馆经费能力所能负担。近闻国立敦煌艺术研究所，业经奉令办理结束，窃思该所庋藏之经卷古物，殊为珍贵，本馆为搜求西北文物资料提倡研究起见，拟恳钧部俯准，转饬该所在结束未竣之前，将所藏之（一）敦煌写经残片（二）三十三年八月三十日发现之经卷全部（三）敦煌壁画残片及塑像残段（四）藏梵文蒙古文回纥文写经残片（五）复制之塑像及壁画临本或照片（六）唐代花砖等项酌予择要，拨交本馆保管，庶研究者可以免跋涉关外之劳，而本馆内容亦得借以略加充实，实为两便，是否有当，理合备文呈请，仰祈鉴核示遵为祷。
谨呈
教育部部长朱
代理国立西北图书馆馆长刘国钧
由于抗战后期通胀严重，财政部资金吃紧，国库入不敷出，1945年3月国民政府下令裁撤包括敦煌艺术研究所在内的多个机构。后在常书鸿的多方奔走及学术界的呼吁下，敦煌艺术研究所才得以由教育部改隶到“中央研究院”之下。查4月18日甘肃省教育厅曾发电教育部询问敦煌艺术研究所奉令裁撤后的接收办法，4月27日教育部以特急件急电敦煌艺术研究所：“为奉令该所裁撤，业务归并‘中央研究院’接办，电令五月底办理结束完竣”。由此可知，刘国钧发函教育部请求拨交经卷古物时应该只知晓敦煌艺术研究所要奉令裁撤，从西北图书馆角度来看，国立敦煌艺术研究所之前由教育部直属，六朝写经残卷发现后一直由该所负责保管研究，再加上国立北平图书馆之前提出希望移交的请求也被拒绝，所以在此之前未有表态，此时既然国立敦煌艺术研究所即将不复存在，作为隶属于教育部的西北地区唯一之国立图书馆自然希望能够接手保管该所收藏的古物文献。
教育部收文后，于5月14日开始交办，部长朱家骅26日签准，30日发文，指令国立西北图书馆：“查国立敦煌艺术研究所奉令办理结束，其业务交由‘中央研究院’接办，所请未便照准，仰即知照”。教育部以敦煌艺术研究所改隶“中央研究院”为由未批准其要求。
国立北平图书馆与国立西北图书馆均是隶属于教育部的下属机关，前者函请希望转饬敦煌艺术研究所拨交古物文献，从部门责任权限也可看做是教育部内部事务。从来往公文看，无论是“暂毋庸议”还是“未便照准”，均是教育部直接作出决定，下达指令。
除了以上两单位函请过教育部外，1946年1月7日甘肃省政府也专门针对新发现六朝写经保管一事咨文教育部，由于甘肃省政府与教育部是互不统属的平级机关，当然不能简单草率拒绝了事。从现有档案资料中我们可以完整看到关于甘肃省政府所提此事的公文流转过程以及最后结果。由于当时国立敦煌艺术研究所隶属于国立“中央研究院”（以下简称“中研院”），教育部在收到甘肃省政府咨文后，于2月6日发函“中研院”转达甘肃省政府的诉求。从教育部的公函中可以看到甘肃省政府所发内容全貌，现将教育部发给“中研院”公函内容录文如下：
案准甘肃省政府卅五年一月七日教三（卅五）子字第七九号咨开：“查本省府近拟在兰设立博物馆一所，现正筹建馆址征集陈列物品以便定期开幕，查敦煌艺术研究所前曾在敦煌千佛洞发现藏经杂文等六十六种，碎片三十二块，为西北文献之重要研究资料，足资陈列，除函该所允予如数拨交该馆陈列外，相应咨请查照备案为荷”等由。准此，查敦煌艺术研究所早经归并贵院接办，准咨前由相应转达查照为荷。
此致
“中央研究院”
部长：朱家骅
由上文可知甘肅省政府筹划在兰州设立博物馆，在此之前需要征集陈列物品，国立敦煌研究所在莫高窟发现六朝残经杂文由媒体广泛报道，引起了极大关注。作为西北地区发现的重要文献资料，如果筹设博物馆，这批资料会被列入考虑范围也在情理之中。“中研院”收到教育部公函后，2月9日总干事萨本栋批示“函常书鸿先生酌办”。2月12日“中研院”笺函国立敦煌艺术研究所。所长常书鸿何时回复未找到相关资料，由于路途遥远来往公函耗时较长，据现有资料仅知5月29日“中研院”代电甘肃省政府，指出本院收到贵府函请后，已电询国立敦煌艺术研究所，然“该项经典现尚在研究整理时期，拟于研究完毕后，再行洽商办理。相应电复，即希查照为荷”。
由此可知关于这批资料的归属保藏先是甘肃省政府咨文教育部，之后教育部发函“中研院”转达、“中研院”笺函敦煌艺术研究所请“察酌办理”、国立敦煌艺术研究所回复“中研院”，最后“中研院”将反馈得到的消息代电甘肃省政府。历经近五个月的时间，最终以新发现六朝藏经仍在研究整理中为由未同意甘肃省政府的请求。
四 土地庙遗书的最终存藏归属
土地庙遗书自发现后便在学术界引起了轰动，使得相关单位争相获得保管权。在此期间国立北平图书馆、国立西北图书馆、甘肃省政府先后曾提出保管这批资料，但均未得允准。因而便一直由国立敦煌艺术研究所负责妥善保管并进行整理研究工作。
1950年国立敦煌艺术研究所改为敦煌文物研究所。在1951年之前，土地庙遗书一直由该所负责保管收藏。1951年4月，为配合抗美援朝进行爱国主义宣传，所内保管的重要经卷古物和壁画摹本被携至北京，在故宫午门举办了规模宏大的“敦煌文物”展览，《文物参考资料》为此推出第四、五两期敦煌文物展览特刊。据常书鸿回忆：“这是一个大型的展览会，是在文化部社会文化事业管理局的直接领导下，由敦煌文物研究所在北京历史博物馆、北京大学、清华大学、中央美术学院等有关单位的专家们协助下进行筹备的。”
土地庙遗书作为敦煌文物研究所收藏的重要经卷古物，自然也被携至北京参展。其中的《毛诗注》残叶现存13行，学术价值极高。敦煌卷子中有大批《诗经》写本，然大多被劫掠至国外，1944年在土地庙发现了此种《诗经》残卷殊为不易，苏莹辉曾撰写专文《关于本所新发见北魏写本〈毛诗〉残叶》和《六朝写本〈毛诗注〉残叶斠记》。由于其本身的收藏价值和学术价值，展览结束后《毛诗注》残叶转归由故宫博物馆珍藏。土地庙遗书中剩余的65种残经杂文及32块碎片仍藏于敦煌文物研究所（后改为敦煌研究院）中。1977年《文物资料丛刊》第一辑中刊出施萍婷、刘忠贵整理的《敦煌文物研究所藏敦煌遗书目录》，将土地庙遗书的经卷卷尾加“土”字混编于其中。
自土地庙遗书发现以来，学者们大多关注于这批资料的发现过程、性质、特点，尤其是否为藏经洞遗书的组成部分更是成为争论的焦点，学者们莫衷一是，关于相关学者的观点看法，业师刘进宝先生在《敦煌学通论》一书中有细致介绍，在此不再赘述。作为继藏经洞遗书之后的莫高窟第二次重要发现，以往大家只清楚这批资料一直由敦煌研究院收藏，1951年展览后其中一种由故宫博物院保管。而对于发现后曾引起多家相关单位对获得土地庙遗书保管权的争夺这段史实，则并不为人所熟知。
土地庙遗书保管权的争议涉及国民党时期“中央”与地方、同属平级机关单位、“中央”驻地方单位与地方政府之间的关系问题。1930年6月2日，国民政府颁布了中国近代史上第一部专门的文物保护法律，即《古物保存法》，凡十四条，首次以法律形式规定了“埋藏地下及由地下暴露地面之古物概归国有”[8]，确立了“古物国有”的基本准则。但该法只具有大纲性质，相关规定比较宽泛和笼统，对古物保管权并未作出明确的具体规定。况且当时各省市古物保存机关众多且隶属不同系统，面对具有珍贵价值的古物，其所有权为国家这一点自然毋庸置疑，但其保管权由于牵扯到各方利益自然容易引起相关争议。土地庙遗书发现后出现的保管权争议并非个例。例如前面提到的保存王道士所藏的敦煌藏文卷子也同样存在相似问题。1919年甘肃省教育厅令敦煌县将藏文经卷悉数运送来省，交由省图书馆保存，而敦煌县方面只是将经卷封存于莫高窟洞窟中。1920年省教育厅又专门派员到敦煌处理此事，共同检点经卷之后，经过商议这批写经一部分仍封存洞中，一部分移至敦煌县劝学所，只有一小部分被带走保存于甘肃省图书馆。再如1928年开始的安阳殷墟发掘过程中也出现了“中研院”与河南省政府针对殷墟发掘和文物归属权之争以及1944年夏鼐在武威所发掘文物起运过程中与武威县政府发生的争议等。虽然《古物保存法》规定了“古物除私有者外，应由中央古物保管委员会责成保存处所保存之”，但作为计划掌管全国古物古迹保管、研究及发掘事宜的中央古物保管委员会，因战时经费紧张，1937年被裁撤，业务转由内政部礼俗司兼办。
国立敦煌艺术研究所是近代中国成立的第一个石窟艺术的现代科学保护和研究机构，同时也是教育部直属的国家级独立研究所。在成立之初其意旨便是就地研习，寓保管于研究之中，其“工作对象，保管和研究并重。”[9]土地庙遗书发现后，作为收藏敦煌文献最多的北平图书馆最先提出保管诉求，之后西北图书馆、甘肃省政府分别以搜寻西北古文献和阐扬西北文化及拟设博物馆征集陈列品为由提出诉求。教育部对此从大局出发，全面考虑各方面利益关系，仍决定将土地庙遗书由敦煌艺术研究所保管研究。敦煌艺术研究所虽是教育部（之后曾改隶“中研究”）直属单位，但所址在敦煌莫高窟，地处偏远，所内日常补给、修建围墙等各种事宜均需地方政府的支持，处理好与地方政府的关系就显得尤为重要。而这次保管权的争议比较妥善地避免了相关单位之间可能会出现的正面冲突，敦煌艺术研究所与相关诉求单位并未有直接公函往来，而是由其直属机关负责处理，化解争议。古物国有原则无可争辩，然具体操作中相关单位对某一文物的保管权出现意见分歧却并不稀奇，相信所有单位的出发点均是如何更好保护国家珍贵文化遗产。在土地庙遗书保管权的争议中教育部和国立敦煌艺术研究所坚持就地保管的原则，在战争时期最大限度避免文物流动的风险，这是当时的最佳选择，也为文物保护和处理各单位关系提供了有益启示。
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土地管理制度论文范文第3篇
关键词：土地利用转型;土地资源管理;相互影响;推进措施
引言：
土地资源利用极为关键，不断发展阶段对于土地需求不相同，这就需要本着优化配置，促进土地效用提升原则，推进土地利用转型。土地规划利用需要进行管理，以确保合理和规范化，而这项管理与土地利用转型有密切关系。鉴于此当下发展要加强对土地利用转型研究，明确与土地管理相互影响性，摸索有效路径推进转型与完善管理。
一、土地利用转型概述
(一)利用转型概念
土地利用形态并非一成不变的，每个发展时期需求会出现变化，土地利用也应随之调整和转型，以滿足近期发展对土地利用形态的需要，从而促进土地利用实际效用的提高，助力社会生产更好推进和经济快速发展。土地利用转型通俗点讲，就是在经济发展过程中，部分区域在应用土地期间，利用形态出现了变化。土地利用转型种类比较多，当前发展形势下区域性转型是最为主要的，成为当前土地利用转型研究的重中之重。土地是经济活动物质载体，在使用中用途会发生变化，但单种土地改变不属于利用转型。土地利用转型是基于区域而言的，在整个范围内进行土地利用中，结构有新变化，功能也发生改变，土地利用形态从整体上有变化和调整，这个时候就意味着土地利用转型。
(二)显性与隐性形态
土地利用转型情况如何，是否完成，主要依据的是利用形态变化状况。通常情况下，土地利用转型形态变化以后，在观察和研究中发现有明显变化趋势，亦或者是进入到转折期，则说明这个时期转型基本结束。经济发展影响之下，土地利用形态会因为新需求再次转型，以确保土地利用持续和连贯性保持良好效用。土地利用转型极为关键，与经济建设关系密切，对其考察一般要从两个部分入手。同一个是针对土地转型需从数的方面考察，这个是基于显性而言，集中在形态变化部分。简单点理解，就是指的是在土地利用数量发生变化，空间结构也有变化;另外一个则是针对的质，集中体现在隐性方面，变化主要体现在产权、质量等部分，最终因为这些变化使利用在功能上有新变化和特征。现阶段土地利用转型研究之中，显性形态变化研究是主要部分，普遍缺少对隐性变化的研究。不过需注意，土地利用转型中隐性形态变化非常重要，与土地管理关联性大，可促进管理创新与发展。而土地管理调整，比如新制度与政策的出台和落实，又会对土地利用转型有比较大影响。所以应加强转型与管理研究，才能更好推动土地利用转型。
二、转型与管理之间关系
(一)转型对管理影响
(1)促进管理政策调整
土地利用转型具有必要性，每个时期经济发展会出现变化，为了适应发展和满足对土地需求，在过程中会针对区域土地利用形态进行调整，也会针对利用形态变化不足和问题，有目的性出台管理制度和措施，以促进土地利用转型的科学合理。土地利用转型与土地管理有很大关联，一般情况下土地利用形态发生变化，土地资源管理也要随之进行相应的变化和调整，以确保土地利用规范化和转型的合理化。我国土地资源管理主要涉及两个部分，一个是耕地，另外一个是建设用地。随着城市化进程的加快，土地利用形态势必要调整，必将引发土地资源管理革新。
(2)耕地保护
近年来我国发展存在生态环境问题突出，还有则是建设用地不断扩张，耕地面积变侵占的现象。基于此土地资源管理制定相关政策，如退耕还林，有助于生态化发展，另外还针对耕地制定和出台了保护政策。粮食安全事关国家生死存亡，在任何时期都不能放松。当我国社会与经济发展期间出现过于看重工业发展，以及重视城市化发展，过程中随意占用耕地面积，造成了比较大的粮食危机。鉴于此国家设定了红线，要求在建设发展中必须确保有18亿亩耕地。土地利用转型中土地形态变化，应当契合这个要求。
(3)土地流转
土地利用转型隐性形态变化，涉及到了土地产权变化、数量变化，还有则是经营变化，主要针对的是方式。土地资源管理中土地流转政策的出台，可起到约束作用，有助于土地利用形态变化的规范化。我国城市化和工业化速度加快，使很多的农民人进城买房和定居，农村劳动力严重不足。现代化农业发展下，生产力得到显著提升，利用机械进行大规模生产成为可能。受这些影响在土地资源管理中要做好土地承包和流转，以确保耕地不会浪费和荒芜，并推动规模化生产。国家为了促进土地流转有序进行，出台了相关政策，并就规模化生产提出意见等。建设用地管理是土地资源管理重要内容，也是当前区域土地利用形态变化的关键部分。国家为了规范建设用地，就集体经营这类用地流转，通常指的是使用权，出台了相关政策，比如农村土地征收和宅基地改革等。
(二)管理对转型影响
土地资源管理对土地利用转型影响大，主要体现在三个方面，一个是经济手段所带来影响，另外一个是土地资源工程产生影响，最后一个是管理制度与政策造成影响。
(1)经济手段
管理中会结合经济发展的特点与规律，对于社会与经济活动主要载体，土地的利用进行必要的调控，也会在过程中进行引导。管理中经济手段通常是从两个部分着手，依据地价和地租作为杠杆，可起到对利用结构调整的目的。管理中经济手段对土地利用转型影响， 主要体现在显性方面，会使其形态发生变化。针对土地利用出台相应的税收政策，比如占用耕地税，达到管控利用，防止过多占用耕地问题出现。除此之外，土地资源管理中国家会拨款，将金融机构引入其中，调动相关企业和人员积极性，促使其对投资，以实现对土地利引导，使利用朝着集约化发展，同时还能推动利用形态隐性化发展。
(2)工程技术手段
土地资源管理中工程技术，对于利用转型有一定的影响。包含的内容比较多，牵扯到各类学科，比如工学、地理、农业等，常见的有整治技术、系统技术、规划技术等。众多学科交叉在一起，通常具有良好的控制和管理土地利用转型效果。土地利用转型不能听之任之，需要进行引导和管控，土地资源工程在其中发挥重要作用，可通过工程技术展开整治，以达到管控的作用。十三五中出台相关政策，提出高标准农田建设，推动了耕地转型，使其从原来利用模式转变为高标准利用模型，以工程技术促进了利用转型。土地资源工程推进和应用，可使土地利用结构得以优化，朝着集约与合理化发展，使土地利用契合经济发展和生态发展需求，达到利用转型的目标。以土地整理为例，在推行中通过利用土地形态变化隐性特征，高效率对土地利用调整，最终实现优化利用。
(3)管理制度与政策
前面已经提到过，土地资源管理中所出台的制度，或者是基于需求所出台的政策，必定会对土地利用转型产生很大影响。土地资源管理制度与政策出台以后，土地利用转型要执行，具有对利用形态变化进行约束的效果，而且有强制性的特点。土地资源管理从全局出发，基于宏观调控的需求和职能，有针对性和目的性制定管理制度与政策。这种情况下，可对土地利用转型起到规范、约束、引导作用，最终使得土地利用效能最大化和最优化。当前土地管理制度政策发挥引导作用，主要依据的是承包流转政策，还有则是城乡二元土地政策，以及集约用地政策等，约束和引导土地利用转型。经济发展在不断变化，土地利用形态也要随之调整。新时期土地资源管理要适应发展，增强管理实质效果，管理制度和政策创新势在必行。一旦管理政策出现变化，土地利用转型也会受到影响。当前土地资源管理政策变化，需要推动土地利用转型隐性发展，最终使其通过显性形态体现出来。
二、转型与管理推进路径与措施
(一)规划和管理要具有前瞻性
土地资源管理事关土地利用成效和社会发展与经济建设，同时也对土地利用转型有比较大影响，故而规划与管理要具有前瞻性。也就是说制定土地资源管理政策与措施，必须要从近期发展和长远发展着手，科学合理进行管理规划。在实际操作中既要促进当前优化利用土地，还要为未来发展和利用土地留出空间。土地资源管理应以提高土地开发利用成效和综合效用提升为出发点，通过制定各项制度与政策，约束土地利用，同时还要指导土地利用转型，使区域形态变化真正契合和适应经济发展需求，确保土地利用转型更具有实质成效。
城市化和工业化发展速度加快，在促进经济发展以外，也使土地利用出现问题，存在过度开垦，以及建设用地不断侵占耕地的问题。土地资源管理针对土地利用转型中存在这类问题，应从持续性发展角度出发，做好管控工作，出台退耕还林政策，同时要进一步加强对耕地保护，通过长期规划管理解决土地利用转型中问题，使土地利用兼顾当前与长远发展利益，也具有管控土地利用转型作用。
(二)通过管理创新促进利用转型
土地利用转型具有好处，但是当前转型受显性形态转型，经常会难以推进，主要是因为管理政策约束过多。所以要推动土地利用转型，以增强利用效用，应进行土地资源管理创新。通过摸索和寻求一些有助于土地利用转型政策和措施，帮助土地利用转型达成隐性形态变化目标，最终使其以显性方式转型目的，有利于土地优化和高效利用，也能增强土地利用开发的综合效益。比如在实际操作过程中，可根据发展需求，适当的增加城市建设用地，然后通过调控合理的控制农村建设用地。采取这种办法可有效整治农村无人村和空心村的问题，在此基础上最大限度推进农村社区建设，同时还能推动农村产业园建设。通过这项土地资源管理政策，使农村建设用地进行转型。推进中为了减缓资金压力，可采取集中安置办法，减少农村房屋建设用地，盘活闲置的建设用地，在建设用地转型以外使农村更好发展。
就农村有些闲散土地被用于耕种，但是难以获得补充款的问题，创新土地资源管理制度和政策，将这类耕地引入到补偿机制中，使土地利用隐性形态变化，最后建成新型农村社区，占地大幅度缩小，耕地面积一下子增多，隐性形态变化转化为显性形态(如耕地利用转型图)，土地资源会得到更好利用，也契合社会与经济发展大形势和环境。实际操作过程中应综合运用各种手段，比如经济、工程技术，并通过选择合适方法，对土地利用转型展开调控。
(三)兼顾社会经济和环境效应
土地利用转型主要受经济发展影响，转型是必须要进行的，但要确保质量需做好研究和管控。可持续战略发展背景下，土地利用转型既要满足社会经济发展需求，促进土地利用效益提升，同时还要从环境保护角度出发，使土地利用转型可产生良好的环境效益。这个比较复杂，需要综合考量，结合当前发展需求，有针对性调整土地结构和土地利用数量，还应做好土地利用质量变化和产权变化等进行引导和调整。期间要依据生态保护需求，通过退耕还林、保护耕地等资源管理政策，规范土地利用转型，防止过度開发和随意的更改土地利用形态，使土地结构出现问题，从而给生态环境产生比较大的影响。
建设用地管理要强化，通过工程技术和经济手段，管理地价和控制地租，整治土地利用中存在的问题，出台与土地利用相关的税收等，通过约束和管理及时解决土地利用转型不足，并且能起到一定保护耕地和生态环境的作用。土地资源管理中通过制度与政策，控制土地利用者行为，加强对土地利用转型约束，主要依赖于土地资源工程。这个主要是从管理系统出发，经济系统则是借助于管理，使土地利用转型实现隐性与显性形态变化，可产生良好的经济效益，最终使土地资源生态与环境效应提升。土地利用转型与资源管理在这种互馈机制下，将会推动社会与经济发展革新。
(四)做好土地资源整合
新发展阶段要进一步强化土地资源管理，做好整合工作。针对在发展过程中，存在未能合理利用土地的情况，展开统计和整合。在此基础上全方位考虑，通过土地利用转型，促进土地资源的合理优化利用。既起到了管理作用，又能推进土地利用转型。以经济建设中过分追求经济效益，导致土地利用中存在影响生态环境的问题，应科学引导，促进优质利用。土地征收要加强管理，确定好土地用途，严格管控，防止过程中出现私自改变土地性质，违规用地情况出现。针对土地利用中存在问题行为，应全面调查和处理，并根据实际发展需要，利用土地管理经济手段、土地资源管理工程等，促进土地利用形态的转变，在改善违规用地以外使土地利用适应经济发展和环境保护要求。
土地资源管理中做好土地资源整合，才能在土地利用转型中系统规划，结合实际需求科学调整，使显性形态转变和隐性形态转变更加合理，最终促使土地利用综合效用的提高，并促进资源管理成果的提升。当前土地资源整合过程中需要做到以下几点：首先，区域在对土地资源整合期间，必须要掌握区域土地利用规划，服从和契合整体规划和利用方向，这个至关重要;其次，区域土地资源整合开展中，应以市场为导向，但不能过度经济化和利益化，而是要在过程中考虑开发与利用，以及土地利用转型对生态环境影响。遵从保护环境原则，在这个前期下做好整合;最后，区域土地资源整合必须要立足于公共利益至上，依照相关法规推进工作。
三、结束语
总之，土地利用转型非常重要，有助于增强土地利用效用，也能促进社会经济发展。土地利用转型包含显性和隐性形态变化，在转型中要针对这两个方面进行研究。明确土地资源管理与土地利用转型关系，在此基础上通过创新土地资源管理，利用管理制度和政策，以及土地资源工程、管理经济手段等，促进土地利用综合转型，确保土地利用契合发展需求，实现优化配置和高效利用。
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作者简介：张浩，生于1977年，本科，工程师，研究方向为土地资源管理。
土地管理制度论文范文第4篇
摘 要：通过集中座谈和实地调查相结合的方式，全面了解内蒙古自治区巴彦淖尔市农村土地纠纷及仲裁工作的现状，对该市的土地纠纷进行了分类，分析其形成原因，指出纠纷处理中存在的问题并提出对策建议。
关键词：土地纠纷；仲裁情况；调研报告
Key words： land disputes； arbitration； research reports
巴彦淖尔市在处理农村土地承包纠纷时以事实为依据、以法律为准绳，充分尊重广大农民意愿，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。各级农牧业部门在走村入户充分调查取证的基础上，依法核查农村土地纠纷，纠正侵害农民权益问题，为乡村振兴奠定基础。
1 巴彦淖尔市土地纠纷及仲裁体系基本现状
近两年来，随着巴彦淖尔市土地确权工作深入推进，涉及农村土地纠纷的信访案件在逐步减少。土地纠纷以经济发达农村地区为主，而偏僻落后的农村地区土地纠纷相对较少[1]。2017年至2018年6月底，巴彦淖尔市市级农牧业经营管理站共受理农村土地纠纷案件26起，单独办理24起，与国土局联合办理2起。其中，涉及二轮土地延包遗留问题的纠纷10起，涉及出嫁女土地的纠纷5起，涉及征地及补偿款分配的纠纷5起，涉及土地权属问题的纠纷3起，土地整理引起的纠纷3起。信访案件减少的主要原因，一是在土地确权工作过程中，很多纠纷在乡镇、嘎查村级基层通过调解解决了，比较多的旗县区达到500～600起，少的也有200多起，基本上做到了小事不出村、大事不出镇；二是在土地确权中一时难以解决纠纷的争议土地，可以暂缓确权登记，这部分土地纠纷的争议双方现在持观望态度，到2018年年底确权数据交汇后，将会是土地纠纷的集中爆发期。
农村土地承包经营纠纷仲裁不需要签订仲裁协议即可直接申请仲裁的规定， 简化了仲裁程序， 为当事人选择纠纷解决方式提供了充分的自由，有助于农村土地承包经营纠纷及时有效解决[2]。也能有效地引导农民群众通过法律手段来解决纠纷和维权，缓解政府面临的信访压力，改变长期以来剑拔弩张的干群关系，为维护农村社会稳定提供前提条件，为乡村振兴奠定基础[3]。为此，巴彦淖尔市在2016年就已将农村土地承包调解仲裁体系全部建成，7个旗县区都建立了土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，办公场所均设在了各旗县区农牧业经营管理局（站）。仲裁委员会都有固定的仲裁场所、有必要的办公办案设备，均制定了章程和工作规范等规章制度。
2 土地纠纷产生的原因
2.1 进城务工农民要地
随着进城务工农民越来越多，在农民工自己承包的土地上产生的纠纷也随之增多，而且这类案例往往呈现出政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大等特点[4]。一是二轮土地延包前，进城务工农民将承包地以口头形式交回组里或由他人耕种，当时由于负担较重、土地收益相对较低，所以部分进城务工农民没有回乡参加二轮土地延包，村组集体经济组织为了完成税费上缴任务，将这部分人的耕地重新发包给了其他村民耕种，并签订了土地承包合同，核发了土地承包经营权证书。农村税费改革后，种地不仅不收取税费，国家还给予补贴。同时，城市的发展、工业园区建设和高速公路、铁路修建等征占用了一部分土地，被征地农民得到了一定补偿。在这种情况下，没有参加二轮土地延包的进城务工农民纷纷返乡要求重新承包土地和参与征占用地补偿费的分配。二是个别村组农户在二轮土地延包时取得了承包经营权后，由于经营不利将土地弃耕，进城务工；有的村组将该部分弃耕地重新进行了发包；有的经村民大会同意吸收了外来户。在土地确权过程中，进城务工农户与现耕种土地的农户都要求确权。
2.2 出嫁女及招婿入赘女要地
一是二轮土地承包时村组集体经济组织收回户口仍在本村的出嫁女承包地重新发包给了本集体经济组织内的其他村民，现出嫁女回乡要地，并要求获得與其他村民同等的待遇。二是个别村组在二轮土地延包后进行了土地小调整，使出嫁女在娘家的土地被集体抽回，另行分配，婆家未取得承包地，现耕种土地的人与出嫁女都要求确权。三是招入赘女婿的出嫁女，男女双方及所生子女的承包地等集体经济组织成员权益受到侵害，受传统的习惯势力影响，一些地方认为“土地是祖宗地，外姓人没有份”，上门郎不能享受分地及参与该村的集体收益分配、土地征用补偿费分配等权利[5]。现招婿入赘的出嫁女农户要求享有对集体土地的承包经营权、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利。四是村组集体经济组织在解决出嫁女承包地纠纷时，将本村组的机动地、集体林地、撂荒地等暂时承包给要地的出嫁女耕种，现耕种土地的人要求将所耕种的机动地等确权到自己名下。
2.3 土地流转手续不规范
“土地承包经营权流转”，是指在农村土地承包中的物权性质土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农业用途的基础上，土地承包经营权人（即流出方）依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能移转给他人（即流进方）的行为[6]。一是同一集体经济组织内的村民之间，通过口头协议的方式将土地承包经营权进行了互换、转包等方式流转，农户双方都无法提供当初的流转协议，因流转的土地被征占用，在征占用补偿费的归属上发生纠纷。二是个别农户在取得二轮土地承包经营权后，由于各种原因出售农村住房连带转让承包地给其他农户经营，现双方都要求确权。三是有的农牧业企业大面积流转农户土地，但流转合同不规范，随着农民法律意识的提高，因维权产生各类纠纷。
2.4 土地征占用费分配
未纳入合同管理的耕地和村组集体经济组织所有的“四荒地”被征占用后，在补偿费分配上村民之间意见不一致。
2.5 土地权属不清
一是二轮土地承包时，由于当时部分农户对土地延包发证工作认识不到位，证载四至重复、四至不清等问题不同程度存在，在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，这些矛盾不可避免地出现了激化[7]；二是个别村社之间交界的荒滩，过去没有明确的界线证明，这次土地确权交界双方都主张权利。
2.6 中低产田改造项目的实施
由于中低产田改造项目的实施，增加了可利用土地面积和有效耕地面积，一些未参与二轮土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人员要求按照二轮土地延包的人口基数进行分配。
2.7 法院判决后执行难
农户与农户或村社之间发生了纠纷，部分旗县法院受理并进行了裁决，但裁决结果一直没有执行。现土地确权要求执行法院的裁决，但裁决结果的承包经营面积大于本村组农户平均承包经营面积，村组农户拒绝执行裁决。
3 存在的问题
3.1 业务部门宣传不到位，基层干部思想认识有待提高
一是虽然相关业务部门开展了一定的关于农村土地政策的宣传培训工作，但宣传范围不够广、内容不够系统，部分基层干部对农村土地承包相关法律、法规政策理解不够透彻，放大村民自治权利，以自治原则设计出限制条件、制约措施损害部分村民利益。二是基层干部对农村土地承包纠纷调解仲裁基本精神领会不够深刻，广大农民群众对承包土地纠纷仲裁仍是一知半解。
3.2 部门联动机制尚未形成
农村土地承包经营纠纷涉及农、林、土地等行业，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的贯彻实施需要法院、司法、农业、林业等部门协同，但现阶段主要是由农村土地承包管理部门开展工作，各部门协同配合的联动机制尚未形成。部分旗县人民法院在没有仲裁裁决的前提下，不予受理，把仲裁作为诉讼立案的前置程序，仲裁委员会工作量大难以承受。
3.3 仲裁员素质低，保障措施落实不够
目前，我国农村土地纠纷仲裁机制尚处于探索阶段，农村既懂得农业知识，又懂得法律规范的专业性仲裁人员缺乏[8]，聘请的仲裁员大多是初次从事法律工作，真正能够担当首席仲裁员的少，一些仲裁员以及仲裁工作人员对法律掌握不够全面、理解不够透彻，对案件分析不够到位。其对法律的应用和程序的操作能力需加强培训，在实践中锻炼提高。现阶段开展仲裁工作的经费没有正式列入财政预算，多数旗县区经营管理局（站）用单位工作经费开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。
4 對策建议
4.1 加大宣传力度
习近平总书记在十九大报告中明确指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”农民最期待的还是“延长30年”的政策落地。因此，涉农部门和司法部门开展政策下乡活动，深入讲解土地承包法和其他相关政策法规，现场解答农民的问题。
4.2 坚持原则，妥善解决矛盾纠纷
在尊重法律、尊重历史的基础上，坚持公平公正的原则，以调解为主，把调解贯穿于纠纷解决的全过程，调解重点放在村民委员会和镇政府，尽量化解在基层，避免矛盾恶化。
4.3 保持相关部门协调联动、齐抓共管的高压态势
农村土地承包纠纷的产生经历了一定的历史过程，需要协调各级有关部门加强沟通，密切合作，形成党委、政府统一领导，有关单位协调配合、上下联动、齐抓共管的新机制、新格局。进一步明确和落实各级、各部门化解矛盾纠纷、维护社会稳定的具体责任，在案件解决过程中，不以部门利益为出发点，不以花钱买平安心态为基础，认真对待每一起纠纷案件，认真解决每一个合理诉求，认真执行有关法律政策。
4.4 加强学习，提高业务素质
首先加强调解仲裁员队伍建设，有针对性地开展培训，提高仲裁员实际办案能力，主要加大镇、村、社三级调解员的法律、政策、业务知识的培训，群众来访案件首次接待者能够依据事实，认真准确地予以解答。同时，坚持对全体农村经营管理人员进行业务技能和农村土地承包政策及有关法律法规的知识培训，通过学习和培训积累经验，提高业务素质。
参考文献：
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土地管理制度论文范文第5篇
摘 要：本文主要分析了土地储备新政的主要内容，论述了土地储备新政实施的主要目的，并总结了土地储备资金管理过程中存在的问题，进而提出土地储备资金管理规范化的措施，以供参考。
关键词：土地储备新政；资金管理；规范化；措施；
资金管理在土地储备管理当中的作用不容忽视，确保土地储备资金管理工作的质量，能够切实加强行政事业单位的财务建设。所以我们必须要正确认识土地儲备资金管理中的问题，并采取有效的优化改进措施，以保证资金管理的科学有序性。
1土地储备新政的主要内容
2016年，我国多个部门发布了红头文件，文件中的核心内容包括：整合土地储备机构、加强土地储备行为的规范性、严格控制土地储备的规模、调整并改进土地储备筹资方式、科学使用土地储备资金，以及加强资金使用管理等内容。
在组织管理方面，文件中明确要求，各地区在规范土地储备的过程中，县级以上的行政区应设置一个土地储备机构，其归所在行政区的国土资源管理部门控制，若出现重复设置的情况，则需对其采取有效措施进行压缩，同时还要将其重新归入到土地储备名录当中，并加强管理。各地区应保证土地储备机构与政府融资的其他非土地储备职能业务分离开来。这一文件主要是为了理清土地储备部门与城投公司之间的关系，从而更加清晰地划分二者的职能。
债务管理方面，应将清理和识别后被认定为地方债务的土地储备货款纳入到政府性基金预算管理工作中，偿债资金主要借助预算统筹安排，并且要以地方政府债券的方式置换。2016年开始，各地已经不再需要向银行借贷土地储备的款项。在资金管理方面，文件按照相关法律的要求规范了土地储备资金使用管理，也就是从2016年开始，进一步明确了土地储备资金筹集的基本渠道，以此同时在这一过程中始终坚持专款专用的原则。至于土地储备机构日常的费用和土地储备资金，则要采取分账核算的方式，以增强资金的独立性。
在采购管理方面，文件提出了地方国土资源管理部门应在土地征收、收购、回收过程所涉及到的拆迁安置补偿工作中，采取多种有效措施提供政府购买服务，并且还应规定采购只可在储备土地的前期开发。在土地储备规模控制方面，文件指出，各地区土地储备机构要结合当地的经济发展水平，以及年度土地的供应量等多个因素确定土地储备的规模，另外还要在工作中控制好预算和决算管理工作。
2土地储备新政实施的主要目的
现阶段，我国处于经济发展和转型时期，必须确保经济平稳发展，同时还要在合理的范围内适度扩大内需，以更好的姿态面对风险和挑战。现如今我国政府颁布了规范性文件，这对地方政府融资做出了更加细致的要求。文件中明确指出各地政府必须做好土地出让管理的规范工作，有效抵制违规行为，保证土地出让和融资行为的科学性及合理性。另外，土地储备新政对全新融资机制进行了更加详细的阐述，其主要是为了调整土地储备工作中的城投关系，从而有效规范二者的职能，合理划分土地储备机构的职责，不仅如此，还要对土地储备筹资的方式进行适度的调整，进而有效降地方政府的债务风险。
3土地储备资金管理中的问题
3.1新增项目筹资不确定性较强
在土地储备新政出台后，土地储备资金主要以财政资金和地方政府债券筹资的方式来处理。现阶段，政府债控更加严格，且土地储备债额也十分有限。当前配给土地储备债券的额度要明显高于置换存量债务，而且用于新增投资的政府债券额度较小。若不改变现有的项目开发模式，则土地开发新项目的新增投资及筹资工作将存在十分明显的不确定性。
3.2土地储备债务较多，风险较高
土地储备资金的应用与当地政府的土地市场管理、经济发展速度和旧城区的改造工作进度都有着十分密切的联系。一部分地方土地储备机构为了更好地保证工程建设工作的顺利开展，进行了短期的土地市场调控，同时也采取有效措施促进了银行贷款向多种储备资金融资方式的转变，土地收购与开发工作也因此得到了很好的发展。但是因为当前我国经济发展的速度逐渐减缓，所以在土地出让的过程中，市场因素的影响逐渐减弱，土地储备机构的资金链日益紧张，土地储备机构融资负债率呈不断上升的趋势。
3.3土地储备机构财务管理处于无序状态
在新政策颁布之后，很多土地储备机构的财务管理部门在过渡工作中都没有做好充足的思想准备，因此在职能转换和土地资金管理衔接的过程中也出现了很多的问题。其中比较明显的问题有：地方债券发型流程较为繁琐、资金获取需要较长的时间，无法充分满足存量债务还款以及项目投资的基本要求等内容。上述问题都在一定程度上增加了工作压力，而且资金管理也更加的复杂。与以往的土地储备机构财务部门工作重点相比，新政实施后，在土地储备机构财务管理的过程中更加重视土地储备资金计划的科学制定，且不断提高资金的利用率，从而增加了自有资金所占的比重。这就要求土地储备机构财务部门必须顺应这种新的变化，财务管理人员务必具备更加娴熟的专业知识和技能。
4加强土地储备财务规范化管理的有效措施
4.1制定科学的土地储备计划
土地储备新政的出台主要是为了更好地抵御土地储备当中可能遇到的风险。在新政实施的过程中，土地储备财务管理部门应在日常工作中，加强风险防范力度。因为在开展土地储备工作时，需要大量的资金支持，且财务部门筹资环节也相对较多，需要持续的时间较长，故而资金管理过程中存在着较多的管理盲点和风险因素。综合上述情况，在现阶段的土地储备机构财务资金管理工作中，应结合土地储备管理的工作需要，加强各个环节的资金管理力度。按照土地储备新政的要求，科学制定工作规划。再者，土地储备机构所储备的土地规模要与城市发展的规模和社会经济的发展水平相适应，并且还要做好城市重大土地储备项目的落地工作，防止盲目地进行土地储备，有效降低土地储备过程中存在的资金风险。
4.2创建完善的土地资金风险预警机制
从新政中的内容我们可以看出，自2016年起，地方政府不能向银行借贷土地储备资金，且政策还对土地储备资金的筹集和使用方式进行了严格的规定。所以，按照相关制度的要求，土地储备机构的财务部门要采取多种有效措施，积极建立科学有效的土地储备资金风险预警机制。并对市场经济因素进行全面的分析，同时还要做好城市建设项目的申报和审批管理，对土地和运营资金予以科学配置，或者也可加大土地储备风险控制力度，从而为土地储备机构及政府后一阶段的城市建设创造良好的条件，避免在这一过程中发生恶性经济事件。
4.3选择更加有效的资金管理方式，提高管理效率
在土地储备机构财务管理部门运行的过程中，为了能够以更快的速度适应新政背景下土地储备资金管理的要求，财务部门要采取多种举措，提高资金管理水平。在实际的工作中，需完善资金筹集和使用计划编制工作，积极配合土地储备机构中的多个部门建立，并完善其工作机制，使项目整地拆迁所需的资金能够及时到账。此外，在工作中还要对土地储备资金进行更加细致有效的管理，建立网络化和智能化的管理模式，进而对资金筹集和使用等多个环节予以动态监控，及时发现资金管理过程中存在的不足，从而采取有效措施加以改进，不断完善土地储备机构的财务管理水平。
5结语
如今在土地储备新政中新增了很多内容，为了更好地顺应新政的要求，在土地储备资金管理的过程中，需采取多种措施，促进资金管理工作效率和质量的不断完善，最终为土地储备机构的稳步运营奠定坚实的基础。
参考文献：
[1]戈春霞.土地储备新政下土地储备资金管理规范化[J].管理观察，2017（22）